農(nóng)業(yè)保險研究的若干前沿問題

◎庹國柱

自從1982年我國開始新一輪農(nóng)業(yè)保險試驗開始，迄今已經(jīng)40年。在這40年的發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)保險研究一直伴隨著實踐的腳步努力前行，為農(nóng)業(yè)保險制度的建立與完善以及農(nóng)業(yè)保險政策的制定提供了重要的理論依據(jù)，也為農(nóng)業(yè)保險的實踐提供了科學(xué)的指導(dǎo)。農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)也得到了空前高速的發(fā)展，近兩年來，我國以保險費計算的農(nóng)業(yè)保險市場規(guī)模連續(xù)兩年穩(wěn)居全球第一。但是，無論是法律制度建設(shè)還是經(jīng)營管理改進(jìn)方面，都還存在一些問題，需要學(xué)界和業(yè)界進(jìn)一步深入研究，通過研究為我國農(nóng)業(yè)保險制度的完善和該行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提供科學(xué)依據(jù)。

本文主要就目前需要加強(qiáng)研究的重要問題做一些歸納闡述，以求得到更廣泛更深入的討論和探索。

一、農(nóng)業(yè)保險在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位和作用問題

鄉(xiāng)村振興是完成脫貧攻堅任務(wù)之后國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略。中央將全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項重大任務(wù)，要舉全黨全社會之力加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化（張華等，2020）。讓廣大農(nóng)民過上更加美好的生活，就是要解決好農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡不充分問題，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板弱項，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建新發(fā)展格局，擴(kuò)大農(nóng)村需求，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，應(yīng)對國內(nèi)外各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，守好“三農(nóng)”基礎(chǔ)（柴智慧，2021；李慧，2021）。

農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村風(fēng)險保障制度，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的重要組成部分和政策工具（馮文麗、蘇曉鵬，2020）。這一點應(yīng)該是大家的共識。

要使用好這個政策工具，還有許多需要深入研究的問題。農(nóng)業(yè)保險，特別是政策性農(nóng)業(yè)保險到底是財政政策工具還是金融政策工具？理論和實際依據(jù)是什么？相對于支農(nóng)惠農(nóng)的其他政策工具，例如，直接補(bǔ)貼、信貸、擔(dān)保、期貨等政策工具，政策性農(nóng)業(yè)保險對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民穩(wěn)收增收到底能起多大作用。這些政策工具之間如何配合能發(fā)揮更好的作用，現(xiàn)有的研究雖然有一些成果，但是，研究的深度不夠，主要是一些規(guī)范性分析，理論的推導(dǎo)，特別具有較強(qiáng)說服力的實證研究還比較少。這個問題研究的進(jìn)一步深入，對于驗證農(nóng)業(yè)保險特別是政策性農(nóng)業(yè)保險的效用具有重要意義，也對政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展決策有重要意義。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險擴(kuò)大覆蓋面的問題

覆蓋面問題是兩個計量維度，一個維度是保險標(biāo)的的種類覆蓋面（納入政策性農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼目錄的標(biāo)的占所有標(biāo)的的比例），另一個維度是參與政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面（既包括每類保險投保單位占該類生產(chǎn)者的比例，也包括同一類保險標(biāo)的投保數(shù)量占生產(chǎn)數(shù)量的比例）（馬九杰等，2020）。

研究覆蓋面的第一個維度，就是要知道政策性農(nóng)業(yè)保險在一定約束條件之下，可能的服務(wù)邊界在哪里。對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)來講，從生產(chǎn)到流通全產(chǎn)業(yè)鏈的眾多農(nóng)業(yè)財產(chǎn)中，既有農(nóng)、林、牧、漁，也有其他涉農(nóng)財產(chǎn)，這諸多農(nóng)村財產(chǎn)都需要風(fēng)險保障，但是能夠納入政策性農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)的只是一部分。不同國家，由政府支持的（或者政策性）農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍大小都不一樣。這種差別源于不同國家的不同政策目標(biāo)和財政約束（庹國柱，2017）。例如美國，最初幾十年政府納入政策性農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)的，只是涵蓋農(nóng)作物，近些年來又將生豬、肉牛、肉羊和牛奶納入政府支持的農(nóng)業(yè)保險之中。在日本，最初的政策性農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的，只包括大麥、小麥、水稻、旱稻、生豬、養(yǎng)蠶等幾種。后來擴(kuò)大到所有的農(nóng)作物，包括蔬菜和花卉，還有部分家畜家禽。中國目前中央財政支持的保險標(biāo)的有17類，20幾種標(biāo)的。地方支持的所謂“特色農(nóng)險產(chǎn)品”范圍就更加廣泛，幾乎涵蓋了所有重要農(nóng)、林、牧、漁生產(chǎn)和涉農(nóng)財產(chǎn)，構(gòu)成了中國政策性農(nóng)業(yè)保險的重要特色。

這里面最重要的是中央支持標(biāo)的范圍，因為這個“盤子”的大小才有舉足輕重的宏觀意義。大家討論“大農(nóng)險”已非一日，但迄今為止，中央支持的政策性農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的還只有這17類。2019年國家財政部等四部委發(fā)布的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出要擴(kuò)大保險覆蓋面，將農(nóng)房、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品倉庫等涉農(nóng)財產(chǎn)納入政策性農(nóng)業(yè)保險的范圍，這些政策意見都非常得民心。但至今也只有部分省對農(nóng)房、農(nóng)機(jī)、漁船、農(nóng)業(yè)設(shè)施等標(biāo)的的保險有一些政策支持，中央并沒有具體財政支持政策（張偉等，2021）。表明政府部門文件提出來的，也只是一個想法或者倡議。從想法到變成政策、法規(guī)、法律，就需要進(jìn)一步研究論證。但是在什么樣的財政預(yù)算約束下，“大農(nóng)險”要做多大是適宜的，也是鄉(xiāng)村振興所必需的，需要做出研究結(jié)論才能有助于高層決策。

覆蓋面的第二個維度，是已有的政策支持險種要達(dá)到多大覆蓋面才能較好地達(dá)到理想的政策效果，所以這個覆蓋面也可以叫“參與率”或“滲透率”。這個“參與率”一般也有兩種統(tǒng)計方式，一類是計算參與農(nóng)戶占總農(nóng)戶的比重，另一類是承保標(biāo)的數(shù)量（播種面積、頭、羽數(shù)）占全部播種和飼養(yǎng)總量（播種面積、頭、羽數(shù)）的比例。目前，雖然部分中央財政支持的保險項目覆蓋面比較高，比如三大糧食作物承保覆蓋面已經(jīng)達(dá)到70%以上，但是針對其他標(biāo)的保險項目覆蓋面不高，有的只有不到30%。至于各省支持的地方特色農(nóng)險產(chǎn)品覆蓋率就更低了，超過20%的不多（劉蔚、孫蓉，2016）。一項農(nóng)險政策要取得較好的政策效果，必須要有政策實施對象的參與，參與度越高，政策效果才能顯現(xiàn)出來，否則，再好的政策也難以達(dá)到政策目標(biāo)。所以必須進(jìn)一步研究政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面及其影響，以及達(dá)到最好或者次好的政策效果所需要的條件（肖宇谷等，2020）。實際上其他國家也在努力研究這個問題，并根據(jù)研究成果，改進(jìn)和優(yōu)化制度、政策和法律。

三、農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營管理問題

政策性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營和管理，從整體上來講是一個動態(tài)優(yōu)化的過程，既檢驗制度、決策和政策規(guī)范的科學(xué)合理性，也反映市場主體的經(jīng)營管理能力和水平的變化。在這個大題目里面，尚需深入研究的問題比較多。主要有：經(jīng)營模式選擇和調(diào)整問題，風(fēng)險區(qū)劃和差異化費率問題，合規(guī)經(jīng)營問題，大災(zāi)風(fēng)險分散制度建設(shè)問題，各參與主體的法律定位問題等（林長青、張鵬，2017）。

這里所講的經(jīng)營模式是指各省按照《農(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定所選擇的市場模式。2013年之前，各省農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式有多種，包括單一商業(yè)保險公司經(jīng)營模式，政府經(jīng)營商業(yè)保險公司代辦模式，政府和商業(yè)保險公司聯(lián)合共保模式，還有商業(yè)保險公司共保模式，當(dāng)然更多的是多家商業(yè)保險公司競爭性經(jīng)營模式。近10年過去了，現(xiàn)在只剩下多家保險公司競爭性經(jīng)營模式和商業(yè)保險公司聯(lián)合共保模式兩種。這種變化有行政性因素，也有市場化發(fā)展的因素?，F(xiàn)在的市場經(jīng)營模式是不是就是最好的、最有效率的，還需要很好研究。有不少研究認(rèn)為多家主體競爭性經(jīng)營的模式弊端不少，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)限制競爭。那么什么樣的經(jīng)營模式既能適當(dāng)限制競爭，又能達(dá)到更好的政策和市場效果，還需要進(jìn)一步研究。

農(nóng)業(yè)風(fēng)險區(qū)劃和差異化費率的實施問題，已經(jīng)研究了30多年，對于其必要性和可行性也取得了共同認(rèn)識，已經(jīng)初步拿出了以縣為基本單位的“農(nóng)業(yè)風(fēng)險地圖”（中國農(nóng)科院信息研究所）和以市為基本單位的“三大糧食作物純風(fēng)險損失率表”（中國精算師協(xié)會）。但是，實踐并沒有怎么跟進(jìn)。這就需要研究這到底是為什么。明明是從理論上已經(jīng)講清的道理，也相應(yīng)有了操作工具，卻遲遲不能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，其中必然有內(nèi)在的邏輯和需要解決的困難和問題。

農(nóng)業(yè)保險合規(guī)經(jīng)營問題自政策性農(nóng)業(yè)保險試驗以來就存在，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也制定了很多監(jiān)管規(guī)則，雖然只是部門規(guī)章。監(jiān)管機(jī)構(gòu)也在加強(qiáng)非現(xiàn)場檢查的同時，經(jīng)常進(jìn)行現(xiàn)場檢查。每年也都要處理不少違規(guī)甚至違法經(jīng)營的問題。所謂虛假成本、虛假理賠和虛假費用的“三虛”問題，就是這些問題的典型表現(xiàn)。這里面的內(nèi)在原因是什么，僅僅是保險經(jīng)營主體的問題，還是有其他方面的問題，例如地方政府的不適當(dāng)干預(yù)、惡性競爭、農(nóng)戶的逆選擇和道德風(fēng)險等（馬九杰等，2021）。這個問題關(guān)系到政策性農(nóng)業(yè)保險的效率問題和能不能實現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)的問題，需要深入探討，找出既治標(biāo)又治本的路徑，特別是需要找出從根本上治理的有效機(jī)制。

政策性農(nóng)業(yè)保險需要大災(zāi)風(fēng)險分散制度，經(jīng)過多年論證也已經(jīng)達(dá)成共識，上層決策層已經(jīng)確定了這個制度的三層治理模式?，F(xiàn)在的問題主要是對于第二層的中國農(nóng)再和第三層的國家巨災(zāi)風(fēng)險基金兩個層次的構(gòu)建（魏加威、楊汭華，2021）。中國農(nóng)再成立一年多，采取了一些不同于商業(yè)性再保險的業(yè)務(wù)規(guī)則和方式，引起一些討論，中國農(nóng)再到底應(yīng)該怎樣經(jīng)營才能更好地發(fā)揮其作用，中國農(nóng)再占有多大農(nóng)險市場份額，或者說將多大業(yè)務(wù)風(fēng)險分散到全球再保險市場具有最佳政策效果，還需要進(jìn)一步研究和論證。對于這個制度的第三層，即巨災(zāi)風(fēng)險基金，只是在籌備之中，這個基金應(yīng)該或者可能發(fā)揮多大的作用，基金的籌融資模式，基金規(guī)模、管理和投資方式，基金使用規(guī)則等問題，也需要加快研究，以便能在可靠論證基礎(chǔ)上，組建這個基金并投入運營。

政策性農(nóng)業(yè)保險的參與主體與一般商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險有所不同。除了投保人和保險人之外，還有政府。而且中國的政府在這個農(nóng)業(yè)保險中的參與度，比我所了解的其他國家都要多和深，特別是基層政府（縣鄉(xiāng)政府）的積極參與。國外一般是一級（中央）或者兩級（中央和?。┱畢⑴c，我國是中央、省、市（地）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府都參與，這是我們中國政策性農(nóng)業(yè)保險的一大特色。好處是參與度如果適當(dāng)，就會促進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險的更大和更快推廣，大大提高參與率，也可能提高承保和理賠效率，其良好的政策效應(yīng)就會更大地釋放出來。但是如果過度或者不適當(dāng)參與，也會損害其政策效果的發(fā)揮，還會帶來其他方面的問題（庹國柱，2021）。這方面已有一些研究成果，但是還缺乏深度，對于其機(jī)理和深層邏輯的揭示還不夠，也還沒有找到更合理有效的治理之道。

四、幾類保險產(chǎn)品的試驗和推廣問題

農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營有幾類比較受關(guān)注的產(chǎn)品需要很好地研究。一個是收入保險的試驗和推廣問題，一個是關(guān)于天氣指數(shù)保險的適應(yīng)性問題，一個是“保險+期貨”發(fā)展前景問題。

（一）收入保險的推廣問題

農(nóng)業(yè)收入保險對保險界已經(jīng)不陌生。特別是近兩年，財政部加大支持力度，2022年開始在全國13省812個產(chǎn)糧大縣，普遍推行三大糧食作物的收入保險，有的省對于其他重要農(nóng)作物，如大豆、甘蔗，和生豬等標(biāo)的，也有試驗做收入保險的，因此收入保險成為整個農(nóng)險界關(guān)注的焦點（張寶海等，2021）。從農(nóng)業(yè)保險的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，收入保險將來大概率會成為政策性農(nóng)業(yè)保險的主打品種（郭亞慧，2017）。因為在所有農(nóng)產(chǎn)品都進(jìn)入市場化發(fā)展軌道之后，收入保險比較適應(yīng)農(nóng)戶的需要，也更符合政府的政策預(yù)期。不過各地的試驗中問題還比較多，這種產(chǎn)品與政府的期望，農(nóng)戶的期望以及保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)的期望還有差異。有的保險公司試了兩把就不再試了。

已有的關(guān)于農(nóng)業(yè)收入保險的研究，討論不同險種定價方式和推廣模式、實施方法和途徑的比較多。這都是未來大規(guī)模推廣所必要的理論和政策儲備。

現(xiàn)在還需要進(jìn)一步研究的問題主要包括：第一，對收入保險基本概念和原理還缺乏明確和統(tǒng)一的認(rèn)知；第二，需要更好探討收入保險的產(chǎn)品設(shè)計和精算規(guī)范問題，為相關(guān)規(guī)則和政策制定提供依據(jù)；第三，擴(kuò)大范圍推廣收入保險需要解決哪些問題；第四，收入保險如何與其他財政政策（例如反周期補(bǔ)貼計劃）相配合的問題等。

到目前為止，不少被保險人和保險人還沒有完全了解收入保險的確切含義。收入保險雖然是同時解決產(chǎn)量風(fēng)險和價格風(fēng)險的重要手段，但是，收入保險只能承保農(nóng)牧產(chǎn)品的預(yù)期收入風(fēng)險，而不是保障其最高收入或者過往平均收入?！邦A(yù)期收入”完全有可能低于過去幾年的平均收入。也就是說，收入保險并不能完全解決收入風(fēng)險損失問題，遇到大的持續(xù)性價格下跌，收入保險作為一種短期收入保障方式，只能部分解決預(yù)期收入與收獲期、出欄期實際損失的差額，保險補(bǔ)償之外的收入損失還需要有其他的政策手段加以補(bǔ)充和配合，才能形成收入保障的“組合拳”。這方面的國際經(jīng)驗也值得參考和借鑒。

從政府決策和管理視角，收入保險需要在產(chǎn)品設(shè)計和精算方面做出規(guī)范，但這不是哪一家公司能夠勝任的。我們需要對產(chǎn)品設(shè)計和精算規(guī)則進(jìn)行研究，并由管理部門發(fā)布或者推行。近幾年，收入保險產(chǎn)品精算方面的研究成果不少，重點是對不同類產(chǎn)品精算方法的研究。目前尚缺乏對不同精算方法的綜合和比較性研究，并經(jīng)過管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)可和發(fā)布。對于收入保險實施路徑也需要進(jìn)行研究。目前有兩種實施方式，一種是保險公司承擔(dān)全部收入保障風(fēng)險，并通過再保險分散其風(fēng)險，另一種是保險公司與期貨公司共同承擔(dān)收入風(fēng)險責(zé)任，也就是近三年有的地方試驗的“收入保險+期貨”的實施方式。就中央層面的管理而言，需要在試點基礎(chǔ)上對這兩種實施方式進(jìn)行比較研究，才能確定收入保險可行的實施方式。“大撒手”式的宏觀管理是否就叫“市場化”，就叫“市場配置資源”，就能達(dá)到好的效果？需要通過研究給出結(jié)論（張哲晰等，2018）。

在三大作物收入保險試驗的基礎(chǔ)上，有沒有必要和可能進(jìn)一步將收入保險向眾多的農(nóng)林牧漁生產(chǎn)中擴(kuò)展和推廣，是政策制定部門、管理和監(jiān)督部門需要考慮的問題，也是廣大農(nóng)戶和保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)關(guān)心的。因此也需要在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對其必要性和可行性加以討論，為下一步的發(fā)展政策提供必要的依據(jù)（魏加威、楊汭華，2020）。

（二）天氣指數(shù)保險的適應(yīng)性問題

天氣指數(shù)保險是本世紀(jì)初才出現(xiàn)的。從2008年安徽第一款產(chǎn)品問世到現(xiàn)在，15年里我國開發(fā)和試驗的產(chǎn)品有幾十種。有單一氣象因素的天氣指數(shù)保險，也有多氣象因素的天氣指數(shù)保險，涉及的種植業(yè)種類也比較多，除了小麥、水稻、玉米等糧食作物，還有不少特色作物，如蘋果、柑橘、茶葉、橡膠樹等天氣指數(shù)保險。從實踐來看，對于天氣指數(shù)保險的保單設(shè)計和精算技術(shù)方面的研究比較多，也積累了一定的實操方面的經(jīng)驗。但是，多是小范圍的地方特色險種的試驗，大宗農(nóng)產(chǎn)品的天氣指數(shù)保險比較少，即使地方特色產(chǎn)品，在一個地方持續(xù)進(jìn)行試驗經(jīng)營的也比較少，很少有大范圍推廣的。而且近幾年的試驗熱情似乎也沒有前些年高（李政等，2022）。

其實天氣指數(shù)保險是一種很好的農(nóng)業(yè)保險操作和經(jīng)營方式，可以簡化承保和理賠程序，不僅能減少投保人的逆選擇和道德風(fēng)險，提高保險效率還可以降低保險經(jīng)營者的管理成本。但是，天氣指數(shù)保險并不單純是產(chǎn)品設(shè)計和精算問題。我們需要更多地研究：第一，在中國是不是適合發(fā)展天氣指數(shù)保險，是在部分地區(qū)適合，還是全國普遍適合，也就是在哪些地方哪些標(biāo)的，適合試驗和推廣天氣指數(shù)保險。第二，對于大宗農(nóng)作物的政策性保險，有沒有可能用天氣指數(shù)保險取代傳統(tǒng)的成本保險或者產(chǎn)量保險，如果有的話需要什么條件。第三，如何在產(chǎn)品設(shè)計、精算以及定損理賠等方面實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)化，將天氣指數(shù)保險變得更簡單化。第四，如何更好地借鑒天氣指數(shù)保險試驗推廣的國際經(jīng)驗。

之所以提出這幾個問題，是因為天氣指數(shù)保險，為了取得較好的推廣效果，要盡可能的減小基差風(fēng)險，這就需要選擇的試驗和推廣區(qū)域，具有類似的自然、地理、氣候和氣象條件。鑒于我國大部分地區(qū)的自然風(fēng)險條件的區(qū)域性很強(qiáng)，同一種天氣指數(shù)保險產(chǎn)品很難在較大范圍內(nèi)使用，如果適用范圍太小，經(jīng)營成本就會提高，經(jīng)營效果也會受到一定限制。目前的試驗從熱潮到降溫，雖然跟經(jīng)營機(jī)構(gòu)短期行為和缺乏政府的規(guī)劃有一定關(guān)系，但主要還是缺乏從更寬闊的視野來考察天氣指數(shù)保險的適應(yīng)性問題（易福金等，2022）。適應(yīng)性問題沒有搞清楚，至少宏觀決策部門是無從決策的，即使個別地區(qū)有試驗成功的幾個縣，也很難有大范圍推廣，對政策性農(nóng)業(yè)保險的整體推進(jìn)沒有太大意義，也不容易進(jìn)入政策層面。就國際經(jīng)驗借鑒而言，目前看到的研究國外該內(nèi)容的文獻(xiàn)都是簡況介紹，缺乏整體的比較全面的了解和分析，欠缺深度，參考性和借鑒意義也都很有限。

（三）關(guān)于“保險+期貨”的推廣可行性問題

“保險+期貨”雖然在上面談?wù)撌杖氡ｋU時有所提及，但還是有必要作為一個獨立問題提出來。

2015年，第一款“價格保險+期貨”產(chǎn)品的問世，引起了農(nóng)業(yè)保險界和期貨界的廣泛關(guān)注。特別是適逢政府改革大宗農(nóng)產(chǎn)品定價機(jī)制，對最后幾種大宗農(nóng)產(chǎn)品大豆、棉花、玉米等實行“價補(bǔ)分開”的政策，價格隨行就市，不再通過兜底收購實行價格補(bǔ)貼?？紤]到這幾種重要農(nóng)產(chǎn)品對國家糧食安全的重要性和農(nóng)戶收入可能遭受的市場風(fēng)險，政府很期待剛剛試驗的“價格保險+期貨”能夠減少價格風(fēng)險對農(nóng)戶收入的沖擊，所以，自2016年至2022年連續(xù)7年的中央“一號文件”都提到對“保險+期貨”試驗的支持（龍文軍、李至臻，2019）。大連、鄭州和上海三大商品交易所每年也拿出不少資金支持這個試驗。根據(jù)大商所的不完全統(tǒng)計，2015年以來，全國“保險+期貨”產(chǎn)品累計開展了930個項目，涉及玉米、大豆、棉花、白糖、天然橡膠、飼料、雞蛋、蘋果、紅棗等十余個品種，涉及27個省區(qū)，累計開展60余個縣域全覆蓋項目，3524萬畝種植面積，1377萬噸現(xiàn)貨量，項目惠及農(nóng)戶141萬戶（其中貧困戶69.7萬戶），合作社1507個，總保費投入24.47億元。其實2021年還有一些引人矚目的生豬“保險+期貨”試驗項目。這些試點項目，成功的經(jīng)驗不少，也的確為參與試驗的農(nóng)戶提供了一定的價格風(fēng)險保障。

對于“保險+期貨”這種“保險產(chǎn)品”或者“期貨產(chǎn)品”，現(xiàn)在的問題不是這種“保險+期貨”產(chǎn)品有沒有用，是不是成功。因為這個問題通過6年的試驗，已經(jīng)證明，它是可以采納和使用的一種分散農(nóng)產(chǎn)品價格風(fēng)險的較好工具，特別是在沒有找到更好的價格風(fēng)險分散工具之前，組織農(nóng)戶參與“高大上”的期貨市場交易，是一種較好選擇。但研究這類產(chǎn)品的形式或者模式，不是重點?，F(xiàn)在，人們更關(guān)心的是“保險+期貨”這種產(chǎn)品能不能進(jìn)入中央政策層面，得到大規(guī)模推廣，真正成為政策性農(nóng)業(yè)保險的重要組成部分（朱俊生、葉明華，2017）。

就筆者個人的理解和認(rèn)識，要使“保險+期貨”進(jìn)入政策層面，還必須做出更充分的論證。迄今的研究，雖然試點報告看到的不少，有一些重要問題還沒有討論清楚，達(dá)成共識。例如，對于“保險+期貨”的實質(zhì)還存在爭議。一種意見認(rèn)為，“價格保險+期貨”本質(zhì)上是期貨，不是保險，它只是由保險人使用價格保險單的形式組織起分散的農(nóng)戶、團(tuán)體參與期貨市場的交易，保險費的95%都用來作為期貨期權(quán)交易費用。保險公司在理論上，不承擔(dān)任何價格的風(fēng)險。在這個期貨期權(quán)交易中，保險公司只是作為期貨市場的中介，從事的是期貨經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)。如果這種觀點成立，財政不為這種純粹市場化的交易提供支持就是正確的。而如果不能得到中央財政的認(rèn)可和支持，至少“價格保險+期貨” 是不可能得到大規(guī)模推廣的。只能停留在商品交易所和地方政府支持層面。要進(jìn)入政策層面，得到中央財政的支持，就需要進(jìn)一步得到充分論證。

當(dāng)然，如上所述，“收入保險+期貨”試點，目前多采取保險公司保產(chǎn)量風(fēng)險，期貨公司保價格風(fēng)險，可以看作是保險公司和期貨公司聯(lián)合共保，這至少還算得上是保險交易，不是單純的期貨交易。有可能進(jìn)入中央政策層面，成為將來普遍推廣收入保險時的一種候選產(chǎn)品模式。即使如此，也需要在試驗基礎(chǔ)上進(jìn)一步論證其成為政策性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的理由和可行性。至少目前的研究還有欠缺。

五、農(nóng)業(yè)保險的效益評價問題

政策性農(nóng)業(yè)保險的效益評價對于政策性農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展非常重要。它的重要意義主要有兩個方面，一方面是需要評估財政資金用于農(nóng)業(yè)保險，是不是能達(dá)到政策預(yù)期效果；另一方面是要了解制度建設(shè)的效率和農(nóng)險經(jīng)營的水平，便于優(yōu)化制度建設(shè)和改進(jìn)對農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督和管理（任天馳等，2021）。

所以對農(nóng)業(yè)保險的效益評價實際上至少有兩個層面或者視角，一個層面，是與其他財政支農(nóng)政策加以比較，作為財政預(yù)算的農(nóng)業(yè)保險保險費補(bǔ)貼產(chǎn)生的效果和效益評價，這其實在國外也是一個經(jīng)典課題。財政支農(nóng)是大的方針，但具體采取什么工具和手段來支持，有多種選擇，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)途徑，糧食儲備手段，價格補(bǔ)貼手段，信貸和擔(dān)保手段，農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼手段和其他反周期收入補(bǔ)貼手段等。這些眾多的手段和工具雖然有些是互補(bǔ)的，但也有些是可以相互替代的。對農(nóng)業(yè)保險政策科學(xué)合理的效益評價，至少可以尋求支農(nóng)“組合拳”的最優(yōu)或者次優(yōu)的組合“套路”，了解農(nóng)業(yè)保險這一政策工具怎樣發(fā)揮作用和發(fā)揮了多大作用，不僅有利于了解組合“套路”的優(yōu)化，也有利于農(nóng)業(yè)保險政策的改進(jìn)。

另一個層面或者視角是，與其他風(fēng)險管理工具比較起來，農(nóng)業(yè)保險作為風(fēng)險管理工具的效果和效益評價。農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理是一個較大的系統(tǒng)，有多種風(fēng)險管理工具，從政府層面說，有各種包括興修水利、基本農(nóng)田建設(shè)等工程措施和免稅、直接的財政補(bǔ)貼等工具；從市場層面說，有金融保險等市場化工具（趙思捷、張峭，2018）。這些不同的工具同樣有補(bǔ)助和替代作用及效果。

兩個層面或視角，有些分析元素是相同的，有些分析元素是不同的，它們的目標(biāo)函數(shù)也不完全一樣。目前在這方面研究，已經(jīng)有一些規(guī)范性和實證的研究成果，也有專著，提供了不少好的分析思路和方法，也有一些局部的結(jié)論。鑒于農(nóng)業(yè)保險管理的需要，有的部門或者省也在制定農(nóng)業(yè)保險考核或者評價指標(biāo)體系，這都是實踐的需要。因此，需要有更多的更加適用于作為不同層級政府決策參考的研究成果和結(jié)論。

六、《農(nóng)業(yè)保險條例》修訂和農(nóng)業(yè)保險立法問題

農(nóng)業(yè)保險需要單獨立法。時至今日，這一點已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)保險學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的共識。

我們現(xiàn)在只有一部2012年11月頒布，2013年3月開始實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》（以下簡稱《條例》）。這個《條例》雖然2016年修訂過一次，但沒有實質(zhì)性改變。近10年來的農(nóng)業(yè)保險實踐，已經(jīng)提出了很多新問題，現(xiàn)行《條例》的許多條款已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的需要，修訂《條例》繼而為農(nóng)業(yè)保險立法，已經(jīng)比較迫切。

對于這個重要問題的專門討論比較少。目前這個題目有許多問題需要研究，主要是：需要總結(jié)《條例》實施對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的積極影響和成就；研究修訂《條例》的意義和原則；討論現(xiàn)行《條例》中，哪些規(guī)定無法適應(yīng)農(nóng)險的實際需要，或者哪些內(nèi)容缺失，及其對農(nóng)業(yè)保險的不利影響；需要怎樣修訂《條例》；研究盡快制定《農(nóng)業(yè)保險法》的必要性和可能性。

《條例》是我國關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的第一個行政法規(guī)，它的誕生對于我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，產(chǎn)生了積極和深遠(yuǎn)影響?！稐l例》明確了農(nóng)業(yè)保險制度建立的重要意義，初步確立了農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)、原則和制度架構(gòu)，明確了政府財政支持農(nóng)業(yè)保險的政策和導(dǎo)向，對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營和監(jiān)管做出了初步規(guī)范，特別是針對政策性農(nóng)業(yè)保險的特殊性，做出了相應(yīng)的規(guī)定和要求，這對農(nóng)業(yè)保險及其發(fā)展方向的把握至關(guān)重要（馬彪等，2020）。雖然在一段時間里，就“政策性”的提法和概念存在某些爭議，但最終取得一致認(rèn)識。自2007年以來的16年，我國農(nóng)業(yè)保險得到平均增長速度37.22%的高速發(fā)展，并在2020年成為全球最大的農(nóng)業(yè)保險市場，這都是法律法規(guī)支持的結(jié)果。

在發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)保險的制度建設(shè)，無論是決策制度、政策體系、監(jiān)管制度，還是經(jīng)營制度的建設(shè)，都遇到不少法規(guī)難以解決或者難以適應(yīng)的問題，盡管針對不少問題出臺了一些部門規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)范，但是這些部門規(guī)章和規(guī)范性文件，因為不具有法律法規(guī)約束力，執(zhí)行就帶有很大的選擇性和隨意性。比如，對于政策性農(nóng)業(yè)保險五級政府參與其中，而《條例》中對參與主體規(guī)范并不清楚，沒有具體的責(zé)任劃分，特別是存在對于基層政府的監(jiān)管真空，很多承保、定損理賠的不規(guī)范行為就在這種條件下產(chǎn)生了；對于農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的開發(fā)、定價、審查、管理因為缺乏明確合理的管理規(guī)范，操作的自由度很大，農(nóng)業(yè)保險的效率就大打折扣；對于農(nóng)業(yè)保險的管理和監(jiān)督規(guī)定也不那么明確，多部門“協(xié)同推進(jìn)”雖然有利于農(nóng)業(yè)保險的組織和廣泛推行，但大部分部門沒有明確擔(dān)負(fù)實際責(zé)任和權(quán)利，擔(dān)負(fù)實際管理和監(jiān)督責(zé)任的部門行使管理和監(jiān)督時，也難以協(xié)調(diào)一致，甚至出現(xiàn)各自為政，政出多門的現(xiàn)象；對于制度、模式、產(chǎn)品、技術(shù)等創(chuàng)新活動，缺乏法律法規(guī)的規(guī)范，只能依靠部門規(guī)章、規(guī)范性文件甚至口頭指導(dǎo)，使得這些創(chuàng)新缺乏目標(biāo)，也缺乏效率；還有，對于農(nóng)業(yè)保險政策與其他相關(guān)政策的配合與協(xié)調(diào)方面，也缺乏完整的法律思路，不利于更好發(fā)揮支農(nóng)惠農(nóng)政策的協(xié)同效應(yīng)（何小偉等，2022）。這些問題都需要通過《條例》的修訂和《農(nóng)業(yè)保險法》的制定來解決。

加強(qiáng)對《農(nóng)業(yè)保險條例》修訂和農(nóng)業(yè)保險立法的研究，才便于為《條例》修訂和農(nóng)業(yè)保險法的制定提供依據(jù)。

七、農(nóng)業(yè)保險的運行機(jī)制和內(nèi)在機(jī)理問題

農(nóng)業(yè)保險的理論研究，除了農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、政府為什么要給農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼，為什么需要專門的政策性農(nóng)業(yè)保險制度等大問題之外，還涉及農(nóng)業(yè)保險活動對各有關(guān)方面的特殊影響機(jī)制的探討，這是農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)展和完善的內(nèi)在動因（姜華，2016）。各個農(nóng)業(yè)保險發(fā)達(dá)國家在數(shù)十年里，都在不斷向農(nóng)業(yè)保險投錢，而且越投越多。如前所述，都是想通過有效的運行機(jī)制管理好本國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村風(fēng)險，解決本國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、國家食物安全和農(nóng)戶收入穩(wěn)定問題、消費者的廉價食物問題。這些政策的發(fā)展和變化，都要依據(jù)對于農(nóng)業(yè)保險復(fù)雜機(jī)理深入的的認(rèn)識，同時設(shè)計好市場和經(jīng)營機(jī)制，使制度運行能達(dá)到最優(yōu)或次優(yōu)狀態(tài)。

在當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的新條件下，要解決體制機(jī)制的突破、政策的優(yōu)化、制度的完善，就需要加強(qiáng)農(nóng)險機(jī)理的研究。例如，關(guān)于中國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的內(nèi)在激勵和規(guī)模，農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)收入貢獻(xiàn)和實現(xiàn)路徑研究；農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置的傳導(dǎo)機(jī)制和影響，對不同農(nóng)戶生產(chǎn)行為、投資行為的影響，農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)安全的影響；農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)村環(huán)境污染的關(guān)系和影響。農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)戶消費的影響，農(nóng)業(yè)保險在防止返貧方面的作用和激勵等（庹國柱、張峭，2018）。最近，學(xué)習(xí)了幾篇中國農(nóng)大、南京農(nóng)大、南開大學(xué)、西南財大研究農(nóng)險內(nèi)在機(jī)理方面的博士論文，這些論文通過理論分析和實證研究，對其中一些機(jī)理的研究有一定深度，很受啟發(fā)。研究者應(yīng)該在更多調(diào)查和更好數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上深入研究，取得更多的成果。

我們現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)保險體制機(jī)制問題不少，有些問題長期存在，雖然也出了一些監(jiān)管新招，但是效果不夠理想，原因之一是體制機(jī)制沒有很好解決。市場競爭本來是很好的一種機(jī)制，但是在政策性農(nóng)業(yè)保險中，所謂“由市場配置資源”的優(yōu)勢并沒有顯現(xiàn)出來，結(jié)果反而是無可奈何地高成本和低效率?！皡f(xié)議賠付”“應(yīng)收保費”問題、“三虛問題”的治理，也發(fā)過不少監(jiān)管文件，但是治理效果還是不好，有的同仁說，“真保真賠”似乎很難做到??！這就需要我們不僅要“對癥下藥”，更要在體制機(jī)制方面做更深入的研究。否則，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，只是治標(biāo)，是很難解決根本問題的。