吳青熹

內(nèi)容提要 在數(shù)字時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)作為信息技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用的創(chuàng)新主體角色逐漸凸顯，深刻影響了政府的治理模式。在新冠肺炎疫情發(fā)生以來的“數(shù)字抗疫”中，政府高度重視互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)這一新型治理主體，不僅實(shí)現(xiàn)了政企合作治理，而且在技術(shù)組織耦合的推動下重構(gòu)了治理生態(tài)體系，推動了政府治理變革，產(chǎn)生了一種新型的治理模式——平臺型治理。平臺型治理除了傳統(tǒng)意義上的政府“一網(wǎng)統(tǒng)管”的數(shù)字化平臺，還具有兩個(gè)方面的重要內(nèi)涵：一是在“數(shù)字抗疫”應(yīng)用場景不斷延伸的驅(qū)動下，平時(shí)分散的數(shù)據(jù)開始大規(guī)模集聚，政府、企業(yè)以及政府各部門、各層級依托信息交換平臺打破數(shù)據(jù)共享的政企區(qū)隔和政府內(nèi)部條塊分割，形成數(shù)據(jù)共享“制序”；二是政府、企業(yè)等各方治理主體在“數(shù)字抗疫”的特殊情境下緊密合作，建構(gòu)合作治理“生態(tài)體系”，這個(gè)體系構(gòu)成了應(yīng)對治理挑戰(zhàn)和數(shù)字化治理應(yīng)用場景不斷延伸的合作平臺。未來，需要進(jìn)一步鞏固和完善平臺型治理中所生成的“制序”和“生態(tài)體系”，以實(shí)現(xiàn)政府治理體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

隨著技術(shù)發(fā)展與社會進(jìn)步，人類社會正在進(jìn)入貝克所說的“現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)社會”之中。在現(xiàn)代性社會，政府作為人類為管理公共事務(wù)而建立的大型組織，其組織結(jié)構(gòu)與治理模式不僅是能否高效處理常規(guī)公共管理事務(wù)的基礎(chǔ)，還要能夠在復(fù)雜的現(xiàn)代社會環(huán)境下幫助政府妥善應(yīng)對各類突發(fā)公共事件以保持社會的穩(wěn)定有序。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈和人工智能等新技術(shù)的快速發(fā)展和應(yīng)用，中國社會數(shù)據(jù)化和算法化的程度進(jìn)一步加深，傳統(tǒng)一元化的管理模式逐漸向著多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)化治理模式發(fā)展。然而，數(shù)字空間的不斷擴(kuò)展、社會形態(tài)的高度互聯(lián)和人類社會日益的去中心化，使得“工業(yè)化時(shí)代建立起來的以‘科層控制’和信息‘逐級傳遞’為主要特征的政府組織形態(tài)和運(yùn)行模式，不再適應(yīng)這種全新的環(huán)境”[1]米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數(shù)字空間”政府及其研究綱領(lǐng)——第四次工業(yè)革命引致的政府形態(tài)變革》，《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第1期。。這些變化的出現(xiàn)既對科層制的行政管理模式形成了極大挑戰(zhàn)，也對社會治理提出了更高要求，2020年至今的新冠肺炎疫情，既是對政府治理能力的一次大考，也是政府對治理模式進(jìn)行改革創(chuàng)新的重要契機(jī)。面對突發(fā)公共事件，政府通過變革治理模式來適應(yīng)現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)社會的挑戰(zhàn)，一方面以數(shù)字技術(shù)統(tǒng)籌疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)、物資調(diào)配等復(fù)雜的治理任務(wù)，另一方面在數(shù)字技術(shù)的驅(qū)動下重塑治理流程、改革社會管理體制，并在此基礎(chǔ)上形成了一種應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新型治理模式——平臺型治理。平臺型治理不僅使政府實(shí)現(xiàn)了疫情防控的精準(zhǔn)化，還使政府能夠在疫情常態(tài)化背景下統(tǒng)籌疫情防控與社會管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重治理任務(wù)。這一政府治理模式創(chuàng)新為我們觀察數(shù)字技術(shù)對政府組織變革與治理體系建構(gòu)的影響提供了鮮活經(jīng)驗(yàn)。

本文通過梳理地方數(shù)字政府建設(shè)中的典型案例——智慧城市、城市大腦及其與“數(shù)字抗疫”的內(nèi)在邏輯，分析數(shù)字時(shí)代的政府在應(yīng)對突發(fā)公共事件中的治理模式轉(zhuǎn)型。

一、從社會協(xié)同到政企合作的治理轉(zhuǎn)型

目前學(xué)界以互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府治理模式創(chuàng)新為主題的研究主要沿著技術(shù)、組織架構(gòu)、主體3個(gè)進(jìn)路展開。從技術(shù)角度研究的學(xué)者主要關(guān)注“數(shù)字平臺技術(shù)提升協(xié)同治理效能”[2]曾渝、黃璜：《數(shù)字化協(xié)同治理模式探究》，《中國行政管理》2021年第12期。，從組織架構(gòu)角度研究的學(xué)者主要關(guān)注“縱向上政府組織結(jié)構(gòu)扁平化與權(quán)力重心下移以及橫向上行政管理機(jī)構(gòu)的一體化與權(quán)力的綜合化配置”[3]楊樺：《“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代政府治理結(jié)構(gòu)變革及法治回應(yīng)》，《江海學(xué)刊》2020年第4期。，而從主體角度研究的學(xué)者則更關(guān)注技術(shù)應(yīng)用的過程對“多元主體的自身發(fā)展和參與公共事務(wù)的能力”[4]關(guān)婷、薛瀾、趙靜：《技術(shù)賦能的治理創(chuàng)新:基于中國環(huán)境領(lǐng)域的實(shí)踐案例》，《中國行政管理》2019年第4期。的影響。上述研究為我們理解互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的政府治理模式變革提供了重要的啟發(fā)，然而這些研究均局限在某個(gè)單一的視角，未能從總體上回答在互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代技術(shù)與政府組織架構(gòu)、治理主體之間的復(fù)雜關(guān)系。有些研究將技術(shù)視為政府部門提升工作效率、集成服務(wù)職能的工具和手段，忽視了技術(shù)對政府制度體系創(chuàng)新的意義；有些研究雖然注意到這一點(diǎn)，但關(guān)注的是優(yōu)化管理流程、變革組織架構(gòu)、促進(jìn)治理主體間互動等技術(shù)層面的問題，沒有在技術(shù)對政府治理模式演進(jìn)的影響這一根本性問題上進(jìn)行深入分析。此外，大部分研究是從政府日常管理的視角出發(fā)，沒有注意到在應(yīng)對突發(fā)公共事件中技術(shù)對政府治理創(chuàng)新的重要催化作用。事實(shí)上，在“數(shù)字抗疫”實(shí)踐中，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及其技術(shù)在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代所擁有的強(qiáng)大治理功能已然凸顯，但學(xué)界對此研究不多，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)這一新興力量在政府治理變革中的作用機(jī)制未能得到應(yīng)有的關(guān)注。正如有學(xué)者所指出的，“現(xiàn)有對平臺企業(yè)的研究更關(guān)心平臺企業(yè)理應(yīng)如何‘被（國家/法律）治理’，而尚未厘清這些平臺企業(yè)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)如何透過經(jīng)濟(jì)資源配置影響了公共生活與公共治理”[5]呂鵬、周旅軍、范曉光：《平臺治理場域與社會學(xué)參與》，《社會學(xué)研究》2022年第3期。。

事實(shí)上，治理模式轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是治理主體之間對權(quán)力、資源、責(zé)任、利益（激勵(lì)）的重新調(diào)整。在一元化的治理結(jié)構(gòu)中，政府和社會主體間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、控制與被控制的關(guān)系，只要社會相對穩(wěn)定，地方政府就沒有太大的動力去推動治理模式轉(zhuǎn)型。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，原先一元化的、主要依靠行政資源管理方式的地方政府難以及時(shí)有效地化解基層社會的矛盾與沖突，甚至出現(xiàn)了地方治理失效問題。地方政府為應(yīng)對“權(quán)小事多”、資源少責(zé)任大的治理挑戰(zhàn)，一方面有限度地引入社會組織和公眾參與治理；另一方面注重借助新技術(shù)來優(yōu)化管理、提升治理能力，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”[1]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm，2022年6月20日。的社會治理格局。

雖然上述治理格局及治理策略在實(shí)踐中取得了一定成效，但仍存在一個(gè)突出問題，即當(dāng)黨和政府在強(qiáng)調(diào)“社會協(xié)同、公眾參與”時(shí)，往往只重點(diǎn)關(guān)注社區(qū)社會組織與社區(qū)志愿者這兩類治理主體，沒有將“企業(yè)”視為能夠積極參與社會治理的社會行動主體。事實(shí)上，社會組織規(guī)模普遍不大，社區(qū)志愿者“原子化”程度較高，二者雖有心參與基層治理，但均面臨資源、能力不足的瓶頸。這使得在面臨突發(fā)性重大公共事件時(shí)，政府僅僅依靠社會組織的協(xié)同、社區(qū)志愿者的參與，能夠動員起來的社會力量與治理資源相當(dāng)有限，這決定了“社會組織”和“公眾”這兩類主體在基層治理過程中主要是扮演輔助性、配合性的角色。當(dāng)政府面對重大突發(fā)公共性事件亟須大幅度提升治理能力時(shí)，往往需要在社會組織和公眾之外尋找更具治理資源和能力的主體來參與治理。

在信息時(shí)代，大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不僅是先進(jìn)技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用的創(chuàng)新主體，還是持續(xù)回應(yīng)和解決社會問題的行動者，其吸納就業(yè)人數(shù)眾多、在社會中影響力較大，且已通過資源配置深刻地影響了公共生活與公共治理，因此，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)作為治理技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用的“創(chuàng)新主體”角色逐漸凸顯。部分地方政府通過嘗試讓互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)以協(xié)作方式提供公共服務(wù)與政府協(xié)同治理社會問題，甚至采用讓互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)接管部分治理責(zé)任的新型政企合作模式讓其參與社會治理。大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與社會治理后，社會主體不再是治理創(chuàng)新中的邊緣化力量，科技也不再只為政府管理提供技術(shù)“支撐”，而是深刻地嵌入到政府治理模式中并促進(jìn)了社會治理格局的演進(jìn)。

為深入研究互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在政府治理變革中的作用機(jī)制，本文聚焦分析杭州在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件與復(fù)工復(fù)產(chǎn)雙重治理責(zé)任的復(fù)雜局面時(shí)，如何在前期“智慧城市”以及“城市大腦”建設(shè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行“數(shù)字抗疫”的治理實(shí)踐。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府并非單純地應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，而是在城市數(shù)字治理實(shí)踐中，通過引入互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)這一創(chuàng)新主體，以技術(shù)組織耦合的方式逐漸重構(gòu)了治理生態(tài)體系，從智慧城市建設(shè)中的政企合作治理走向“數(shù)字抗疫”中的平臺型治理。平臺型治理除了傳統(tǒng)意義上所理解的政府“一網(wǎng)統(tǒng)管”的數(shù)字化平臺集成，還具有兩方面的重要內(nèi)容：一是在“數(shù)字抗疫”應(yīng)用場景不斷伸延的驅(qū)動下，平時(shí)分散的數(shù)據(jù)開始大規(guī)模集聚，政府、企業(yè)以及政府各部門、各層級依托信息中臺打破政企區(qū)隔、條塊分割，信息中臺強(qiáng)力推動原先條塊分割的電子政務(wù)建設(shè)向整體性數(shù)字政府發(fā)展；二是政府、企業(yè)等多主體在“數(shù)字抗疫”應(yīng)急情境下緊密合作，構(gòu)建了一個(gè)良好的合作治理生態(tài)體系，這個(gè)體系構(gòu)成了應(yīng)對復(fù)雜性治理要求的多元主體合作平臺。

二、政企合作中的技術(shù)組織耦合

從各地的實(shí)踐來看，在新冠肺炎疫情暴發(fā)前，地方政府與互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的協(xié)同治理主要集中在“智慧城市”建設(shè)領(lǐng)域。在智慧城市建設(shè)進(jìn)程中，“數(shù)字技術(shù)多要素全面驅(qū)動的城市治理朝著更加人性化、智能化、便捷化的目標(biāo)持續(xù)提升”[2]《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告（2019）》，人民出版社2020年版，第143頁。。如2014年，貴州省就依托阿里巴巴的云計(jì)算、飛天技術(shù)，打造了全國首家由省級政府主導(dǎo)構(gòu)建的系統(tǒng)平臺——“云上貴州”。2019年，長沙市聯(lián)合華為打造“城市大腦”和政務(wù)云創(chuàng)新中心，成立全國首家“鯤鵬政務(wù)云標(biāo)桿實(shí)驗(yàn)室”，在全國省會城市中率先建成政務(wù)外網(wǎng)區(qū)塊鏈服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)住建部公布的數(shù)據(jù)，截至2020年4月，全國“智慧城市”在建試點(diǎn)數(shù)量已達(dá)749個(gè)[1]《266億大市場！中國749個(gè)“智慧城市”試點(diǎn)已啟動建設(shè)》，http://news.hexun.com/2020-04-30/201207082.html，2022年6月20日。。在眾多地方政府與互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的協(xié)同治理案例中，最為典型的是2016年杭州市政府聯(lián)合阿里巴巴等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開發(fā)的“城市大腦”。下面以此為案例分析我國地方政府政企合作治理模式的演進(jìn)進(jìn)程。

1.“城市大腦”與城市治理中的政企合作

杭州“城市大腦”最初的建設(shè)目標(biāo)是以大數(shù)據(jù)交通治堵為突破口進(jìn)行政企合作治理，后經(jīng)迭代升級，開始被廣泛應(yīng)用于城管、文旅、交通、公安等領(lǐng)域，使得杭州市實(shí)現(xiàn)了由政企合作“治堵”向政企合作“治城”的轉(zhuǎn)變。

云棲大會上，杭州市政府公布了一項(xiàng)“瘋狂”的計(jì)劃：為這座擁有2200多年歷史的城市，安裝一個(gè)人工智能中樞——杭州城市數(shù)據(jù)大腦……城市大腦的內(nèi)核采用阿里云ET人工智能技術(shù)，可以對整個(gè)城市進(jìn)行全局實(shí)時(shí)分析，自動調(diào)配公共資源，修正城市運(yùn)行中的Bug，最終將進(jìn)化成為能夠治理城市的超級人工智能。這看起來像是一個(gè)“不可能完成的任務(wù)”。不過，在開明、富有創(chuàng)新精神的杭州政府支持下，一批中國頂尖的人工智能科學(xué)家們已經(jīng)擼起袖子開干了。他們來自阿里云、富士康、依圖科技、數(shù)夢工場等13家企業(yè)。[2]《杭州城市大腦升級交通智慧治理》，《中國交通報(bào)》2020年4月2日。

雖然“城市大腦”幫助杭州市政府獲得了更高的城市管理績效，但政府的日常管理仍更多地依托科層化的行政體系進(jìn)行，這使得“城市大腦”的展示功能超過了服務(wù)、管理和決策的功能。這一是因?yàn)檎賳T對科層行政體系更為熟悉，其數(shù)字素養(yǎng)與深刻理解“城市大腦”系統(tǒng)所需要的認(rèn)知水平并不完全匹配，對“城市大腦”的理解以及拓展應(yīng)用還有待深入，二是由于“城市大腦”系統(tǒng)主要由市級層面運(yùn)營統(tǒng)籌，其對基層治理的作用較為有限，“一些基層政府與上級政府之間存在較大的‘信息差’‘技術(shù)差’，對實(shí)時(shí)信息感知和采集手段不足、無法快速獲取突發(fā)事件的關(guān)鍵信息并實(shí)現(xiàn)條塊部門間的統(tǒng)籌協(xié)同”[3]陳那波、張程、李昊霖：《把層級帶回技術(shù)治理——基于“精密智控”實(shí)踐的數(shù)字治理與行政層級差異研究》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）》2021年第5期。。基層政府?dāng)?shù)字化處置水平較為低下、治理效率與準(zhǔn)確性不高等問題實(shí)際上反映出“城市大腦”的技術(shù)體系并未深度嵌入政府的行政管理體系之中。正如有學(xué)者所指出的，“電子政務(wù)、數(shù)字政府建設(shè)大多數(shù)時(shí)間都是在工業(yè)化政府形態(tài)上的修正，并沒有觸動‘政府形態(tài)的剛性’和‘政府組織的內(nèi)核’”[4]米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數(shù)字空間”政府及其研究綱領(lǐng)——第四次工業(yè)革命引致的政府形態(tài)變革》，《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第1期。。從實(shí)踐來看，在疫情發(fā)生之前，在智慧城市與“城市大腦”建設(shè)中，地方政府的確更多關(guān)注如何利用信息技術(shù)來修正工業(yè)化的政府形態(tài)，以更有效地提供公共服務(wù)，并未從觸動“政府形態(tài)的剛性”和“政府組織的內(nèi)核”的層面思考政府治理模式的變化，這使得“技防”和“人防”不協(xié)調(diào)、技術(shù)治理與行政管理不協(xié)調(diào)等問題在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)之初就暴露出來。

在疫情發(fā)生之初，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)領(lǐng)導(dǎo)在第一時(shí)間提出：“用好杭州城市大腦數(shù)字駕駛艙，確保疫情及時(shí)發(fā)現(xiàn)、有效處置。”在此要求之下，杭州城市大腦衛(wèi)健系統(tǒng)迅速建立了發(fā)熱病人紅黃綠預(yù)警模型，然而，面對大城市人口的高速流動，“城市大腦”系統(tǒng)只能發(fā)出預(yù)警信號，無法進(jìn)行有效管控。這是因?yàn)橛行Ч芸匦枰嗖块T協(xié)同、上下聯(lián)動，尤其是需要履行屬地責(zé)任的基層政府、社區(qū)、小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)等多主體的聯(lián)動，這是“城市大腦”的衛(wèi)健系統(tǒng)顯然做不到的，甚至整個(gè)“城市大腦”也做不到，因?yàn)椤俺鞘写竽X”最初的設(shè)計(jì)思路是提供城市服務(wù)，而非變革城市治理模式。在疫情發(fā)生前，“城市大腦”其實(shí)是為城市生活打造的數(shù)字化界面，“城市大腦數(shù)字界面是‘城市大腦’的數(shù)字化服務(wù)平臺，將原本散落在各處的應(yīng)用場景集成起來了。通過背后政府部門的聯(lián)動服務(wù)和數(shù)據(jù)交互，市民在城市的任何角落都能享受更普惠、更便利、更快捷、更精準(zhǔn)的城市服務(wù)”[1]《一端在手 服務(wù)盡有》，《浙江日報(bào)》2021年1月9日。。由于“城市大腦”建設(shè)的重要目標(biāo)是讓市民對“城市大腦”數(shù)字界面“可親可感、愛不釋手”，“城市大腦”的設(shè)計(jì)主要著眼于正常狀態(tài)的城市生產(chǎn)生活，雖然其覆蓋了警務(wù)、交通、文旅、健康等11大系統(tǒng)和48個(gè)應(yīng)用場景，但并沒有專門針對突發(fā)公共事件的系統(tǒng)與應(yīng)用。正是由于“城市大腦”主要著眼于將技術(shù)應(yīng)用于服務(wù)，而非讓技術(shù)促進(jìn)組織變革與治理創(chuàng)新，因此，當(dāng)?shù)胤秸鎸ν话l(fā)疫情所帶來的治理挑戰(zhàn)時(shí)，仍然缺乏一種能夠?qū)崿F(xiàn)部門協(xié)同、上下聯(lián)動，政府與社會、企業(yè)各個(gè)層面的主體有效互動的新型數(shù)字化治理體系。這個(gè)體系形成的關(guān)鍵不在于技術(shù)，也不在于政府單方面的治理變革，而是需要在技術(shù)邏輯驅(qū)動下實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的密切合作以及技術(shù)與組織的高度耦合，這樣才能最大限度地提高治理效能、有效應(yīng)對突發(fā)重大社會風(fēng)險(xiǎn)。

2.數(shù)字抗疫中的技術(shù)組織耦合

正如登力維所指出的：“信息系統(tǒng)幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心”[2]竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》2008年第10期。。在此次抗疫之初所面臨的強(qiáng)大治理壓力，在一定程度上推動了政府與具有強(qiáng)大信息技術(shù)能力企業(yè)的深度合作。2020年2月10日，在國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會上，民政部基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司司長陳越良在發(fā)布會上講道：“技術(shù)支持很重要，我在這里也懇請一些大的網(wǎng)絡(luò)公司，比如騰訊、阿里巴巴，能不能開發(fā)一下社區(qū)公共軟件，提供給社區(qū)工作者使用，一個(gè)有益的公益軟件比捐10個(gè)億還管用?！盵3]《陳越良：懇請騰訊、阿里巴巴開發(fā)社區(qū)公共軟件，比捐十億管用》，https://www.jiemian.com/video/AGQCOAhmB2Q BMVVm.html，2022年6月20日。雖然在當(dāng)時(shí)情境下，政府思路仍傾向于用技術(shù)服務(wù)治理，而非用技術(shù)推動治理變革，但隨著一天之后“健康碼”在杭州的出現(xiàn)，技術(shù)與組織的耦合逐漸開始有力地推動政府治理變革。

杭州“健康碼”的開發(fā)經(jīng)歷了一個(gè)從余杭健康碼到企業(yè)健康碼，再到杭州健康碼的研發(fā)過程，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)深度介入了這個(gè)開發(fā)過程。據(jù)媒體公開報(bào)道，2020年2月4日，阿里巴巴公司西溪園區(qū)所在地的余杭區(qū)就提出探索“全人群覆蓋+全流程掌辦+全領(lǐng)域聯(lián)防”的復(fù)工復(fù)產(chǎn)疫情防控的數(shù)字化方案。當(dāng)?shù)匾患倚⌒涂萍计髽I(yè)“碼全科技”開發(fā)出最初的“余杭健康碼”，并在2020年2月5日推出，同時(shí)也推出企業(yè)健康碼。但由于這家小企業(yè)技術(shù)力量不足，難以支撐“余杭健康碼”和企業(yè)健康碼的大規(guī)模應(yīng)用，于是阿里巴巴公司派出了支付寶、釘釘、阿里云強(qiáng)大的技術(shù)力量進(jìn)入。經(jīng)過緊張的研發(fā)，2020年2月11日杭州市政府與阿里巴巴企業(yè)合作開發(fā)的“杭州健康碼”上線。次日，杭州市相應(yīng)調(diào)整了“十項(xiàng)措施”：部分地區(qū)取消封閉式管理，全市實(shí)行人員一碼通。也就是說，“健康碼”上線后，原來的封閉式管理模式取消，轉(zhuǎn)而采用流動式管理，利用大數(shù)據(jù)對風(fēng)險(xiǎn)人群進(jìn)行畫像，每個(gè)碼就是一個(gè)流動人員的風(fēng)險(xiǎn)畫像。由于人員流動并非局限在某個(gè)城市內(nèi)部，許多人是在城市之間流動，因此地方政府的人員流動管理工作需要跨出本市轄區(qū)范圍，進(jìn)行更高層級的統(tǒng)籌以及各地城市政府之間的合作治理，“健康碼”的使用也從杭州市推廣到浙江省、全國，甚至國際上。2月15日晚，“杭州、寧波、溫州、紹興、金華、衢州、舟山、臺州和麗水‘健康碼’服務(wù)在支付寶上線，居民和進(jìn)入相應(yīng)區(qū)域人員可通過網(wǎng)絡(luò)平臺自行申報(bào)，經(jīng)審核后分別生成相應(yīng)‘健康碼’”，“省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，該局正加快建設(shè)全省‘健康碼’共享平臺，力爭盡快實(shí)現(xiàn)‘健康碼’的全省覆蓋和跨區(qū)域的互聯(lián)互通”[4]《全省各地“健康碼”陸續(xù)上線》，《浙江日報(bào)》2020年2月16日。。2月16日，杭州疫情防控指揮部發(fā)布通告，企業(yè)全面復(fù)工不再需要備案審核。2月18日，浙江率先與全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺對接，實(shí)現(xiàn)健康碼跨省互認(rèn)。3月14日，健康碼“國際版”上線，對境外入浙人員進(jìn)行管控。到3月份，全國超過200個(gè)城市推廣使用健康碼；浙江、廣東與四川、湖南、河南等勞務(wù)輸出大省建立起了健康監(jiān)測互認(rèn)機(jī)制。

在政企合作開發(fā)的“健康碼”上線并取得立竿見影成效的激勵(lì)下，政府更加注重發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)技術(shù)治理優(yōu)勢。一方面，充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在信息發(fā)布、資源整合、物資分發(fā)調(diào)配、救援資金募集等方面的能力，如“國家政務(wù)服務(wù)平臺在微信小程序、支付寶小程序等各大平臺上線疫情防控專題，并開發(fā)了同行人員密切接觸自查等功能”[1]李勇堅(jiān)：《“化危為機(jī)”之經(jīng)驗(yàn)研究 政企合作如何有效提升社會治理能力》，《人民論壇》2020年第14期。?！皣倚l(wèi)生健康委員會宣傳司聯(lián)合騰訊上線‘新型冠狀病毒感染的肺炎醫(yī)療救治定點(diǎn)醫(yī)院和發(fā)熱門診地圖’，覆蓋了全國各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共363個(gè)城市。百度地圖上線了‘新冠肺炎疫情分布’專題地圖，并接入了公安部道路交通安全研究中心開發(fā)的‘防疫檢查語音提示設(shè)置’功能以及各地方政府的‘入城防疫檢查站導(dǎo)航語音播報(bào)’”[2]李勇堅(jiān)：《“化危為機(jī)”之經(jīng)驗(yàn)研究政企合作如何有效提升社會治理能力》，《人民論壇》2020年第14期。。京東開發(fā)了“應(yīng)急資源信息發(fā)布平臺”，“集成了3000多家供應(yīng)商和物流企業(yè)，通過算法精準(zhǔn)匹配物資供需，推動需求和履約資源高效對接”[3]耿勇：《重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對物流企業(yè)的影響及發(fā)展對策研究》，《供應(yīng)鏈管理》2020年第12期。，以改善疫情防控所需醫(yī)療物資的社會化資源配置。另一方面，鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)發(fā)揮能動性和創(chuàng)造性，依據(jù)自身既有的產(chǎn)品和服務(wù)優(yōu)勢，推出帶有“應(yīng)急”性質(zhì)的應(yīng)用產(chǎn)品。如阿里推出了免費(fèi)的智能社區(qū)疫情防控小程序，京東、阿里、騰訊、平安好醫(yī)生、叮當(dāng)快醫(yī)等平臺都上線了在線免費(fèi)義診服務(wù)。

在政府鼓勵(lì)和支持下，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)在基層治理中得到廣泛應(yīng)用，不少新技術(shù)、新應(yīng)用很快在全國層面得到推廣。隨著“越來越多的技術(shù)成果通過‘政府造市場’的方式迅速在各類應(yīng)用場景中落地，不僅平臺企業(yè)參與治理的場景類型更加豐富，而且覆蓋面、滲透率都得到了提升，催化出更多的治理績效”[4]呂鵬、周旅軍、范曉光：《平臺治理場域與社會學(xué)參與》，《社會學(xué)研究》2022年第3期。。這些做法被視作先進(jìn)的“數(shù)字抗疫”模式而在抗擊疫情中得以迅速推廣。政府的鼓勵(lì)支持不僅使平臺企業(yè)參與治理的場景類型更加豐富，而且也在一定程度上以數(shù)字治理促進(jìn)了公共組織與技術(shù)的耦合。

3.技術(shù)與組織耦合的邏輯：技術(shù)系統(tǒng)與管理機(jī)制同構(gòu)

將此次“數(shù)字抗疫”與2003年抗擊非典疫情時(shí)推出的“網(wǎng)格化管理”這一治理模式創(chuàng)新進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)技術(shù)組織耦合的治理創(chuàng)新與單純的技術(shù)在科層制組織治理中的應(yīng)用具有本質(zhì)區(qū)別，即政府不再是先進(jìn)行線下創(chuàng)新，再將其搬到網(wǎng)上，而是直接與互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)進(jìn)行合作，借企業(yè)之力，進(jìn)行線上線下同步的技術(shù)組織耦合型創(chuàng)新。2020年2月12日，浙江省新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在《浙江省新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于推行“健康碼”機(jī)制提升群眾出行便利性的通知》（省疫情防控辦〔2020〕36號）中明確寫道：“經(jīng)協(xié)調(diào)，阿里巴巴集團(tuán)為杭州市開發(fā)的‘健康碼’管理系統(tǒng)可供各地?zé)o償使用，并由阿里巴巴集團(tuán)做好系統(tǒng)上線維護(hù)工作”“各設(shè)區(qū)市工作專班負(fù)責(zé)人及聯(lián)系人員名單請于2020年2月12日下午6：00前報(bào)送省大數(shù)據(jù)局”。文件最后注明了兩個(gè)聯(lián)系人，即省大數(shù)據(jù)局聯(lián)系人和阿里巴巴集團(tuán)聯(lián)系人。在省一級政府發(fā)出的通知文件中，聯(lián)系人不僅有政府聯(lián)系人，還有企業(yè)聯(lián)系人，這表明企業(yè)與政府在此次數(shù)字抗疫中的緊密關(guān)系，這雖不能說是絕無僅有，但也是在以往的管理體系中比較少見的，這反映了技術(shù)系統(tǒng)與管理機(jī)制在治理中的同構(gòu)性。

這些措施實(shí)際上反映出，在數(shù)字治理時(shí)代，政府不再是先在內(nèi)部進(jìn)行治理創(chuàng)新，然后再尋找技術(shù)支持，而是通過有組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，直接將治理需求與技術(shù)力量對接，以技術(shù)邏輯來推動治理創(chuàng)新。這不僅從政府與企業(yè)聯(lián)合成立“健康碼專班”這一組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以看出來，還可以從“健康碼”管理系統(tǒng)與“健康碼”管理服務(wù)機(jī)制的同步建設(shè)與完善過程中看出來?！敖】荡a”管理系統(tǒng)與“健康碼”管理服務(wù)機(jī)制的同步建設(shè)之所以能夠迅速取得成效，是因?yàn)檎箅p方的合作治理與協(xié)同創(chuàng)新，能夠?qū)⒒ヂ?lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)能力轉(zhuǎn)化為政府的數(shù)字治理能力?！罢推髽I(yè)都因此得到鼓舞，并可能因此采取積極的行動來進(jìn)一步推進(jìn)‘碼上治理’?！盵1]謝新水：《疫情治理中的健康碼：認(rèn)同與張力——基于“一體兩面”三重交互界面的探究》，《電子政務(wù)》2021年第1期。在“碼上治理”這一數(shù)字治理模式的推動下，地方政府在將互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的技術(shù)內(nèi)化到城市治理各種場景中去的同時(shí)，也在不自覺間基于信息化平臺實(shí)現(xiàn)了整體性的數(shù)字治理創(chuàng)新。

三、技術(shù)組織耦合推動下的平臺型治理

此次互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與的“數(shù)字抗疫”，雖然在早期還帶有比較明顯的政企合作特點(diǎn)，但在技術(shù)與組織耦合的推動下，隨著越來越多主體的廣泛參與，政府的治理模式發(fā)生了變化，超出了以往學(xué)界所說的“政企合作型技術(shù)治理”[2]鄭春勇、朱永莉：《論政企合作型技術(shù)治理及其在重大疫情防控中的應(yīng)用——基于中國實(shí)踐的一個(gè)框架性研究》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2021年第2期。，產(chǎn)生了多主體依托平臺進(jìn)行信息共享所形成的平臺型治理。正如前文所提出的，平臺型治理的特點(diǎn)不僅在于政府“一網(wǎng)統(tǒng)管”的數(shù)字化平臺集成，更在于依托信息中臺形成的信息交換體制機(jī)制和合作治理生態(tài)體系。一方面，政府內(nèi)部的各部門、各層級需要依托信息中臺來打破條塊分割和“部門墻”，建立數(shù)據(jù)共享的體制機(jī)制；另一方面，政府與企業(yè)雙方需要依托信息中臺建構(gòu)合作治理的生態(tài)體系。無論是數(shù)據(jù)共享的體制機(jī)制，還是合作治理的生態(tài)體系，都無法事先規(guī)劃和設(shè)計(jì)，而是通過治理實(shí)踐的探索慢慢形成的。用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語來描述，這里所說的體制機(jī)制與體系就是“制序”?！八扔鞋F(xiàn)代漢語中的‘制度’……即規(guī)章、規(guī)則、章程和約束的含義，也有中文中的‘秩序’的含義”，是一種“由制度所調(diào)規(guī)著的建立起來的秩序”[3]米勒：《管理困境——科層的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，王勇譯，上海人民出版社、三聯(lián)書店上海分店2002年版，譯者的話第6頁。，這種“制度只能在所有有關(guān)人員可以理解的共同設(shè)想或世界觀的基礎(chǔ)上建立起來，它不是政體內(nèi)部自發(fā)產(chǎn)生的，而是在共同的象征逐步清楚表達(dá)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，而這種象征本身也是通過積累慢慢確立的”[4]布瓦索：《信息空間——認(rèn)識組織、制度和文化的一種框架》，王寅通譯，上海譯文出版社2000年版，第189頁。。從數(shù)字經(jīng)濟(jì)到智慧城市，再到“城市大腦”，在這個(gè)城市治理實(shí)踐探索的過程中，“制序”以慢慢積累的方式為平臺型治理奠定了良好的基礎(chǔ)。在數(shù)字抗疫中，以“健康碼”為代表的數(shù)字治理實(shí)踐，在技術(shù)與組織高度耦合的強(qiáng)力推動下，治理各方形成合作治理的“制序”與生態(tài)體系，催生出“平臺型治理”。

1.信息中臺與平臺型治理

在“健康碼”治理創(chuàng)新中催生出的“平臺型治理”，對我國原先條塊分割的電子政務(wù)建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，有力推動了電子政務(wù)從碎片化走向整體性的數(shù)字政府建設(shè)。平臺型治理的出現(xiàn)，使得此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下數(shù)字抗疫中的公共服務(wù)與常態(tài)化背景下的電子政務(wù)服務(wù)有著顯著區(qū)別。我國常態(tài)化背景下的電子政務(wù)建設(shè)以1999年郵電電信總局和國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)信息中心等40多家部委（辦、局）信息主管部門聯(lián)合發(fā)起的“政府上網(wǎng)工程”為標(biāo)志。20多年來，政府不僅“在公共管理和社會服務(wù)中實(shí)現(xiàn)了微博、微信、小程序等新媒體信息傳播工具的廣泛應(yīng)用，還以政府網(wǎng)站為基礎(chǔ)打造了一體化的政務(wù)服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)事項(xiàng)和社會信息服務(wù)的全人群覆蓋、全天候受理和‘一站式’辦理”[1]李鋒、周舟：《數(shù)據(jù)治理與平臺型政府建設(shè)——大數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府治理方式變革》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）》2021年第4期。。不過，由于各級政府對電子政務(wù)服務(wù)平臺的設(shè)計(jì)主要基于本地區(qū)、本部門日常常態(tài)化的政務(wù)運(yùn)行考慮，沒有將突發(fā)公共事件下的應(yīng)急指揮需求提前考慮在內(nèi)，更沒有基于重大突發(fā)公共事件的治理需求來考慮以整體性治理解決科層組織所帶來的治理難題，因此在實(shí)踐中，各地的電子政務(wù)建設(shè)存在著比較嚴(yán)重的信息孤島問題，無法形成整體效能。這不僅是信息技術(shù)的問題，更是政府的信息管理體制問題，可以說沒有政府信息管理體制的變革，整體性治理的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

從信息技術(shù)的角度來看，政府雖然是電子政務(wù)平臺建設(shè)的發(fā)包方，但其只是從運(yùn)營者和使用者的角度提出了項(xiàng)目建設(shè)的要求和需求，并不掌握平臺建設(shè)的技術(shù)，自然也不可能進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)積累和升級，一旦遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件，難以迅速建立起應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急指揮平臺。而互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)卻早在日常運(yùn)行和參與政府電子政務(wù)服務(wù)平臺的建設(shè)過程中累積了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并通過在技術(shù)上長期的積累打造了一個(gè)能夠通過技術(shù)迭代來應(yīng)對各種突發(fā)公共事件的平臺。與這些企業(yè)相比，政府在平臺建設(shè)的技術(shù)專業(yè)性方面不具備比較優(yōu)勢。因此，在面對突發(fā)公共事件時(shí)，政府只能“借用”互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的平臺充當(dāng)突發(fā)公共事件的信息平臺，甚至預(yù)警及應(yīng)急指揮平臺。

從應(yīng)然的角度看，國家需要建立一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)字化信息平臺進(jìn)行全國范圍內(nèi)高效的信息統(tǒng)計(jì)，但從實(shí)然的角度看，政務(wù)服務(wù)平臺一直都是由國家信息辦或國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦來建設(shè)，而這些機(jī)構(gòu)大多是一些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在短期內(nèi)無法建立起統(tǒng)管全國數(shù)據(jù)的信息平臺，這使得各地的電子政務(wù)以及政府信息化建設(shè)項(xiàng)目陷入碎片化且重復(fù)建設(shè)的困境。在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，現(xiàn)有這些碎片化建設(shè)的電子政務(wù)平臺應(yīng)對乏力，亟須建構(gòu)平臺型治理的體制機(jī)制以破解條塊分割難題，通過組織結(jié)構(gòu)的扁平化和組織方式的網(wǎng)絡(luò)化來實(shí)現(xiàn)多元主體以及政府內(nèi)部上下層級間的協(xié)調(diào)與配合,實(shí)現(xiàn)整體性治理的效能提升。為此，政府基于數(shù)字抗疫的應(yīng)用場景要求快速搭建起一個(gè)數(shù)據(jù)共享的“信息中臺”，高效打通治理各方的“部門墻”。在具體實(shí)踐中，在中央層面是依托“國家政務(wù)服務(wù)平臺”，地方政府則是依托“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”或者是成立專門的大數(shù)據(jù)局，有些區(qū)域如長三角建立“長三角數(shù)據(jù)共享交換平臺”作為信息中臺。實(shí)際上，從技術(shù)角度看，無論是在早期的“智慧城市”建設(shè)項(xiàng)目中，還是在“一網(wǎng)統(tǒng)管”的政務(wù)服務(wù)體系中，都建有信息交換平臺。然而，這些平臺的建立是“自上而下”的，對于基層治理的應(yīng)用場景考慮不足。隨著應(yīng)用場景的不斷延展，“健康碼”對于數(shù)據(jù)共享提出越來越高的要求，這才驅(qū)動政府或建立或改造原來的信息交換平臺，建立起數(shù)據(jù)共享的“信息平臺”?；诮】荡a應(yīng)用場景要求的“信息平臺”打破了政府行政部門以及政府與企業(yè)的組織化邊界，使數(shù)據(jù)治理資源圍繞健康碼的應(yīng)用場景要求進(jìn)行整合與配置。這樣，“一個(gè)以省級健康碼為單位，以全國性的平臺、數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)作為“網(wǎng)關(guān)”的全國性人口流動管理基礎(chǔ)設(shè)施形成了”[2]李夢穎：《數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施：隱藏在健康碼背后的結(jié)構(gòu)性力量》，《新聞記者》2022年第4期。。

這個(gè)信息平臺的建立，有助于政府內(nèi)部的各部門、各層級依托信息平臺來打破條塊分割，實(shí)現(xiàn)整體性治理。正是在此背景下，國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦指導(dǎo)支付寶、阿里云加速研發(fā)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺疫情防控健康碼系統(tǒng)，并將其推向全國。在這個(gè)創(chuàng)新過程中，國家電子政務(wù)辦、省市地方政府、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)是共同推動平臺型治理創(chuàng)新的主體。這3個(gè)主體之間基于社會治理應(yīng)用場景的不斷延伸，依托信息中臺展開合作治理——平臺型治理，既是政府整體性治理的重要技術(shù)保障，也是未來電子政務(wù)與數(shù)字政府建設(shè)的一個(gè)重要方向。

2.合作治理生態(tài)體系與平臺型治理

在“數(shù)字抗疫”過程中，一方面，政府通過將最新的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與各類城市治理場景進(jìn)行鏈接，將企業(yè)的平臺、數(shù)據(jù)在更大范圍內(nèi)進(jìn)行整合并內(nèi)化到城市治理的各種場景中去，以確保平臺與技術(shù)的復(fù)合應(yīng)用契合本地情境。如“健康碼”不僅作為個(gè)人健康證明應(yīng)用于重點(diǎn)人員管控、交通卡口管理以及企業(yè)復(fù)工管理系統(tǒng)服務(wù)等，其功能還逐步延伸至公共衛(wèi)生、公共交通等公共服務(wù)領(lǐng)域，覆蓋公交地鐵、社區(qū)、寫字樓、醫(yī)保支付、商場超市、機(jī)場車站等多個(gè)場景。另一方面，政府與企業(yè)合作共建平臺，會在技術(shù)力量的“倒逼”之下，主動對組織結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)作出調(diào)整。就組織結(jié)構(gòu)而言，如在此前的“健康碼”開發(fā)過程中，幾十個(gè)來自政府部門和企業(yè)的工作人員組成了“專班”在浙江創(chuàng)投中心進(jìn)行通力合作，為的就是將技術(shù)和政府治理需求有效對接。這個(gè)行動過程既是地方政府借力互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的平臺和技術(shù)提升自身的應(yīng)急管理與社會治理能力的過程，也是治理結(jié)構(gòu)調(diào)適的過程。政府和企業(yè)合作的最初目標(biāo)是為了充分、準(zhǔn)確地獲取居民的個(gè)人健康信息，在治理實(shí)踐中，信息賦能是對治理主體最直接有效的手段，海量數(shù)據(jù)的匯集在改變“信息孤島”和“應(yīng)用煙囪”、打破部門墻和實(shí)現(xiàn)“橫向融通”等方面起到了積極的推動作用。在“統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作”[1]《習(xí)近平談治國理政》第四卷，外文出版社2022年版，第93頁。這一中央工作部署的高位推動下，國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦、地方政府以及平臺企業(yè)三者圍繞著個(gè)人信息的獲取展開合作，建構(gòu)合作治理生態(tài)體系，并由此引致治理結(jié)構(gòu)的漸進(jìn)式調(diào)整。

從理論上講，如果國家層面的電子政務(wù)辦建立了能夠全面收集個(gè)人信息的“信息平臺”，地方政府就可以基于這個(gè)“信息平臺”開發(fā)出相應(yīng)的“微治理”應(yīng)用以管控疫情。然而，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性和不確定性，國家層面的電子政務(wù)辦難以預(yù)測“黑天鵝事件”的發(fā)生并預(yù)先建立有效的“信息平臺”。退一步說，即使政府能夠預(yù)測危機(jī)并著手建立全面的“信息平臺”，但由于其建立、運(yùn)營、維護(hù)的成本巨大，再加上其所需的數(shù)字技術(shù)更新迭代呈現(xiàn)加速趨勢，在經(jīng)濟(jì)與技術(shù)上也不具備可行性。在這種情況下，政府需要借力市場與社會來建立治理共同體。如此次浙江省的數(shù)字抗疫就是由國家層面的電子政務(wù)辦、浙江省市地方政府、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)共同參與建設(shè)數(shù)字抗疫信息平臺，并在這個(gè)信息平臺上進(jìn)行了有效的合作治理。

對地方政府而言，這種借助互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)進(jìn)行的合作治理成本低、見效快，能夠在經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生重要的成本優(yōu)勢。因此，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)成為地方政府治理創(chuàng)新的重要選項(xiàng)。此外，杭州市政府作為一個(gè)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中深度“置身事內(nèi)”的地方政府，在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)之所以能夠采用這種迅速“見效”的辦法，與其本身所具備的良好的政企合作關(guān)系是分不開的。正是基于與杭州市政府良好的政企合作關(guān)系，“阿里巴巴給政府提供了大量的數(shù)據(jù)信息，因?yàn)橹Ц秾毣蛘哒f是釘釘，這種后臺都有大量的數(shù)據(jù)”[2]陳那波、張程、李昊霖：《把層級帶回技術(shù)治理——基于“精密智控”實(shí)踐的數(shù)字治理與行政層級差異研究》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）》2021年第5期。。這樣地方政府就比較容易借用互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的技術(shù)力量與數(shù)據(jù)資源來幫助自己提升應(yīng)急管理管控能力。

對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)來說，“互聯(lián)網(wǎng)大廠”不僅推動了中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且，當(dāng)這些互聯(lián)網(wǎng)巨頭完成了對虛擬社會的布局后，由于其對社會的巨大影響，開始邁向了“虛擬政府”的階段。對互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)來說，當(dāng)它們成功地完成了虛擬商業(yè)、虛擬社會和“虛擬政府”的布局之后，不知不覺中具備了一定程度上的數(shù)字政府治理能力。再加上2018年以來，“消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代紅利見頂，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展進(jìn)入產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)階段，各大互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開始比拼將自己的技術(shù)與業(yè)務(wù)能力形成完整的數(shù)字化解決方案對外輸出”[1]《張建鋒：重新定義阿里云的1300天》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1737383912870151792&wfr=spider &for=pc，2022年8月9日。，包括對政府治理的輸出?！笆奈濉币?guī)劃也明確提出以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革[2]《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，人民出版社2021年版。，在這種背景下，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)選擇與政府進(jìn)行治理合作，是其布局產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的一個(gè)不錯(cuò)選擇。

無論是政府借力互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提升治理能力，還是企業(yè)通過輸出數(shù)字化方案布局互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，雙方的良性合作都需要一個(gè)良好的生態(tài)體系。此次“數(shù)字抗疫”的重要啟示在于，這個(gè)合作治理生態(tài)體系的建構(gòu)既要通過企業(yè)與政府在“智慧城市”“城市大腦”等項(xiàng)目建設(shè)中長期合作建立起的良好政企關(guān)系，還要通過政府與企業(yè)等多主體圍繞基層治理的應(yīng)用場景需求進(jìn)行緊密高效的合作，在一個(gè)“非集中化的分散系統(tǒng)”中去尋找解決之道[3]威廉·伊斯特利：《威權(quán)政治》，馮宇、鄧敏譯，中信出版集團(tuán)2016年版，第273頁。。在這個(gè)分散系統(tǒng)中，政府的角色由自上而下的管理者，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^自下而上的應(yīng)用場景驅(qū)動把企業(yè)等主體納入一個(gè)“制序”和開放互動生態(tài)體系中的引領(lǐng)者。未來，需要把平臺型治理所形成的“制序”和“體系”以政策法規(guī)的形式進(jìn)一步鞏固和完善，以實(shí)現(xiàn)政府治理體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

四、結(jié)語

技術(shù)與組織的耦合使得技術(shù)系統(tǒng)與政府的管理機(jī)制得以同構(gòu)，再加上多元主體需要基于信息化平臺進(jìn)行合作治理，由此創(chuàng)造出一種新型的政府治理模式——平臺型治理。平臺型治理既有科層制組織基于壓力型體制激發(fā)出的強(qiáng)大動員能力，又具有互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的平臺特性。平臺擁有的強(qiáng)大信息能力與科層制政府的壓力型體制疊加，構(gòu)成政府強(qiáng)大社會治理與管控能力的重要支柱。

然而，技術(shù)是一個(gè)強(qiáng)大的治理工具，當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)掌握比政府更強(qiáng)大的技術(shù)工具時(shí)，是互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)向政府讓渡平臺技術(shù)，還是政府向互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)讓渡社會治理權(quán)力，二者之間存在復(fù)雜的合作博弈關(guān)系。如何解決這個(gè)問題，不僅是完善平臺型治理所必需，同時(shí)也在目前的國家與社會的政社良性互動治理的框架之外提出了一個(gè)新問題，即政企互動的治理框架如何建設(shè)。基于技術(shù)要求產(chǎn)生的政企合作治理模式，會使得平臺企業(yè)基于技術(shù)優(yōu)勢承擔(dān)越來越大的社會責(zé)任與治理功能，同時(shí)，也使政府的治理模式越來越平臺化。政府之所以要借用互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的平臺，是因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)平臺企業(yè)擁有專業(yè)化的強(qiáng)大技術(shù)能力與技術(shù)創(chuàng)新能力，而這恰恰是政府的短板。從這個(gè)角度來看，政府如何有效地學(xué)習(xí)與掌握技術(shù)、提升數(shù)字素養(yǎng)、妥善處理與平臺企業(yè)的關(guān)系，從而在此基礎(chǔ)之上建立良好的平臺生態(tài)，是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的社會治理創(chuàng)新需要面對的根本問題。

此外，這種技術(shù)組織耦合型治理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)及其合法性建立在非常態(tài)的緊急狀態(tài)基礎(chǔ)之上，“此次新冠疫情讓我國在實(shí)質(zhì)上進(jìn)入緊急狀態(tài)，并采取大量應(yīng)激式的、非常規(guī)的數(shù)字疫情防控措施”[4]沈偉偉：《論數(shù)字緊急狀態(tài)的恢復(fù)機(jī)制——以新冠疫情防控為例》，《清華法學(xué)》2021年第2期。。當(dāng)一個(gè)社會從突發(fā)公共衛(wèi)生事件緊急狀態(tài)恢復(fù)到常態(tài)化運(yùn)行之中，當(dāng)數(shù)字化平臺滲透到我們的生活以及經(jīng)濟(jì)、社會、公共組織等方方面面時(shí)，如何來治理這個(gè)強(qiáng)大的平臺，這是我們需要進(jìn)一步深思的問題。