程波輝 葉金寶

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

中國式現(xiàn)代化需要中國式的公共治理。中國公共治理有效性具有自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢，能夠支撐中國式現(xiàn)代化對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

（一）研究背景

現(xiàn)代化是當(dāng)今世界發(fā)展的主流和趨向，各國都在謀求現(xiàn)代化發(fā)展。由于現(xiàn)代化源于西方，當(dāng)今世界的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)日益“西方化”。歷史和實(shí)踐證明，現(xiàn)代化并沒有唯一的標(biāo)準(zhǔn)，需要依據(jù)各國國情加以探索和實(shí)現(xiàn)。黨的二十大報(bào)告作出了“中國式現(xiàn)代化為人類實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化提供了新的選擇”的新論斷，這表明中國式現(xiàn)代化探索取得了巨大成效，業(yè)已成為一種實(shí)踐證明行之有效的現(xiàn)代化新范式?！霸谛轮袊闪⑻貏e是改革開放以來長期探索和實(shí)踐基礎(chǔ)上，經(jīng)過黨的十八大以來在理論和實(shí)踐上的創(chuàng)新突破，我們黨成功推進(jìn)和拓展了中國式現(xiàn)代化?！雹佟陡吲e中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日報(bào)》2022年10月17日第2版。報(bào)告同時(shí)指出，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，并且是首要要求。“中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國式現(xiàn)代化取得成功的根本政治保障，是中國式現(xiàn)代化最本質(zhì)的特征，也是區(qū)別于其他國家現(xiàn)代化最顯著的標(biāo)志?！雹谕敉び眩骸吨袊浆F(xiàn)代化的本質(zhì)、內(nèi)涵及世界貢獻(xiàn)》，《人民論壇》2022年第17期。這就是說，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化必須以堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為前提和基礎(chǔ)。

中國公共治理是中國式現(xiàn)代化的重要場域和支撐，顯然離不開中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。從建黨百余年來的公共治理發(fā)展歷程來看，無論是社會(huì)治理歷程，還是社會(huì)政策發(fā)展和社會(huì)保障管理體制改革歷程，抑或是農(nóng)村土地制度改革歷程，或是公共管理學(xué)科建設(shè)歷程等，①張昱、滕明君：《建黨百年來中國社會(huì)治理范式的嬗變及啟示》，《社會(huì)建設(shè)》2021年第3期。都充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從歷史任務(wù)和目標(biāo)導(dǎo)向看，建黨百年就是一段探尋現(xiàn)代國家治理和公共治理理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的歷程。②唐任伍、李楚翹：《建黨百年的公共管理：演進(jìn)歷程、學(xué)科建設(shè)與發(fā)展前沿》，《經(jīng)濟(jì)與管理評論》2021年第2期。亦即，中國公共治理從理論到實(shí)踐，都是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府與其他主體基于中國國情而進(jìn)行的自主探索和包容性創(chuàng)新?！爸袊浆F(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色?！雹邸陡吲e中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日報(bào)》2022年10月17日第2版。在這個(gè)探索和創(chuàng)新過程中，中國公共治理取得了許多重要的成效和經(jīng)驗(yàn)，諸如“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”“堅(jiān)持以人民為中心”“堅(jiān)持因地制宜、分類施策”“堅(jiān)持市場化改革方向”“堅(jiān)持公平與效率相統(tǒng)一”“堅(jiān)持馬克思主義理論價(jià)值”“堅(jiān)持結(jié)合實(shí)踐國情”等。④張?zhí)m、馮淑怡：《建黨百年農(nóng)村土地制度改革的基本歷程與歷史經(jīng)驗(yàn)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第12期。

據(jù)此，建黨百余年的發(fā)展歷程是探尋“中國式現(xiàn)代化視域下公共治理有效性”這個(gè)命題更為宏觀的背景。它有助于解構(gòu)中國式公共治理的特點(diǎn)和優(yōu)勢，構(gòu)建中國本土化的公共治理話語體系。

（二）文獻(xiàn)綜述

關(guān)于“中國式現(xiàn)代化”的理論研究。目前的文獻(xiàn)主要從內(nèi)涵、意義、演進(jìn)、特征、優(yōu)勢等五個(gè)方面進(jìn)行了有益探討。其一，中國式現(xiàn)代化的內(nèi)涵。從已有的研究成果來看，主要包括“四內(nèi)涵說”“五內(nèi)涵說”“七內(nèi)涵說”“十內(nèi)涵說”這四種主要觀點(diǎn)。⑤董芳芳、劉愛軍：《中國式現(xiàn)代化新道路內(nèi)涵辨正》，《學(xué)習(xí)與探索》2022年第7期。可以看出，這些研究大多與黨的二十大報(bào)告關(guān)于“中國式現(xiàn)代化的九方面本質(zhì)要求”的規(guī)定是比較一致的。其二，中國式現(xiàn)代化的意義。有學(xué)者認(rèn)為，中國式現(xiàn)代化具有超越資本主義現(xiàn)代化的世界歷史意義。⑥張飛岸、肖楚鋒：《開創(chuàng)人類文明新形態(tài)：中國式現(xiàn)代化道路的三重內(nèi)涵》，《理論探討》2022年第5期。“中國式現(xiàn)代化為世界發(fā)展和人類進(jìn)步作出巨大貢獻(xiàn)，給世界上希望自主發(fā)展的民族提供了全新選擇，給國情相近、道路相通的國家提供了有益借鑒?！雹咄敉び眩骸吨袊浆F(xiàn)代化的本質(zhì)、內(nèi)涵及世界貢獻(xiàn)》，《人民論壇》2022年第17期。其三，中國式現(xiàn)代化的演進(jìn)?，F(xiàn)有研究大多認(rèn)為，中國式現(xiàn)代化歷經(jīng)了“‘四個(gè)現(xiàn)代化’到‘中國式的四個(gè)現(xiàn)代化’再到‘中國式現(xiàn)代化’的理論演進(jìn)”。⑧唐亞林、周昊：《走自己的路：中國式現(xiàn)代化的理論演進(jìn)、路徑選擇與價(jià)值追求》，《理論探討》2022年第5期?；蛘呔唧w為“從‘被動(dòng)的現(xiàn)代化’到‘主動(dòng)的現(xiàn)代化’的‘中國的現(xiàn)代化’探索階段，中華人民共和國成立后明確提出的‘四個(gè)現(xiàn)代化’探索階段，改革開放后正式確立的‘小康社會(huì)’發(fā)展階段和新時(shí)代‘全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家’新發(fā)展階段”⑨張占斌、王海燕等：《中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略階段、文明形態(tài)和時(shí)代意義》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2022年第4期。等四個(gè)發(fā)展階段。其四，中國式現(xiàn)代化的特征。研究者普遍認(rèn)為，中國式現(xiàn)代化既具有現(xiàn)代化的一般特點(diǎn)，又具有中國式的特殊之處，微觀層面具體表現(xiàn)為世界性、主動(dòng)性、全面性、協(xié)調(diào)性等特征；⑩張占斌、王學(xué)凱：《中國式現(xiàn)代化：特征、優(yōu)勢、難點(diǎn)及對策》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第6期。宏觀層面表現(xiàn)為“經(jīng)歷了長期探索和實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)覆蓋規(guī)模巨大的現(xiàn)代化發(fā)展，始終堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持獨(dú)立自主的和平發(fā)展道路，扎實(shí)推進(jìn)共同富?！薄?劉勇、章釗銘：《中國式現(xiàn)代化的特點(diǎn)、優(yōu)勢及進(jìn)路》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第6期。這些研究與黨的二十大報(bào)告關(guān)于中國式現(xiàn)代化的“五個(gè)特色”的闡述是基本吻合的。其五，中國式現(xiàn)代化的優(yōu)勢。有學(xué)者認(rèn)為，“中國式現(xiàn)代化具有西方式現(xiàn)代化不具備的四大優(yōu)勢：科學(xué)理論的指導(dǎo)、先進(jìn)政黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民至上的邏輯和順應(yīng)發(fā)展規(guī)律。”?劉勇、章釗銘：《中國式現(xiàn)代化的特點(diǎn)、優(yōu)勢及進(jìn)路》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第6期?；蛘吒爬椤案緝?yōu)勢在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，理論優(yōu)勢在于堅(jiān)持馬克思主義理論的指導(dǎo)地位，制度優(yōu)勢在于堅(jiān)持社會(huì)主義制度，物質(zhì)優(yōu)勢在于堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心?！?張占斌、王學(xué)凱：《中國式現(xiàn)代化：特征、優(yōu)勢、難點(diǎn)及對策》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第6期。

關(guān)于公共治理有效性的理論研究。公共治理有效性問題是一個(gè)歷久彌新的理論命題。就全球范圍的國家而言，“為什么即使政府的憲法功能相同，而國家的發(fā)展?fàn)顩r卻不相同？”①陳文申：《政府有效性：理論涵義與現(xiàn)實(shí)途徑》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第3期。這其實(shí)就是一個(gè)關(guān)于公共治理有效性的問題。關(guān)于公共治理有效性的相關(guān)文獻(xiàn)主要包括以下四個(gè)方面的研究。其一，關(guān)于公共治理有效性的必要性。世界銀行于1997年發(fā)布報(bào)告指出：“沒有一個(gè)有效的政府，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的?！雹谑澜玢y行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告——變革世界中的政府》，蔡秋生等譯，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年，第3頁。美國學(xué)者亨廷頓也指出：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于政府的有效性。”③[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年，第 1頁。國內(nèi)學(xué)者亦指出，在國與國之間可視的巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)反差現(xiàn)象的背后，潛在的決定因素是政府的有效性。④陳文申：《政府有效性：理論涵義與現(xiàn)實(shí)途徑》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第3期。其二，關(guān)于公共治理有效性的內(nèi)涵。從政府行為與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系角度，有學(xué)者認(rèn)為公共治理有效性直接與政府能力、效率和效果相關(guān)聯(lián)，是政府的政策預(yù)期（主觀）與政策結(jié)果（客觀）相統(tǒng)一的過程。⑤陳文申：《政府有效性：理論涵義與現(xiàn)實(shí)途徑》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第3期。從政府效率和效能的角度，有學(xué)者認(rèn)為公共治理有效性的界定應(yīng)是質(zhì)的規(guī)定性和量的規(guī)定性的統(tǒng)一。⑥肖建華：《政府有效性與公共政策合理化探析》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第3期。還有學(xué)者從政府行為效果的角度來認(rèn)識(shí)公共治理有效性，認(rèn)為公共治理有效性就是指政府行為能夠達(dá)到期望的結(jié)果。如李普塞特認(rèn)為，“有效性是指實(shí)際的政績，即該制度在大多數(shù)人民及勢力集團(tuán)的大商業(yè)或軍隊(duì)眼中能滿足政府基本功能的程度?！雹遊美]李普塞特：《政治人：政治的社會(huì)基礎(chǔ)》，劉鋼敏、聶蓉譯，北京：商務(wù)印書館，1993年，第53頁。林尚立提出，公共治理（政治）有效性是公共治理（政治）體系是否能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造條件。⑧林尚立：《在有效性中累積合法性：中國政治發(fā)展的路徑選擇》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第2期。從政府職能及社會(huì)發(fā)展的角度，有學(xué)者認(rèn)為，公共治理有效性體現(xiàn)的是政府活動(dòng)對社會(huì)發(fā)展的總體功能，它是一個(gè)價(jià)值與事實(shí)相統(tǒng)一的綜合性范疇。⑨楚德江：《政府有效性：社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源泉》，《行政論壇》2010年第5期。其三，關(guān)于公共治理有效性的特征及標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為，公共治理有效性的特征主要包括注重建設(shè)、科學(xué)務(wù)實(shí)、公平施政、戰(zhàn)略思考、積極行動(dòng)、因地制宜、注重合作等。⑩楚德江：《論我國有效政府模式的構(gòu)建》，《“中國特色社會(huì)主義行政管理體制”研討會(huì)暨中國行政管理學(xué)會(huì)第20屆年會(huì)論文集》， 2010年，第660-672頁。有學(xué)者對鄧小平的公共治理有效性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了梳理和分析，認(rèn)為政府的有限性、民主性、法治（制）性、分權(quán)性、學(xué)習(xí)性、服務(wù)性等是其主要標(biāo)準(zhǔn)。?張華：《論鄧小平對實(shí)現(xiàn)政府有效性的邏輯思考》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2007年第1期。其四，關(guān)于公共治理有效性的實(shí)現(xiàn)路徑。從社會(huì)變革的角度，有學(xué)者認(rèn)為，公共治理有效性的實(shí)現(xiàn)路徑主要包括合理確定政府的職能和角色、全面提升政府素質(zhì)、切實(shí)提高政府的運(yùn)轉(zhuǎn)效能、努力建設(shè)公平和富有凝聚力的政府以及不斷提高政府的適應(yīng)能力。?楚德江：《中國社會(huì)變革進(jìn)程中的政府有效性論綱》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第1期?；谖幕诤系囊暯?，有學(xué)者認(rèn)為，提高公共治理的有效性，需要了解政策制定者—政策執(zhí)行者—政策目標(biāo)群體互依三角各自的文化社會(huì)角色。?胡平、汪日紅：《公共管理有效性的文化融合機(jī)制》，《中國行政管理》2017年第3期。

二、中國公共治理有效性：一個(gè)理論框架

基于前文的綜述，學(xué)者們對公共治理有效性內(nèi)涵的研究主要圍繞效率、效能、效果、能力、政績、偏好、發(fā)展條件或環(huán)境、公眾滿意度、價(jià)值互動(dòng)等公共價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)或取向進(jìn)行闡釋，核心探討的是作為公共價(jià)值客體的政府，其行政活動(dòng)滿足公共價(jià)值主體即公眾需求的程度。顯然，上述公共價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)或取向是彰顯中國式現(xiàn)代化尤其是公共治理有效性的重要維度，屬于“現(xiàn)代化”的范疇。但也可以看到，既有的研究主要聚焦于“有效性”的內(nèi)涵解析，而對“公共治理”的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)及其與“有效性”的關(guān)系框架缺乏深入探討。也就是說，“公共治理”領(lǐng)域的有效性的獨(dú)特內(nèi)涵如何體現(xiàn)？并且如何與“中國式現(xiàn)代化”相銜接？這些問題仍有待深入探討。從系統(tǒng)論角度來看，公共治理一般由治理目標(biāo)、治理主體、治理規(guī)則、治理手段、治理（制度）環(huán)境五個(gè)基本要素構(gòu)成。相應(yīng)地，包括治理目標(biāo)現(xiàn)代化、治理主體現(xiàn)代化、治理規(guī)則現(xiàn)代化、治理手段現(xiàn)代化、治理制度現(xiàn)代化。公共治理有效性是中國式現(xiàn)代化的重要彰顯和保障條件，其實(shí)質(zhì)就是通過對上述“治理五要素”的有效性推進(jìn)，提升公共治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。目標(biāo)在整個(gè)公共治理活動(dòng)中具有引領(lǐng)作用，突出體現(xiàn)為公共治理的價(jià)值取向和理念的塑造，其有效性與否直接決定公共治理及其現(xiàn)代化的成敗。組織是公共治理得以運(yùn)轉(zhuǎn)不可忽缺的要素，突出體現(xiàn)為央地關(guān)系、府際關(guān)系的構(gòu)造，組織運(yùn)行的有效性對公共治理及其現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要影響。供給的有效性是公共治理的核心訴求，突出體現(xiàn)為公共政策的有效制定與供給。手段的有效性是公共治理有效運(yùn)作的關(guān)鍵保障，突出體現(xiàn)為治理方式和手段的創(chuàng)新。供給有效性、手段的有效性是彰顯公共治理績效及現(xiàn)代化發(fā)展的兩個(gè)重要方面。制度是公共治理得以運(yùn)行的基礎(chǔ)保障，突出體現(xiàn)為權(quán)力的架構(gòu)及其運(yùn)行體系，其有效性與否對公共治理及其現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有根本性影響。

鑒于此，結(jié)合前文有關(guān)建黨百余年來的中國公共治理成效和經(jīng)驗(yàn)、中國式現(xiàn)代化的理論研究以及公共治理有效性的相關(guān)文獻(xiàn)綜述，本文認(rèn)為，中國式現(xiàn)代化視域下的公共治理有效性具有以下五個(gè)方面的特點(diǎn)和優(yōu)勢。

其一，中國公共治理之所以有效，前提在于治理目標(biāo)的有效性，確立了以人民為中心的治理價(jià)值取向。價(jià)值取向?qū)τ诠仓卫砭哂袥Q定性的影響，“以人民為中心”是中國公共治理長期以來所堅(jiān)持“人民性”宗旨的繼承與發(fā)展、自覺與明確，并逐漸成為中國公共治理的核心價(jià)值取向。①燕繼榮、朱春昊：《中國公共政策的調(diào)適——兼論“以人民為中心”的價(jià)值取向及其實(shí)踐》，《治理研究》2021年第5期。從目標(biāo)有效性的角度來看，以人民為中心的價(jià)值取向，就是指公共治理始終體現(xiàn)“以人民為中心”的思想價(jià)值，公共治理不僅依靠人民，更加服務(wù)人民；以保障和實(shí)現(xiàn)人民管理公共事務(wù)的權(quán)利以及改善和實(shí)現(xiàn)民生福祉、共同富裕等共同體價(jià)值作為宗旨和目標(biāo)。②《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2019年11月6日第1版。核心是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，“不斷實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民?！雹邸陡吲e中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日報(bào)》2022年10月17日第2版。

其二，中國公共治理之所以有效，基礎(chǔ)在于組織的有效性，發(fā)揮了中央與地方兩個(gè)積極性，它是協(xié)調(diào)央地關(guān)系、改善治理結(jié)構(gòu)的一種有效制度安排。從組織有效性的角度來看，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，就是指在公共治理過程中，既要樹立黨中央權(quán)威、確保中央重大決策部署不折不扣落到實(shí)處，加強(qiáng)中央政府對宏觀事務(wù)的管理；又要遵從地方的特色、經(jīng)驗(yàn)和首創(chuàng)精神，賦予地方更多的公共事務(wù)管理的自主權(quán)。理解發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性的內(nèi)涵，并把這種制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理或管理效能，關(guān)鍵是把握四個(gè)原則，即堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持全國一盤棋、尊重地方尤其是基層首創(chuàng)精神、強(qiáng)化法治保障。④樓陽生：《健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制》，《人民日報(bào)》2019年12月5日第9版。

其三，中國公共治理之所以有效，核心在于政策供給的有效性，突出改革試點(diǎn)與政策靈活性。從治理對象的角度來看，囿于區(qū)域的差異性、環(huán)境的不確定性以及政策本身的復(fù)雜性，突出改革試點(diǎn)與政策靈活性成為公共治理尤其是公共政策供給有效性的必要條件。所謂改革試點(diǎn)，就是指公共治理改革按照“先試點(diǎn)再推廣”的規(guī)律和模式，對改革事項(xiàng)和改革地域進(jìn)行全過程的協(xié)調(diào)與控制，做到頂層設(shè)計(jì)與漸進(jìn)改革相結(jié)合，避免激進(jìn)改革帶來的陣痛和失敗，降低改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)。所謂政策靈活性，就是堅(jiān)持公共政策的制定、供給、評價(jià)等活動(dòng)與實(shí)際相結(jié)合，注重區(qū)域差異和主體功能區(qū)的不同，做到統(tǒng)籌施策，精準(zhǔn)供給，科學(xué)評價(jià)?？傊瑥?qiáng)化改革前期試點(diǎn)，突出政策示范效應(yīng)，注重政策靈活性，這一獨(dú)具中國特色的政策供給機(jī)制是中國公共治理有效性的重要保證。

其四，中國公共治理之所以有效，關(guān)鍵在于手段的有效性，注重基層治理。治國安邦，重在基層。公共治理的有效性很大程度上體現(xiàn)在基層，國家的公共政策能否真正執(zhí)行與落實(shí)，關(guān)鍵要看基層。只有抓好基層工作、打好治理基礎(chǔ)，切實(shí)推動(dòng)基層治理和公共服務(wù)重心下移，才能真正實(shí)現(xiàn)共建共治共享的社會(huì)治理格局。因此，基層是中國公共治理的基礎(chǔ)和重要支撐。注重基層治理，核心要義在于健全黨建引領(lǐng)的“三治融合”的基層治理體系和政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、居民自治良性互動(dòng)的社會(huì)治理體系。①《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，《人民日報(bào)》2020年11月4日第1版。

其五，中國公共治理之所以有效，根本在于制度的有效性，強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威。執(zhí)政黨在中國公共治理中具有重要的地位和作用，以執(zhí)政黨為中心的政治架構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威是公共治理得以有效運(yùn)行的根本保證和制度基礎(chǔ)。在我國政治架構(gòu)中，黨及黨委與政府（公共治理）的關(guān)系體現(xiàn)了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。從制度有效性的角度來看，強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，就是指公共治理的架構(gòu)和實(shí)踐始終堅(jiān)持和體現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治制度安排，彰顯執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與公共治理活動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一，使黨牢牢掌握公共治理領(lǐng)域意識(shí)形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

三、中國公共治理有效性：一種規(guī)范性證成

以中國式現(xiàn)代化為觀照，中國公共治理有效性的理論框架是否成立和有效，需要加以驗(yàn)證。本文擬從歷史與比較的角度，對中國公共治理的有效性加以解構(gòu)，據(jù)此作為一種規(guī)范性證成。

（一）堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向：中國公共治理的目標(biāo)有效性

從歷史的角度來看，早在革命戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨就把公共治理理念確立為以人民為中心，并持之以恒?！爸袊伯a(chǎn)黨的百年歷史是始終堅(jiān)持以人民為中心、團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民不斷實(shí)現(xiàn)對美好生活向往的奮斗史?！雹诹簜ボ姟茫骸督h百年以人民為中心發(fā)展思想的歷史演進(jìn)與經(jīng)驗(yàn)啟示》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第4期。毛澤東在《論聯(lián)合政府》中所闡發(fā)的“人民公仆”思想和“三三制”政權(quán)建設(shè)實(shí)踐就是以人民為中心的重要體現(xiàn)。中華人民共和國成立初期開始的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，“人民共江山，分田分地忙”的公共治理理念，在短期內(nèi)有力解決了人民的溫飽問題。改革開放初期，鄧小平的“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”的思想、社會(huì)主義本質(zhì)的理論，以及農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，都是對以人民為中心理念與時(shí)俱進(jìn)的完善。③何翔舟：《公共治理邊際模型及以人民為中心理念驗(yàn)證》，《學(xué)術(shù)月刊》2020 年第12期。進(jìn)入新時(shí)代以來，公共治理“以人民為中心”的理念不斷強(qiáng)化?！皥?jiān)持人民主體地位”“立黨為公、執(zhí)政為民”“江山就是人民、人民就是江山”“共同富裕道路”等蘊(yùn)含“以人民為中心”的思想理念在歷次黨代會(huì)和政府工作報(bào)告中都鮮明地得以體現(xiàn)。實(shí)踐中，通過堅(jiān)持以人民為中心的公共治理理念，一系列重大的公共治理問題得以迎刃而解。諸如每年完成就業(yè)目標(biāo)1000萬人、要讓每個(gè)人有獲得感、居民收入的增長不低于GDP增長、每年減少貧困人口1000萬等。尤其是在這次新冠肺炎疫情防控中，始終以全體人民福祉為宗旨，“通過在全國各省市自治區(qū)選出最優(yōu)秀的醫(yī)護(hù)力量、籌集最優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療設(shè)備，舉全國之力保護(hù)中國人民的生命權(quán)，打贏突如其來的疫情防控阻擊戰(zhàn)”。④韓維正：《體會(huì)“人民至上”的真味》，《人民日報(bào)海外版》2020年5月23日第7版。黨的二十大報(bào)告指出，要“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能。暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道……建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！雹荨陡吲e中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日報(bào)》2022年10月17日第2版。

從比較的角度來看，“以人民為中心”的價(jià)值取向之所以構(gòu)成中國公共治理的目標(biāo)有效性，就在于“以人民為中心”的理念所形塑的中國公共治理具有超越其他社會(huì)公共治理的制度優(yōu)勢。追根溯源在于以人民為主人和主體的社會(huì)主義制度具有其他社會(huì)制度不可比擬的優(yōu)勢。①包心鑒：《以制度現(xiàn)代化推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2014年第1期。在西方公共治理中，無論是新公共管理思想，還是治理理論，抑或是新公共服務(wù)理論，公共治理從根本上是“以政府或統(tǒng)治者為中心”，是顛倒的“公仆”關(guān)系，即政府是公，人民是仆。實(shí)踐中，應(yīng)對公共治理問題都是站在政府和統(tǒng)治者的立場，維護(hù)其自身的利益。如在全球新冠疫情爆發(fā)早期，一些西方政黨和國家領(lǐng)導(dǎo)為了經(jīng)濟(jì)績效和獲得連任，往往對疫情防控采取不作為的態(tài)度，置人民的利益于不顧。相反，中國政府始終堅(jiān)持“以人民為中心”的公共治理理念，“堅(jiān)持人民至上、生命至上，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)清零不動(dòng)搖，開展抗擊疫情人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，最大限度保護(hù)了人民生命安全和身體健康，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得重大積極成果”。②《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日報(bào)》2022年10月17日第2版。

（二）發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性：中國公共治理的組織有效性

從歷史的角度來看，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持發(fā)揮“兩個(gè)積極性”始終貫徹于公共治理的全過程。1956年，毛澤東從新中國的國情出發(fā)首次提出并系統(tǒng)闡述了“中央和地方兩個(gè)積極性”，指出“兩個(gè)積極性比只有一個(gè)積極性好”“應(yīng)當(dāng)給地方更多的獨(dú)立性”。改革開放以后，歷屆國家領(lǐng)導(dǎo)人對發(fā)揮“兩個(gè)積極性”都給予了足夠重視，并進(jìn)行了深入探究。鄧小平強(qiáng)調(diào)，調(diào)動(dòng)積極性，最主要的是權(quán)力下放，發(fā)揮基層廠礦的積極性。江澤民運(yùn)用唯物辯證法對全局利益與局部利益、權(quán)力集中與權(quán)力下放的關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)論述。胡錦濤指出，統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，核心是統(tǒng)籌好個(gè)人與集體、局部與整體、當(dāng)前與長遠(yuǎn)三者的利益關(guān)系。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對發(fā)揮“兩個(gè)積極性”作出了進(jìn)一步要求和部署，強(qiáng)調(diào)指出，發(fā)揮“兩個(gè)積極性”，關(guān)鍵是“構(gòu)建從中央到地方各級機(jī)構(gòu)運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系”。③《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_527 0704.htm，2018年3月4日。實(shí)踐中，無論是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，還是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，抑或是深化國資國企改革、黨和國家機(jī)構(gòu)改革等，都充分體現(xiàn)了發(fā)揮“兩個(gè)積極性”的基本要求。④樓陽生：《健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制》，《人民日報(bào)》2019年12月5日第9版。同樣，以“一國兩制”“支持香港、澳門發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的深層次矛盾和問題。發(fā)揮香港、澳門優(yōu)勢和特點(diǎn)……推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，支持香港、澳門更好融入國家發(fā)展大局”，⑤《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日報(bào)》2022年10月17日第2版。也是發(fā)揮“兩個(gè)積極性”的重要體現(xiàn)。

從比較的角度來看，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性之所以構(gòu)成中國公共治理的組織有效性，就在于它整合了集權(quán)制與分權(quán)制的各自優(yōu)點(diǎn)，使中國公共治理體制相比于西方國家更具優(yōu)勢。在西方國家公共治理中，囿于國家結(jié)構(gòu)的分權(quán)制衡的組織屬性，如聯(lián)邦制，公共治理往往效率不高?！奥?lián)邦制強(qiáng)調(diào)各州憑借‘主權(quán)’身份采取行動(dòng)的權(quán)力，是美國政府和社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的核心?！雹轠美] Dan Guttman、樊文雪：《新冠肺炎疫情時(shí)期美國的公共管理與公共政策：媒體與公共政策學(xué)習(xí)》，《復(fù)旦公共行政評論》2021年第1期?！胺謾?quán)制衡是資產(chǎn)階級設(shè)立不同的國家機(jī)構(gòu)為自己階級利益服務(wù)的原則?！雹咄跗舟荆骸墩螌W(xué)基礎(chǔ)》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第189頁。新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，美國未能有力遏制疫情蔓延，與美國政府應(yīng)對疫情的決策機(jī)制及其困境有著密不可分的關(guān)系。突出體現(xiàn)為三個(gè)方面的決策困境：權(quán)力分散的聯(lián)邦制使得疫情決策難以全國統(tǒng)一化；分權(quán)制衡的權(quán)力約束機(jī)制使得疫情決策難以迅速做出；高度制衡的雙重分權(quán)政治架構(gòu)使得決策機(jī)制難以有效、迅速運(yùn)轉(zhuǎn)。⑧劉力達(dá)：《美國政府應(yīng)對新冠肺炎疫情的決策機(jī)制及其困境》，《美國研究》2021年第1期。相反，中國應(yīng)對疫情防控就明顯發(fā)揮了“兩個(gè)積極性”的組織優(yōu)勢，既尊重地方的防控經(jīng)驗(yàn)，又堅(jiān)持中央的統(tǒng)一部署，兩者相輔相成，共同發(fā)揮作用。

（三）突出改革試點(diǎn)與政策靈活性：中國公共治理政策供給有效性

從歷史的角度來看，突出改革試點(diǎn)與政策靈活性的理論和實(shí)踐在中國早已有之。鄧小平的“摸著石頭過河”思想，改革開放初期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立，20世紀(jì)90年代浦東新區(qū)開發(fā)，以及進(jìn)入新世紀(jì)的西部大開發(fā)戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略、東北振興戰(zhàn)略，還有紀(jì)檢監(jiān)察體制改革等，都是突出改革試點(diǎn)與政策靈活性的重要體現(xiàn)。全面深化改革目標(biāo)確立以后，中國公共治理的改革試點(diǎn)與政策靈活性的步伐明顯加快，區(qū)域性的發(fā)展政策如雨后春筍般的出現(xiàn)。肇始于“多證合一”“證照分離”的商事制度改革試點(diǎn)，直接推動(dòng)了“放管服”改革和營商環(huán)境優(yōu)化工作不斷深化。自2013年上海設(shè)立首個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以來，“經(jīng)過8年的探索實(shí)踐，我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)在制度創(chuàng)新探索、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣、經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)、助推國家戰(zhàn)略等方面取得了顯著成效?！雹賱詫帲骸峨p循環(huán)新發(fā)展格局下自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的思路與路徑選擇》，《理論學(xué)刊》2021年第5期。為了進(jìn)一步發(fā)揮深圳作為中國改革開放的示范效應(yīng)，在慶祝深圳特區(qū)成立40周年之際，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020—2025年）》。2021年發(fā)布的“十四五規(guī)劃綱要”更是從宏觀和全局的角度對未來五年中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了部署，包括深入推進(jìn)西部大開發(fā)、率先發(fā)展東部地區(qū)、支持特殊類型地區(qū)加快發(fā)展等具體部署。②《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，《人民日報(bào)》2021年3月13日第1版。2021年11月，國務(wù)院部署在北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個(gè)城市開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)；還有9個(gè)城市被列入數(shù)字城市向智慧城市升級試點(diǎn)。黨的二十大報(bào)告指出，“以國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，集聚力量進(jìn)行原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技攻關(guān)，堅(jiān)決打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)。加快實(shí)施一批具有戰(zhàn)略性全局性前瞻性的國家重大科技項(xiàng)目，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力?！雹邸陡吲e中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日報(bào)》2022年10月17日第2版。

從比較的角度來看，突出改革試點(diǎn)與政策靈活性之所以構(gòu)成中國公共治理的供給有效性，就在于它整合了漸進(jìn)性改革與頂層設(shè)計(jì)的各自優(yōu)點(diǎn)，避免了地方主義和利益集團(tuán)的挾持和控制，從而使中國公共政策體系與治理機(jī)制相比于西方國家具有優(yōu)越性。在西方國家公共治理中，囿于階層利益、集團(tuán)政治和地方本位主義的干預(yù)與控制，公共治理與公共政策的改革創(chuàng)新難以取得實(shí)效。公共政策的問題，“從根本上講就是決策者所安排的公共資源配置制度及其管理機(jī)制在既定管理半徑范圍內(nèi)向部分群體、階層傾斜的問題?！雹芎蜗柚郏骸豆仓卫磉呺H模型及以人民為中心理念驗(yàn)證》，《學(xué)術(shù)月刊》2020年第12期。利益集團(tuán)對公共政策的影響存在顯而易見的弊端，比如不利于弱勢群體對政策制定產(chǎn)生影響，被狹隘的集團(tuán)利益左右的政策導(dǎo)致公共利益受損，政府政策制定過程發(fā)生阻塞，容易造成政治腐敗等。⑤[美]諾曼·杰·奧恩斯坦、雪莉·埃爾德：《利益集團(tuán)、院外活動(dòng)和政策制訂》，潘同文譯，北京：世界知識(shí)出版社，1981年，第102-105頁。以美國槍支管控政策為例，利益集團(tuán)對其影響很大，利益集團(tuán)的參與和控制是導(dǎo)致美國槍擊事件頻發(fā)、槍支管控政策失敗的重要原因。⑥趙新峰、蔡天健：《美國公共政策制定過程中利益集團(tuán)的行動(dòng)邏輯——以全美步槍協(xié)會(huì)（NRA）為例》，《行政管理改革》2019年第5期。相反，中國因?yàn)橛忻裰骷兄频闹贫葍?yōu)勢，政府堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與改革試點(diǎn)相結(jié)合，科學(xué)施策，精準(zhǔn)供給，才使中國公共治理與公共政策避免了西方國家種種弊端并取得成效。比如在新冠肺炎疫情防控中，得益于在中低端醫(yī)療產(chǎn)業(yè)鏈上的供給有效性，使得中國“在抗疫過程中所展現(xiàn)的政府有效性更進(jìn)一步放大了中國在維護(hù)全球公共安全領(lǐng)域的短期領(lǐng)先地位?！雹呤Y沁志、吳維旭等：《新冠肺炎疫情時(shí)期中美在全球衛(wèi)生安全中的權(quán)力變更》，《當(dāng)代亞太》2021年第3期。

（四）注重基層治理：中國公共治理的手段有效性

從歷史的角度來看，注重基層治理一直是黨和國家的重要方針政策，構(gòu)成中國公共治理的手段有效性。新民主主義革命時(shí)期，毛澤東的《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》、“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)”思想以及南泥灣大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)等都具有深刻的基層治理蘊(yùn)含。中華人民共和國成立初期，雖然沿用了蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式搞合作化大生產(chǎn)，基層治理主要以行政管治為主，但也有城鄉(xiāng)居民廣泛參與。黨的十一屆三中全會(huì)以后，基層治理不斷推進(jìn)。1983年中共中央和國務(wù)院的 35 號(hào)文件規(guī)定：“政社分開，建立鄉(xiāng)政府，同時(shí)按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織?！雹汆嚧蟛牛骸哆~向多元自治：中國基層治理的單元及發(fā)展趨勢——基于中美日的對比研究》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第2期?！半S著工業(yè)化、城市化的發(fā)展與農(nóng)村人口的流動(dòng)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)或者人口流動(dòng)比較大的地區(qū)，基層治理開始打破以村莊為單元的整合性自治，邁向多元性自治?！雹卩嚧蟛牛骸哆~向多元自治：中國基層治理的單元及發(fā)展趨勢——基于中美日的對比研究》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第2期。改革開放40多年來，基層治理日益受到重視，基層社會(huì)治理領(lǐng)域呈現(xiàn)出創(chuàng)新源頭多元化特征。“黨建、社區(qū)、社會(huì)組織、村居工作等各個(gè)領(lǐng)域在創(chuàng)新實(shí)踐中‘多點(diǎn)開花’?！雹垴T猛：《地方政府創(chuàng)新何以持續(xù)?——以浦東新區(qū)基層社會(huì)治理變遷為線索》，《中國行政管理》2019年第7期。尤其是黨的十八大以來，基層治理創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，如“接訴即辦”的北京經(jīng)驗(yàn)、“三社聯(lián)動(dòng)”治理模式、黨建引領(lǐng)基層治理等。黨的二十大報(bào)告指出，“完善基層直接民主制度體系和工作體系……拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)?！雹堋陡吲e中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日報(bào)》2022年10月17日第2版。

從比較的角度來看，注重基層治理之所以構(gòu)成中國公共治理的手段有效性，就在于它整合了自治體制與科層制的各自優(yōu)點(diǎn)，避免了治理的碎片化和單一化的管治弊端，從而使中國基層治理機(jī)制相比于西方國家具有優(yōu)越性。在西方國家基層治理中，無論是美國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，還是日本的“多功能治理”，⑤鄧大才：《邁向多元自治：中國基層治理的單元及發(fā)展趨勢——基于中美日的對比研究》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第2期。都無法避免走向治理碎片化的窠臼。究其根源之一，就是政治統(tǒng)合社會(huì)（社區(qū)）的能力和權(quán)威嚴(yán)重不足。作為政治統(tǒng)合的重要主體，中國的政黨整合社會(huì)不同于西方，西方政黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)服務(wù)于政黨的政治利益、政治競選，服從于“選舉政治”的需要。在中國，“中國共產(chǎn)黨基于不同時(shí)期治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化，以非凡的治國謀略主動(dòng)作為，推動(dòng)了基層治理制度的有效變遷，超越了西方政黨和治理現(xiàn)代化的預(yù)設(shè)理論?！雹蘩畲焊?、羅家為：《從動(dòng)員到統(tǒng)合：中國共產(chǎn)黨百年基層治理的回顧與前瞻》，《管理世界》2021年第10期。以美國為代表的西方國家基層治理是典型的“基于社區(qū)的治理（governance based community）”模式，即政府將權(quán)力賦予基層社區(qū)組織，以專業(yè)化賦權(quán)為原則。⑦陳輝：《中美城市基層治理的比較研究——以南京與芝加哥為例》，《學(xué)術(shù)界》2015年第4期。該模式盡管能充分發(fā)揮不同社會(huì)主體的積極性與創(chuàng)造性，但缺點(diǎn)是不同主體間缺乏有效協(xié)調(diào)和溝通，卡特里娜颶風(fēng)就有力證明這種碎片化的政府回應(yīng)往往是無效的。⑧[美]戴維·R·摩根、羅伯特·E·英格蘭、約翰·P·佩利賽羅：《城市管理學(xué)：美國視角》第6版，楊宏山、陳建國譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第309頁。顯然，作為城市化晚發(fā)外生型國家，中國的基層治理模式的特點(diǎn)可概括為“國家主導(dǎo)、政府向下延伸、層級治理結(jié)構(gòu)、行政吸納政治”，明顯具有比較優(yōu)勢，它有助于提升政府對城市社區(qū)公共服務(wù)供給的效率以及整體性公共產(chǎn)品的提供。⑨陳輝：《中美城市基層治理的比較研究——以南京與芝加哥為例》，《學(xué)術(shù)界》2015年第4期。

（五）強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威：中國公共治理的制度有效性

從歷史的角度來看，集中統(tǒng)一的政治領(lǐng)導(dǎo)一直是中國革命、建設(shè)和改革取得勝利的根本保證?！叭秊掣木帯彼帷爸Р拷ㄔ谶B上”、政府作為公共治理主體的產(chǎn)生“必須由名副其實(shí)的工農(nóng)兵代表會(huì)選舉組成，而不是一哄而集的群眾會(huì)”、⑩《毛澤東選集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第72-73頁。三年恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)的任務(wù)和“不要四面出擊”的戰(zhàn)略方針以及人民公社、單位制的建立等內(nèi)含公共治理活動(dòng)的制度安排都十分強(qiáng)調(diào)政治領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，革命黨、執(zhí)政黨在其中發(fā)揮了核心作用，有力引導(dǎo)和促進(jìn)了公共治理目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。改革開放以后，政治領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威作用不斷顯現(xiàn)，如1998年抗洪救災(zāi)、2003年“非典”防控、2008年抗震救災(zāi)等充分展示了集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)威的效能。進(jìn)入新時(shí)代以來，中國公共治理改革取得的成效很大程度上就得益于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威。2018年的機(jī)構(gòu)改革首次提出“統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革”，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方落到實(shí)處，使長期以來的“九龍治水”頑疾、精簡—膨脹循環(huán)怪圈等問題得以有效解決。黨的二十大報(bào)告明確指出，“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系……確保全黨在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致”。①《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日報(bào)》2022年10月17日第2版。

從比較的角度來看，強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威之所以構(gòu)成中國公共治理的制度有效性，就在于它具有西方國家公共治理無可比擬的制度優(yōu)勢。在西方公共治理中，囿于兩黨制、多黨制的掣肘以及議會(huì)制、三權(quán)分立的固有局限，如各自為政、政令不一、相互推諉責(zé)任的問題，政治領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威難以確立，公共事務(wù)管理呈現(xiàn)碎片化、去中心化的樣態(tài)，甚至是一盤散沙。2020年全球新冠肺炎疫情爆發(fā)時(shí)，以美國為代表的西方國家曾一度失控，疫情急劇擴(kuò)散，重要的原因之一就在于權(quán)力分散的政治體制、軟弱渙散的政黨制度、權(quán)威不足的政治領(lǐng)導(dǎo)在疫情防控中各行其是，互補(bǔ)失調(diào)，致使疫情防控收效不大。相反，中國在疫情爆發(fā)不到兩個(gè)月的時(shí)間就基本控制了疫情的蔓延，中國具有政治領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，尤其是集中力量辦大事的制度優(yōu)勢和“舉國體制”發(fā)揮了重要作用?！霸邳h中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下……國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各級黨委和政府積極作為，同時(shí)間賽跑，與病魔較量，形成了抗擊疫情的強(qiáng)大合力。”②本報(bào)評論員：《集中統(tǒng)一 依法有序》，《人民日報(bào)》2020年4月28日第2版。

四、結(jié)語

研究中國式現(xiàn)代化視域下公共治理的有效性，是探尋中國公共治理密碼的重要路徑。鑒于當(dāng)前以西方為主流的國際公共治理理論日漸式微，難以解釋包括中國在內(nèi)的新型經(jīng)濟(jì)體國家的公共治理實(shí)踐，從中國式現(xiàn)代化的角度對中國公共治理有效性加以系統(tǒng)梳理和分析，對于破除對西方公共治理理論的依賴及盲目崇拜，構(gòu)建具有中國特色的公共治理話語體系具有重要的推動(dòng)作用。中國公共治理的比較優(yōu)勢具備自身的條件和環(huán)境，如獨(dú)特的黨政關(guān)系和政治文化、“大一統(tǒng)”的治理屬性及其遺產(chǎn)等，這些是西方社會(huì)所不具備的。也正是在這個(gè)意義上，中國式現(xiàn)代化視域下的公共治理可視為一種治理新范式。顯然，這種新范式既需要加以堅(jiān)持，更需要不斷地完善。如現(xiàn)實(shí)治理中某些地方和某些領(lǐng)域所發(fā)生的過度行政化、習(xí)慣“一刀切”、運(yùn)動(dòng)式治理的路徑依賴、不必要的過高的治理成本等問題和不良傾向，就亟須加以改進(jìn)和矯正，不能解決這類問題，就會(huì)嚴(yán)重影響和制約中國式公共治理在理論上和制度上的有效性的充分發(fā)揮。

本文的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)在于：一方面從一般的治理結(jié)構(gòu)要素出發(fā)，構(gòu)建了一個(gè)可適的公共治理有效性的理論框架，旨在提供一種縱向可以追溯、橫向可以比較的分析模型；另一方面，以中國式現(xiàn)代化為視域，對中國公共治理有效性的目標(biāo)、組織、規(guī)則、手段、制度等進(jìn)行了整體觀照和系統(tǒng)闡述，為進(jìn)一步推動(dòng)中國公共治理的實(shí)踐進(jìn)程提供了理論指導(dǎo)和現(xiàn)實(shí)參考。當(dāng)然，本文也存在一定的研究不足，例如，用于驗(yàn)證中國公共治理有效性的理論框架的數(shù)據(jù)主要是定性材料，缺乏可量化的實(shí)證數(shù)據(jù)，致使這種驗(yàn)證比較主觀，可信度有待提高，期待后續(xù)的研究通過搜集客觀的數(shù)據(jù)，對中國式現(xiàn)代化視域下的公共治理有效性這一重大問題進(jìn)行更加持續(xù)的研究。