余健明

（吉林大學 法學院，吉林 長春 130012）

《中華人民共和國監(jiān)察官法》（以下簡稱《監(jiān)察官法》）的出臺標志著我國反腐敗法律體系的進一步健全完善，彰顯了黨的十八大以來依法治國的重要成果，同時也把監(jiān)察官職業(yè)化建設列入改革的日程。近年來，關于紀檢監(jiān)察干部被報復和在執(zhí)法中受傷死亡的事件在新聞媒體上時有報道，引起了社會的廣泛關注。如2018年3月7日湖南省紀委通報一起蓄意報復紀檢監(jiān)察干部典型案。[1]在我國歷史上，中國古代由于缺乏對監(jiān)察官的職權和人身安全等保障制度，使得一些剛正不阿、忠于職守的監(jiān)察官遭到人身威脅和報復的事件也屢見不鮮。如南朝齊建元（479-482）間，擔任御史中丞一年多的劉休提出辭呈。他在給皇帝的辭職報告中做了一個統(tǒng)計，說宋60年間換了52位御史中丞，平均一年多換一個。究其原因，是這些監(jiān)察官觸犯了世家大族的利益，被權貴趕下臺。[2]47-54監(jiān)察官的職業(yè)保障制度應是我們理論和實踐中研究的重要課題。

一、構建監(jiān)察官職業(yè)保障制度的意義

職業(yè)是監(jiān)察官職業(yè)化研究的一個前提性問題，也是研究的邏輯起點。在職業(yè)主義者看來，職業(yè)不是一般的工作，而是要求有很高的智識訓練和專業(yè)才能的工作。[3]128監(jiān)察官是一種職業(yè)，但是要真正實現(xiàn)監(jiān)察官職業(yè)化，則還有很長的路要走，需要建立健全符合監(jiān)察官職業(yè)特點和運行規(guī)律的相關配套保障制度。

（一）監(jiān)察官職業(yè)保障制度

監(jiān)察官職業(yè)保障制度是有關監(jiān)察官職業(yè)的權利、特權等保障制度。其主要包括身份保障制度、物質保障制度和特權保障制度等。[4]404-405目前，學術界對于監(jiān)察官的職業(yè)保障制度的構建提出了不同的觀點，概括起來主要有以下四種模式：一是激勵型的保障模式。薛彤彤、牛朝輝通過對香港廉政公署人員實施階梯式的薪酬制度進行總結，為了能夠吸引和激勵專業(yè)技術序列人員，提出監(jiān)察官職業(yè)保障應效仿階梯式的薪酬制度，保證專業(yè)監(jiān)察官應有地位。[5]21-27二是司法“員額制”的保障模式。徐漢明教授主張監(jiān)察官實行“員額制”，并提出對監(jiān)察官相關的晉升、績效、薪酬待遇制度進行合理設計的保障體系。[6]9-25陳翠玉、杜強也持監(jiān)察官應實行“員額制”改革的觀點，并提出在工資保險福利、職務、人身安全、職業(yè)倫理、辭職辭退與退休等方面對監(jiān)察官加以保障。[7]39-52三是警察官保障模式。李斌雄、廖凱不贊同監(jiān)察官實行“員額制”，建議參考公安系統(tǒng)的模式，合理設置監(jiān)察官職級津貼、崗位津貼，崗位津貼向基層和執(zhí)紀執(zhí)法一線傾斜，并從任職保障、履職保障、免職豁免機制、人身安全保障和著裝保障等方面提出了構建監(jiān)察官保障制度。[8]31-38四是權益型的保障模式。蘆雨通過對域內外監(jiān)察官職業(yè)保障制度內容進行分析總結，并針對我國監(jiān)察官保障制度存在的問題，從有利于保障監(jiān)察官合法權益的原則出發(fā)，提出了建立監(jiān)察官職業(yè)安全保障制度、履職豁免制度、建立階梯式薪酬制度及其他經濟保障制度、監(jiān)察官培訓制度的意見。[9]33-47以上研究從不同角度提出了構建我國監(jiān)察官職業(yè)保障制度的意見和建議，基本上覆蓋了監(jiān)察官職業(yè)保障制度的內容，具有一定的合理性，但是忽視了監(jiān)察官職業(yè)和監(jiān)察權運行規(guī)律的特殊性，從長遠來看不利于保障監(jiān)察官獨行行使職權，不利于監(jiān)察官的職業(yè)化建設，且在一定程度上滯后于反腐敗工作實踐。筆者試圖借用職業(yè)化的內涵要素對監(jiān)察官職業(yè)保障的概念進行界定，認為監(jiān)察官職業(yè)保障制度是以國家、政府為主體，以監(jiān)察官為保障對象，確保監(jiān)察權能依法獨立行使，通過制定出臺包括職權保障、身份保障、人身安全保障、經濟保障、技術保障、社會保障和及教育培訓保障及其他配套制度相關制度的總稱。

（二）構建監(jiān)察官職業(yè)保障制度的意義

法國啟蒙思想家孟德斯鳩指出：“民主政治的監(jiān)察官應當是獨立的”[10]53。我國《憲法》也確立了監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權的原則。而在監(jiān)察實踐中要貫徹這一原則，還需要完善的監(jiān)察官職業(yè)保障制度。

第一，構建完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度是我國反腐敗走上規(guī)范化和法治化的必由之路，是習近平法治思想在國家監(jiān)察體制改革中的生動實踐。習近平法治思想是新時代全面依法治國的根本遵循和行動指南。習近平總書記多次強調，要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，推進反腐敗工作規(guī)范化、法治化。而要“推進反腐敗工作規(guī)范化、法治化，前提是紀檢監(jiān)察工作自身運行要規(guī)范化、法治化?！盵11]3092021年7月29日，習近平總書記又深刻指出設立監(jiān)察官制度的目的“就是要使反腐敗工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化，明確權力邊界、嚴格內控機制。”“我們采取的一切措施都要防止‘燈下黑’，都要提高自身免疫力?！盵12]151通過構建完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度，有利于保障監(jiān)察官依法獨行行使職權，確保監(jiān)察權正確行使。

第二，構建完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度是應對當前反腐敗斗爭形勢所提出的迫切要求，有利于深入推進反腐敗隊伍專業(yè)化和職業(yè)化建設。當前，腐敗犯罪呈現(xiàn)高度專業(yè)性、隱蔽性、復雜性和涉外性等特點。黨的十九大以來，我國反腐敗斗爭雖然已取得壓倒性勝利并持續(xù)鞏固，但是腐敗和反腐敗較量還在激烈進行，客觀來說我們所查辦的犯罪數(shù)與實際發(fā)案數(shù)仍存在著一定差距，犯罪黑數(shù)大。而且腐敗犯罪的手段還在不斷翻新，犯罪形式更加隱秘和復雜。因此，如果沒有建立完善的職業(yè)保障制度，讓監(jiān)察官通過教育和培訓并掌握一定的職業(yè)技術和職業(yè)能力，很難勝任當前的反腐敗工作。

第三，構建完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度符合當今世界各國反腐敗發(fā)展的趨勢，有利于構建反腐敗職業(yè)共同體。世界各國都面臨著如何反腐敗和治理腐敗的難題，大多數(shù)國家都紛紛建立了反腐敗的專門機構，配置了反腐敗的專門力量，并建立了完備的監(jiān)察官職業(yè)保障體系，加強反腐敗專門隊伍的建設，反腐敗專門隊伍的職業(yè)化趨勢越來越明顯，已經成為世界各國的發(fā)展方向。為了保證監(jiān)察官能夠獨立公正地處理監(jiān)察事務，維護監(jiān)察官職業(yè)群體的權利、利益，一些國家和地區(qū)建立了完備的職業(yè)保障制度。因此，建立完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度符合當今世界反腐敗職業(yè)共同體的要求。

二、當前我國監(jiān)察官職業(yè)保障制度的檢視

《監(jiān)察官法》規(guī)定了監(jiān)察官依法行使職權的各項制度和措施，但從職業(yè)化的標準來看，還存在以下幾點不足。

（一）監(jiān)察官行使職權的獨立性不夠

我國《監(jiān)察官法》等法律賦予了監(jiān)察官依法獨立行使監(jiān)察權的權力。但在實踐中，監(jiān)察官因受到外部和內部因素的干擾，行使監(jiān)察權的相對獨立性不夠。這不利于充分發(fā)揮監(jiān)察官的積極性和主觀能動性。而且監(jiān)察機關實行雙重領導體制，制約監(jiān)察機關發(fā)展的人財物都在地方手中，派駐、派出的紀檢監(jiān)察機構、監(jiān)察專員的工作待遇在國有企事業(yè)等單位領取。這導致了監(jiān)察官在執(zhí)法過程中受到外部的干擾和阻撓，有的甚至因為在辦案過程中得罪了人而被強行調離監(jiān)察機關，有的被打入“冷宮”升職提拔無望，影響到了一線監(jiān)察官的積極性和職業(yè)榮譽感，進而影響到了執(zhí)法的效果。

（二）監(jiān)察官經濟保障制度跟不上

雖然《監(jiān)察官法》已經建立了監(jiān)察官的等級制度，將監(jiān)察官的職務系列分為十三級，但是目前還沒有出臺相關配套的監(jiān)察官等級津貼制度等規(guī)定，監(jiān)察官的工資待遇還是按照公務員的薪酬制度。這與監(jiān)察官的職業(yè)特點不相符合。黨的十八大以來，黨中央堅持從嚴治黨、“打虎拍蠅”，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，廣大紀檢監(jiān)察干部為此付出了巨大的犧牲，但薪資待遇卻沒有跟上，尤其是從檢察院轉隸到紀委監(jiān)委的干部，其待遇甚至低于轉隸前，這在一定程度上挫傷了他們的積極性，影響到了干部隊伍的穩(wěn)定性。

（三）對監(jiān)察官的人身安全保護力度不夠

雖然《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官及其近親屬的人身安全設立了特別的保護制度，但是在實踐中，由于監(jiān)察委員會沒有設置專門的警務力量，監(jiān)察官在辦案過程中，尤其是對社會人員進行實施留置的時候，有時候會遇到暴力抗法，對監(jiān)察官的人身安全造成巨大的威脅。作為一線的辦案監(jiān)察官，面對反腐敗的復雜化和斗爭的尖銳性，監(jiān)察官的個人及家庭信息很容易被泄露。有時候，監(jiān)察官到外地執(zhí)行公務時，人家一打聽就知道其電話號碼及家庭住址，有些不法分子還公然發(fā)短信來威脅要報復辦案監(jiān)察官，甚至有些涉案的腐敗官員知道監(jiān)察機關在調查他，竟然指使馬仔匿名捏造有關事實對辦案監(jiān)察官“潑臟水”。

（四）監(jiān)察官辦案缺乏強有力的后勤技術等保障力量

當前，各級紀檢監(jiān)察機關并沒有設置與監(jiān)察官職業(yè)特點相匹配的反腐敗專業(yè)技術保障力量。這與當前反腐敗的隱蔽性和復雜性、涉外性不相匹配。監(jiān)察官在案件初核、調查等過程中，還是運用傳統(tǒng)的老辦法，依靠一支筆、一張嘴進行談話調查取證，辦案手段過于落后，就連簡單的手機話單分析、銀行流水分析等都沒有配備專業(yè)的分析軟件，更不要說配備先進的跟蹤定位等技術設備。這不利于發(fā)現(xiàn)和查處腐敗犯罪，不利于固定犯罪證據，影響了反腐敗的效果和質量，從長遠來說，不利于我們構建“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的長效機制。

（五）缺乏監(jiān)察官職業(yè)榮譽制度

《監(jiān)察官法》第四十條、第四十一條規(guī)定了，對在監(jiān)察工作中有顯著成績和貢獻，或者有其他突出事跡的監(jiān)察官、監(jiān)察官集體，給予獎勵的制度。但在實踐中，獎勵制度一般是通過給予立功授獎的形式予以評定，沒有單獨設立監(jiān)察官職業(yè)榮譽制度，連監(jiān)察官的制服也沒有統(tǒng)一配置。而且，監(jiān)察官處于反腐敗斗爭的前沿陣地，流血犧牲的事件經常會發(fā)生，為有利于鼓勵和肯定監(jiān)察官的這種敢于斗爭的精神，應當設立專門的監(jiān)察官榮譽制度，對于因公負傷、犧牲或者在工作中有作出特別貢獻的監(jiān)察官應按照對反腐敗事業(yè)貢獻的大少頒發(fā)勛章或各種榮譽證書。

三、其他國家和地區(qū)監(jiān)察官職業(yè)保障制度啟示

反腐敗在國際排名靠前的國家，如瑞典、新加坡等國家和香港、澳門等地區(qū)都建立了完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度，而且有著相同的內核精神和類似的制度設計。

（一）其他國家和地區(qū)監(jiān)察官職業(yè)保障的制度

瑞典、新加坡等國家和香港、澳門等地區(qū)為確保監(jiān)察官能獨立行使職權，都建立了完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.建立了嚴格的職權保障制度，確保監(jiān)察官能夠依法獨行行使職權

為確保監(jiān)察官依法行使職權，瑞典、新加坡和我國的香港、澳門都規(guī)定了嚴格的監(jiān)察官職權保障制度。具體如下：

瑞典實行監(jiān)察官完全獨立行使職權制度。監(jiān)察專員根據職權范圍對某一案件調查或決定時，首席監(jiān)察專員不得干涉，每一名監(jiān)察專員為自己的行為直接向議會負責。瑞典的《議會監(jiān)察專員指令法》第1條至第11條規(guī)定了監(jiān)察官的職權，嚴格監(jiān)察專員及監(jiān)督對象的范圍、行使監(jiān)督權的方式和權力的界限，尤其是在第1條第二款規(guī)定了監(jiān)察官的職責——首席議會監(jiān)察專員和監(jiān)察專員監(jiān)督那些行使公共權力的人遵守法律、法規(guī)及其他方面履行他們義務的情況。同時，《議會監(jiān)察專員指令法》規(guī)定，在首席議會監(jiān)察專員頒發(fā)的行政管理性指令中，他有權頒發(fā)有關指導業(yè)務的規(guī)章并向監(jiān)察專員分派案件。但是，除此之外，他不擁有任何權力。監(jiān)察專員根據職權范圍對某一案件調查或決定時，首席監(jiān)察專員不得干涉，每一位監(jiān)察專員為自己的行為直接對議會負責。即在本法第2條中規(guī)定了“任何一個監(jiān)察專員都不受其他監(jiān)察專員的監(jiān)督?！盵13]60-64

新加坡為確保監(jiān)察官的職權不受外界非法干預，也從職權保障方面規(guī)定：貪污調查組織直接隸屬內閣總理，內閣總理享有高度的人事決定權；貪污調查局的每位人員，應頒發(fā)由局長簽署的任命證書作為任命依據。[14]239-240而我國的香港和澳門地區(qū)都在憲制上保障了廉署獨立工作，廉政專員直接向行政長官負責。

2.實行符合職業(yè)特點的監(jiān)察官津貼制度，確保監(jiān)察官在經濟上無后顧之憂

為確保監(jiān)察官的依法行使職權，瑞典、新加坡和我國的香港都實行了高薪養(yǎng)廉制度，規(guī)定了獨立的監(jiān)察官薪資和津貼等經濟保障制度。具體如下：

在瑞典，議會監(jiān)察專員的工資高于兩個最高法院的法官。根據瑞典的有關法律規(guī)定，議會監(jiān)察專員所需活動經費直接來源于議會而非財政部。監(jiān)察專員雖然在兩個最高法院選拔，但議會監(jiān)察專員的薪金高于兩個最高法院的法官。

新加坡也實行高薪養(yǎng)廉的經濟保障制度，新加坡防貪局調查員的薪資遠遠高于其他國家和地區(qū)的監(jiān)察官工資。新加坡把高薪作為預防貪污的利器。李光耀對于最高階公務員薪資標準的認定，是將新加坡收入最好的六大行業(yè)：律師、會計師、銀行、建筑師、醫(yī)生及跨國企業(yè)的總經理及人員的月薪平均值，來作為敘薪標準，因此，如李光耀所說的：政府才有可能留得住一流的人才。[14]36為防止公務員進行貪污腐敗或撈取不義之財，新加坡政府還實行了不同于世界各國退休公積金制度，且公務員交納的公積金在全球是最高的。新加坡政府規(guī)定，公務員退休后返還其每月存入的公積金而不再發(fā)養(yǎng)老金或退休工資。同時規(guī)定，一旦公務員因貪污等被判刑，其退休公積金全部沒收。

在香港地區(qū)，廉政公署實行根據監(jiān)察官等級高低的階梯式薪酬制度。廉政公署的執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關系處的監(jiān)察官都設置了五個等級，并根據不同級別領取薪金和享受福利制度。如執(zhí)行處設置助理調查主任、調查主任、高級調查主任、總調查主任和首席調查主任五個不同的職位等級，并實行不同的薪金等級制度。[15]

這種通過建立監(jiān)察官等級制度，并根據職級高低領取工資待遇的制度，符合職業(yè)發(fā)展的特點，真正實現(xiàn)了責權利相統(tǒng)一的原則，有利于激發(fā)監(jiān)察官工作的積極性和創(chuàng)造性。

3.建立了完備的監(jiān)察官后勤技術等物質保障制度，確保監(jiān)察權能夠高效運轉

為確保監(jiān)察官的依法行使職權，瑞典、新加坡和我國的香港、澳門都建立了完備的后勤物質保障制度。

瑞典規(guī)定給每個監(jiān)察專員配備官署、秘書處和圖書館等必要的物質保障。《議會監(jiān)察專員秘書處管理指令》第四條規(guī)定，“每個監(jiān)察專員都有屬于自己的處理案件的官署。如果首席議會監(jiān)察專員認為必要，他還可以設置一個行政部門及輔助的工作人員以協(xié)助他辦公。這個部門包括部門主管、幫助解決有關財務和人事管理的工作人員、幫助登記注冊事務的工作人員以及助理書記員和負責清潔衛(wèi)生的工作人員。監(jiān)察專員的秘書處還可以配置一個圖書館。監(jiān)察專員官署、行政部門和負責圖書館事務的工作人員的工作內容將另行規(guī)定?！盵13]70

新加坡在防貪局內設立了信息處和行政處，信息處負責該局的信息、情報、策劃等事務，服務于防貪局的調查員，確保調查處能高效運轉。[14]166-167

香港廉政公署還專門設置了行政總部，負責管理廉署的人力、財力、物力和作業(yè)部門的后勤服務，尤其是給執(zhí)行處還配置了現(xiàn)代科技如電話截聽等技術調查的器材和配備槍支等工作武器。

澳門廉政公署在廉政專員辦公室專門設立了綜合事務廳和資訊中心，服務于反貪局和行政申訴局，確保廉署能高效運轉。綜合事務廳主要負責廉政公署部門的財政、財產及人事管理，下設有行政財政處及研究組織部，負責人事管理、財產管理、設備的保養(yǎng)、安全、維修及廉政專員進行研究工作及籌辦培訓活動等。資訊中心主要負責執(zhí)行廉政公署電腦化計劃及確保所采用的資訊器材的運作及優(yōu)化其使用等工作。[16]53-54

4.實行全方位的監(jiān)察官培訓教育制度，提高監(jiān)察官的履職能力和職業(yè)素養(yǎng)

為確保監(jiān)察官的依法行使職權，香港、澳門地區(qū)都建立了全方位的監(jiān)察官培訓和教育制度，提高監(jiān)察官的履職能力和職業(yè)素養(yǎng)。具體如下：

在香港地區(qū)，廉政公署為使新入職人員可以勝任在廉署轄下各部門的工作，根據不同的職位設置不同的培訓課程，以加強新入職人員的實踐經驗及持續(xù)的專業(yè)技巧。加入社區(qū)關系處的助理廉政主任接受入職培訓的課程內容涵蓋反貪教育、防貪工作、法律條文及相關事項、傳媒溝通和演講技巧等；加入執(zhí)行處人員會接受調查技巧、認知面談技巧、電腦、對抗管理及槍械使用等訓練課程；加入防止貪污處的主任級人員，則會接受建立能力課程，以裝備其基本防貪技巧和多元化的知識范疇，以使日后能有效地完成有關公營及私人機構審查報告的工作。此外，在職廉署人員亦會被安排接受持續(xù)的專業(yè)發(fā)展及定期內部課程以加強其工作效率和能力，增強面對挑戰(zhàn)的能力和持續(xù)的專業(yè)發(fā)展。[15]

澳門廉政公署也建立了全方位的培訓制度，包括入職培訓、內部培訓和外部培訓等。為提高調查人員的素質，廉政公署非常重視對在職人員的培訓工作，建立了全方位的培訓制度，包括入職培訓、內部培訓和外部培訓。入職培訓是對剛剛加入廉政公署隊伍的成員進行的入職基本技能和素質的培訓。內部培訓是澳門廉政公署在澳門本地舉辦的專題實戰(zhàn)培訓課程。外部培訓是將廉政公署工作人員送往澳門附近地區(qū)和海外接受專業(yè)技能進修的培訓。[16]59-60

（二）其他國家和地區(qū)監(jiān)察官職業(yè)保障制度的啟示

縱觀上述國家和地區(qū)監(jiān)察官職業(yè)保障制度，盡管具體方式和手段不盡相同，既有成功的經驗也有不足的地方，但內在的機理是一致的。這對于當前我們推進監(jiān)察官職業(yè)保障制度建設，有以下幾點有益的啟示：

1.完善的監(jiān)察官職業(yè)保障制度有利于保障監(jiān)察權的公正高效權威

實踐表明，要保障監(jiān)察權的公正高效權威必須建立完善的監(jiān)察官職業(yè)保障制度。公正高效權威是監(jiān)察權行使的價值追求和目標。實行完善的監(jiān)察官職業(yè)保障制度，其初衷在于保障監(jiān)察官依法獨立行使職權，從而實現(xiàn)監(jiān)察權的公正權威高效。這種制度設計是以監(jiān)察官的人性弱點為邏輯前提，以監(jiān)察官的功利思想為出發(fā)點，這些國家和地區(qū)的實踐表明它完全符合人性的內在本質。在市場經濟條件下，監(jiān)察官的人性弱點和功利思想是不可否認的。正是這種現(xiàn)實因素的影響，監(jiān)察官職業(yè)保障越完善的地區(qū)，監(jiān)察官越不容易受到各種利益的誘惑，抵制外來干擾，獨立公正監(jiān)察的自覺性和堅定性越強，違反監(jiān)察官職業(yè)道德的事例就越少。因此，只要一個國家以保障監(jiān)察官獨立行使職權，為實現(xiàn)監(jiān)察權公正高效權威的行使，建立完善的監(jiān)察官保障制度是一個既理想又現(xiàn)實的選擇。

2.監(jiān)察官職業(yè)保障制度有利于監(jiān)察官職業(yè)化機制的建立和運作

實踐表明，監(jiān)察官職業(yè)保障制度是監(jiān)察官職業(yè)化的重要組成部分，對監(jiān)察官職業(yè)化機制的建立和運作具有重要影響。如新加坡和我國香港實行高薪養(yǎng)廉和完備的職業(yè)保障制度，使得監(jiān)察官在社會上具有崇高的職業(yè)地位和職業(yè)榮譽，監(jiān)察權在新加坡和香港公正高效權威地行使，反腐敗成效顯著，新加坡和香港也因躋身全球最清廉的地區(qū)而聞名世界。新加坡和香港的監(jiān)察官職業(yè)準入條件、職業(yè)素質、職業(yè)道德等都要求很高，職業(yè)化程度較高。監(jiān)察官的職業(yè)保障制度與監(jiān)察官的職業(yè)化程度密切相關。因此，如果一個國家或地區(qū)要賦予監(jiān)察官非常重要的職責和使命，就應當建立與這種職責和使命相當?shù)穆殬I(yè)保障制度，否則，優(yōu)秀的人才很難以選擇監(jiān)察官事業(yè)為樂。

3.監(jiān)察官職業(yè)保障制度的建立需要“立體化”的保障體系

實踐還表明，要建立完備的監(jiān)察官職業(yè)保障制度是需要構建“立體化”的保障體系。上述國家和地區(qū)并未把監(jiān)察官的職業(yè)保障簡單地理解為高薪養(yǎng)廉，而是把監(jiān)察官職業(yè)保障制度視為一個系統(tǒng)工程，力求從各個方面堵截有可能損害監(jiān)察官正確行使職權的潛在因素。雖然各國和地區(qū)的做法不盡相一致，但是都是從職權保障、身份保障、人身安全保障、經濟保障、物質保障、社會保障等方面構建“立體化”的保障體系，從而能夠確保監(jiān)察權能夠公正高效權威地行使。而這些“立體化”的保障制度對于我們當前推進監(jiān)察官職業(yè)化建設具有較大的參考和借鑒價值。如依照監(jiān)察官的等級，實行階梯式的薪酬制度；實行特別的經費獨立保障制度；建立了強大的后勤物質保障制度；建立完備的監(jiān)察官培訓制度；等等。

四、完善監(jiān)察官職業(yè)保障制度的建議

從職業(yè)化視域上來看，“建立職業(yè)保障制度是實現(xiàn)監(jiān)察官職業(yè)化的內在要求，能夠為監(jiān)察官解除后顧之憂，促使其安心履職”[17]43-51，才能吸引優(yōu)秀法治人才進入監(jiān)察官隊伍，才能推進監(jiān)察工作高質量發(fā)展。鑒于當前我國監(jiān)察官職業(yè)保障制度存在的問題，我們應當立足國情并借鑒先進國家和地區(qū)的成功經驗，圍繞職權、身份、人身安全、經濟、技術、社會和教育培訓等七個保障體系，建立健全我國監(jiān)察官職業(yè)保障的系統(tǒng)工程。

（一）職權保障體系

1.明確監(jiān)察官履行職權的具體權限

監(jiān)察官職權保障核心在于保障監(jiān)察官依法獨立公正地行使職權。而要保障監(jiān)察官獨立公正地行使監(jiān)察權，最基本的前提是要明確監(jiān)察官的職權。目前，我國《監(jiān)察官法》對于監(jiān)察官行使職權的規(guī)定，還不是很明確，只是簡單的予以概括性進行列舉監(jiān)督、調查和處置的權力。這導致在實踐中監(jiān)察官只能來自上級領導的概括性授權，監(jiān)察官在行使職權時無法明確權力的底線，執(zhí)法過程演變成為按“行政命令”工作的過程，職權保障缺乏基礎條件。為保障監(jiān)察官的職權，建議完善《監(jiān)察法實施條例》等相關法律法規(guī)，對監(jiān)察權進行科學的劃分，制定承辦監(jiān)察官、部門負責人和委領導的權力清單，明確各職位監(jiān)察官的職權，真正做到權責相統(tǒng)一。

2.建立監(jiān)察官在履行職權的責任豁免制度

為確保監(jiān)察官依法獨立行使職權，還必須“建立適當?shù)呢熑巫肪颗c免責豁免機制，避免監(jiān)察官因正常履職而受到責任追究的情形出現(xiàn)”。[8]31-38監(jiān)察官在執(zhí)法辦案過程中往往會出現(xiàn)適用法律法規(guī)爭議的問題，這些有可能涉及到被調查人的罪刑輕重等問題，如果一味地要求監(jiān)察官在辦案中不出現(xiàn)任何的錯誤是不可能的，也是違反監(jiān)察執(zhí)法辦案規(guī)律。在實際中，對于不是監(jiān)察官存在著故意貪贓枉法、以案謀私或重大過失而導致的錯案，不應追究辦案監(jiān)察官的責任。因客觀條件限制或對法律法規(guī)、案件事實和證據理解認識出現(xiàn)正常偏差而導致的錯誤，也不應追究辦案監(jiān)察官的責任。但是，現(xiàn)行《監(jiān)察官法》第五十四條規(guī)定了，實行監(jiān)察官責任追究制度，對濫用職權、失職失責造成嚴重后果的，應當追究負有責任的領導人和直接責任人員的責任。為了避免在實踐中對于“失職失責”的無限擴大，因此，建議在該條文中，增加一個條款規(guī)定有關監(jiān)察官的錯案責任豁免制度，可以規(guī)定：“監(jiān)察官非因故意違反法律、法規(guī)或者有重大過失導致錯案并造成嚴重后果的，不承擔錯案責任?！?/p>

3.實行監(jiān)察官等級序列與行政級別脫鉤

當前，以行政級別確認監(jiān)察官職業(yè)地位是多年來的傳統(tǒng)做法。然而，以行政級別來衡量和管理監(jiān)察官，這是與監(jiān)察官職業(yè)化的要求不相符合，不利于保障監(jiān)察官職權的獨立性，對監(jiān)察官職權保障產生多種消極的后果。因此，在建立監(jiān)察官職業(yè)保障體系中，建議實行監(jiān)察官等級序列與行政級別脫鉤[18]92-98，使監(jiān)察官的職權地位通過監(jiān)察官的等級制度來體現(xiàn)。監(jiān)察官等級本來就是監(jiān)察官職業(yè)素質、職業(yè)能力、職業(yè)貢獻的綜合結果，是監(jiān)察官職業(yè)地位的象征，以監(jiān)察官等級來體現(xiàn)監(jiān)察官職業(yè)地位既科學、合理。同時，為了彰顯監(jiān)察官的職業(yè)地位和榮譽，應當建立健全與監(jiān)察官等級相對應的政治待遇和經濟待遇等制度。

（二）身份保障體系

1.建立監(jiān)察官職務終身制

為了避免監(jiān)察官因履行職責可能受到的干預和報復，免除其履職時的擔憂，應當建立監(jiān)察官職務終身制，監(jiān)察官一經法定程序任命，非因法定事由和非經法定程序不被免職、降職、辭退、調動和處分。[18]92-98為全面實行監(jiān)察官職務終身制，建議完善以下制度：一是限制監(jiān)察委員會主任、副主任、監(jiān)委委員的非自愿性跨行業(yè)調動。即不能以行政命令的方式強行要求監(jiān)察委員會主任、副主任、監(jiān)委委員到其他機關任職，以保證其監(jiān)察官身份、地位不受人為剝奪。二是嚴格禁止以提前退休、提前離崗等方式強行要求監(jiān)察官提前終止行使職權。三是嚴格免職、辭退監(jiān)察官職務的標準和程序，確保監(jiān)察官不因非法定事由被免除職務。四是建立監(jiān)察官控告和申訴的救濟制度，對于非因法定事由和法定程序對監(jiān)察官給予處分的，監(jiān)察官可以向上級紀委監(jiān)委有關部門提出控告和申訴的權利。

2.明確監(jiān)察官換崗的條件和程序

在監(jiān)察機關內部，監(jiān)察官換崗雖然不產生免職、降級的后果，但換崗實際上導致監(jiān)察官行使職權范圍的改變。如果對此不加以嚴格規(guī)定，監(jiān)察機關內部的領導，甚至監(jiān)察機關之外的領導，都有可能借此渠道對監(jiān)察官履行職責施加不當?shù)膲毫陀绊憽Ｒ虼?，對監(jiān)察官換崗進行必要的規(guī)范和約束是監(jiān)察官身份保障必不可少的重要方面。具體可以從以下兩個方面進行限制和規(guī)范：一是監(jiān)察官換崗需經專業(yè)性評估?？煽紤]改變監(jiān)察官換崗由行政領導決定的做法，除因違法亂紀受到處分必須調整崗位或監(jiān)察官的身體原因等法定事由外，嚴禁非經專業(yè)評估就以各種理由強制監(jiān)察官換崗。二是規(guī)定監(jiān)察官換崗需征求本人同意后才能換崗。對于因工作需要進行崗位調整的，應當征詢監(jiān)察官本人意見，避免隨意調整監(jiān)察崗位。

3.統(tǒng)一監(jiān)察官的服飾

制服是監(jiān)察官的職業(yè)象征，體現(xiàn)監(jiān)察官職業(yè)的威嚴和工作的嚴肅性。鑒于當前監(jiān)察官沒有統(tǒng)一的制服，監(jiān)察官在監(jiān)察執(zhí)法過程中往往會出現(xiàn)因為身份不明顯而被群眾和被調查對象誤解，有的甚至在監(jiān)察官出示工作證后還對其身份提出質疑，影響了監(jiān)察執(zhí)法的嚴肅性。為體現(xiàn)監(jiān)察工作的嚴肅性和規(guī)范性，建議統(tǒng)一監(jiān)察官的著裝和標識。[8]31-38

（三）人身安全保障體系

1.建立保障監(jiān)察官人身安全的特殊保護機制

當前，監(jiān)察官在履職職責時存在著重大的人身安全隱患。為保證監(jiān)察官正確履職職責，國家有必要建立保障監(jiān)察官人身安全保障的特殊保護機制。主要有以下幾個方面：

（1）監(jiān)察官受到人身威脅時提供必要的“警衛(wèi)”保護。即監(jiān)察官因履行職責受到人身威脅時，監(jiān)察機關應當根據情況提供或者商請公安機關提供24小時或者特殊時段的隨身警衛(wèi)、住宅警衛(wèi)保護，確保監(jiān)察官的人身安全。

（2）監(jiān)察官因履職受到長期人身報復危險時提供“異地任職”的保護。監(jiān)察官因履職面臨人身報復的危險，而這種危險難以排除時，為監(jiān)察官提供異地任職安排。即有證據顯示監(jiān)察官因履職而面臨人身報復的現(xiàn)實風險，而這種風險暫時無法排除時，上級紀檢監(jiān)察機關應當通過交流等方式安排監(jiān)察官到異地監(jiān)察機關任職。

（3）監(jiān)察官家屬因監(jiān)察官履行職責受到安全威脅時提供“臨時”保護。監(jiān)察官的家屬因監(jiān)察官履行職責而受到安全威脅時，應提供必要的臨時性保護措施。即監(jiān)察官家屬因監(jiān)察官履行職責受到人身安全威脅時，監(jiān)察機關應當根據情況提供或者商請公安機關提供24小時的臨時保護措施，確保監(jiān)察官家屬的人身安全。

2.配備監(jiān)察委員會的警務力量，保障監(jiān)察官的日常工作安全機制

反腐敗成功經驗表明，專門的反腐敗機構應當配備一定的安全保護力量。如我國香港廉政公署的反貪實踐，廉政公署對于執(zhí)行處的人員還配備了槍支等武器裝備，而且執(zhí)行處的人員還經過了比較專業(yè)的體能及緝捕能力的專業(yè)訓練。而反觀我國內地在建立監(jiān)察委員會這個反腐敗專門機構時，沒有配置相應的警務力量。這給監(jiān)察官在履行職責時增加了很多人身安全風險。因此，為了確保監(jiān)察官在日常履職過程中的人身安全問題，建議在監(jiān)察委員會內部配備警務力量并給其配置槍支、警械等裝備，專門配合監(jiān)察官在外執(zhí)行留置、押送、搜查、扣押等緊急任務，并做好安全警戒工作。

3.完善刑法有關侵犯公民個人信息罪的有關規(guī)定，加大刑法保護力度

為嚴格保護監(jiān)察官的個人信息及資料，避免因信息的泄露給監(jiān)察官自身及家人的人身安全造成威脅，建議對我國《刑法》第二百五十三條之一規(guī)定的侵犯公民個人信息罪進行完善，以司法解釋的形式，出臺規(guī)定增加“對于在履行職責或者提供服務過程中，將獲得的監(jiān)察官及其家屬的個人信息出售或者非法提供給他人，被他人用以威脅、恐嚇、報復監(jiān)察官及其家屬，情節(jié)嚴重的，應當以非法出售、非法提供公民個人信息罪追究刑事責任?！?/p>

（四）經濟保障體系

1.探索推行省以下地方監(jiān)察委員會人財物統(tǒng)一管理

為確保監(jiān)察官依法獨立行使監(jiān)察權，必須從體制機制上進行改革，確保監(jiān)察官能夠客觀公正的履行職責，避免遭受地方各級領導的干預和干擾。建議參考司法改革的做法，探索推行省以下地方監(jiān)察委員會人財物統(tǒng)一管理。關于監(jiān)察官的統(tǒng)一管理，主要是在省一級設立監(jiān)察官遴選委員會，建立監(jiān)察官統(tǒng)一由省遴選并按法定程序任免的機制。關于經費的統(tǒng)一管理，主要是建立省以下地方監(jiān)察委員會經費由省級財政部門統(tǒng)一管理機制。實行人財物統(tǒng)管后，地方黨委對監(jiān)察委員會的政治領導和思想領導保持不變，地方人大依照法定程序任免監(jiān)察委員會領導干部保持不變。

2.實行專門的監(jiān)察官工資制度和工資標準

為了懲治腐敗，新加坡和香港等地區(qū)對監(jiān)察官實行高薪養(yǎng)廉制度，監(jiān)察官的工資高于一般國家機關公務員，甚至有的還高于法官。因此，為推進監(jiān)察官職業(yè)化建設，可以借鑒其先進經驗，實行專門的監(jiān)察官工資制度和工資標準。具體可以從以下兩個方面予以解決：一是建立與監(jiān)察官等級制度相配套的單獨的監(jiān)察官工資序列?！靶匠旮＠鞘种匾募钜蛩?。監(jiān)察委員會可以效仿香港廉政公署的階梯式的薪酬制度。即同一專業(yè)級別的薪酬差別限定在較小的范圍內，專業(yè)級別晉升一個等級，薪酬也對應提高一個檔次。”[5]21-26這樣的薪酬制度有利于激化監(jiān)察官持續(xù)提升自我的動力，使其更愿意憑借自身專業(yè)能力在職業(yè)生涯中取得成就。二是提高監(jiān)察官工資標準。為了使監(jiān)察官的工資與其職業(yè)特點相匹配，應盡快提高監(jiān)察官的工資標準，使其與法官、檢察官的工資待遇相當，高于公務員的工資水平。

3.建立健全監(jiān)察官福利、退休制度

新加坡等地的反腐敗經驗告訴我們，優(yōu)厚的福利和退休金是監(jiān)察官職業(yè)保障的重要組成部分，是監(jiān)察官自覺抵擋住外界各種利益誘惑的精神支柱。雖然，我國目前由于各種客觀條件的限制，在短時間內還很難達到先進國家的保障制度，但是，在推進監(jiān)察官職業(yè)化建設的進程中，這種做法是值得我們借鑒的。結合我國的實際情況，從長遠來說，可以考慮采取以下措施：一是建立退休公積金制度。監(jiān)察官在退休時，國家在保障其退休后繼續(xù)享受全額工資的同時，可返還其每月存入的公積金制度；但是，一旦因貪污、受賄等被判刑，其退休公積金就全部沒收。二是完善退休年齡制度。鑒于資深監(jiān)察官的職業(yè)能力和經驗，為與我國當前正在研究探索實行的延長公務員退休年齡制度，可以考慮將監(jiān)察官的退休年齡確定為男性65歲、女性60歲。

（五）技術保障體系

反腐敗的成功實踐表明，監(jiān)察權的高效運行必須要有強有力的技術支持做為后勤保障。當前，腐敗犯罪所呈現(xiàn)的信息化和高智能化、隱秘化的趨勢，如果沒有運用科技手段，很難發(fā)現(xiàn)腐敗分子的犯罪證據，更不用說將其緝拿歸案了。我們在推進監(jiān)察官職業(yè)化建設過程中，要強化科技保障力度。建議在監(jiān)察委員會內部設置專門的技術保障部門，協(xié)助審查調查、監(jiān)督檢查部門在辦案過程中所需要的技術支持，如通過運用專門的分析軟件對手機信息恢復和提取、通話清單的分析、銀行流水的分析等。在加強技術力量建設的同時，技術保障部門還要建立健全強而大的信息情報查詢平臺，如通過與政府、銀行、公安、法院、工商、稅務等行政、執(zhí)法、司法部門建立信息的環(huán)聯(lián)互通工作機制，建立一個強大的信息情報查詢平臺。此外，技術保障部門，還要積極研發(fā)案件管理的軟件，為打造信息化案件管理提供技術保障。

（六）社會保障體系

1.建立監(jiān)察官的職業(yè)榮譽制度

鑒于我國目前尚未建立完備的監(jiān)察官職業(yè)榮譽制度，為有利于在全社會樹立監(jiān)察官職業(yè)的榮譽，使全社會都尊崇監(jiān)察官，讓監(jiān)察官成為一種高尚的職業(yè)，應當設立專門的監(jiān)察官榮譽制度。同時，為使監(jiān)察官具有職業(yè)榮譽感、自豪感和歸屬感，應對監(jiān)察官的服飾和執(zhí)行公務佩戴徽章等進行具體規(guī)定，并對監(jiān)察官的立功授獎制度進行規(guī)范，對于因公負傷、犧牲或者在工作中有作出特別貢獻的監(jiān)察官應按照對反腐敗事業(yè)貢獻的大少頒發(fā)勛章或各種榮譽證書。

2.建立確保監(jiān)察官家屬獲得公正待遇的救助機制

在實踐中，監(jiān)察官的家屬由于監(jiān)察官在履行職責時因為得罪人，而在其工作和學習中受到不公正的對待。為了減輕監(jiān)察官對其家屬的顧慮，應當建立保障監(jiān)察官家屬獲得公正待遇的救助機制。如監(jiān)察官配偶、子女的工作單位或者上司涉及監(jiān)察官辦理的案件的，如果監(jiān)察官的配偶、子女的工作、晉升因監(jiān)察官履職而受到不公正的對待，監(jiān)察機關有權要求相關主管部門依法處分相關責任人員并將處理結果報告監(jiān)察官所在的監(jiān)察委員會。

（七）教育培訓保障體系

職業(yè)主義者認為，“職業(yè)的智識性是職業(yè)特權地位的保障。而要從事這一職業(yè)必須通過職業(yè)教育和專門的職業(yè)訓練?！盵19]218新加坡和香港等地區(qū)的反腐敗機構都非常重視對監(jiān)察官的教育培訓，都建立了相應的保障制度。教育培訓是提高監(jiān)察官的專業(yè)能力，實現(xiàn)人崗相適應的重要途徑。監(jiān)察機關要想擁有一支高素質的專業(yè)化反腐敗隊伍，就必須對監(jiān)察官開展高水準的專業(yè)培訓和教育。首先，加大對高等院校的法學院開設監(jiān)察法學專業(yè)，有條件的高校可以專門設置監(jiān)察學院，培養(yǎng)監(jiān)察法學本科、碩士和博士學生，為監(jiān)察機關源源不斷輸送專門性人才。其次，加大對我國監(jiān)察官學院的建設，建議在目前具有的國家監(jiān)察官學院的基礎上，在各省地市建立國家監(jiān)察官學院的分院，負責對新入職和晉級監(jiān)察官的培訓和教育力度，并將考試和考核成績作為監(jiān)察官入職、升職和晉級的基本條件。第三，對監(jiān)察官的教育和培訓課程進行改革和創(chuàng)新，培養(yǎng)“精英型”人才。對于新入職的監(jiān)察官，可以借鑒香港廉政公署的做法，根據不同的職位設計了不同的課程，以加強對其職業(yè)技能的培訓，實行工作和培訓相結合的模式，讓經驗豐富、專業(yè)級別高的人員作為導師，為其提供輔導，提高其專業(yè)化水平和能力。必要時，還可以通過加強與新加坡和香港、澳門等地區(qū)的聯(lián)系與合作，選派人員到對方的監(jiān)察機構學習和交流，擴大視野。

結 語

深化國家監(jiān)察體制改革是貫徹黨的十九大精神、健全黨和國家監(jiān)督體系的重要部署，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要改革。建立健全監(jiān)察官保障制度，是國家監(jiān)察體制改革的重要組成部分，是構建具有中國特色國家監(jiān)察體系的重要舉措。完善的職業(yè)化監(jiān)察官保障體系，有利于深入推進監(jiān)察官的職業(yè)化建設，實現(xiàn)監(jiān)察工作法治化、規(guī)范化運行，保證監(jiān)察權依法獨立行使，確保監(jiān)察權不被濫用，防止監(jiān)察腐敗問題的發(fā)生。而構建監(jiān)察官職業(yè)保障制度，是一個系統(tǒng)而又復雜的工程，涉及到立法和體制機制的改革完善，必須從職權、身份、人身安全、經濟、技術、社會和教育培訓等保障體系進行全方位的構建，才能破解當前影響監(jiān)察權依法獨立正確行使的棘手問題，才能使我國最終走上反腐敗法治化、職業(yè)化和專業(yè)化的康莊大道，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。