永嘉縣氣象災(zāi)害防御應(yīng)急機制建設(shè)研究

張靜靜，程 瀛，萬 寒，范 亮，楊晨杰

1.永嘉縣氣象局，浙江永嘉 325100；2.溫州市氣象局，浙江溫州 325000

1 鄭州7·20特大暴雨氣象服務(wù)啟示

2021年7月17—23日，河南省遭遇歷史罕見特大暴雨，發(fā)生嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，尤其是7月20日鄭州市遭受重大人員傷亡和財產(chǎn)損失[1]。全省因災(zāi)死亡失蹤398人，其中鄭州市 380 人，新鄉(xiāng)市10人，平頂山市、駐馬店市、洛陽市各2人，鶴壁市、漯河市各1人，鄭州市因災(zāi)死亡失蹤人數(shù)占全省的95.5%。

此次災(zāi)害為極端天氣引發(fā)的，河南鄭州“7·20”特大暴雨強度和范圍突破歷史記錄，遠(yuǎn)超出城鄉(xiāng)防洪排澇能力，全市城鄉(xiāng)大面積受淹，城鎮(zhèn)街道洼地積澇嚴(yán)重，河流水庫洪水短時猛漲，山丘區(qū)溪流溝道大量壅水，形成特別重大自然災(zāi)害。調(diào)查認(rèn)定，河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害是一場因極端暴雨導(dǎo)致嚴(yán)重城市內(nèi)澇、河流洪水、山洪滑坡等多災(zāi)并發(fā)，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失的特別重大自然災(zāi)害[2]。鄭州市委、市政府及有關(guān)區(qū)縣（市）、部門和單位風(fēng)險意識不強，對這場特大災(zāi)害認(rèn)識準(zhǔn)備不足、防范組織不力、應(yīng)急處置不當(dāng)，存在失職瀆職行為，總體是“天災(zāi)”，但也有“人禍”，尤其是發(fā)生了地鐵、隧道等本不應(yīng)該發(fā)生的傷亡事件。

精密監(jiān)測、精準(zhǔn)預(yù)報、精確預(yù)警、精細(xì)服務(wù)始終是氣象事業(yè)發(fā)展永恒的主題，也是所有的災(zāi)害、服務(wù)繞不開的關(guān)鍵話題。通過對鄭州7·20特大暴雨氣象服務(wù)的復(fù)盤，需要氣象部門認(rèn)真考慮如何依法、全面、正確履職，統(tǒng)籌干部安全與事業(yè)發(fā)展的問題。既要聚焦主責(zé)主業(yè)，定好位、不越位、不錯位、不缺位；又要主動融入大應(yīng)急、大減災(zāi)體系，充分發(fā)揮氣象第一道防線不可替代的作用，避免“雨刮器”“晴雨傘”的發(fā)展窘境。同時，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)貧庀蟛块T在短期預(yù)報中存在著量級偏小、特大暴雨漏報問題，但極端天氣發(fā)生往往超出預(yù)報員對以往規(guī)律的認(rèn)知，難度非常大。對預(yù)報員來說，政治責(zé)任、為民情懷、職業(yè)道德、專業(yè)素養(yǎng)和科學(xué)精神缺一不可，既要做到“敢于突破極值預(yù)報、勇于提前發(fā)布預(yù)警”，又不能總是空報而消費公眾對氣象的公信力，這對預(yù)報員提升業(yè)務(wù)能力，尤其是短臨預(yù)報能力提出了更高要求。

2 永嘉氣象災(zāi)害防御工作存在的問題

堅實“問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、實戰(zhàn)導(dǎo)向、逐步迭代”的原則，永嘉縣應(yīng)急管理局、縣氣象局、縣自然資源和規(guī)劃管理局、縣水利局四部門組成調(diào)研組，先后去縣融媒體中心、縣旅發(fā)中心、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、縣交通運輸局4個部門及鶴盛鎮(zhèn)、巖頭鎮(zhèn)、碧蓮鎮(zhèn)等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實地調(diào)研走訪，并召開應(yīng)急管理工作人員座談會，重點了解突發(fā)災(zāi)害性天氣部門預(yù)警信息傳播及設(shè)施建設(shè)情況，自然災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動和氣象服務(wù)數(shù)字化改革需求以及基層氣象服務(wù)體系融入應(yīng)急管理體系建設(shè)工作，分析存在的問題和差距，并提出了相應(yīng)的建設(shè)性意見。根據(jù)前期調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果，結(jié)合實地走訪部門、基層，梳理永嘉縣氣象災(zāi)害防御應(yīng)急機制建設(shè)存在的問題主要有以下5個方面。

2.1 部門渠道“分離”，未能統(tǒng)一發(fā)布?xì)w口

永嘉縣防指各成員單位信息發(fā)布渠道統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，微信公眾號8個、電子顯示屏134塊（互聯(lián)網(wǎng)111塊、局域網(wǎng)或?qū)＞W(wǎng)23塊）、短信平臺8個（氣象站4個）、網(wǎng)站4個、廣播1880個（應(yīng)急廣播1851，氣象大喇叭29個）、永嘉新聞頻道1個、廣播電臺FM102.2頻道1個、今日永嘉APP1個、微博1個。各部門面向單位內(nèi)部和社會公眾通過以上渠道自行發(fā)布或轉(zhuǎn)發(fā)氣象預(yù)警相關(guān)信息，存在信息二次轉(zhuǎn)發(fā)誤差率和時效性，迫切需要集約和統(tǒng)籌部門預(yù)警信息發(fā)布渠道，一個發(fā)布出口精準(zhǔn)發(fā)布各類預(yù)警信息。

2.2 部門信息“轟炸”，未能優(yōu)化發(fā)布內(nèi)容

據(jù)基層責(zé)任人反饋，臺風(fēng)“燦都”期間收到臺風(fēng)預(yù)警、小流域山洪地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險預(yù)警等條線信息近50條，涉及手機短信、釘釘消息、網(wǎng)格派單等多途徑日平均信息量達(dá)10余條。氣象部門臺風(fēng)、暴雨、大風(fēng)、雷電等常態(tài)“四重奏”標(biāo)配預(yù)警，水利部門水庫水位閾值觸發(fā)告警，應(yīng)急部門動態(tài)響應(yīng)服務(wù)等信息內(nèi)容分散、術(shù)語生僻、重發(fā)疊發(fā)、信息過長，致使基層責(zé)任人和社會公眾在防汛防臺高壓工作、精神極度緊張的情況下信息查看不及時，導(dǎo)致重要信息遺漏。同時，存在著多渠道叫應(yīng)過于頻繁、電話通知來不及叫應(yīng)，基層責(zé)任人叫而不應(yīng)等問題，不能滿足從預(yù)警“叫應(yīng)”到監(jiān)督檢查的跨部門閉環(huán)流程貫通問題，并且人工電話挨個打費時費力，尤其是縣局人手少，七八個人一圈電話下來至少十幾分鐘，迫切需要完善智慧叫應(yīng)系統(tǒng)建設(shè)?！帮L(fēng)險閾值短信提醒+預(yù)警電話自動叫應(yīng)”雙結(jié)合，推出氣象預(yù)警叫應(yīng)電話專屬號。

2.3 應(yīng)急值班“虛設(shè)”，未能有效發(fā)揮調(diào)度作用

目前，永嘉縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均設(shè)有應(yīng)急值班室，落實AB崗24 h輪班值守，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛主要負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)輪流帶班制度。但實際在防汛防臺應(yīng)急值班實際過程中，條線信息接收和發(fā)布對象仍以氣象信息員、地質(zhì)災(zāi)害巡察員、網(wǎng)格員等專設(shè)人員為主，未能實現(xiàn)多員合一信息匯總，未能充分發(fā)揮應(yīng)急值班室“上傳下達(dá)”的職能，導(dǎo)致工作落地難、責(zé)任追究難等諸多問題。同時，未能建立上查下督的管理機制，在發(fā)生極端災(zāi)害性天氣時，氣象部門電話叫應(yīng)應(yīng)急值班室無人應(yīng)答，值班人員大多為社會外聘人員，對業(yè)務(wù)不了解，導(dǎo)致信息輸送錯誤情況時有發(fā)生。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)部應(yīng)急響應(yīng)機制不完善，迫切需要規(guī)范部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）值班室業(yè)務(wù)規(guī)范和值守班制度。

2.4 預(yù)報預(yù)警“留白”，未能體現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)

2021年，永嘉縣氣象部門現(xiàn)有預(yù)警發(fā)布仍停留在以面帶點的形式，由于部門規(guī)則和限定標(biāo)準(zhǔn)未能實現(xiàn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村一級的分區(qū)精確預(yù)警信息服務(wù)。缺乏強對流天氣預(yù)警信號，強對流過程移速快、尺度小，一次過程會發(fā)布雷電、大風(fēng)、冰雹、暴雨等多項預(yù)警，再加上分鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)布，不僅在操作上難度較大，還會讓基層和公眾因預(yù)警過多而感到無所適從。暴雨紅色預(yù)警7次，預(yù)警發(fā)布居歷年最多。由此也暴露出預(yù)警時效短、頻繁的發(fā)布會在一定程度上降低公眾的警惕性；“請有關(guān)方面注意防范”等通用化防御提示語難以向公眾傳遞不同危險性和防御指導(dǎo)服務(wù)；24 h內(nèi)降雨量達(dá)到100 mm等臺風(fēng)藍(lán)色預(yù)警信號無法使得公眾理解量級概念等一系列問題。同時，發(fā)布預(yù)警信息或啟動應(yīng)急響應(yīng)后，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級應(yīng)急聯(lián)動處置機制不完善，從而導(dǎo)致實際行動措施與應(yīng)急響應(yīng)指南出現(xiàn)偏離，未能給基層責(zé)任人明確下步工作提醒，不同級別預(yù)警未能明確分類防御措施，復(fù)盤溯源倒追責(zé)任存在一定難度，迫切需要規(guī)范預(yù)警信號內(nèi)容、服務(wù)方式及聯(lián)動機制。

2.5 信息受眾“盲區(qū)”，未能實現(xiàn)全域覆蓋

從傳播上來看，預(yù)警公眾覆蓋面實現(xiàn)“人人及知、人人盡知”非常困難。網(wǎng)站、“兩微一端”、電視、廣播屬于主動查詢類，第一時間獲知很難，信息發(fā)布傳播覆蓋面不廣，海域、農(nóng)村還沒有實現(xiàn)信息直達(dá)，大多數(shù)村社“最后一公里”問題沒有從根本上得到有效解決。一些偏遠(yuǎn)山區(qū)受廣播、電視信號傳輸條件、通信設(shè)施設(shè)備以及基層氣象信息員缺位等因素影響，加上受限于孤寡老幼群體文化層次低、語言領(lǐng)悟能力差等客觀因素，致使村民不能及時、有效地獲取氣象災(zāi)害預(yù)警信息現(xiàn)象，尤其是海上作業(yè)人群和部分弱勢群體尤為突出，迫切需要明確什么級別的預(yù)警信號應(yīng)該采取何種手段發(fā)布。

3 永嘉氣象災(zāi)害防御應(yīng)急機制的建設(shè)

為構(gòu)建“大安全、大應(yīng)急、大減災(zāi)、大統(tǒng)籌”氣象災(zāi)害防御應(yīng)急機制，統(tǒng)籌推進部門信息發(fā)布渠道集約共享，實現(xiàn)多部門氣象災(zāi)害防御應(yīng)急聯(lián)動，了解各部門氣象服務(wù)數(shù)字化需求，全力推進永嘉縣全周期氣象服務(wù)決策支撐系統(tǒng)建設(shè)，完善自然災(zāi)害應(yīng)急防御數(shù)字化，著力解決跨部門數(shù)據(jù)需求、業(yè)務(wù)協(xié)同和流程再造，借助科技信息技術(shù)手段，著力解決基層末梢問題，提出以下5個方面的工作建議。

3.1 從拓展發(fā)布渠道出發(fā)，實現(xiàn)“一鍵式”靶向預(yù)警發(fā)布

預(yù)警信息發(fā)布以氣象部門籌建的永嘉縣突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布平臺統(tǒng)一歸口發(fā)布終端，并為永嘉縣防指成員單位開通賬號，形成部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“浙政釘”或短信（備用）、村級責(zé)任人短信或微信（備用）信息直達(dá)專屬通道，并在現(xiàn)有微博、短信（國突12379）、聲訊、融媒體發(fā)布、應(yīng)急廣播渠道的基礎(chǔ)上，集成接入部門電子顯示屏（111塊）、中國永嘉服務(wù)號、基層網(wǎng)格平臺、浙政釘工作通知（個人消息、群組消息）等信息發(fā)布渠道。針對數(shù)字化迭代升級應(yīng)用“安全碼”基于個人位置開展智能語音避災(zāi)提醒，特殊群體積極保留并落實“打更”預(yù)警專人。同時，將預(yù)警短信分區(qū)發(fā)布納入地方年度預(yù)算，依據(jù)《重大（突發(fā)）氣象災(zāi)害預(yù)警信息全網(wǎng)發(fā)布細(xì)則》和《突發(fā)公共事件預(yù)警、信息發(fā)布實施辦法》規(guī)定，積極推進分片或分鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)警服務(wù)模式，實現(xiàn)分災(zāi)種預(yù)警、任意面圈選覆蓋到村、到人，切實打通屏蔽實現(xiàn)“2個直達(dá)”綠色通道，提高預(yù)警信息發(fā)布的時效性，擴大社會公眾信息覆蓋面。

3.2 從規(guī)則提醒服務(wù)出發(fā)，實現(xiàn)“點對點”自動語音叫應(yīng)

明確氣象部門發(fā)布暴雨、大風(fēng)、雷電、冰雹等極端災(zāi)害性天氣橙色以上預(yù)警信號為啟動條件，規(guī)定叫應(yīng)主體，“誰叫應(yīng)誰”的叫應(yīng)流程和責(zé)任分工，采取分級分類方式提供服務(wù)。以永嘉縣突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布平臺語音外呼057712379作為主要渠道發(fā)布預(yù)警信號信息，預(yù)警信號內(nèi)容可能影響地區(qū)作為發(fā)布對象，并將浙江音信通平臺專屬號057767796121語音叫應(yīng)作為備份渠道，規(guī)定“實況+預(yù)警+影響+措施提醒”為叫應(yīng)模板。例如，暴雨橙色預(yù)警叫應(yīng)：【永嘉縣氣象局】近3 h全縣出現(xiàn)50 mm以上站點XX個，排名前三站點為XX mm、XX mm、XX mm，縣氣象臺已經(jīng)發(fā)布XX橙色預(yù)警信號，預(yù)計影響區(qū)域XX鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)，請立即按照應(yīng)急預(yù)案要求做好應(yīng)急防范工作。

3.3 從優(yōu)化信息服務(wù)出發(fā)，實現(xiàn)“定制式”行業(yè)專屬告警

探索建立由縣防指監(jiān)測預(yù)警中心為預(yù)警后續(xù)提醒單發(fā)布主體機構(gòu)，及時將預(yù)警信息直達(dá)群眾和有關(guān)責(zé)任人，將工作指令直達(dá)基層責(zé)任人。

一是預(yù)警直達(dá)家庭和個人，充分利用農(nóng)村應(yīng)急廣播、溫州短信分區(qū)發(fā)布平臺、閃信等手段，向特定地區(qū)和人群推動極端災(zāi)害性天氣預(yù)警信息（紅色預(yù)警），實現(xiàn)預(yù)警信息精準(zhǔn)高效發(fā)送至家庭和個人。例如，【縣防指監(jiān)測預(yù)警中心】極端天氣預(yù)警：你所在區(qū)域已出現(xiàn)特大暴雨，后續(xù)還有暴雨，請注意做好防范工作，戶外人員就近尋找安全區(qū)域暫避，其他人員盡量不要外出。

二是預(yù)警直達(dá)基層行政責(zé)任人和轉(zhuǎn)移責(zé)任人、“五?！必?zé)任人，通過永嘉縣突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布平臺重要通知或移動云MAS，將極端災(zāi)害性天氣預(yù)警信息發(fā)送給黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)，受影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府主要負(fù)責(zé)人、分管責(zé)任人，受影響村（社、區(qū)）主要負(fù)責(zé)人、轉(zhuǎn)移責(zé)任人。例如，【縣防指監(jiān)測預(yù)警中心】極端天氣預(yù)警：本地已經(jīng)發(fā)布暴雨紅色預(yù)警信號，影響區(qū)域為XX鄉(xiāng)(XX鎮(zhèn))，請立即按照應(yīng)急預(yù)案做好應(yīng)急防范工作。

三是工作指令直達(dá)基層責(zé)任人，縣防指相關(guān)工作指令需要第一時間直達(dá)基層時，經(jīng)縣防指領(lǐng)導(dǎo)同意，可通過永嘉縣突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布平臺重要通知或移動云MAS，將工作指令直達(dá)基層責(zé)任人，實施廣泛動員和針對性部署。例如，【縣防指監(jiān)測預(yù)警中心】工作指令：縣防指指揮長批示要求：進一步擴大排查范圍，加大人員轉(zhuǎn)移力度，請立即執(zhí)行。

3.4 從精細(xì)預(yù)報預(yù)警出發(fā)，實現(xiàn)“觀摩式”災(zāi)害數(shù)智防御

積極推進永嘉縣臺風(fēng)全周期“數(shù)智防御”氣象決策系統(tǒng)建設(shè)，支撐降雨、山洪地質(zhì)災(zāi)害、臺風(fēng)風(fēng)險全面評估，實現(xiàn)坐鎮(zhèn)縣防指全盤掌握防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)全流程服務(wù)。同時，利用自然災(zāi)害風(fēng)險普查成果，整合部門監(jiān)測設(shè)施共享數(shù)據(jù)信息，多地圖接入與呈現(xiàn)多層級災(zāi)害重疊效應(yīng)，從村社所處位置對承載體信息進行關(guān)聯(lián)分析，科學(xué)設(shè)定雨量、水位、氣象告警閾值及災(zāi)害風(fēng)險等級指標(biāo)，標(biāo)定致災(zāi)風(fēng)險色斑疊加圖，建立行業(yè)風(fēng)險動態(tài)模型可視化監(jiān)控。通過掌上數(shù)字化響應(yīng)法則進行分梯次、分區(qū)域自動發(fā)布預(yù)警提醒，實現(xiàn)不同行業(yè)實時和未來受風(fēng)雨災(zāi)害影響評估及智能服務(wù)指導(dǎo)產(chǎn)品，動態(tài)調(diào)整“監(jiān)視區(qū)、警戒區(qū)、責(zé)任區(qū)”3道防線，分強度、分區(qū)域、分時段開展分區(qū)預(yù)警，觸發(fā)“提醒”“警報”“緊急警報”3個級別的災(zāi)害天氣報警閾值，分區(qū)域、分行業(yè)、分人群告警提示，尤其針對臺風(fēng)、梅汛期系統(tǒng)性暴雨、強對流、冷空氣撕裂災(zāi)害性天氣可能對永嘉造成嚴(yán)重影響的，以“分類型、分階段、梯次化、遞進式”為要求，以提供相對準(zhǔn)確預(yù)報原則，開展?jié)L動預(yù)報預(yù)警服務(wù)，確保縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級氣象災(zāi)害防御工作分階段、分等級有序、有效及有力開展，提高防御精準(zhǔn)性。

3.5 從建設(shè)數(shù)字預(yù)案出發(fā)，實現(xiàn)“菜單式”響應(yīng)行動法則

全面推進防汛防臺預(yù)案數(shù)字化全流程質(zhì)控服務(wù)，以永嘉縣防汛防臺抗旱應(yīng)急預(yù)案為總綱，賦能水利、資規(guī)、交通、旅游、農(nóng)業(yè)、氣象等六大行業(yè)預(yù)案，融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級應(yīng)急預(yù)案，推進“1+N”預(yù)案應(yīng)急響應(yīng)行動數(shù)字流程再造，融入防汛防臺管理應(yīng)用場景，嵌入應(yīng)急值班系統(tǒng)輔助，匹配“碼上應(yīng)”協(xié)同處置體系。進一步明確應(yīng)急響應(yīng)啟動區(qū)間及階段流程規(guī)定，實時計算屬地災(zāi)害影響范圍、影響等級，自動生成不同災(zāi)害、不同應(yīng)急響應(yīng)級別的防汛防臺抗旱工作簡報，基于電子地圖實現(xiàn)村級防汛防臺形勢圖避災(zāi)智能引導(dǎo)，探索形成基層防汛防臺規(guī)定動作、指令動作的行動指南或手冊，并有效實現(xiàn)閉合環(huán)路反饋機制，實現(xiàn)事前、事中、事后全過程精密智控。

3.6 從普及科普知識出發(fā),實現(xiàn)“禮堂式”全民素質(zhì)行動

農(nóng)村文化禮堂是基層群眾休閑娛樂、村集體活動的重要場所。要充分利用農(nóng)村文化禮堂服務(wù)效應(yīng)，積極組建應(yīng)急、水利、資規(guī)、氣象等部門科普宣教隊伍，利用3·22世界水日、3·23世界氣象日、5·12防災(zāi)減災(zāi)日，開展自然災(zāi)害防御知識進農(nóng)村文化禮堂宣傳活動。與縣委宣傳部簽訂長效合作機制，推進映前10 min播放自然災(zāi)害防御知識影音，重點宣導(dǎo)災(zāi)害風(fēng)險五色圖、預(yù)警信號、降水等級、大風(fēng)等級、臺風(fēng)知識，納入基層責(zé)任人必修課，強化以村社為單位元的分災(zāi)種應(yīng)急演練，培育社會群眾氣象因素造成的次生災(zāi)害應(yīng)急逃生能力。聯(lián)合應(yīng)急部門根據(jù)本地臺風(fēng)、暴雨、強對流3種災(zāi)害性天氣特點，制定集預(yù)警信號、圖標(biāo)、含義、公眾響應(yīng)狀態(tài)、公眾防御、預(yù)警信息獲取渠道為指引的《氣象災(zāi)害公眾防御指引》，并納入永嘉縣防汛防臺工作手冊，進村入企開展宣傳提高公眾防御能力。同時，在水庫、河道等危險地段設(shè)置水位標(biāo)識，在自動氣象站配置毫米玻璃量杯，在全周期決策支撐平臺建立臺風(fēng)預(yù)警知識庫，全面推進全民科學(xué)素質(zhì)行動的開展。