陳 杰

(浙江警察學(xué)院,浙江 杭州 310053)

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央通過(guò)專題研究、全面部署,大力推行全面依法治國(guó)。隨著對(duì)什么是全面依法治國(guó)、為什么實(shí)行全面依法治國(guó)、怎樣實(shí)行全面依法治國(guó)等一系列重大問(wèn)題的思考和回答,2020年11月,中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議明確提出了習(xí)近平法治思想。這是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)總結(jié),是馬克思主義法治理論中國(guó)化的最新成果,“為發(fā)展馬克思主義法治理論作出了重大原創(chuàng)性、集成性貢獻(xiàn)”。[1]歷史唯物主義原理表明,“不是人們的意識(shí)決定人們的存在,相反,是人們的社會(huì)存在決定人們的意識(shí)”。[2]一個(gè)偉大理論必然形成于一個(gè)偉大時(shí)代的偉大實(shí)踐。然而,理論自身卻又蘊(yùn)含著強(qiáng)勁動(dòng)力,可以反過(guò)來(lái)助力開(kāi)啟新的實(shí)踐征程。在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期,習(xí)近平法治思想正被深入貫徹到全面依法治國(guó)的各個(gè)環(huán)節(jié)。公安機(jī)關(guān)既要毫不動(dòng)搖堅(jiān)持,又要不斷創(chuàng)新發(fā)展,法治公安的理論與實(shí)踐將因此邁入新時(shí)代。①

從歷時(shí)性角度看,當(dāng)下的法治公安并非憑空而出,而是其來(lái)有自,它最早可以追溯至革命根據(jù)地時(shí)期我黨公安部門的法制工作。“法治”公安是對(duì)“法制”公安的揚(yáng)棄,其最終形成經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)歷史過(guò)程。由共時(shí)性角度觀之,通常認(rèn)為,法治公安的基本含義是公安機(jī)關(guān)依法辦事。這一界定雖然簡(jiǎn)單但卻并不空泛,其中包含許多規(guī)范性意義。本文將論證,無(wú)論是從“法制”到“法治”的歷時(shí)性轉(zhuǎn)變,還是法治公安規(guī)范意義的共時(shí)性展開(kāi),國(guó)家層面的法治思想都發(fā)揮著重大影響力。自中國(guó)共產(chǎn)黨誕生以來(lái),就將馬克思主義確立為指導(dǎo)思想,政法領(lǐng)域亦不例外。馬克思主義法治思想始終是我國(guó)國(guó)家層面的法治思想,指引著我國(guó)政法實(shí)踐不斷向前。因此,立基于動(dòng)態(tài)的馬克思主義法治理論,本文在揭示法治公安從何處來(lái)的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)論證了法治公安將往何處去,即,作為當(dāng)代中國(guó)馬克思主義法治理論的習(xí)近平法治思想對(duì)法治公安理論和實(shí)踐的雙重引領(lǐng)。在結(jié)論部分,本文運(yùn)用馬克思主義認(rèn)識(shí)論,對(duì)這一引領(lǐng)背后的原理予以闡明。

一、依法治國(guó)和法治公安的歷史發(fā)展

中國(guó)特色的依法治國(guó),構(gòu)成了法治公安形成和發(fā)展的制度背景,決定著法治公安的方向和進(jìn)程。依法治國(guó)的理論基礎(chǔ)是“法律之治”(Rule of Law)。②作為一種治國(guó)理政方式,法治是人類政治文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物?，F(xiàn)代國(guó)家對(duì)法律治理重要地位的一致認(rèn)同并非巧合,法律之治正在成為一種具有全球意義的治理模式。盡管這一治理模式受到普遍推崇,但是,當(dāng)前中國(guó)的法治道路與歷史上任何時(shí)期、任何國(guó)家的法治之路都不相同。“中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路本質(zhì)上是中國(guó)特色社會(huì)主義道路在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn),既不是‘傳統(tǒng)的’,也不是‘外來(lái)的’,更不是‘西化的’,而是我們‘獨(dú)創(chuàng)的’?！盵3]

(一)依法治國(guó)的歷史沿革

新中國(guó)的成立標(biāo)志著中國(guó)新民主主義革命的偉大勝利。為了順利實(shí)現(xiàn)向社會(huì)主義過(guò)渡,中國(guó)共產(chǎn)黨在延續(xù)革命根據(jù)地執(zhí)政傳統(tǒng)基礎(chǔ)上領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民組建國(guó)家機(jī)器,為社會(huì)主義民主政治打下牢固根基。因而,廢除南京國(guó)民政府法律,創(chuàng)制符合廣大人民群眾利益的社會(huì)主義法律,是當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)之一。與此同時(shí),在不斷發(fā)展的馬克思主義理論指引下,以毛澤東同志為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)法律及其運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí)也在不斷提升,形成許多正確的法律思想。例如,謝覺(jué)哉認(rèn)為,“我們的法律是反映絕大多數(shù)人的意志,是絕大多數(shù)人都能夠了解和掌握的,我們社會(huì)的主人是人民大眾,主要是工農(nóng)群眾,因此,我們的法律是人民大眾的”。[4]周恩來(lái)提出,“今后所有我們國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員都必須嚴(yán)格遵守憲法和法律,并成為守法的模范;同時(shí)還必須教育全體人民遵守憲法和法律,以保證體現(xiàn)人民意志的法律在全國(guó)統(tǒng)一施行”。[5]在1956年中國(guó)共產(chǎn)黨第八次代表大會(huì)上,董必武強(qiáng)調(diào),“依法辦事是加強(qiáng)法制的中心環(huán)節(jié)”,并提出“有法可依,有法必依”;③劉少奇指出,“國(guó)家工作中的迫切任務(wù)之一,是著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律,健全我們國(guó)家的法制”;[6]次年,毛澤東同志在省、直轄市和自治區(qū)黨委書記會(huì)議上也要求所有人都必須遵守革命法制。[7]在這一時(shí)期,無(wú)論對(duì)法律人民性的界定,還是健全社會(huì)主義法制的主張,乃至對(duì)國(guó)家工作人員帶頭守法和依法辦事的強(qiáng)調(diào),都體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)馬克思主義法治理論的繼承和發(fā)展。然而,由于受到錯(cuò)誤思想的不當(dāng)引導(dǎo),在隨后的社會(huì)主義建設(shè)中,法律及其在國(guó)家治理中的功能沒(méi)有得到足夠重視,“特別是‘文化大革命’十年內(nèi)亂使法制遭到嚴(yán)重破壞,付出了沉痛代價(jià),教訓(xùn)十分慘痛”！[8]

1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后,以鄧小平同志為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)什么是社會(huì)主義進(jìn)行了深入思考,開(kāi)辟了中國(guó)特色社會(huì)主義道路,并“第一次把法制建設(shè)作為一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)提了出來(lái)”。[9]在改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)背景下,鄧小平同志指出,“我們的法律是太少了,成百個(gè)法律總是要有的。這方面有很多工作要做,現(xiàn)在只是開(kāi)端”。[10]在經(jīng)歷一個(gè)時(shí)期法制建設(shè)后,他再次強(qiáng)調(diào),“我們國(guó)家缺少執(zhí)法和守法的傳統(tǒng),從黨的十一屆三中全會(huì)以后就開(kāi)始抓法制,沒(méi)有法制不行”。[11]歷史唯物主義表明,雖然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,進(jìn)而決定著整個(gè)社會(huì)歷史的進(jìn)程,但上層建筑的影響力也不容忽視。④正是出于這一洞見(jiàn),在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時(shí),社會(huì)主義法制也未被忽略。

1997年9月,黨的十五大報(bào)告正式提出“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”,同時(shí)明確,依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的主要目標(biāo)之一。自此,“法治”作為一種法律觀念逐漸滲入國(guó)家政治生活各個(gè)方面,而以往常用的“法制”開(kāi)始在社會(huì)意識(shí)中淪為一種對(duì)前“法治”狀態(tài)的指涉。1999年,黨的十五大報(bào)告確立的“依法治國(guó)”被正式寫入憲法,這在我國(guó)法治建設(shè)道路中具有里程碑意義。

2002年黨的十六大之后,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民繼續(xù)沿著法治道路前行。在明確黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一基礎(chǔ)上,“依法執(zhí)政”思想是這一時(shí)期的標(biāo)志性成果。“依法執(zhí)政,就是堅(jiān)持依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,領(lǐng)導(dǎo)立法,帶頭守法,保證執(zhí)法,不斷推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的法制化、規(guī)范化,以法治的理念、法治的體制、法治的程序保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家?！盵12]依法執(zhí)政的提出是我黨在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家目標(biāo)導(dǎo)向下對(duì)自身執(zhí)政能力、治理能力以及踐行法治能力的反思,涉及對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“依法治國(guó)”重要關(guān)系的認(rèn)識(shí)和處理,依法治國(guó)的理論和實(shí)踐由此提升至一個(gè)新高度。

黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央繼續(xù)縱深推進(jìn)依法治國(guó)。“法治中國(guó)”以及“全面依法治國(guó)”理論,是依法治國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展?！皼](méi)有全面依法治國(guó),我們就治不好國(guó)、理不好政,我們的戰(zhàn)略布局就會(huì)落空?！盵13]2020年11月,中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議將新時(shí)代社會(huì)主義法治建設(shè)的各方面經(jīng)驗(yàn)予以總結(jié),習(xí)近平同志為這些經(jīng)驗(yàn)的升華提煉作出獨(dú)特貢獻(xiàn),形成了具有劃時(shí)代意義的習(xí)近平法治思想。這一偉大思想同習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想、習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平強(qiáng)軍思想和習(xí)近平外交思想并列,是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想科學(xué)理論體系的重要組成部分,引領(lǐng)著我國(guó)法治實(shí)踐不斷向前。

(二)從法制公安到法治公安

從革命根據(jù)地時(shí)期到全面建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的今天,在不斷發(fā)展的馬克思主義法治思想指引下,我國(guó)公安工作經(jīng)歷了從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變。作為維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全的重要政府部門,公安機(jī)關(guān)在國(guó)家治理中扮演著舉足輕重的角色。穩(wěn)定的秩序和良好的安全狀態(tài)涉及公共生活的各個(gè)方面,不僅關(guān)乎廣大人民群眾的人身和財(cái)產(chǎn)利益,還涉及國(guó)家安全和政局穩(wěn)定。在履行這一職責(zé)時(shí),公安機(jī)關(guān)可以運(yùn)用各種方法,但在法治語(yǔ)境下,法律應(yīng)當(dāng)是其主要手段。受到國(guó)家層面法治思想的影響,我國(guó)公安機(jī)關(guān)在不同歷史時(shí)期對(duì)法律及其功能的理解不同,法律實(shí)施方式存在差別。

1.法制公安創(chuàng)立:革命根據(jù)地與社會(huì)主義改造時(shí)期。早在中華蘇維埃共和國(guó)時(shí)期,以毛澤東同志為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人就開(kāi)始了最初的法制公安事業(yè)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的革命根據(jù)地設(shè)立公安局,負(fù)責(zé)秩序維護(hù)、糾紛調(diào)解、交通運(yùn)行、會(huì)務(wù)保衛(wèi)、槍彈管理和鋤奸反特等工作。公安機(jī)關(guān)執(zhí)行這些任務(wù)的法律依據(jù)主要有《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》《中華蘇維埃共和國(guó)司法程序》和《懲罰反革命條例》。就法制工作而言,難能可貴的是,在敵我斗爭(zhēng)十分激烈的局勢(shì)下,我黨在維護(hù)社會(huì)秩序和保衛(wèi)民主政權(quán)的公安工作中,始終能夠堅(jiān)持革命人道主義立場(chǎng)。山東、晉冀魯豫、陜甘寧、晉西北邊區(qū)政府都制定了專門的保障人權(quán)條例,其中以《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財(cái)權(quán)條例》(1942年2月)最具代表性。[14]在制度執(zhí)行層面,邊區(qū)政府一再?gòu)?qiáng)調(diào),除公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)外,任何組織不得搜查、拘禁和審查公民;公安機(jī)關(guān)逮捕人犯應(yīng)有充分證據(jù),尊重犯人人格并絕對(duì)禁止肉刑;對(duì)罪犯實(shí)行懲辦和教育相結(jié)合的方針。這是保障人權(quán)的法治思想在公安工作中最早體現(xiàn)。新中國(guó)成立之初,中央軍委設(shè)置公安部領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)公安工作。1949年10月,經(jīng)中共中央和政務(wù)院批準(zhǔn),公安部召開(kāi)第一次全國(guó)公安會(huì)議,明確了公安機(jī)關(guān)的主要工作包括:鎮(zhèn)壓反革命、抓捕特務(wù)、清匪反霸、取締各類反動(dòng)會(huì)道門和清除各類黃賭毒等。1953年9月召開(kāi)的第二次全國(guó)民警治安工作會(huì)議,制定頒布了《市鎮(zhèn)公安派出所工作暫行條例》(草案)。1954年第一屆全國(guó)人大召開(kāi)后,公安部劃歸國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),其主要職責(zé)是執(zhí)行黨的政策和政府命令,依靠群眾,以公開(kāi)方式同反革命、流氓盜匪等破壞分子作斗爭(zhēng),維護(hù)社會(huì)秩序,保衛(wèi)廣大人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下,公安機(jī)關(guān)起草了一些行業(yè)、交通和槍支的管理規(guī)定,以此作為工作依據(jù)。這一時(shí)期,公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行任務(wù)時(shí)不僅體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)人民的政治站位,而且力爭(zhēng)做到“有法可依”。在公安機(jī)關(guān)依法打擊下,許多舊社會(huì)遺留的丑惡現(xiàn)象,如娼妓和賭博等違法行為幾乎絕跡,社會(huì)治安空前良好,刑事發(fā)案率持續(xù)走低,法制建設(shè)初具成效。

2.曲折中前行:全面建設(shè)社會(huì)主義與“文革”時(shí)期。從1956年社會(huì)主義改造完成到“文化大革命”之前,是我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期。在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下,公安立法工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。國(guó)家于1957年制定了《人民警察條例》和《治安管理處罰條例》。前者規(guī)定了人民警察隊(duì)伍的組織管理體系和人民警察個(gè)人的權(quán)利和義務(wù);后者明確了對(duì)違法行為人的處罰種類和處罰程序。在這兩部法律的基礎(chǔ)上,與公安工作密切相關(guān)的幾十部法律法規(guī)相繼出臺(tái)。這些立法展現(xiàn)了公安法制工作成效,標(biāo)志著新中國(guó)的公安工作逐步走上法制軌道。由于受到“左”傾思潮、“大躍進(jìn)”、三年自然災(zāi)害等的影響,國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)困難,社會(huì)上違法犯罪活動(dòng)日漸加劇,治安狀況開(kāi)始惡化。公安機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題時(shí)采用了多種手段。一方面,從預(yù)防和控制環(huán)節(jié)入手,加大對(duì)違法行為的打擊力度。另一方面,區(qū)分?jǐn)澄液腿嗣駜?nèi)部?jī)深惒煌再|(zhì)矛盾。前一類矛盾通過(guò)“專政”方法解決,后一類矛盾因其社會(huì)危害不大、主觀惡性程度較輕,采用批評(píng)教育方式解決,由此誕生了著名的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。[15]文化大革命時(shí)期,“法律虛無(wú)主義”思想盛行。[16]在“砸爛公檢法”反動(dòng)口號(hào)鼓動(dòng)下,公安法制工作遭到巨大沖擊,不僅廣大公安干警遭遇不公正待遇、受到迫害,而且上一時(shí)期積累而成、行之有效的公安法律制度及其運(yùn)行機(jī)制也被破壞殆盡。

3.向法治公安過(guò)渡:改革開(kāi)放與中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期。出于對(duì)文革式“民主”的反思,黨的十一屆三中全會(huì)深入討論了民主和法制的關(guān)系,提出“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制,使民主制度化、法律化”,[17]公安機(jī)關(guān)的法制建設(shè)迎來(lái)新契機(jī)。1977年召開(kāi)的第十七次全國(guó)公安會(huì)議和次年召開(kāi)的第三次全國(guó)治安工作會(huì)議，全面總結(jié)了建國(guó)以來(lái)公安工作正反兩方面的經(jīng)驗(yàn),特別是后一會(huì)議提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo),依靠群眾,預(yù)防為主,管理從嚴(yán),及時(shí)打擊,保障安全”的方針,公安法制工作逐漸恢復(fù)。隨后,針對(duì)當(dāng)時(shí)青少年犯罪和嚴(yán)峻的城市治安問(wèn)題,中央提出社會(huì)治安綜合治理方針，[18]同時(shí)要求各級(jí)“公安、司法機(jī)關(guān)的黨組織和廣大黨員,要帶頭學(xué)法懂法、模范遵守憲法和法律,把各項(xiàng)工作納入法制軌道”。[19]公安法制進(jìn)一步得到加強(qiáng)和鞏固。1991年,中央作出《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》,要求把主管責(zé)任制度化和法律化,做到有法可依、有章可循。1991年公安部召開(kāi)第十八次全國(guó)公安會(huì)議,提出公安工作規(guī)范化和科學(xué)化目標(biāo),其中重要一環(huán)就是公安機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的規(guī)范化。1995年《中華人民共和國(guó)人民警察法》正式頒布,從國(guó)家法律層面明確人民警察的職責(zé)職權(quán)和義務(wù)紀(jì)律。在1997年黨的十五大提出“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”目標(biāo)后,“依法治警”被1996年召開(kāi)的第十九次全國(guó)公安會(huì)議列為“八五”期間的寶貴經(jīng)驗(yàn)。1999年“依法治國(guó)”寫入憲法,2003年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》明確指出,要根據(jù)公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)和工作特點(diǎn),依據(jù)相關(guān)法律法規(guī),在公安機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、勤務(wù)機(jī)制、管理方式等多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、法制化和科學(xué)化。盡管這一文件的措辭仍為“法制”,但對(duì)內(nèi)部制度的強(qiáng)調(diào)表明公安機(jī)關(guān)的制度建設(shè)已由表及里,日臻完善。“法制”重在制度建構(gòu),表現(xiàn)為人們將最初政治實(shí)踐中形成的建章立制意識(shí)予以外在化和客觀化。當(dāng)法律制度逐漸健全后,正確實(shí)踐這些制度以及如何求取一個(gè)最佳治理效果遂成為焦點(diǎn),對(duì)其持續(xù)關(guān)注和反思將形成一個(gè)更高層次的法律意識(shí)。2004年,憲法明確了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。這是法治基本理念的成文化,其重大意義不僅在于制度規(guī)定,更在于意識(shí)革新。一方面,根據(jù)憲法規(guī)范指引,公安機(jī)關(guān)和公安干警應(yīng)當(dāng)對(duì)自身法律意識(shí)進(jìn)行反思,改變傳統(tǒng)自上而下、以管理為本位的執(zhí)法觀念。另一方面,外部環(huán)境變化也推動(dòng)著這一反思?！半S著人民群眾民主法治意識(shí)的不斷提高,通過(guò)司法程序維護(hù)自身合法權(quán)益的需求日益增強(qiáng),對(duì)政法機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的能力和水平提出了新的更高要求?！盵20]從制度建構(gòu)向意識(shí)重塑的回歸,是“法制”向“法治”過(guò)渡的一個(gè)重要信號(hào)。在2008年全國(guó)公安廳局長(zhǎng)座談會(huì)上,公安機(jī)關(guān)的“三項(xiàng)建設(shè)”成為公安工作的重點(diǎn),由此拉開(kāi)了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的帷幕,它成為后來(lái)法治公安建設(shè)的一項(xiàng)重要抓手。⑤

4.全面推進(jìn)法治公安建設(shè):中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代與全面依法治國(guó)時(shí)期。2012年11月召開(kāi)的黨的十八大提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總體布局,“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)事業(yè)的新方針。與之相應(yīng),一系列同公安工作密切相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章相繼作出重大修訂。秉承前一階段法治公安的建設(shè)成果,這些變化的重心繼續(xù)聚焦于保障權(quán)利這一法治理念。例如,2012年12月,新修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》將“尊重和保障人權(quán)”作為公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法目標(biāo)之一,并明確“不得強(qiáng)迫任何人證實(shí)自己有罪”和“嚴(yán)禁刑訊逼供”;2013年1月開(kāi)始實(shí)施的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》,對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施作出嚴(yán)格規(guī)范,防止侵害公民權(quán)利;同年,全國(guó)人大廢除了由公安機(jī)關(guān)實(shí)施了半個(gè)多世紀(jì)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度,進(jìn)一步彰顯了對(duì)人民權(quán)利的保障。2013年11月,公安部在《公安機(jī)關(guān)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作任務(wù)和階段目標(biāo)》中首次提出“法治公安”,并對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)做出全面部署。⑥此次深化目標(biāo)最終落在執(zhí)法水平和公信力的提高以及人民群眾的滿意度上,這是對(duì)保障人權(quán)這一核心法治理念作出的有中國(guó)特色的升華。2014年2月,時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼公安部部長(zhǎng)郭聲琨同志要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)要堅(jiān)持以建設(shè)法治公安為目標(biāo),以深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為載體,切實(shí)把法治原則貫穿到各項(xiàng)公安工作中。[21]同年10月,郭聲琨同志又進(jìn)一步指出,全國(guó)公安機(jī)關(guān)和廣大公安民警要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)、堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神,不斷加強(qiáng)和改進(jìn)各項(xiàng)公安工作,全面推進(jìn)法治公安建設(shè)。[22]2015年制定《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，將建設(shè)法治公安列為重要內(nèi)容；2016年制定《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》，進(jìn)一步推行公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)；2019年出臺(tái)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代公安工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)公安工作要積極適應(yīng)依法治國(guó)新形勢(shì)，聚焦法治公安目標(biāo)，以執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為抓手，大力弘揚(yáng)憲法和法治精神。

二、習(xí)近平法治思想及其對(duì)法治公安的重大意義

習(xí)近平法治思想是馬克思主義法治理論中國(guó)化的最新成果,是迄今為止我國(guó)國(guó)家層面法治思想演進(jìn)的最高階段,同時(shí)也是新時(shí)代公安機(jī)關(guān)提升治理能力的根本遵循。從“法制”到“法治”的演進(jìn),既是理論的,也是實(shí)踐的,是人們通過(guò)制定和實(shí)施法律治理國(guó)家的必然規(guī)律。一定意義上,法制是法治的基礎(chǔ),法治是法制的深入。永恒發(fā)展是世界不變的主題,邁入法治既不表明治國(guó)理政的終結(jié),也不意味法治思想的凝固。從法律實(shí)踐上升到法律認(rèn)識(shí),再由法律認(rèn)識(shí)回歸法律實(shí)踐的循環(huán)不會(huì)停息。法治文明于一次次循環(huán)反復(fù)中不斷前行。在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新時(shí)代,作為回答如何推進(jìn)全面依法治國(guó)的科學(xué)理論體系,習(xí)近平法治思想對(duì)法治公安的理論和實(shí)踐兩方面都具有重大意義。

(一)習(xí)近平法治思想是馬克思主義法治理論中國(guó)化的最新成果

習(xí)近平同志指出,“在人類思想史上,沒(méi)有一種思想理論像馬克思主義那樣對(duì)人類產(chǎn)生了如此廣泛而深刻的影響”。[23]即便西方學(xué)者,對(duì)此亦不否認(rèn)。伊格爾頓認(rèn)為,“馬克思徹底改變了我們對(duì)人類歷史的理解,這是連馬克思主義最激烈的批評(píng)者也無(wú)法否認(rèn)的事實(shí)”。[24]馬克思主義法學(xué)揭示了法律最深刻的本質(zhì),即統(tǒng)治階級(jí)的意志,并指出了這種意志同物質(zhì)生活條件的關(guān)聯(lián),由此形成了一整套科學(xué)的法治理論。⑦習(xí)近平法治思想是馬克思主義中國(guó)化的最新成果,是當(dāng)代中國(guó)的馬克思主義法治理論。

一方面,習(xí)近平法治思想是對(duì)馬克思主義以及中國(guó)化馬克思主義法治理論的繼承。中國(guó)共產(chǎn)黨人歷來(lái)反對(duì)教條地運(yùn)用馬克思主義原理,而是提倡根據(jù)中國(guó)實(shí)際,在實(shí)踐中不斷加以完善。毛澤東同志曾在國(guó)體和政體的理論方面發(fā)展了馬克思主義國(guó)家理論。他指出,國(guó)體是國(guó)家性質(zhì),政體是國(guó)家組織形式。前者是社會(huì)各階級(jí)在國(guó)家中的地位,后者指一定的社會(huì)階級(jí)取何種形式去組織反對(duì)敵人保護(hù)自己的政權(quán)機(jī)關(guān)。[25]這一論述成為習(xí)近平法治思想中有機(jī)統(tǒng)一的黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)思想的重要來(lái)源。改革開(kāi)放后,鄧小平同志強(qiáng)調(diào),“國(guó)要有國(guó)法,黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法,國(guó)法就很難保障。”[26]這為習(xí)近平提出建設(shè)社會(huì)主義法治體系和抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的重要觀點(diǎn)奠定基礎(chǔ)。在黨的十五大上,江澤民同志提出“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”,并進(jìn)一步指出,“依法治國(guó),就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律規(guī)定,通過(guò)各種形式和途徑管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù),保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行,逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法制化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”。[27]這是習(xí)近平“全面依法治國(guó)”理論的直接來(lái)源。步入新世紀(jì),黨的十六屆四中全會(huì)提出黨要堅(jiān)持“民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政”,胡錦濤同志強(qiáng)調(diào),“堅(jiān)持依法執(zhí)政,就要始終堅(jiān)持依法治國(guó)的基本方略,堅(jiān)持依法執(zhí)政的基本方式,完善社會(huì)主義法制,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,增強(qiáng)法制觀念,嚴(yán)格依法辦事,不斷推進(jìn)各項(xiàng)治國(guó)理政活動(dòng)制度化、法律化”。[28]這在習(xí)近平法治思想中得到進(jìn)一步闡發(fā),形成了“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”的重要論斷。由此可見(jiàn),習(xí)近平法治思想與馬克思主義以及中國(guó)化的馬克思主義法治理論一脈相承。

另一方面,習(xí)近平法治思想也是對(duì)馬克主義法治理論的發(fā)展。“習(xí)近平法治思想在中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐的土壤中萌發(fā)、孕育、成長(zhǎng),在中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐中應(yīng)用、檢驗(yàn)、升華。”[29]二十世紀(jì)八十年代初,習(xí)近平同志在擔(dān)任河北正定縣委副書記時(shí)就開(kāi)始思考法律和社會(huì)治理問(wèn)題。從福建到浙江,他的法治思維、理念和思想得到進(jìn)一步發(fā)展。習(xí)近平同志主政福州時(shí),明確提出“依法治省”;在擔(dān)任浙江省省長(zhǎng)和中共浙江省委書記期間,這一思想進(jìn)一步發(fā)展為“全面依法治省”,即“必須按照建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求,積極建設(shè)‘法治浙江’,逐步把經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活納入法治軌道”。[30]法治浙江的理論和實(shí)踐由此產(chǎn)生,這一先行探索為后期法治中國(guó)打下牢固基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央將法治確定為治國(guó)理政的基本方式,黨的十九大再一次把堅(jiān)持全面依法治國(guó)提升至堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略?！叭嫱七M(jìn)依法治國(guó),是著眼于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出部署,既是立足于解決我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定中的矛盾和問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)考量,也是著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略謀劃?！盵31]隨著這一考量和謀劃持續(xù)開(kāi)展,習(xí)近平法治思想不斷創(chuàng)新發(fā)展。

量變改變事物的質(zhì)，質(zhì)變同樣也改變事物的量。質(zhì)量互變規(guī)律表明,無(wú)論在自然還是社會(huì)領(lǐng)域,事物發(fā)展首先經(jīng)過(guò)量的積累,進(jìn)而達(dá)到質(zhì)的飛躍。[32]站立于馬克思主義這一巨人之肩,共產(chǎn)黨人不斷創(chuàng)新中國(guó)法治實(shí)踐,這些經(jīng)驗(yàn)和觀點(diǎn)構(gòu)成習(xí)近平法治思想的最初淵源。同時(shí),從縣委書記到黨的總書記,習(xí)近平同志個(gè)人于各個(gè)階段的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)逐漸匯聚成一套融會(huì)貫通的科學(xué)體系,在2020年11月的中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上,習(xí)近平法治思想正式誕生。

(二)習(xí)近平法治思想于法治公安的重大意義

公安機(jī)關(guān)始終緊隨法治國(guó)家建設(shè)步伐推進(jìn)公安法治建設(shè)。單就實(shí)踐來(lái)看,其發(fā)展脈絡(luò)表現(xiàn)為從建國(guó)前后公安法制萌芽到“文革”時(shí)的曲折,再?gòu)母母镩_(kāi)放后法制重建向法治公安過(guò)渡,直至當(dāng)下全面法治公安建設(shè)。然而,不應(yīng)忽略的是,關(guān)于法律認(rèn)識(shí)和思想的法治公安理論貫穿于整個(gè)實(shí)踐始終。毛澤東、劉少奇、鄧小平、董必武等老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家都曾對(duì)公安法律工作做出重要論述。進(jìn)一步看,這些論述又與更高層面的國(guó)家法治思想密不可分。不同歷史時(shí)期的法治思想,影響著法治公安的理論水平,決定著法治公安的實(shí)踐方式。法治公安理論和實(shí)踐的高質(zhì)量發(fā)展,離不開(kāi)正確的國(guó)家法治思想引領(lǐng)。因此,當(dāng)代國(guó)家層面的習(xí)近平法治思想對(duì)法治公安理論和實(shí)踐兩方面均具有重大意義。

1.理論意義。習(xí)近平法治思想為法治公安理論注入了科學(xué)內(nèi)容和時(shí)代精神,并示范了“守正”與“創(chuàng)新”的理論提煉方法。有學(xué)者指出,由于缺少公安法學(xué)理論支撐,現(xiàn)實(shí)中的公安改革已經(jīng)受到嚴(yán)重影響。[33]當(dāng)下,我國(guó)法治公安所面臨的理論難題主要有:法治公安在整體法治中國(guó)建設(shè)中如何定位?法治公安的價(jià)值目標(biāo)如何確立?如何在法治背景下建立現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制?法治公安的核心任務(wù)是精準(zhǔn)有效打擊違法犯罪還是保障人權(quán)?法治公安的實(shí)體公正與程序正義如何兼顧?這些問(wèn)題都在呼喚兼具科學(xué)性和時(shí)代性的法治公安理論。習(xí)近平法治思想是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的“法治篇”,[34]是馬克思主義法治理論和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的有機(jī)結(jié)合。前者運(yùn)用辯證唯物主義和歷史唯物主義,透過(guò)法律現(xiàn)象表面,揭示其內(nèi)在規(guī)律,是一套科學(xué)的理論體系。后者則是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代下的思想產(chǎn)物,為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)提供理論指導(dǎo),表現(xiàn)著當(dāng)代精神,充滿著時(shí)代氣息。習(xí)近平法治思想對(duì)法治公安理論的引領(lǐng),就是科學(xué)內(nèi)容和時(shí)代精神的引領(lǐng)。在二者的積極作用下,法治公安理論將實(shí)現(xiàn)自身的科學(xué)性和時(shí)代性,進(jìn)而為妥善解決一系列理論難題奠定基礎(chǔ)。進(jìn)一步看,法治公安理論的科學(xué)性和時(shí)代性體現(xiàn)在命題提煉方法上的“守正”和“創(chuàng)新”。法治公安理論是對(duì)公安實(shí)踐的描述、解釋和預(yù)測(cè),是由一整套理論命題構(gòu)成的體系。法治公安理論的科學(xué)性和時(shí)代性在每一微觀命題的提煉上均應(yīng)有所體現(xiàn)。習(xí)近平同志在“七一”重要講話中指出:“中國(guó)共產(chǎn)黨為什么能,中國(guó)特色社會(huì)主義為什么好,歸根到底是因?yàn)轳R克思主義行!”[35]出于對(duì)馬克思主義的堅(jiān)定信仰,習(xí)近平法治思想是對(duì)馬克思主義的堅(jiān)持。但當(dāng)今中國(guó)的法治環(huán)境與馬克思主義理論形成之際大相徑庭,因而,最好的堅(jiān)持方式就是結(jié)合中國(guó)實(shí)際發(fā)展馬克思主義。在這一理念導(dǎo)向下,習(xí)近平法治思想堪稱“守正”和“創(chuàng)新”的典范,對(duì)發(fā)展法治公安理論具有十分重要的示范意義。

2.實(shí)踐意義。法治公安是法治中國(guó)建設(shè)的重要一環(huán),直接關(guān)乎社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)事業(yè)大局。法治公安不能停留在理論層面,必須在實(shí)踐層面取得切實(shí)成果。馬克思主義的精髓在于實(shí)踐,其深刻地洞見(jiàn)到,“哲學(xué)家們只是用不同的方式解釋世界,而問(wèn)題在于改變世界”。[36]理論的提煉僅僅是思想層面的革新,它還沒(méi)有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)力量,作用于這個(gè)世界。對(duì)人們而言,真正有意義的是通過(guò)實(shí)踐改變世界,人類精神只有在意志現(xiàn)實(shí)化中才能徹底彰顯其偉大。馬克思指出,“有意識(shí)的生命活動(dòng)把人同動(dòng)物的生命活動(dòng)直接區(qū)別開(kāi)來(lái)”。[37]因而,實(shí)踐過(guò)程表現(xiàn)為人們?cè)谧陨硪庵竞驼J(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上形成一個(gè)具體的內(nèi)在目的,再經(jīng)由行動(dòng)將其外在化,于現(xiàn)實(shí)層面展開(kāi)。通過(guò)將意志和認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)化為行動(dòng),主體對(duì)物質(zhì)世界產(chǎn)生影響,最終實(shí)現(xiàn)目的。由此可見(jiàn),實(shí)踐就是觀念的對(duì)象化過(guò)程,主體的目的性貫穿其中。由于理論上同根同源,習(xí)近平法治思想蘊(yùn)含著馬克思主義的實(shí)踐基因,一經(jīng)形成便具有要求付諸實(shí)踐的內(nèi)在品格。這正如習(xí)近平同志所指出的,“我們中國(guó)共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革,從來(lái)都是為了解決中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題”。[38]如前所述,貫穿整個(gè)實(shí)踐的是主體的目的,而目的又可細(xì)化為多個(gè)層次。整體來(lái)看,在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)背景下,習(xí)近平法治思想的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家。進(jìn)一步看,習(xí)近平法治思想的核心要義是習(xí)近平同志在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上提出的“十一個(gè)堅(jiān)持”,它們?yōu)槿嬉婪ㄖ螄?guó)明確了政治方向、工作布局、重點(diǎn)任務(wù)和重要保障。⑧“十一個(gè)堅(jiān)持”是依法治國(guó)總目標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)化,是中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐的具體環(huán)節(jié)和子目標(biāo),它們與總目標(biāo)共同構(gòu)成一套融會(huì)貫通的目標(biāo)體系。法治公安實(shí)踐須接受這一體系指引,在總目標(biāo)和子目標(biāo)中給自身定位,并依據(jù)這些不同層次目標(biāo)確立自身相應(yīng)的目標(biāo)。當(dāng)公安機(jī)關(guān)確立具體目標(biāo)并為之展開(kāi)行動(dòng)時(shí),法治公安便由理論邁向?qū)嵺`。全面依法治國(guó)是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程。根據(jù)唯物辯證法的普遍聯(lián)系原理,作為其中一個(gè)子系統(tǒng)的法治公安不能孤立地設(shè)定目標(biāo)。法治公安實(shí)踐的成功與否不單取決于自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),還取決于與整體目標(biāo)以及其他子目標(biāo)的協(xié)調(diào)關(guān)系。習(xí)近平法治思想向法治公安展現(xiàn)了一個(gè)宏大的法治目標(biāo)體系和實(shí)踐格局,在其指引下,法治公安實(shí)踐才不會(huì)迷失方向。

三、習(xí)近平法治思想引領(lǐng)法治公安理論

“推進(jìn)全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻變革,必須以科學(xué)理論為指導(dǎo)?！盵39]加強(qiáng)法治公安建設(shè),根本任務(wù)是加強(qiáng)理論提煉,從思想上把握中國(guó)特色社會(huì)主義法治規(guī)律和法治公安規(guī)律。理論是對(duì)客觀事物規(guī)律的概括,是規(guī)律的體系化。改革開(kāi)放以來(lái),西方法治理論曾對(duì)我國(guó)法治發(fā)展產(chǎn)生過(guò)重大影響,法治公安領(lǐng)域也不例外。習(xí)近平法治思想的誕生,徹底消除了西方理論的消極影響,為我國(guó)法治公安理論發(fā)展明確方向,使其逐步實(shí)現(xiàn)本土化、確定化和體系化。

(一)法治公安理論的本土化

法治思想的源頭在西方。古希臘亞里士多德最早對(duì)法治作出界定,“已成立的法律獲得普遍服從,大家所服從的法律又應(yīng)該是良好的法律”。[40]現(xiàn)代意義的法治發(fā)端于資產(chǎn)階級(jí)革命。三百多年來(lái),隨著資產(chǎn)階級(jí)法治實(shí)踐不斷發(fā)展,其理論同步演進(jìn),西方法治理論集中表現(xiàn)為一整套被西方國(guó)家奉為公理的法治原則。很長(zhǎng)一段時(shí)期,中國(guó)法治理論深受西方影響。許多學(xué)者熱衷于將西方理論作為立論之基,常用其作為學(xué)術(shù)推理的大前提,將中國(guó)實(shí)際作為小前提。如若發(fā)現(xiàn)二者存在差異,便得出應(yīng)按西方理論所確立的標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)中國(guó)實(shí)際的結(jié)論。[41]法治公安理論也難免受這套邏輯影響,在黨法關(guān)系、司法獨(dú)立和程序正義等諸多方面,西方理論往往享有教義式權(quán)威。事實(shí)上,“橘生淮南則為橘,生于淮北則為枳”。對(duì)法治公安理論命題的正確判定并不單純?nèi)Q于是否從一個(gè)恒定不變的法律原理出發(fā),還取決于對(duì)風(fēng)土民情、社會(huì)體制乃至國(guó)情政策等諸多“地方性”因素的系統(tǒng)考量。不加區(qū)分地照搬西方思想,所形成的公安理論就會(huì)與實(shí)際不符,進(jìn)而有害于法治公安實(shí)踐。

生成于本土的習(xí)近平法治思想徹底改變了這一局面。在關(guān)乎法治基礎(chǔ)的“黨法關(guān)系”方面,習(xí)近平同志明確指出,“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂,是我們的法治同西方資本主義國(guó)家的法治最大的區(qū)別”。[42]堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持中國(guó)法治道路的核心,這是我們本土化法治成就的集中體現(xiàn)?！拔覀冎v依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政,同西方所謂‘憲政’有著本質(zhì)區(qū)別,不能把二者混為一談?！盵43]我們的依憲治國(guó),是依照中國(guó)憲法治理國(guó)家,而中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位已由憲法確認(rèn)。我國(guó)憲法不僅在序言中確定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位,而且在總綱中規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。憲法的確認(rèn)最終源自人民的選擇,因此,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法治國(guó)就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。習(xí)近平法治思想中的這一鮮明觀點(diǎn),既是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),又是對(duì)西方法治“黨法關(guān)系”傳統(tǒng)觀念束縛的突破,使中國(guó)法治理論走出“黨大還是法大”的政治陷阱,是我國(guó)法治理論實(shí)現(xiàn)本土化的顯著標(biāo)志,同時(shí)也是公安理論本土化的邏輯起點(diǎn)。比如,我國(guó)學(xué)者大都接受西方法治理論對(duì)自由價(jià)值的推崇,認(rèn)為公安權(quán)力或警察權(quán)力的根本目的是保障公民權(quán)利。[44]這固然不錯(cuò),但習(xí)近平法治思想指引下的公安法治理論則不應(yīng)對(duì)自由權(quán)利作簡(jiǎn)單化理解,不能僅停留在自由這個(gè)層面。在將黨的領(lǐng)導(dǎo)納入考量后,中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家語(yǔ)境下的自由,并非純粹自由,而是一種包含必然性的自由。表面上看,此種必然性是對(duì)自由的限制,但實(shí)質(zhì)是對(duì)自由的真正促進(jìn)。

此外,習(xí)近平法治思想的科學(xué)內(nèi)容也顯示出其指導(dǎo)公安理論本土化的強(qiáng)大機(jī)能。從知識(shí)構(gòu)成上看,習(xí)近平法治思想不僅包含了深刻的法哲學(xué)內(nèi)容、正確的法價(jià)值論觀點(diǎn)、鮮明的法政策學(xué)知識(shí),還囊括法制度學(xué)、法規(guī)范學(xué)、法社會(huì)學(xué)和法行為學(xué)等一系列知識(shí)理論。[45]植根于我國(guó)實(shí)踐土壤,習(xí)近平法治思想在吸收世界一切文明成果的同時(shí)更加符合中國(guó)實(shí)際。在其引領(lǐng)下,法治公安理論的本土化將成為可能。

(二)法治公安理論的確定化

當(dāng)代西方法學(xué)分為諸多流派,其中,占據(jù)主要地位的是自然法學(xué)、實(shí)證分析法學(xué)以及社會(huì)法學(xué)三大學(xué)派。[46]此外,還有一些在局部范圍和地區(qū)具有一定影響力的流派,諸如行為主義法學(xué)、存在主義法學(xué)、綜合法學(xué)、經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)和批判法學(xué)等。[47]由于對(duì)“法律是什么”這一基本問(wèn)題存在分歧,[48]這些學(xué)派無(wú)論在價(jià)值基礎(chǔ)、原理方法還是核心觀點(diǎn)方面都不盡相同,充滿爭(zhēng)議。在一些具體問(wèn)題上,它們的論點(diǎn)甚至針?shù)h相對(duì)。然而,這些思想?yún)s在不同范圍和程度上影響著我國(guó)法治理論的發(fā)展,公安理論領(lǐng)域亦是如此。披覽我國(guó)學(xué)者的研究文獻(xiàn)便可發(fā)現(xiàn),許多對(duì)立視角、方法和觀點(diǎn)背后都有不同西方理論的支撐。

習(xí)近平法治思想的誕生將使法治公安理論實(shí)現(xiàn)確定化。理論的確定性是其真理性的表現(xiàn)形式之一,也是理論發(fā)揮實(shí)踐指引功能的前提?！傲?xí)近平法治思想是內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備的法治理論體系”,[49]是法治中國(guó)建設(shè)的正確理論,為發(fā)展當(dāng)下法治公安理論提供確定指引,進(jìn)而形成確定的法治公安理論。在充滿分歧的西方法律思想影響下,法治公安勢(shì)必陷入理論上的沖突,進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)踐上的混亂。在法治和德治關(guān)系方面,西方法律思想歷來(lái)有不同觀點(diǎn)。發(fā)端于近代的實(shí)證分析法學(xué)否定法律與道德間的必然關(guān)聯(lián),認(rèn)為非正義的法律也是法律,主張“惡法亦法”。英國(guó)的邊沁就曾將對(duì)正義的追尋貶損為毫無(wú)事實(shí)根據(jù)的虛構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。[50]與之相對(duì),歷史悠久的自然法學(xué)則極力主張法律與道德不可分離,非正義的法律不能成為法律,即“惡法非法”。美國(guó)的伯爾曼認(rèn)為,人們所制定的法律最終來(lái)源于理性和良知,并受其檢驗(yàn)。[51]兩派觀點(diǎn)在西方法律思想史上都具有舉足輕重的地位，法治公安在其影響下很難形成健全的和對(duì)實(shí)踐行之有效的理論。譬如,在如何看待比例原則這一重要公安法治理論方面,現(xiàn)存觀點(diǎn)常表現(xiàn)出對(duì)立、矛盾和不一致。以至于有學(xué)者總結(jié)道,學(xué)界對(duì)比例原則內(nèi)涵和功能的認(rèn)識(shí)是相當(dāng)缺乏的。[52]事實(shí)上,這一認(rèn)識(shí)上的缺乏根源于公安法治理論在法律和道德關(guān)系上沒(méi)有定論。眾所周知,比例原則要求執(zhí)法主體考慮相對(duì)人利益,其核心理念指向公安機(jī)關(guān)的德性執(zhí)法。但當(dāng)其未被明確規(guī)定在成文法內(nèi)時(shí),這一原則是否具有法律效力?就此問(wèn)題,西方的實(shí)證法學(xué)和自然法學(xué)會(huì)分別給出不同解答。反觀習(xí)近平法治思想,其明確提出“法安天下,德潤(rùn)人心”?！胺墒菧?zhǔn)繩,任何時(shí)候都必須遵循;道德是基石,任何時(shí)候都不可忽視?！盵53]中國(guó)特色社會(huì)主義法治要與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相融,進(jìn)而“把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái),把他律和自律緊密結(jié)合起來(lái),做到法治和德治相輔相成、相互促進(jìn)”。[54]這些關(guān)于法律與道德融合的論述,為“非實(shí)定”的比例原則在公安執(zhí)法中是否具有規(guī)范約束力提供了明確指引。⑨由此可見(jiàn),在習(xí)近平法治思想的引領(lǐng)下,法治公安理論將逐步實(shí)現(xiàn)確定化,其理論提煉將不再因西方思想的對(duì)立而陷入兩難。

(三)法治公安理論的體系化

法學(xué)理論不僅關(guān)注表面的法律現(xiàn)象,更探究背后的法律原理。法律原理即法理,是“法律內(nèi)在的原因性的規(guī)定根據(jù)”。[55]與法理有關(guān)的問(wèn)題不是簡(jiǎn)單由經(jīng)驗(yàn)加以證明的事實(shí)問(wèn)題,而是具有規(guī)范性的價(jià)值問(wèn)題,是一種對(duì)“應(yīng)然”的探討。在歷史唯物主義看來(lái),具有規(guī)范性的價(jià)值主張與社會(huì)實(shí)踐密不可分。在不同時(shí)期和不同領(lǐng)域,由于人們實(shí)踐目的各異,法律背后的價(jià)值不盡相同,針對(duì)同類事項(xiàng)規(guī)整的法律條文往往存在差異,表現(xiàn)出不同的規(guī)范性。但是,不同的規(guī)范性之間卻具有一種延續(xù)性或關(guān)聯(lián)性,由此演變和交織而成一套意義脈絡(luò)。對(duì)一個(gè)具體法律問(wèn)題的科學(xué)解答,不能僅關(guān)注特定時(shí)期的具體規(guī)范內(nèi)容,必須立基于這一脈絡(luò)體系。是故,作為科學(xué)的法學(xué)隨實(shí)踐而變,于時(shí)間和空間維度上展開(kāi),并在整體上表現(xiàn)為一套融會(huì)貫通的體系。

就目前來(lái)看,法治公安概念雖已被廣泛運(yùn)用,但其理論體系尚未建立,而習(xí)近平法治思想科學(xué)體系的確立有助于改觀這一現(xiàn)狀。⑩習(xí)近平法治思想揚(yáng)棄了我國(guó)傳統(tǒng)法律思想和西方法學(xué)理論中的糟粕,在實(shí)踐中不斷發(fā)展,以其自身的系統(tǒng)性帶動(dòng)法治公安理論朝向體系化演進(jìn)。在傳統(tǒng)思想方面,一些不斷被歷史證明是錯(cuò)誤的治理思想,例如“親親”和“尊尊”的立法原則、“君為臣綱”和“為政在人”的人治觀念,須在厲行法治時(shí)予以拋棄;同時(shí),一些廣為認(rèn)可的合理思想,諸如“明德慎罰”和“德主刑輔”等德治觀念,被有條件保留。就西方思想而言,很多西方國(guó)家將其法治理論自詡為代表全人類利益的真理,是適合于任何國(guó)家和任何時(shí)代的普世價(jià)值。但事實(shí)并非如此,所謂普世價(jià)值不過(guò)代表了少數(shù)資產(chǎn)階級(jí)的利益,恩格斯早就對(duì)此作出批判，“對(duì)資產(chǎn)者來(lái)說(shuō),法律當(dāng)然是神圣的,因?yàn)榉墒琴Y產(chǎn)者本身的創(chuàng)造物,是經(jīng)過(guò)他的同意并且是為了保護(hù)他和他的利益而頒布的”。[56]資產(chǎn)階級(jí)思想家的目光常常受到商品、貨幣和利潤(rùn)等物化關(guān)系遮蔽,狹隘的階級(jí)性限定了其理論高度。建立在形而上學(xué)和歷史唯心主義之上的西方法治理論雖然在一些問(wèn)題上不乏灼見(jiàn),但卻很難成為真理。一方面,形而上學(xué)的法治理論用孤立和靜止的眼光考量法律,忽略了法律現(xiàn)象和法律價(jià)值本身的運(yùn)動(dòng)變化,以及它們與其他社會(huì)現(xiàn)象的聯(lián)系。另一方面,歷史唯心主義使資產(chǎn)階級(jí)思想停留在精神層面,片面追求邏輯自洽,以至于沒(méi)有把握住人類社會(huì)真正核心的物質(zhì)生產(chǎn)實(shí)踐,致使法治理論和實(shí)踐脫節(jié)。是故,西方國(guó)家推崇的法律普世價(jià)值常常是理想化的抽象理念,或隱含階級(jí)利益的修辭主張。

以辯證唯物主義和歷史唯物主義為指導(dǎo),習(xí)近平法治思想通過(guò)永恒發(fā)展的歷史視角和普遍聯(lián)系的世界眼光來(lái)審視人類社會(huì)中的法律及其治理現(xiàn)象。無(wú)論對(duì)我國(guó)歷代人治的徹底否定,還是對(duì)傳統(tǒng)德治的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化;無(wú)論對(duì)西方資本主義“黨法關(guān)系”“司法獨(dú)立”和“三權(quán)鼎立”等“普世價(jià)值”的超越,還是創(chuàng)新性地提出了“共商共建共享”的全球治理觀;習(xí)近平法治思想都在洞悉法律治理的歷時(shí)性和共時(shí)性演變規(guī)律基礎(chǔ)上將理論命題植根于社會(huì)物質(zhì)生活條件。這一思想不像西方理論那樣追求抽象和絕對(duì)價(jià)值,而是在生活世界中考查這些價(jià)值的具體形態(tài)。這體現(xiàn)了習(xí)近平同志所主張的,“要以科學(xué)的態(tài)度對(duì)待科學(xué),以真理的精神追求真理”。[57]這一求真務(wù)實(shí)的態(tài)度使習(xí)近平法治思想成為科學(xué)體系,進(jìn)而為法治公安理論的體系化提供了遵循。

四、習(xí)近平法治思想引領(lǐng)法治公安實(shí)踐

對(duì)法治公安而言,習(xí)近平法治思想的意義不僅在于理論維度的啟迪,更在于實(shí)踐面向的指導(dǎo)。實(shí)踐蘊(yùn)含著主體改造世界的意愿,具有較強(qiáng)的目的性。習(xí)近平法治思想直接指向建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。在這一總體目標(biāo)導(dǎo)向下,整個(gè)法治實(shí)踐過(guò)程又分為諸多環(huán)節(jié),具體表現(xiàn)為習(xí)近平總書記提出的“十一個(gè)堅(jiān)持”。

“十一個(gè)堅(jiān)持”有其自身邏輯。在建設(shè)新時(shí)代社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)背景下推進(jìn)全面依法治國(guó),是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,同時(shí)也是一場(chǎng)深刻革命。它需要在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下群策群力,充分發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾,并經(jīng)由頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施等諸多環(huán)節(jié)。從邏輯上看,這項(xiàng)偉大事業(yè)首先需要辨明根本性的“政治方向”,再進(jìn)行宏觀層面的“工作布局”,進(jìn)而落實(shí)到微觀層面的“重點(diǎn)任務(wù)”;并且,整個(gè)過(guò)程要始終抓好“重要保障”工作。作為習(xí)近平法治思想核心要義的“十一個(gè)堅(jiān)持”為全面推進(jìn)依法治國(guó)明確了政治方向、工作布局、重點(diǎn)任務(wù)和重要保障,指導(dǎo)法治中國(guó)建設(shè),引領(lǐng)法治公安實(shí)踐。

(一)法治公安實(shí)踐的政治方向

明確政治方向,是習(xí)近平法治思想在全面推進(jìn)依法治國(guó)時(shí)首先要解決的根本問(wèn)題。就政治和法律的關(guān)系看,政治處于基礎(chǔ)地位,一國(guó)法律體系的整體規(guī)范效力最終生成于國(guó)家的政治行為。在現(xiàn)實(shí)層面,法律的合法性問(wèn)題,歸根結(jié)底是一個(gè)政治問(wèn)題。習(xí)近平同志指出:“法治當(dāng)中有政治,沒(méi)有脫離政治的法治。西方法學(xué)家也認(rèn)為公法只是一種復(fù)雜的政治話語(yǔ)形態(tài),公法領(lǐng)域內(nèi)的爭(zhēng)論只是政治爭(zhēng)論的延伸。每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論,每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯,每一條法治道路底下都有一種政治立場(chǎng)?！盵58]西方學(xué)者的論述也能從反面驗(yàn)證此點(diǎn)。在《國(guó)家和法的一般理論》中,凱爾森將一國(guó)法律視作一套動(dòng)態(tài)的規(guī)范體系。他認(rèn)為,規(guī)范的效力總是來(lái)自另一規(guī)范,一條不能由更高規(guī)范導(dǎo)出效力的規(guī)范是基礎(chǔ)規(guī)范(Basic Norm)。[59]就內(nèi)容而言,一國(guó)法律既包括行政決定、司法判決這類個(gè)別規(guī)范,也包括民法、刑法以及行政法等一般規(guī)范,它們按照不同效力位階構(gòu)成一個(gè)體系。其中,個(gè)別規(guī)范的效力來(lái)自一般規(guī)范,一般規(guī)范的效力來(lái)自位階最高的憲法,憲法的效力可溯至建國(guó)以來(lái)第一部憲法。然而,若再追問(wèn)該部憲法的效力,凱爾森的規(guī)范體系理論便陷入一個(gè)邏輯困境。一方面,合法性命題需要預(yù)設(shè)一個(gè)法律體系之外的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如若這一標(biāo)準(zhǔn)缺失,后續(xù)一系列評(píng)價(jià)都將成為無(wú)本之木。另一方面,規(guī)范體系理論不能指明體系之外的合法性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其來(lái)源。就這一問(wèn)題,凱爾森給出的回答是,第一部憲法的效力來(lái)自基礎(chǔ)規(guī)范,而基礎(chǔ)規(guī)范的效力不能再被追問(wèn),它被假定為有效。[60]事實(shí)上,這一康德式的先驗(yàn)唯心主義解答并不令人滿意。如果立基于歷史唯物主義立場(chǎng),就能清晰看出,第一部憲法的合法性來(lái)自一國(guó)人民共同體的政治行為,我國(guó)第一部憲法的制定過(guò)程充分驗(yàn)證了此點(diǎn)。政治是法律的基礎(chǔ)表明,明確政治方向在全面推進(jìn)依法治國(guó)中具有主導(dǎo)地位。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)事業(yè)離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo),離不開(kāi)人民的支持,離不開(kāi)走中國(guó)特色社會(huì)主義道路,法治建設(shè)也是如此。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心以及走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路是我國(guó)最大的政治實(shí)際,它們是法治公安在實(shí)踐中找準(zhǔn)政治方向的依據(jù)。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂,是我們的法治同西方資本主義國(guó)家的法治最大的區(qū)別?！盵61]全面推進(jìn)依法治國(guó),最根本的就是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。公安姓黨,法治公安建設(shè)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),人民警察首先要做到“對(duì)黨忠誠(chéng)”。在2019年召開(kāi)的全國(guó)公安工作會(huì)議上,習(xí)近平指出,要從政治上建設(shè)和掌握公安機(jī)關(guān),引導(dǎo)全警增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”,始終在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致。[62]沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo),公安機(jī)關(guān)的思想和力量就很難集中一致,法治公安事業(yè)就失去了主心骨。具體到每一起案件的辦理,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)要求公安機(jī)關(guān)和人民警察在執(zhí)法時(shí)樹(shù)立大局意識(shí),不能單純從業(yè)務(wù)角度看待執(zhí)法,而要站在黨的立場(chǎng)系統(tǒng)考量執(zhí)法行為、執(zhí)法過(guò)程以及執(zhí)法后果,努力解決黨的問(wèn)題和維護(hù)黨的利益。

黨的領(lǐng)導(dǎo)并不排斥人民當(dāng)家做主,恰恰相反,黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主是高度統(tǒng)一的。習(xí)近平同志指出,“我國(guó)社會(huì)主義制度保證了人民當(dāng)家做主的主體地位,也保證了人民在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的主體地位”。[63]公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),就是貫徹人民意志。人民警察站在黨的立場(chǎng)、解決黨的問(wèn)題和維護(hù)黨的利益,就是站在人民的立場(chǎng)、解決人民的問(wèn)題和維護(hù)人民的利益。因此,將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在邏輯上予以順延便可推出,法治公安也要堅(jiān)持“以人民為中心”,公安機(jī)關(guān)的根本目的是“服務(wù)人民”。這就要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法中全面斟酌并努力協(xié)調(diào)人民群眾各項(xiàng)利益需求,創(chuàng)建一種集執(zhí)法、防控、調(diào)解和服務(wù)于一體的“回應(yīng)型公安行政”。[64]在打擊各類犯罪和社會(huì)治安綜合治理過(guò)程中為了人民、依靠人民,始終以人民利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。具體來(lái)看,“以人民為中心”的法治公安建設(shè),重點(diǎn)在于兩方面。其一,樹(shù)立“權(quán)利本位”的公安執(zhí)法理念。“在權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系中,權(quán)利本位的法律精神意味著:公民的權(quán)利是國(guó)家權(quán)力的源泉,也是國(guó)家權(quán)力配置和運(yùn)作的目的和界限?！盵65]公安執(zhí)法是一種羈束型執(zhí)法,出于對(duì)社會(huì)秩序和公共安全的維護(hù),公安機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)難免會(huì)干涉人民權(quán)利?！耙匀嗣駷橹行摹币髨?zhí)法警察對(duì)維護(hù)人民權(quán)利時(shí)刻保持警醒,恪守比例原則,在刑事偵查活動(dòng)中尊重犯罪嫌疑人的人格,在辦理行政案件時(shí)考慮行政相對(duì)人的利益。其二,以“公平正義”作為公安執(zhí)法的目標(biāo)。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào),“全面依法治國(guó),必須緊緊圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義來(lái)進(jìn)行”。[66]公平正義是法律的價(jià)值目標(biāo),也是人民群眾對(duì)公安執(zhí)法的最大期待。公安機(jī)關(guān)在法治建設(shè)中必須正視這一期待,并努力回應(yīng)這一期待,在執(zhí)法中堅(jiān)持實(shí)體正義和程序正義,力求讓人民群眾在公安機(jī)關(guān)辦理的每一起案件中都能感受到公平正義。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持以人民為中心是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的最大特征。這是一條被歷史和實(shí)踐證明了的唯一正確的法治道路,法治公安建設(shè)必須沿著這條道路前行。習(xí)近平同志指出,“走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路是一個(gè)重大課題,有許多東西需要深入探索,但基本的東西必須長(zhǎng)期堅(jiān)持”。[67]公安機(jī)關(guān)需要深入領(lǐng)會(huì)這一思想。一方面,法治公安建設(shè)要堅(jiān)守諸如“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“以人民為中心”等具有中國(guó)特色的基本法治原則。另一方面,法治公安建設(shè)并非只是單純堅(jiān)持,還要有所發(fā)展。中國(guó)特色并非指涉一個(gè)靜止的僵化模式,而是一套動(dòng)態(tài)的開(kāi)放體系。堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路并不意味著故步自封,在一些符合地域?qū)嶋H、體現(xiàn)時(shí)代特色的做法方面,公安機(jī)關(guān)可以大膽創(chuàng)新。此外,法治公安也要注重吸收人類法治文明成果,警察法治的國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)也可以為我們借鑒,在作出符合實(shí)際的加工和改良后進(jìn)一步豐富中國(guó)特色。法治公安在法治建設(shè)方面推陳創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn),是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的最好堅(jiān)持。

(二)法治公安實(shí)踐的工作布局

習(xí)近平法治思想為全面推進(jìn)依法治國(guó)規(guī)劃了宏觀工作布局。首先,通過(guò)厲行法治,實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系是一國(guó)之內(nèi)整套制度的總和,涉及國(guó)家治理、社會(huì)治理以及人民生活的方方面面,既包括國(guó)家層面的法律法規(guī),也包括具體社會(huì)領(lǐng)域的體制機(jī)制;治理能力則是國(guó)家治理主體執(zhí)行法律制度和運(yùn)作體制機(jī)制的水平。改革開(kāi)放40多年來(lái),我國(guó)以經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定這“兩大奇跡”向世人展現(xiàn)了社會(huì)主義國(guó)家治理體系和能力的極大優(yōu)越性?！胺ㄖ问菄?guó)家治理體系和治理能力的重要依托”[68],偉大成就的取得和保持始終離不開(kāi)法治的推動(dòng)和保障。其次,在國(guó)家治理體系中,最核心的是法治體系。習(xí)近平同志指出,“全面推進(jìn)依法治國(guó)涉及很多方面,在實(shí)際工作中必須有一個(gè)總覽全局、牽引各方的總抓手,這個(gè)總抓手就是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”。[69]法治體系建設(shè)既是全面依法治國(guó)的總抓手,也是繼我國(guó)建成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系后的新任務(wù)。具體來(lái)看,建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,就是要“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下,堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度,貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論,形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。[70]最后,依靠法治提升國(guó)家治理能力和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是一項(xiàng)十分重大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,要注意各個(gè)方面、各個(gè)層次和各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)性。要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。就前三者的關(guān)系而言,依法治國(guó)實(shí)現(xiàn)與否關(guān)鍵在于黨的依法執(zhí)政和政府的依法行政。從后三者的關(guān)系來(lái)看,建成法治國(guó)家是依法治國(guó)的目標(biāo),法治政府和法治社會(huì)建設(shè)分別是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主體工程和基礎(chǔ)工程。“其身正,不令而行;其身不正,雖令不從?！薄巴七M(jìn)全面依法治國(guó),法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程,對(duì)法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)具有示范作用,要率先突破?！盵71]同時(shí),建設(shè)高度文明的法治國(guó)家,離不開(kāi)發(fā)揮廣大人民積極性和主動(dòng)性,法治社會(huì)對(duì)法治國(guó)家影響深遠(yuǎn)。法治社會(huì)建設(shè),一方面,人民群眾自覺(jué)遵守國(guó)家法律,參與基層治理、為基層政府出謀劃策并通過(guò)自治組織確立適合本地風(fēng)土民情和廣為認(rèn)可的制度規(guī)則。另一方面,國(guó)家和政府可以自下而上地將效果良好的自治規(guī)則上升為國(guó)家法律,從而實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的融合。法治社會(huì)建設(shè)應(yīng)當(dāng)以國(guó)家、政府和社會(huì)之間的良性互動(dòng)為目標(biāo),為全面依法治國(guó)打下牢固根基。

遵從習(xí)近平法治思想,在法治軌道上推進(jìn)公安治理體系和治理能力現(xiàn)代化是法治公安工作布局的總體規(guī)劃?，F(xiàn)代化是一個(gè)從蒙昧落后走向文明先進(jìn)的歷史進(jìn)程。不僅科學(xué)技術(shù)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,國(guó)家治理也要現(xiàn)代化,并且,治理現(xiàn)代化的水平是評(píng)價(jià)國(guó)家綜合實(shí)力的一項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)。作為政府的重要職能部門,公安機(jī)關(guān)的治理現(xiàn)代化影響著政府行政水平的現(xiàn)代化,進(jìn)而影響國(guó)家治理現(xiàn)代化。治理現(xiàn)代化水平具體反映在治理體系和治理能力兩個(gè)方面。在治理體系建設(shè)方面,公安機(jī)關(guān)要圍繞維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全職責(zé)目標(biāo)確立起現(xiàn)代化的治理體系。各個(gè)公安業(yè)務(wù)領(lǐng)域,無(wú)論警務(wù)管理、情報(bào)收集、應(yīng)急指揮、安全防控還是執(zhí)法辦案,都應(yīng)首先加強(qiáng)制度建設(shè)。良好的規(guī)章制度將使公安機(jī)關(guān)各個(gè)層次、各個(gè)環(huán)節(jié)以及各個(gè)方面的警務(wù)工作有章可循。在治理能力建設(shè)方面,公安機(jī)關(guān)要著眼于提升人民警察執(zhí)行規(guī)章制度的能力,從思想觀念和體制機(jī)制上調(diào)動(dòng)民警嚴(yán)格執(zhí)行和熟練運(yùn)用這些制度的積極性。此外,公安機(jī)關(guān)的治理體系和治理能力建設(shè),都要以法治為依托。只有將兩項(xiàng)工作納入法治軌道,整個(gè)公安治理現(xiàn)代化建設(shè)才能更為融會(huì)貫通,才能獲得有效保障。

堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)公安治理現(xiàn)代化的前提,是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義公安法治體系。公安法治體系是公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的法律制度整體,既是公安治理體系的核心內(nèi)容,也是社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，是法治公安建設(shè)的總抓手。作為全國(guó)公安工作最高指揮機(jī)關(guān),公安部在這一總體布局中扮演著至關(guān)重要的角色。在《中華人民共和國(guó)立法法》等相關(guān)法律制度安排下,公安部在公安業(yè)務(wù)的建章立制和法律供給方面享有較大權(quán)力。一方面,公安部可以將各地實(shí)踐證明、效果良好的公安規(guī)定和辦法上升為行政規(guī)章。另一方面,對(duì)于超越自身立法權(quán)限,但卻是公安實(shí)踐中迫切需求的制度,公安部可以通過(guò)多種途徑提請(qǐng)全國(guó)人大籌備立法。在制定部門規(guī)章中,公安部應(yīng)當(dāng)貫徹科學(xué)和民主兩大原則,使規(guī)章能夠融通國(guó)家法律、行政法規(guī)和各級(jí)公安機(jī)關(guān)的具體規(guī)定,實(shí)現(xiàn)制度之間的有效協(xié)調(diào)與銜接,進(jìn)而建構(gòu)一個(gè)高質(zhì)量的公安法治體系。

法治公安的工作布局還要求公安機(jī)關(guān)找準(zhǔn)自身定位,既要跟上依法治國(guó)和依法執(zhí)政的步伐,又要適應(yīng)法治國(guó)家和法治社會(huì)的節(jié)奏。一方面,在依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政三對(duì)關(guān)系中,法治公安屬于依法行政范疇,它要與依法治國(guó)和依法執(zhí)政共同推進(jìn)。在與依法治國(guó)共同推進(jìn)時(shí),公安機(jī)關(guān)要處理好與違法犯罪嫌疑人之間的外部法律關(guān)系。無(wú)論對(duì)行政案件中的行政相對(duì)人還是部分刑事案件中的犯罪嫌疑人,公安機(jī)關(guān)和人民警察都應(yīng)當(dāng)遵守法律,嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,以公平正義作為執(zhí)法目標(biāo)。而在與依法執(zhí)政共同推進(jìn)時(shí),公安機(jī)關(guān)需要處理好公安機(jī)關(guān)上下級(jí)之間以及公安機(jī)關(guān)和人民警察之間的內(nèi)部法律關(guān)系。黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法,對(duì)于廣大黨員干警,應(yīng)當(dāng)以更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)要求自己。國(guó)家法律和黨規(guī)黨紀(jì)的制定淵源不同,但都指向主體行為。調(diào)整和適用公安機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系的規(guī)范應(yīng)當(dāng)是黨規(guī)黨紀(jì)和法律的有機(jī)融合。另一方面,在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)三者關(guān)系中,法治公安屬于法治政府范疇,它要同法治國(guó)家和法治社會(huì)一體建設(shè)。法治國(guó)家是目的,法治政府是主體,而法治社會(huì)是基礎(chǔ)。在同法治國(guó)家建設(shè)關(guān)系上,法治政府的率先突破要求公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)好這一建設(shè)。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下,公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)公安法治體系建設(shè),以此為總抓手建設(shè)法治公安。通過(guò)改革和完善行政執(zhí)法和刑事司法體制,規(guī)范兩類案件辦理的法律程序來(lái)加強(qiáng)法律監(jiān)督,建設(shè)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、透明高效的公安內(nèi)部管理體制。站在法治政府的立場(chǎng),公安機(jī)關(guān)同違法或犯罪行為作斗爭(zhēng)須以事實(shí)為依據(jù),因而其打擊手段往往運(yùn)用于事后。雖然違法或犯罪行為人得到應(yīng)有懲罰,但危害結(jié)果畢竟已然發(fā)生,人民群眾的安全需求并未完全滿足?！胺ㄖ谓ㄔO(shè)既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病?！盵72]如果法治政府的功能是“抓末端,治已病”,那么法治社會(huì)的重要特征就是“抓前端,治未病”。因此,在與法治社會(huì)建設(shè)關(guān)系上,基層社會(huì)的平安與和諧是公安機(jī)關(guān)推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的主要目標(biāo)。平安目標(biāo)要求公安機(jī)關(guān)做好社會(huì)治安綜合治理工作,將打擊違法犯罪和防止與控制違法犯罪相結(jié)合。和諧目標(biāo)要求公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”,并協(xié)助建設(shè)好基層自治組織,積極調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量化解矛盾糾紛。這都要求公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法規(guī)范化的基礎(chǔ)上密切聯(lián)系群眾、依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾,在嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)兼顧社會(huì)效果。

(三)法治公安實(shí)踐的重點(diǎn)任務(wù)

在指明政治方向并在宏觀層面規(guī)劃工作布局后,結(jié)合當(dāng)下新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的具體實(shí)際,習(xí)近平法治思想還為全面依法治國(guó)確立了微觀層面的重點(diǎn)任務(wù)。從宏觀布局到微觀任務(wù)的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在三個(gè)維度上。首先,從抽象的法治到具體的法治。依法治國(guó)的“法”是一個(gè)外延廣、內(nèi)涵小的抽象概念,不但包括中央國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法律,而且包括地方國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法律;既包括立法機(jī)關(guān)制定的法律,也包括行政機(jī)關(guān)制定的法律,甚至還包括司法機(jī)關(guān)的法律解釋。從宏觀布局到微觀任務(wù),依法治國(guó)首先要將抽象的“法”予以具體化。在所有法律中,憲法的地位顯赫,是國(guó)家最為重要的一部法律。因而,依憲治國(guó)便是依法治國(guó)的具體起點(diǎn)。此外,在我國(guó)現(xiàn)實(shí)權(quán)力范疇體系中,最重要的無(wú)疑是執(zhí)政權(quán)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)高度統(tǒng)一的背景下,這一權(quán)力的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)與憲法保持一致,是故,中國(guó)共產(chǎn)黨需要依憲執(zhí)政。其次,從理論的法治到實(shí)踐的法治。將理論的依法治國(guó)在實(shí)踐層面展開(kāi),就是習(xí)近平法治思想提出的,要全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。一方面,習(xí)近平法治思想指出,全面實(shí)施依法治國(guó)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程,包括立法機(jī)關(guān)制定法律、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、司法機(jī)關(guān)適用法律以及全體人民遵守法律。另一方面,習(xí)近平法治思想為每一動(dòng)態(tài)環(huán)節(jié)都確立了具體價(jià)值目標(biāo),即立法應(yīng)當(dāng)科學(xué),執(zhí)法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格,司法應(yīng)當(dāng)公正,守法應(yīng)當(dāng)廣泛。習(xí)近平法治思想確立的這一重點(diǎn)任務(wù)使依法治國(guó)在實(shí)踐層面獲得了可操作性。最后,從一個(gè)時(shí)期的法治到具體時(shí)點(diǎn)的法治。從時(shí)期上看,全面依法治國(guó)必須貫穿于整個(gè)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)始終,而在具體每一時(shí)點(diǎn),依法治國(guó)的任務(wù)又有所側(cè)重。在當(dāng)下百年未有之大變局中,國(guó)內(nèi)外形勢(shì)日趨復(fù)雜,建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興必須要統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治。習(xí)近平同志指出,“在對(duì)外斗爭(zhēng)中,我們要拿起法律武器,占領(lǐng)法治制高點(diǎn)”。[73]對(duì)這一統(tǒng)籌的堅(jiān)持,就是要綜合利用立法、執(zhí)法、司法等手段與國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力開(kāi)展斗爭(zhēng),維護(hù)國(guó)家主權(quán)和尊嚴(yán),維護(hù)國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)安全,捍衛(wèi)國(guó)家核心利益和海外利益。

習(xí)近平同志在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上明確的第一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)是,“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”。在其指引下,公安機(jī)關(guān)的法治建設(shè)首先要確立憲法權(quán)威,堅(jiān)決做到尊重憲法、維護(hù)憲法和實(shí)施憲法,所有公安工作都要以憲法為依據(jù)?！叭尕瀼貙?shí)施憲法是全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。”[74]公安機(jī)關(guān)和人民警察要牢牢樹(shù)立憲法意識(shí),帶頭遵守憲法,在憲法授權(quán)范圍內(nèi)行使各項(xiàng)權(quán)力。憲法是一國(guó)的根本大法,其根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)。這就要求公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持“以人民為中心”,宣傳和培養(yǎng)“權(quán)利本位”的憲法理念,并在辦理行政案件和刑事案件時(shí)督促人民警察切實(shí)保障公民權(quán)利。

建設(shè)法治中國(guó)的第二項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)是,堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法?？茖W(xué)立法是法治公安建設(shè)的基礎(chǔ),只有以一套科學(xué)的法治體系奠基,整個(gè)法治公安建設(shè)才能步入正軌。科學(xué)立法的核心是對(duì)客觀規(guī)律的尊重。公安機(jī)關(guān)在自身立法權(quán)限內(nèi)制定規(guī)章需要符合客觀實(shí)際,尊重社會(huì)發(fā)展規(guī)律,考慮廣大群眾需求,滿足打擊違法犯罪和維護(hù)社會(huì)治安秩序的任務(wù)需要。公安機(jī)關(guān)不僅具有行政管理職能,還承擔(dān)部分刑事司法職能,法治公安可通過(guò)推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)來(lái)加強(qiáng)執(zhí)法和司法建設(shè),以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法嚴(yán)格和司法公正這一重點(diǎn)任務(wù)。此外,在守法方面,法治公安應(yīng)以民警全員守法為目標(biāo),在宣傳教育、文化普及和信仰喚起等方面下功夫,力爭(zhēng)做到從少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部到廣大公安干警全覆蓋。

隨著外部不確定因素日漸加強(qiáng),涉外風(fēng)險(xiǎn)逐漸提升。從國(guó)家主權(quán)安全到政府和人民的海外利益都需要通過(guò)健全涉外法治加以保障。在百年未有之大變局下,全面依法治國(guó)的第三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)是堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治。法治公安應(yīng)把涉外警務(wù)領(lǐng)域的體制機(jī)制建設(shè)作為一項(xiàng)主要任務(wù)。一方面,在國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的框架下加強(qiáng)建章立制工作,通過(guò)制定實(shí)施細(xì)則和規(guī)定辦法對(duì)國(guó)家層面的公安涉外立法進(jìn)行必要補(bǔ)充。公安機(jī)關(guān)的涉外立法領(lǐng)域有出入境制度、邊防檢查制度、國(guó)際警務(wù)執(zhí)法制度、跨國(guó)犯罪治理制度、反恐怖主義制度和維護(hù)國(guó)家政治安全制度等。我國(guó)加入的國(guó)際條約和國(guó)內(nèi)制定的法律法規(guī),均可成為公安機(jī)關(guān)制定進(jìn)一步細(xì)化方案的依據(jù)。另一方面,公安機(jī)關(guān)可以在涉外警務(wù)立法基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立執(zhí)法和司法領(lǐng)域的國(guó)際合作機(jī)制。恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪、電信詐騙和毒品犯罪是全球的公害,公安機(jī)關(guān)在打擊這些違法犯罪活動(dòng)時(shí)應(yīng)加強(qiáng)同其他國(guó)家和國(guó)際組織的合作,共同建設(shè)和維護(hù)良好的國(guó)際秩序。公安機(jī)關(guān)不但可以深入?yún)⑴c到聯(lián)合國(guó)、國(guó)際刑警組織以及上海合作組織的各項(xiàng)活動(dòng)中去,也可以自己的名義同周邊國(guó)家的政府和警察機(jī)關(guān)簽署更為具體的安全合作協(xié)議。

(四)法治公安實(shí)踐的重要保障

在政治方向、工作布局和重點(diǎn)任務(wù)之外,全面實(shí)施依法治國(guó)尚且需要一個(gè)穩(wěn)定的保障系統(tǒng)?！巴缴撇蛔阋詾檎?徒法不足以自行”,雖然依法治國(guó)堅(jiān)決摒棄人治,但法治運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié),從立法、執(zhí)法、司法到守法,都離不開(kāi)主體的能動(dòng)性,都離不開(kāi)人的作用和影響。法治隊(duì)伍和領(lǐng)導(dǎo)干部的能動(dòng)性在全面依法治國(guó)中發(fā)揮著保障作用,不僅決定著法治進(jìn)程的快慢,還決定著法治質(zhì)量的高低。一方面,只有加強(qiáng)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊(duì)伍建設(shè),全面依法治國(guó)的政治方向、工作布局和重點(diǎn)任務(wù)才能順利完成。習(xí)近平同志指出,“推進(jìn)法治專門隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化,確保做到忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律”。[75]高素質(zhì)法治隊(duì)伍體現(xiàn)在“德”和“才”兩方面,前者是高尚的道德情操,后者指扎實(shí)的專業(yè)技能,二者相輔相成。缺失任一者,法治專業(yè)隊(duì)伍就會(huì)出現(xiàn)道德或業(yè)務(wù)問(wèn)題,進(jìn)而影響公平正義的實(shí)現(xiàn)。另一方面,只有抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”,全面依法治國(guó)才不會(huì)偏離預(yù)定軌道,才不會(huì)淪為“人治”。在法治國(guó)家,法律才是國(guó)王,各項(xiàng)大小事務(wù)的處理應(yīng)當(dāng)一斷于法。領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力必須受到法律規(guī)制,法治才能真正實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平同志指出:“我們說(shuō)要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。如果法治的堤壩被沖破了,權(quán)力的濫用就會(huì)像洪水一樣成災(zāi)。”[76]在依法治國(guó)中抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”,就是要防止個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部以言代法和以權(quán)壓法。法治公安建設(shè)既有規(guī)則體系的建構(gòu),也有規(guī)則體系的運(yùn)行。公安法治體系離不開(kāi)人的統(tǒng)籌、規(guī)劃、設(shè)計(jì)和安排,將這一整套體系付諸現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)同樣也離不開(kāi)人的能動(dòng)性發(fā)揮。人的因素,具體而言,主體的能動(dòng)性方面對(duì)于建成法治公安至關(guān)重要。在習(xí)近平法治思想指引下,堅(jiān)持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)公安隊(duì)伍和堅(jiān)持抓住公安領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”,是法治公安建設(shè)的重要保障。

習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào),“要堅(jiān)持政治建警、全面從嚴(yán)治警,著力鍛造一支有鐵一般的理想信念、鐵一般的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、鐵一般的過(guò)硬本領(lǐng)、鐵一般的紀(jì)律作風(fēng)的公安鐵軍”。[77]在法治公安隊(duì)伍建設(shè)中,始終要把政治建設(shè)放在首位,永葆人民警察忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律的政治本色。公安隊(duì)伍的理想信念、責(zé)任擔(dān)當(dāng)和紀(jì)律作風(fēng)反映了廣大公安隊(duì)伍的“德”,過(guò)硬本領(lǐng)則彰顯了公安干警的“才”?！安耪?德之資也;德者,才之帥也”,二者不可偏廢。因此,在加強(qiáng)對(duì)廣大公安干警道德情操熏陶和培養(yǎng)的同時(shí),始終要把能力建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)。

公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的率先垂范作用,是法治公安建設(shè)獲取最終勝利的關(guān)鍵。在公安工作中,領(lǐng)導(dǎo)干部手中握有各種權(quán)力。他們?nèi)缒茏杂X(jué)做到尊法學(xué)法守法用法,就會(huì)在整個(gè)公安機(jī)關(guān)形成一種良好的示范效應(yīng),激勵(lì)廣大公安干警尊崇和敬畏法律，反之,則會(huì)破壞法律權(quán)威,給法治公安帶來(lái)巨大消極影響。習(xí)近平同志指出：“如果領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于人治思維、迷戀于以權(quán)代法,那十個(gè)有十個(gè)要栽大跟頭?！盵78]法治和人治的差異首先體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部思維方式上的差別。在法治公安建設(shè)中抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”,就是要在明確法律先于權(quán)力基礎(chǔ)上培養(yǎng)公安領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格依法辦事的法治思維。此外,各級(jí)公安機(jī)關(guān)還可將尊法學(xué)法用法守法情況作為考察干部的重要內(nèi)容,在公安機(jī)關(guān)中貫徹落實(shí)《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》,據(jù)此確定每年法治建設(shè)的具體內(nèi)容,并納入考核評(píng)價(jià)。

五、結(jié)論

習(xí)近平法治思想既是一個(gè)內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備的科學(xué)法治理論,也是關(guān)于如何推進(jìn)全面依法治國(guó)的實(shí)踐權(quán)威。在歷史唯物主義和辯證唯物主義觀照下,一個(gè)科學(xué)理論在實(shí)踐層面更容易獲得人民認(rèn)同,進(jìn)而被注入一種集體要求實(shí)現(xiàn)的意向。正是這一“集體意向性”,促成科學(xué)的理論向?qū)嵺`的權(quán)威轉(zhuǎn)化。

理論是人們對(duì)客觀事物的系統(tǒng)認(rèn)識(shí),其與實(shí)踐共同構(gòu)成了馬克思主義認(rèn)識(shí)論中兩個(gè)重要環(huán)節(jié)。在馬克思之前,西方主流思想大都將認(rèn)識(shí)活動(dòng)限定在理智范圍之內(nèi),理論被視作一個(gè)孤立主體對(duì)客體的抽象思維結(jié)果。由此形成的認(rèn)識(shí)要么是客體在主體那里的機(jī)械反映,要么是單純主體精神的能動(dòng)建構(gòu)。與此不同,馬克思主義認(rèn)識(shí)論則一反“唯理智主義”認(rèn)識(shí)模式,在認(rèn)識(shí)主體和客體之間插入了主體間社會(huì)交往關(guān)系,形成了主體、主體間社會(huì)交往關(guān)系和客體的三維認(rèn)識(shí)結(jié)構(gòu)。[79]在將主體置身于社會(huì)背景之后,理論的形成便不再是孤立主體,即一個(gè)抽象“自我”對(duì)客觀世界的直接反映,而是經(jīng)過(guò)了社會(huì)交往關(guān)系的媒介,再與客體發(fā)生作用。在交往關(guān)系中,對(duì)象先被主體觀念化,進(jìn)而仍舊是在這一關(guān)系中,觀念再被主體對(duì)象化。其中,對(duì)象的觀念化形成理論認(rèn)識(shí),觀念的對(duì)象化產(chǎn)生實(shí)踐結(jié)果。由此可見(jiàn),在馬克思主義看來(lái),理論和實(shí)踐都是主體于特定歷史條件下的社會(huì)活動(dòng),二者都需要經(jīng)由一個(gè)先在于認(rèn)識(shí)主體的社會(huì)交往關(guān)系的過(guò)濾,這一關(guān)系不僅包含人們?cè)谖镔|(zhì)生產(chǎn)過(guò)程中所結(jié)成的物質(zhì)交往關(guān)系,還包含由它所決定的精神交往關(guān)系,是一個(gè)涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)領(lǐng)域以及它們之間的相互關(guān)系的整體性范疇,[80]是特定社會(huì)中人們行為和意識(shí)的制度化,兼具事實(shí)性和規(guī)范性。在社會(huì)不同領(lǐng)域,先在的主體間交往關(guān)系的具體形態(tài)不同。就法治公安而言,科學(xué)的習(xí)近平法治思想一旦在事實(shí)層面獲得廣大人民的認(rèn)同,便生成了規(guī)范意義、享有實(shí)踐權(quán)威,成為媒介法治公安理論和實(shí)踐的先在交往關(guān)系中的重要內(nèi)容,進(jìn)而同時(shí)引領(lǐng)法治公安理論和實(shí)踐。

一路走來(lái),我國(guó)法治公安建設(shè)行經(jīng)過(guò)低谷也攀登過(guò)高峰,遭受過(guò)挫折也取得過(guò)成就。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家和實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)背景下,我們對(duì)法治的渴望從來(lái)沒(méi)有像今天這樣強(qiáng)烈,對(duì)法治及其發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)也從來(lái)沒(méi)有像今天這樣清醒、深刻和正確。習(xí)近平法治思想是馬克思主義法治理論于當(dāng)代中國(guó)的最新發(fā)展,是馬克思主義普遍原理同中國(guó)法治實(shí)踐結(jié)合的理論產(chǎn)物。這一偉大思想既為法治公安理論注入科學(xué)內(nèi)容,又為法治公安實(shí)踐標(biāo)定正確方向。在習(xí)近平法治思想引領(lǐng)下,法治公安建設(shè)雖然任重道遠(yuǎn),但卻生機(jī)無(wú)限?？梢灶A(yù)見(jiàn),法治公安的理論和實(shí)踐必將于中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代繼續(xù)前行,不斷邁向更加輝煌的明天。

注釋:

①“法治公安”這一概念的形成受到依法治國(guó)理論和實(shí)踐的雙重影響。就理論而言,陳金釗教授較早對(duì)其作出系統(tǒng)闡釋。從實(shí)踐來(lái)看,它首次出現(xiàn)在2013年11月公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作任務(wù)和階段目標(biāo)》中。法治公安同“法制公安”和“警察法治”含義相近,但并不完全等同。一方面,正如下文所指出的,從法制到法治的轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了一個(gè)歷史過(guò)程,法治公安是對(duì)法制公安的繼承和發(fā)展。法制重在建章立制,關(guān)注紙面的“法律建構(gòu)”;而法治則突出治理過(guò)程,強(qiáng)調(diào)行動(dòng)中的“法律實(shí)施”。因而,一般認(rèn)為,法治是法制的高級(jí)形態(tài)。另一方面,盡管警察法治和公安法治都注重治理過(guò)程,但二者范圍存在差別。從概念外延看,警察廣于公安。在不同學(xué)者那里,法治公安的具體含義不盡相同,理論和實(shí)務(wù)也存在差別,但其核心共識(shí)是公安機(jī)關(guān)依法辦事。關(guān)于法治公安、法制公安和警察法治及其相互區(qū)別的論述,參見(jiàn):陳金釗、牛文軍:《法治精神與公安法治》,《山東公安專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2003年第6期,第11-17頁(yè);呂紹忠:《論警察法治》,《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第4期,第103-106頁(yè);李元起:《警察法治研究:問(wèn)題、契機(jī)和途徑》,《河南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2008年第6期,第36-40頁(yè);喬淑貞:《公安法治的本土化——對(duì)當(dāng)前公安法治建設(shè)研究和實(shí)踐的反思》,《河北公安警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期,第8-12頁(yè);殷炳華:《法治公安探析》,《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期,第138-144頁(yè);殷炳華:《法治公安評(píng)價(jià)指標(biāo)研究》,《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2016年第1期,第101-116頁(yè);趙展:《警務(wù)新常態(tài)下法治公安建設(shè)路徑探索》,《廣西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期,第46-49頁(yè);賀小軍:《從全面性到法治化:公安法制部門刑事執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制改革省思》,《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期,第64-76頁(yè);賀小軍等:《法治公安建設(shè):1978-2018》,《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年第4期,第60-63頁(yè);彭凱:《我國(guó)警察法治評(píng)估:指標(biāo)體系、法學(xué)意蘊(yùn)與邏輯建構(gòu)》,《湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期,第42-49頁(yè)。

②法治的理論源頭在西方。長(zhǎng)期以來(lái),西方法學(xué)大體形成了關(guān)于法治的基本觀點(diǎn),并確立了一系列法治原則。其中,富勒(Lon L.Fuller)、拉茲(Joseph Raz)和菲尼斯(John Finnis)的論述在當(dāng)代具有代表性。他們關(guān)于法治的論點(diǎn),可以參見(jiàn)Lon L.Fuller, The Morality of Law, Yale University Press,1969,pp.46-91;Joseph Raz: The Authority of Law-Essays on Law and Morality, Oxford University Press,1979,pp.214-218;John Finnis: Natural Law and Natural Rights, Clarendon Press,1980.pp.270-271.

③在1956年9月19日黨的第八次全國(guó)代表大會(huì)上,董必武作了題為《進(jìn)一步加強(qiáng)人民民主法制,保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)》的報(bào)告。在這篇發(fā)言稿中,董必武指出,“依法辦事是進(jìn)一步加強(qiáng)法制的中心環(huán)節(jié)”,依法辦事有兩方面的意義:其一,必須有法可依。其二,有法必依。這是后來(lái)十六字方針“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”的最早雛形。參見(jiàn)《董必武法學(xué)文集》,法律出版社2001年版,第351-353頁(yè)。

④1890年,恩格斯在致約·布洛赫的書信中指出:“根據(jù)唯物史觀,歷史過(guò)程中的決定性因素歸根到底是現(xiàn)實(shí)生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。無(wú)論馬克思或我都從來(lái)沒(méi)有肯定過(guò)比這更多的東西。如果有人在這里加以歪曲,說(shuō)經(jīng)濟(jì)因素是唯一決定性的因素,那末他就是把這個(gè)命題變成毫無(wú)內(nèi)容的、抽象的、荒誕無(wú)稽的空話。經(jīng)濟(jì)狀況是基礎(chǔ),但是對(duì)歷史斗爭(zhēng)的進(jìn)程發(fā)生影響并且在許多情況下主要是決定著這一斗爭(zhēng)形式的,還有上層建筑的各種因素?！眳⒁?jiàn)《馬克思恩格斯選集》第4卷,人民出版社1995年版,第695-696頁(yè)。

⑤公安機(jī)關(guān)的“三項(xiàng)建設(shè)”是指信息化建設(shè)、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和和諧警民關(guān)系建設(shè)。2008年11月12日和2009年3月11日,公安部先后發(fā)布了關(guān)于執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的兩份文件,《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)總體安排》。前者提出了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的措施,后者進(jìn)一步明確了規(guī)范化建設(shè)中的十六項(xiàng)重點(diǎn)工作。兩份文件的發(fā)布標(biāo)志著公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工程正式啟動(dòng)。執(zhí)法規(guī)范化是法治公安建設(shè)的重要內(nèi)容,也是其重要抓手。在依法治國(guó)背景下,執(zhí)法規(guī)范化要求公安機(jī)關(guān)和人民警察嚴(yán)格規(guī)范文明公正履行法定職責(zé),依法行使權(quán)力。

⑥在《公安機(jī)關(guān)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作任務(wù)和階段目標(biāo)》這一文件中,公安部從執(zhí)法能力建設(shè)、執(zhí)法制度建設(shè)、執(zhí)法管理建設(shè)、錯(cuò)案預(yù)防機(jī)制建設(shè)、執(zhí)法信息化建設(shè)、執(zhí)法辦案場(chǎng)所使用管理建設(shè)、執(zhí)法公開(kāi)建設(shè)和執(zhí)法示范單位建設(shè)八個(gè)方面提出了建設(shè)法治公安的目標(biāo),并提出了43項(xiàng)具體任務(wù)。文件指出,各級(jí)公安機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)3至5年努力,應(yīng)當(dāng)基本實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化。與此同時(shí),公安民警的執(zhí)法理念應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M(jìn)一步端正,公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力明顯提高,人民群眾滿意度持續(xù)上升。

⑦在《共產(chǎn)黨宣言》中,馬克思對(duì)資產(chǎn)階級(jí)法律的本質(zhì)進(jìn)行了深刻揭示:“你們的觀念本身是資產(chǎn)階級(jí)的生產(chǎn)關(guān)系和所有制關(guān)系的產(chǎn)物,正像你們的法不過(guò)是被奉為法律的你們這個(gè)階級(jí)的意志一樣,而這種意志的內(nèi)容是由你們這個(gè)階級(jí)的物質(zhì)生活條件來(lái)決定的?！眳⒁?jiàn)《馬克思恩格斯文集》第2卷,人民出版社2009年版,第48頁(yè)。

⑧習(xí)近平法治思想是一套博大精深的理論體系。我國(guó)學(xué)者根據(jù)習(xí)近平在2020年11月中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上的講話和其他場(chǎng)合的重要講話為依據(jù),將這套科學(xué)體系概括為“六論”,即:1、關(guān)于全面依法治國(guó)的政治方向的論述;2、關(guān)于全面依法治國(guó)的重要地位的論述;3、關(guān)于全面依法治國(guó)的工作布局的論述;4、關(guān)于全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)的論述;5、關(guān)于全面依法治國(guó)的重大關(guān)系的論述;6、關(guān)于全面依法治國(guó)的重要保障的論述。同時(shí),我國(guó)學(xué)者認(rèn)為,習(xí)近平同志在這次會(huì)議上提出的“十一個(gè)堅(jiān)持”全面反映了習(xí)近平同志關(guān)于全面依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略思想,是對(duì)全面依法治國(guó)的重大部署。在新時(shí)代,全面推進(jìn)依法治國(guó)需要以“十一個(gè)堅(jiān)持”作為思想旗幟和行動(dòng)指南。因此,“十一個(gè)堅(jiān)持”是習(xí)近平法治思想的核心要義,其對(duì)當(dāng)下法治公安建設(shè)的意義十分重大?！笆粋€(gè)堅(jiān)持”的具體內(nèi)容分別是全面依法治國(guó)“六論”體系中的政治方向、工作布局、重點(diǎn)任務(wù)以及重要保障,是對(duì)這四個(gè)方面的“深刻闡明”。參見(jiàn)張文顯:《習(xí)近平法治思想的基本精神和核心要義》,《東方法學(xué)》2021年第1期,第5-24頁(yè);《習(xí)近平法治思想概論》編寫組:《習(xí)近平法治思想概論》,高等教育出版社2021年版,第15-16頁(yè);中共中央宣傳部,中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室:《習(xí)近平法治思想學(xué)習(xí)綱要》,人民出版社、學(xué)習(xí)出版社2021年版,第7-9頁(yè)。

⑨舒國(guó)瀅教授根據(jù)法律原則的具體存在方式不同將其劃分為“實(shí)定的法律原則”和“非實(shí)定的法律原則”,前者可以從成文法中找到依據(jù),后者的存有方式處于不確定狀態(tài)。二者在本質(zhì)和內(nèi)容上沒(méi)有區(qū)別,但是在效力的優(yōu)先性上存在差異。參見(jiàn)舒國(guó)瀅:《法律原則的適用困境——方法論視角的四個(gè)追問(wèn)》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第1期,第28頁(yè)。

⑩法治公安理論的體系化與本土化和確定化密切相關(guān),后二者是前者的必要前提。由于受到西方法治思想的影響,整體來(lái)看,法治公安理論呈分散化狀態(tài)。誠(chéng)如一些學(xué)者所指出的那樣,理論界對(duì)于法治原則、警察與警察權(quán)的論述尚未達(dá)成一致意見(jiàn)。關(guān)于法治公安或警察法治的理論有“必然說(shuō)”“公民說(shuō)”“順序說(shuō)”“憲法說(shuō)”“民主說(shuō)”“警務(wù)實(shí)踐說(shuō)”“規(guī)范說(shuō)”“貢獻(xiàn)說(shuō)”和“核心說(shuō)”等。參見(jiàn)余凌云等:《法治中國(guó)建設(shè)背景下警察權(quán)研究》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2021年版,第193頁(yè)。造成此種理論局面的直接原因是欠缺一個(gè)系統(tǒng)性的權(quán)威法治理論指引。