張波，姚惠，姚敏，袁夢媛

(1.安徽職業(yè)技術(shù)學(xué)院環(huán)境與化工學(xué)院，安徽 合肥 230011； 2.合肥博大信息咨詢有限公司，安徽 合肥 230000；3.興業(yè)證券安徽分公司，安徽 合肥 230031)

0 引言

當(dāng)前隨著地方債新規(guī)的出臺(tái)及土地財(cái)政的收縮，地方政府有限的財(cái)政收入無力負(fù)擔(dān)投資巨大的市政公用、環(huán)保等基建項(xiàng)目。這些項(xiàng)目的建設(shè)又是政府必須履行的責(zé)任，是建設(shè)生態(tài)文明城市的根本。因此，2014年以來，在國家發(fā)布一系列利好政策的助推下，PPP模式在我國得到了前所未有的重視與迅猛發(fā)展，尤其是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

1 PPP項(xiàng)目招投標(biāo)研究

PPP模式為地方政府借助社會(huì)資本進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)、實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作提供了資金來源與保障。地方政府通過招投標(biāo)選擇優(yōu)秀的PPP項(xiàng)目資本合作方是國內(nèi)外較為通行的做法。圍繞PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)，國內(nèi)外也展開了一系列研究與實(shí)踐。

Arata等[1]對PPP項(xiàng)目采購程序問題進(jìn)行了研究，Wibowo等[2]認(rèn)為PPP項(xiàng)目應(yīng)該采用競爭性和談判相結(jié)合的招標(biāo)采購方法。

鄧楚[3]、蔣碩[4]深入研究了PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目采購的異同。張瑋韜[5]、李東海[6]對當(dāng)前PPP項(xiàng)目招投標(biāo)中存在的問題進(jìn)行了探析與研究。陳廷模[7]、張澄瑤[8]、崔大勇[9]對各自行業(yè)、地域的PPP項(xiàng)目招投標(biāo)問題進(jìn)行了研究。苑賀輝等[10]、倪政等[11]對PPP項(xiàng)目的采購方式進(jìn)行了研究分析。

雖然，國內(nèi)外針對PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)理論與實(shí)踐的研究較多，但是目前國內(nèi)針對PPP項(xiàng)目，尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目招投標(biāo)中的評審指標(biāo)體系研究，以及相關(guān)實(shí)務(wù)操作方法的研究較少。

2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目招投標(biāo)中存在的問題

目前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目普遍存在著生搬硬套、盲目借鑒、套用傳統(tǒng)工程招投標(biāo)經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)象，未能建立匹配生態(tài)環(huán)境保護(hù)行業(yè)特點(diǎn)的PPP項(xiàng)目理論與實(shí)務(wù)體系，導(dǎo)致了一些嚴(yán)重的后果。

2.1 前期研究不充分，項(xiàng)目設(shè)計(jì)存在缺陷

生態(tài)環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目涉及復(fù)雜的專業(yè)性強(qiáng)的工程技術(shù)、投融資領(lǐng)域知識(shí)，同時(shí)牽涉的對象廣泛。項(xiàng)目建設(shè)過程中既要關(guān)注前期的工程建設(shè)，又要關(guān)注后期的運(yùn)營成效；既要關(guān)注環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又要關(guān)注社會(huì)資本的合理投資回報(bào)。一些地方政府對項(xiàng)目本身的研究不深入不透徹，盲目借鑒、套用傳統(tǒng)工程經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目的設(shè)計(jì)存在缺陷。

2.1.1 項(xiàng)目研究不充分，責(zé)權(quán)利劃分不清晰

由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性、長期性，項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)往往未能充分識(shí)別建立項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)，在一些項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)中出現(xiàn)了責(zé)權(quán)利劃分不清晰、風(fēng)險(xiǎn)分配不合理的現(xiàn)象。

政府和社會(huì)資本對待項(xiàng)目的興趣和出發(fā)點(diǎn)不同，他們對責(zé)權(quán)利的理解與劃分存在分歧，如果利益、風(fēng)險(xiǎn)分配不明確、不合理，往往最終會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

2.1.2 忽視市場需求，項(xiàng)目冷熱不均

項(xiàng)目立項(xiàng)設(shè)計(jì)時(shí)未能充分意識(shí)到PPP項(xiàng)目不同于傳統(tǒng)建設(shè)模式，PPP模式下項(xiàng)目的投資主體已轉(zhuǎn)化為社會(huì)資本。若未進(jìn)行充分的市場調(diào)研，易缺乏與社會(huì)資本的有效溝通。PPP項(xiàng)目的構(gòu)建、設(shè)計(jì)多從政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作及公眾的環(huán)保訴求考慮，未充分考慮到社會(huì)資本的利益訴求，導(dǎo)致項(xiàng)目推出后，市場反應(yīng)不一，冷熱不均，有的項(xiàng)目受到社會(huì)資本追捧，有的項(xiàng)目卻無人問津。

2.1.3 項(xiàng)目投資回報(bào)率低，社會(huì)資本參與熱情不高

相較于市政交通類等其他行業(yè)的PPP項(xiàng)目，生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目通常只有政府付費(fèi)這一單一投資回報(bào)渠道，投資收益率低，社會(huì)資本參與熱情不高。

2.2 采購方式單一

出于規(guī)避腐敗風(fēng)險(xiǎn)的考慮，國內(nèi)PPP項(xiàng)目采購方式以公開招標(biāo)為主。公開招標(biāo)對推動(dòng)工程項(xiàng)目公開、公平、公正地實(shí)施有著積極意義。但是，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定招標(biāo)文件確定后不可修改，不能對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性導(dǎo)致一些項(xiàng)目在招標(biāo)前難以編制出完善的招標(biāo)文件。采用公開招標(biāo)方式，就意味著招標(biāo)人投標(biāo)人雙方不能就招標(biāo)文件中可能存在的一些模糊或疏漏的細(xì)節(jié)進(jìn)行充分協(xié)商、澄清、修訂，這些問題往往會(huì)為未來PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施留下隱患。

2.3 評審指標(biāo)套用傳統(tǒng)工程招標(biāo)

2.3.1 評審指標(biāo)不能體現(xiàn)項(xiàng)目特點(diǎn)

一些項(xiàng)目評審指標(biāo)的設(shè)置不能充分體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，而是套用傳統(tǒng)工程招投標(biāo)方式，片面強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的工程建設(shè)。評審指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)將工程施工作為重點(diǎn)，而對決定項(xiàng)目能否順利落地的前提(投融資能力指標(biāo))，以及對項(xiàng)目實(shí)施后能否達(dá)到既定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)這一決定項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵指標(biāo)(后期運(yùn)營能力指標(biāo))缺乏重視，乃至缺失。

2.3.2 評審指標(biāo)分值分配不合理

雖然一些項(xiàng)目在評審指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)考慮了生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，對反映投標(biāo)人投融資能力、運(yùn)營能力的指標(biāo)進(jìn)行了設(shè)置，但在權(quán)重分配上嚴(yán)重不合理。個(gè)別項(xiàng)目，價(jià)格分占比較高，且將最低價(jià)設(shè)為滿分，而投融資能力、運(yùn)營能力、指標(biāo)分值設(shè)置較低。這個(gè)指標(biāo)體系實(shí)質(zhì)上還是基于最低價(jià)的傳統(tǒng)工程評審體系。

2.3.3 評審指標(biāo)存在限定性、傾向性

由于地方政府對國有資本、本地企業(yè)的偏好，一些項(xiàng)目的評審指標(biāo)中，出現(xiàn)了對投標(biāo)人的組織形式、所在地域賦予分值這樣明顯的違規(guī)現(xiàn)象。此外，評審指標(biāo)設(shè)定過高的業(yè)績與榮譽(yù)要求，顯然有利于大型國企，指標(biāo)設(shè)定具有明顯傾向性。

2.4 評審方法與過程

2.4.1 咨詢與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)良莠不齊

由于政府的鼓勵(lì)，PPP項(xiàng)目近些年來得到了大力發(fā)展。在巨大的市場需求以及相關(guān)準(zhǔn)入門檻取消的背景下，大量的咨詢與代理公司參與到這一業(yè)務(wù)中。然而，這些公司良莠不齊，一些公司專業(yè)能力缺乏。專業(yè)能力不足的公司參與的項(xiàng)目無論是在前期設(shè)計(jì)還是后期招標(biāo)代理過程中，失誤頻頻、錯(cuò)漏較多，對PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施產(chǎn)生了不利影響。

2.4.2 評標(biāo)專家不能適應(yīng)PPP項(xiàng)目的評審

由于PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)被納入公共資源交易統(tǒng)一管理，其項(xiàng)目評審專家多來源于各地政府部門統(tǒng)一建立的評標(biāo)專家?guī)?。而這些專家雖然對本行業(yè)工程項(xiàng)目較為熟悉，但對PPP模式缺乏了解。

專家在評標(biāo)過程中，對PPP項(xiàng)目特點(diǎn)不能很好把握，仍按傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評審，會(huì)導(dǎo)致評審質(zhì)量較差，直接影響 PPP項(xiàng)目的實(shí)施。

2.4.3 技術(shù)方案評審形同虛設(shè)

各類項(xiàng)目評標(biāo)中普遍存在著技術(shù)方案評審環(huán)節(jié)形同虛設(shè)的現(xiàn)象。評標(biāo)專家在進(jìn)行資信、業(yè)績等客觀分評定時(shí)，一般會(huì)花費(fèi)較多時(shí)間小心求證，而在技術(shù)方案等主觀分評定時(shí)卻往往在極短時(shí)間內(nèi)走馬觀花，隨意給分。然而，技術(shù)方案卻恰恰能展現(xiàn)投標(biāo)方對項(xiàng)目的理解程度、實(shí)施手段的合理性、技術(shù)的先進(jìn)性，這些是投標(biāo)文件中極其重要的部分，在PPP項(xiàng)目中更是如此。

這種不良的評標(biāo)行為對選擇投標(biāo)人是極其有害的。在招投標(biāo)實(shí)踐中，常有投標(biāo)人質(zhì)疑，專家在進(jìn)行資信、業(yè)績等客觀部分打分時(shí)花了幾個(gè)小時(shí)，在技術(shù)方案評審時(shí)卻只花了十來分鐘，專家有沒有仔細(xì)翻看方案？

究其原因，一方面，現(xiàn)行的法律法規(guī)對專家追責(zé)較為嚴(yán)格，評標(biāo)專家為避免承擔(dān)責(zé)任，往往花大量的時(shí)間用于客觀部分打分，因?yàn)橐坏┐蝈e(cuò)，專家將承擔(dān)責(zé)任，而主觀分由專家個(gè)人判斷，自由裁量，無論高低投標(biāo)人無法質(zhì)疑；另一方面，代理機(jī)構(gòu)為了節(jié)約時(shí)間及費(fèi)用，也鼓勵(lì)甚至催促專家快速評定主觀分。

2.4.4 技術(shù)方案評分隨意性強(qiáng)甚至傾向性明顯

由于專家對技術(shù)方案的評審時(shí)間較短，評審專家憑著資信評審時(shí)的印象，隨意打分，此外，主觀分的自由裁量范圍較大，一些專家對某些企業(yè)有著或好或壞的印象，往往會(huì)影響到評分，甚至打分帶有明顯的傾向性，這些都嚴(yán)重影響了評審的公正與公平。

2.5 招標(biāo)結(jié)果不理想

由于對前期項(xiàng)目研究不足，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不夠，招標(biāo)文件評審指標(biāo)體系設(shè)計(jì)欠缺，評標(biāo)過程與方法不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致該類項(xiàng)目招投標(biāo)中頻頻出現(xiàn)惡意低價(jià)中標(biāo)、建筑類企業(yè)主導(dǎo)環(huán)保PPP項(xiàng)目、重建設(shè)輕運(yùn)營等亂象，嚴(yán)重阻礙了PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行，影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

3 評審指標(biāo)與方法的創(chuàng)新與優(yōu)化研究

評審指標(biāo)與方法的創(chuàng)新與優(yōu)化是規(guī)范、優(yōu)化PPP項(xiàng)目招投標(biāo)，解決當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目招投標(biāo)中的各種問題，遏制各種亂象的根本手段。

本文主要從建立與生態(tài)環(huán)境保護(hù)行業(yè)特點(diǎn)相匹配的PPP項(xiàng)目評審指標(biāo)體系，創(chuàng)新、優(yōu)化評標(biāo)程序與方法，建立招標(biāo)文件論證制度，強(qiáng)化技術(shù)方案評審與監(jiān)督等方面開展了探索與研究。

3.1 充分進(jìn)行前期研究，合理構(gòu)建、設(shè)計(jì)項(xiàng)目

3.1.1 明確責(zé)權(quán)利，建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益分配機(jī)制

在PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本必須是兩個(gè)平等的合作主體，雙方本著契約精神互惠互利才能充分發(fā)揮PPP的優(yōu)勢。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，一定要充分考慮雙方的利益訴求，既要科學(xué)、公平、公正地界定、量化雙方各自的責(zé)權(quán)利，建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益分配機(jī)制，也要預(yù)留調(diào)整和變更空間，設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)協(xié)商機(jī)制，以便應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的市場環(huán)境和項(xiàng)目的變化，從而保證雙方的利益。

3.1.2 充分進(jìn)行市場調(diào)研，將項(xiàng)目進(jìn)行合理打包

PPP模式成功的關(guān)鍵在于項(xiàng)目能否吸引到社會(huì)資本的投資，因此必須進(jìn)行充分的市場調(diào)研，與社會(huì)資本充分溝通，了解其投資意愿和需求。針對一些盈利能力弱、市場遇冷的生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目，可進(jìn)行一些優(yōu)化設(shè)計(jì)。

一種是將規(guī)模小的同類項(xiàng)目進(jìn)行打包引資，使其達(dá)到一定的體量，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。例如，對區(qū)域內(nèi)規(guī)模小、分布廣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)類環(huán)境治理類項(xiàng)目(污水治理、生態(tài)整治等)進(jìn)行打包，降低營運(yùn)成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。

一種是將盈利能力不同的項(xiàng)目進(jìn)行打包引資，以盈利能力較強(qiáng)的項(xiàng)目補(bǔ)貼盈利能力較弱的項(xiàng)目，保證社會(huì)資本總體上合理盈利。

3.1.3 建立健全投資回報(bào)機(jī)制

PPP模式成功的前提是雙贏，項(xiàng)目的架構(gòu)設(shè)計(jì)除了要滿足政府和社會(huì)公眾的需求外，還必須要滿足社會(huì)資本的投資回報(bào)需求。項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)可通過給予投融資優(yōu)惠政策、政府付費(fèi)、拓寬收益回報(bào)渠道等手段建立健全合理的投資回報(bào)機(jī)制。

此外，項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)還要考慮遏制在招投標(biāo)環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的惡意低價(jià)競標(biāo)行為，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。實(shí)踐中可以分類別對生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目制定行業(yè)指導(dǎo)價(jià)，保證社會(huì)資本的合理利潤。

3.2 合理選擇采購方式

由于PPP項(xiàng)目非常復(fù)雜，不宜都采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購。應(yīng)依據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》視項(xiàng)目的具體情況，合理采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商乃至單一來源采購等采購方式。對采購需求難以在采購文件中一次性完整、明確描述的項(xiàng)目，可以考慮采用競爭性磋商這一采購方式，通過談判、磋商等不斷地修改、完善采購需求，優(yōu)選出投標(biāo)人。

3.3 建立與優(yōu)化評審指標(biāo)體系

充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性，建立完善的適合該類項(xiàng)目特點(diǎn)的評審指標(biāo)體系，是保證該類項(xiàng)目招投標(biāo)工作與項(xiàng)目評審順利進(jìn)行的前提。鑒于采購文件中商務(wù)標(biāo)打分較為簡單，這里只研究技術(shù)標(biāo)評審指標(biāo)。

3.3.1 識(shí)別、建立PPP項(xiàng)目評審指標(biāo)體系

生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的采購范圍涉及投融資、工程建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)、項(xiàng)目移交等多個(gè)方面，顯然，評審指標(biāo)不能套用只涉及工程建設(shè)的傳統(tǒng)工程項(xiàng)目招標(biāo)方式。該類項(xiàng)目的評審內(nèi)容應(yīng)涵蓋其涉及的全部內(nèi)容，并建立相應(yīng)的評審指標(biāo)體系。

資信指標(biāo)：該指標(biāo)用以考查評價(jià)投標(biāo)人綜合實(shí)力，主要包括企業(yè)資質(zhì)(設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等)，獎(jiǎng)項(xiàng)榮譽(yù)(AAA認(rèn)證、各類與項(xiàng)目相關(guān)的獎(jiǎng)項(xiàng)、專利)，人員資質(zhì)(人員的職稱、職業(yè)資格、獎(jiǎng)項(xiàng))，業(yè)績(包括考查投標(biāo)企業(yè)業(yè)績與項(xiàng)目擬投入主要人員業(yè)績、投標(biāo)人及項(xiàng)目擬投入主要人員的過往項(xiàng)目相關(guān)經(jīng)驗(yàn))等。在實(shí)踐中，要充分考慮投標(biāo)人設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營以及PPP經(jīng)驗(yàn)等方面的綜合實(shí)力。

經(jīng)濟(jì)指標(biāo)：該指標(biāo)用以考查評價(jià)投標(biāo)人財(cái)務(wù)狀況與投融資能力，主要包括財(cái)務(wù)指標(biāo)(企業(yè)注冊資本、固定資產(chǎn)、凈利潤)，投融資能力(企業(yè)凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率、流動(dòng)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、相關(guān)融資證明文件)等。在實(shí)踐中，一般要求提供由第三方出具的近三年財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)報(bào)表，以判斷投標(biāo)人經(jīng)營狀況與投融資能力。

技術(shù)指標(biāo)：該指標(biāo)用于評價(jià)衡量投標(biāo)人針對本項(xiàng)目的技術(shù)水平，主要通過項(xiàng)目總體規(guī)劃方案，設(shè)計(jì)方案，財(cái)務(wù)方案(包括投融資方案、運(yùn)營成本分析、財(cái)務(wù)分析、風(fēng)險(xiǎn)分析)，施工方案，運(yùn)營維護(hù)方案(運(yùn)營維護(hù)范圍、項(xiàng)目目標(biāo)、日常管理與養(yǎng)護(hù)、大中修方案、安全管理和突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案等)，移交方案等予以體現(xiàn)。

管理指標(biāo)：該指標(biāo)用于評價(jià)和衡量投標(biāo)人具備的針對本項(xiàng)目的管理與服務(wù)水平，主要包括法律與合同、安全生產(chǎn)、工程與運(yùn)營質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面。

環(huán)境與社會(huì)效益指標(biāo)：該指標(biāo)主要評價(jià)和衡量投標(biāo)人實(shí)施本項(xiàng)目后所帶來的社會(huì)與環(huán)境效益，主要包括：環(huán)境改善目標(biāo)、群眾滿意度、附加效益(在達(dá)到既定環(huán)境目標(biāo)基礎(chǔ)上額外帶來的諸如促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的環(huán)境與社會(huì)效益)。

以上第一項(xiàng)、第二項(xiàng)指標(biāo)屬于客觀分，在投標(biāo)人提供的相應(yīng)證明材料中體現(xiàn)。第三、四、五項(xiàng)指標(biāo)屬于主觀分，一般體現(xiàn)在投標(biāo)文件的服務(wù)(技術(shù))方案中，通過考查投標(biāo)人針對本項(xiàng)目提出的技術(shù)方案予以判斷。實(shí)踐中，要提醒投標(biāo)人注意所提供技術(shù)方案的全面性與可操作性；同時(shí)在指標(biāo)設(shè)計(jì)和賦分時(shí)要明確、細(xì)化、優(yōu)化評審細(xì)則，以方便評標(biāo)專家打分，保證技術(shù)方案評分合理可靠。

3.3.2 合理設(shè)置分配評審指標(biāo)權(quán)重

PPP項(xiàng)目評審指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)既要考慮項(xiàng)目全生命周期的各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)分值分配的全面覆蓋，又要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)對特別關(guān)注點(diǎn)的權(quán)重予以傾斜分配。與傳統(tǒng)招投標(biāo)項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目評標(biāo)中除了要關(guān)注工程、運(yùn)營相關(guān)指標(biāo)，還應(yīng)對財(cái)務(wù)(包括投資融資方案)和法律相關(guān)內(nèi)容予以充分關(guān)注，兼顧到融資、建設(shè)、運(yùn)營等各個(gè)方面。

3.4 創(chuàng)新與優(yōu)化評審方法與程序

生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目必須采用綜合評估法進(jìn)行評審，對各個(gè)評審指標(biāo)予以評審打分，再結(jié)合投標(biāo)報(bào)價(jià)優(yōu)選中標(biāo)人。為使評審過程更加科學(xué)、公平、公正、公開，應(yīng)對評審方法與程序進(jìn)行創(chuàng)新與優(yōu)化。

3.4.1 優(yōu)選咨詢與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)

監(jiān)管部門要加強(qiáng)咨詢與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的門檻設(shè)置與管理。地方政府前期選擇PPP咨詢機(jī)構(gòu)時(shí)，要加強(qiáng)鑒別，優(yōu)先選擇那些參與過財(cái)政部或省級政府示范項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)參與到項(xiàng)目的前期構(gòu)建與設(shè)計(jì)中去。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)要選擇PPP代理經(jīng)驗(yàn)豐富的公司，尤其是那些既能從事PPP咨詢又可從事招標(biāo)代理的公司。

3.4.2 加強(qiáng)專家隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范組建評標(biāo)委員會(huì)

專家的評標(biāo)質(zhì)量與結(jié)果是決定中標(biāo)人實(shí)力強(qiáng)弱與中標(biāo)方案優(yōu)劣的關(guān)鍵。加強(qiáng)專家隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范組建評標(biāo)委員會(huì)是保證評審質(zhì)量的前提。

加強(qiáng)專家隊(duì)伍建設(shè)。行業(yè)技術(shù)與業(yè)態(tài)的發(fā)展日新月異，PPP等新模式出現(xiàn)，但多數(shù)現(xiàn)有專家?guī)斐闪r(shí)間較長，專家原有的的知識(shí)儲(chǔ)備不能適應(yīng)新的形勢，形成了一些知識(shí)盲區(qū)，從而影響了評標(biāo)結(jié)果的科學(xué)性。因此，必須對原有專家隊(duì)伍進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并定期考核，淘汰不合格人員，同時(shí)提高新進(jìn)專家準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)專家隊(duì)伍建設(shè)。如有必要，可以在現(xiàn)有專家?guī)旎A(chǔ)上，專門組建PPP項(xiàng)目評標(biāo)專家?guī)臁?/p>

規(guī)范組建評標(biāo)委員會(huì)。通常PPP項(xiàng)目涉及的專業(yè)領(lǐng)域較多，技術(shù)專家個(gè)人很難全面把握，因此評標(biāo)委員會(huì)人數(shù)可以7人為起點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮不同的專業(yè)領(lǐng)域，有針對性地匹配專家隊(duì)伍，避免出現(xiàn)專業(yè)不全或不對口現(xiàn)象。

此外，不同于普通工程項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目除了大量技術(shù)問題外，還涉及復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)與法律問題，因此除了技術(shù)專家外，評標(biāo)委員會(huì)至少還應(yīng)有經(jīng)濟(jì)、法律方面的專家各1名。

為保證評審小組的專業(yè)性、規(guī)范性，可以特邀部分行業(yè)知名專家與隨機(jī)抽取專家結(jié)合的形式組建評標(biāo)委員會(huì)。

3.4.3 創(chuàng)新、優(yōu)化評標(biāo)程序與方法

改進(jìn)現(xiàn)行的評標(biāo)辦法，優(yōu)化評標(biāo)機(jī)制，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)、專家管理?xiàng)l例的修訂，創(chuàng)新、優(yōu)化評標(biāo)程序。修訂嚴(yán)厲卻流于形式的專家追責(zé)制度，加強(qiáng)技術(shù)方案評審與監(jiān)督，切實(shí)建立真正能激發(fā)專家責(zé)任心，保障評標(biāo)質(zhì)量的評標(biāo)程序與管理制度。從而從根本上避免出現(xiàn)專家基于規(guī)避責(zé)任、節(jié)約時(shí)間的考慮，對資信等客觀分長時(shí)間小心求證，而對技術(shù)方案的主觀評分則短時(shí)隨意完成的不良評標(biāo)行為。

建立客觀分公示反饋制度。一般來說對資信、業(yè)績等客觀分，投標(biāo)人自行計(jì)算得分與專家打分是一致的。但是會(huì)存在由于某些榮譽(yù)、獎(jiǎng)項(xiàng)、業(yè)績不被評標(biāo)委員會(huì)認(rèn)可，甚至投標(biāo)文件漏印，評標(biāo)委員會(huì)漏看、錯(cuò)看等現(xiàn)象，導(dǎo)致兩者分值不一致。

為避免出現(xiàn)不必要的錯(cuò)誤與糾紛，提高評審效率，在評標(biāo)環(huán)節(jié)中，應(yīng)增加客觀分公示反饋環(huán)節(jié)?？陀^分評定結(jié)束后及時(shí)公示給投標(biāo)人，如與投標(biāo)人心理預(yù)期分值不一致可及時(shí)反饋給評標(biāo)委員會(huì)，雙方就分歧意見充分溝通后進(jìn)行澄清、修訂，再進(jìn)入后續(xù)評標(biāo)環(huán)節(jié)。這種設(shè)計(jì)既使評標(biāo)過程更加透明、公平、公開，又節(jié)約了因?qū)＜覔?dān)心追責(zé)而反復(fù)審查資信、業(yè)績等客觀部分所浪費(fèi)的時(shí)間，專家可將更多的時(shí)間、精力投入到技術(shù)方案的審閱上。該制度的設(shè)計(jì)，提高了項(xiàng)目招投標(biāo)效率，保障和保護(hù)了招標(biāo)人、投標(biāo)人、評標(biāo)專家三方的利益。

實(shí)施資格預(yù)審。對PPP項(xiàng)目，一般應(yīng)設(shè)置資格預(yù)審，只有資格預(yù)審?fù)ㄟ^的投標(biāo)人才能參與后期投標(biāo)。參與資格預(yù)審的專家原則上不再參與該項(xiàng)目的后續(xù)評標(biāo)。通常，如設(shè)置資格預(yù)審，項(xiàng)目評標(biāo)時(shí)不應(yīng)再進(jìn)行資格審查。如未設(shè)置資格預(yù)審或評標(biāo)時(shí)仍需資格審查，為避免評標(biāo)專家在技術(shù)方案打分前對投標(biāo)人形成主觀印象，可以將資格審查后置到技術(shù)方案評審結(jié)束后再進(jìn)行。

詳細(xì)評審采取兩段制，將技術(shù)方案評審前置。評標(biāo)程序上，詳細(xì)評審采取兩段制，先進(jìn)行技術(shù)方案評審?fù)瓿芍饔^分打分，然后進(jìn)行資信、業(yè)績等客觀分評審。以避免專家因資信、業(yè)績的得分，帶來主觀上對技術(shù)方案打分的偏差。目前，項(xiàng)目評審中，雖未規(guī)定兩者的評審次序，但是代理機(jī)構(gòu)、專家都傾向于先打客觀分，然后打主觀分，這種做法的后果就是實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致專家根據(jù)資信、業(yè)績的得分，對技術(shù)方案進(jìn)行隨意評分。

設(shè)置陳述答辯環(huán)節(jié)。在評標(biāo)環(huán)節(jié)中，設(shè)置服務(wù)(技術(shù))方案陳述答辯環(huán)節(jié)，并給予足夠的時(shí)間(15～30分鐘，具體時(shí)長根據(jù)項(xiàng)目復(fù)雜程度來定)，以便投標(biāo)人詳述方案、直觀形象地展現(xiàn)其服務(wù)(技術(shù))方案優(yōu)勢與特色，評標(biāo)委員會(huì)可在其方案陳述基礎(chǔ)上針對性提出相關(guān)問題，投標(biāo)人予以解答。評標(biāo)委員會(huì)結(jié)合陳述答辯情況與技術(shù)方案文本，可以更加科學(xué)、高效地給定技術(shù)方案分值。

實(shí)施暗標(biāo)制，進(jìn)行技術(shù)方案盲審。暗標(biāo)制一般規(guī)定投標(biāo)人提交的技術(shù)文件的紙張、格式、裝訂等要滿足統(tǒng)一的要求，并且其技術(shù)文件中不能出現(xiàn)任何明示或暗示投標(biāo)單位信息的內(nèi)容。暗標(biāo)評審時(shí)，評審專家對評審對象完全未知從而不帶有任何傾向性，只能嚴(yán)格依據(jù)采購需求，通過認(rèn)真仔細(xì)地閱讀、比較各個(gè)技術(shù)方案，按照評審細(xì)則公正地評定分?jǐn)?shù)。這種制度有利于杜絕腐敗，使得技術(shù)方案的評審結(jié)果更加客觀、公平、公正。

3.5 建立招標(biāo)文件論證制度

生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目投資大、周期長、涉及領(lǐng)域廣、內(nèi)容復(fù)雜，為使招標(biāo)文件更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、可操作性強(qiáng)，在發(fā)布招標(biāo)公告前或正式開標(biāo)前，需要對招標(biāo)文件本身進(jìn)行評審，建立針對招標(biāo)文件的論證制度。

任何一個(gè)PPP項(xiàng)目開標(biāo)前都要進(jìn)行論證，確保其科學(xué)、公平。為了兼顧效率，可將論證分為兩種模式：一種為簡易模式，由業(yè)主、招標(biāo)代理、評審專家組成論證委員會(huì)，主要針對招標(biāo)文件的合理性、可行性、可操作性進(jìn)行論證；一種為通用模式，由業(yè)主、咨詢機(jī)構(gòu)、代理公司、評審專家、監(jiān)管部門、公眾代表組成論證委員會(huì)，對招標(biāo)文件進(jìn)行全面論證。其中，簡易模式一般用于項(xiàng)目前期研究充分、指標(biāo)識(shí)別準(zhǔn)確，且時(shí)間安排上較急的項(xiàng)目。

3.6 強(qiáng)化技術(shù)方案評審與監(jiān)督

加強(qiáng)對技術(shù)方案評審過程的監(jiān)督。加強(qiáng)對技術(shù)方案評審過程的現(xiàn)場監(jiān)督，監(jiān)督人員要對技術(shù)方案正常評審時(shí)長有所了解，確保評審用時(shí)不少于對技術(shù)方案有大致了解與認(rèn)識(shí)所需的時(shí)間。對以技術(shù)方案頁碼定分的不當(dāng)評審行為要予以監(jiān)督。

加強(qiáng)對技術(shù)方案評審結(jié)果的監(jiān)督。為了避免評標(biāo)過程中可能出現(xiàn)的傾向性打分，進(jìn)而影響中標(biāo)結(jié)果的公正性?？梢詫＜覍夹g(shù)方案的評審結(jié)果進(jìn)行去極值后取平均值處理，即某投標(biāo)人的技術(shù)得分是將所有專家評分結(jié)果中的最大值與最小值去掉后，對剩下的得分取平均值。

此外，對個(gè)別有明顯異常的評審結(jié)果，要求專家本人對照相應(yīng)的評審細(xì)則列出評分理由。實(shí)踐中，可以與去極值后的平均值進(jìn)行比較，出入超過50%，認(rèn)定為異常，以避免和限制專家在技術(shù)評分中出現(xiàn)傾向性打分。

4 結(jié)論

生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目由于投資大、周期長、涉及領(lǐng)域廣、內(nèi)容復(fù)雜，相應(yīng)的招投標(biāo)工作也極為復(fù)雜，不能簡單套用傳統(tǒng)工程項(xiàng)目的招投標(biāo)。

首先，要對項(xiàng)目進(jìn)行充分研究，建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益分配機(jī)制，科學(xué)構(gòu)建、設(shè)計(jì)項(xiàng)目。

其次，深入剖析識(shí)別項(xiàng)目的特點(diǎn)，建立適應(yīng)項(xiàng)目特點(diǎn)的評審指標(biāo)體系。并在此基礎(chǔ)上，建立并規(guī)范PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件的論證制度，確保招標(biāo)文件科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、全面并具有較強(qiáng)可操作性強(qiáng)。

再次，創(chuàng)新、優(yōu)化評標(biāo)程序與方法，修訂專家追責(zé)制度，規(guī)范評標(biāo)環(huán)節(jié)與方法，切實(shí)建立真正能激發(fā)專家責(zé)任心，保障評標(biāo)質(zhì)量的評標(biāo)程序與管理制度。

最后，規(guī)范專家評標(biāo)行為，加強(qiáng)對項(xiàng)目評審過程與結(jié)果的監(jiān)督，尤其要規(guī)范和加強(qiáng)技術(shù)方案的評審與監(jiān)督。確保項(xiàng)目招投標(biāo)工作公平公正地進(jìn)行，保障項(xiàng)目未來順利實(shí)施。