劉國彥 中國疾病預防控制中心

本文以某科研事業(yè)單位為研究對象，該單位2016年成為財政部首批整體支出績效評價試點單位。實施整體支出預算績效改革6年來，在有效推動該試點單位全面預算績效管理改革、促進業(yè)務工作與預算執(zhí)行的協(xié)同管控、提高資金配置效率及資金使用效益等方面取得了明顯的成效。從該單位績效管理改革的廣度上來看，整體支出績效管理已經(jīng)貫穿到該單位預算管理的全過程；從績效管理改革的深度上來看，該單位整體支出績效管理還需加強力度，績效目標設置環(huán)節(jié)還比較薄弱，績效目標的合理性、匹配性和可操作性等方面均有所欠缺。

一、績效目標設置存在的主要問題

（一）指標合理性需提升

作為衡量績效目標實現(xiàn)程度的考核工具，整體支出績效指標應由最能代表和反映單位整體規(guī)劃、職能定位、核心價值的核心指標構(gòu)成，包括共性指標和個性指標。某單位參照財政部《整體支出績效指標共性框架體系》①、《中央級科研事業(yè)單位績效評價暫行辦法》②和上級主管部門印發(fā)的共性指標庫進行績效指標設置，暴露出“重共性，輕個性”的問題，共性指標占比高，超過總指標的80%，能體現(xiàn)單位職能使命和戰(zhàn)略規(guī)劃的個性指標占比僅有不到20%，指標設定的科學合理性有待提升。

由于單位職能職責的復雜性，很難用簡單的幾個共性指標來全面反映各單位的整體支出績效，如產(chǎn)出目標和效果指標是最能體現(xiàn)單位特色的指標，需按照單位職能職責、發(fā)展規(guī)劃、項目開展情況等進行設置，不能僅僅用“計劃完成率100%”“項目完成及時性——及時”“驗收合格率——合格”這類共性指標來體現(xiàn)，不能全面反映單位職能職責的個體化差異和特色，造成某單位整體支出績效目標輻射不全面或者缺失，不能覆蓋單位的全部職能，評價結(jié)果不能全面、真實、有效的反映單位支出的全部績效情況，影響了單位整體支出績效評價的有效性。

（二）部分指標匹配性差

某單位存在著部分整體支出績效指標關(guān)聯(lián)度小的問題，一是由于整體支出績效目標與單位職能職責的關(guān)系未充分厘清，導致單位對指標設置把握不準，部分指標設定的過于寬泛，與單位職能職責相關(guān)度低。二是反映資金使用過程中的過程類指標多，反映資金實際完成情況、質(zhì)量情況、成本節(jié)約情況、效益情況的結(jié)果類指標偏少，部分指標直接從項目支出二級績效指標中選取，這類過程指標設置過于具體，不能有效反映資金最終要實現(xiàn)的目標。

（三）指標可操作性有待提高

績效指標是對績效目標的細化和具體化，整體支出績效指標的設置要充分滿足可操作性的原則，要可衡量、易量化、易收集。由于定性指標比較容易設置和收集，定量指標雖然好量化但難以設定，某單位整體支出績效指標表中，定性指標多、定量指標少。而定性指標可衡量性差、支撐數(shù)據(jù)難以獲得，描述性文字過多，指標可操作性差：

一是“數(shù)量指標”和“時效指標”易于設置、量化和收集，而“質(zhì)量指標”“效益指標”設計時難以定量。如部分質(zhì)量指標和效益指標的指標值設定為“顯著提高”“明顯提升”等，評價的難度很高。

二是部分定量指標如“標本采樣”具有明顯的季節(jié)性和時效性，受外界環(huán)境因素影響，指標收集波動大，量化評估存在一定的困難。

三是“經(jīng)濟效益指標”難設定和衡量。某單位屬于公益性事業(yè)單位，承擔著重要的公共衛(wèi)生服務公益屬性，不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，主要產(chǎn)出和效益以社會效益為主，同時間接經(jīng)濟效益難以量化和評價，且具有滯后性，難以及時準確的衡量。

（四）指標值的設置難度大

績效指標值是衡量單位全部資金的績效目標完成程度的尺度和標準，一般通過行業(yè)標準、歷史標準和國際標準等進行確定，標準值的設置難度大：

一是由于標準指標值的界定難度比較大，受外界環(huán)境、地區(qū)因素、季節(jié)因素等影響頗多，行業(yè)缺乏統(tǒng)一明確的標準，加大了某單位績效指標值設置難度。

二是為使績效目標更容易實現(xiàn)，某單位部分指標值的確定，設置為比較簡單、容易實現(xiàn)的指標值，導致實際完成值與設置的指標值產(chǎn)生偏差，不能完全體現(xiàn)該單位資金的產(chǎn)出。

（五）指標分解和設置難度大

某單位設置整體支出績效指標時，先通過設置年度總體指標，再按照單位總體規(guī)劃將總目標進行分解成若干個一級和二級指標，在實際執(zhí)行中，指標分解和明細指標的設置存在著困難：

一是在選擇設置明細指標時，需要按照指標的重要程度等對各項指標設置權(quán)重系數(shù)，按照權(quán)重系數(shù)選擇最有代表性、合理性的指標。由于該單位職能職責的復雜性，很難用一個標準統(tǒng)一的權(quán)重系數(shù)來選擇所有指標。

二是由于該單位年度發(fā)展規(guī)劃和資金量不斷變化，單位還要根據(jù)實際情況相應進行調(diào)整各指標的權(quán)重系數(shù)，工作量大。

二、優(yōu)化績效目標設置的必要性分析

深入分析某單位整體支出績效目標設定出現(xiàn)上述問題的原因，主要是對績效目標認識不清，對各項經(jīng)費收支與績效目標的關(guān)系認識不到位。亟須從優(yōu)化績效目標設置入手，將績效管理的關(guān)口前移，從源頭上加強績效管理。

（一）優(yōu)化績效目標設置，是單位進行績效管理的重要依據(jù)

某單位目前的指標設置不能全面反映某單位履職任務完成情況和經(jīng)費保障情況，需要根據(jù)部門的行業(yè)特性，按照“定量為主，定性為輔”“個性為主，共性為輔”“全面可行，突出重點”等原則，優(yōu)化單位特色的整體支出績效目標設置，設置合理可行的績效指標和指標值，為績效評價和結(jié)果應用提供有力的支撐，保障績效監(jiān)控、績效評價等工作高效開展。

（二）優(yōu)化績效目標設置，有助于提高單位績效評價的有效性

該單位是典型的科研事業(yè)單位，具有行業(yè)特殊性和公益性的特征。優(yōu)化某單位指標設置，進行科學化、精細化績效目標管理，參照共性指標體系，建立個性指標框架，能有效反映某單位多項職能職責的產(chǎn)出、效果，全面客觀衡量某單位行業(yè)的特殊性，有助于某單位更加科學使用資金，提高資金使用效益和資源配置效率，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)。

三、優(yōu)化績效目標設置的建議

（一）要充分厘清績效目標、指標與評價指標的關(guān)系

績效目標是在一定期限內(nèi)要達到的產(chǎn)出和效果，績效指標對績效目標的細化描述。而績效評價指標是衡量績效目標的實現(xiàn)程度的考核方法和工具，從績效評價的角度對績效指標進行設置，包括投入、過程、產(chǎn)出、效益四個方面。兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別，在實際工作中容易混淆?？冃гu價的內(nèi)容之一是績效目標設定，包括目標設定規(guī)范性和基礎(chǔ)工作推進度，主要衡量目標設定是否合理可行、績效指標是否客觀量化。

（二）充分梳理單位職能職責和業(yè)務領(lǐng)域

由于單位業(yè)務職能比較復雜且分散，績效目標設置難度大，需要從梳理單位職能職責與績效目標的關(guān)系入手。按照單位“三定方案”，準確定位單位的職能職責，分業(yè)務板塊梳理各部門的職能和工作分工，明確業(yè)務部門職責與績效目標的關(guān)系。譬如某單位資金量大、資金來源復雜，財政撥款收入約占總收入比重的60%，不同渠道的事業(yè)收入約占總收入比重的40%左右，包括縱向科研收入和國際合作項目收入等，需要與各部門負責人、項目負責人與分項目負責人的協(xié)同互動，梳理總結(jié)不同來源項目資金結(jié)構(gòu)、基本經(jīng)費與單位職能職責的關(guān)系。

（三）初步構(gòu)建整體支出績效指標庫

單位整體支出績效指標庫構(gòu)建極其復雜，涉及指標庫設計、指標界定、指標篩選、方法確定等多種因素，專業(yè)性強、涉及范圍廣、耗時長。績效指標庫應以預算績效為主導，指標設置要充分考慮以下因素：

一是可行性原則。指標要可實現(xiàn)、可操作的，進行充分調(diào)研，避免指標出現(xiàn)偏離。

二是全面性和重點性相結(jié)合。要全面反映出單位功能和特色，同時要篩選出最能體現(xiàn)單位職能、反映項目的重要性、產(chǎn)出和效益的重點指標。

三是定性指標與定量指標相結(jié)合。

四是注重相關(guān)資料獲得的難易程度，指標具有易得性、可比性。

（四）確定科學的績效指標值

績效標準是設定績效指標值時的依據(jù)或參考標準，是績效指標值需要達到的基本要求。

一是對指標的行業(yè)標準、歷史標準、國際標準等各種橫向、縱向指標準進行比對，選擇最合適的評價標準和績效指標值。由于某單位行業(yè)的特殊性，建議以行業(yè)標準為主，歷史標準和經(jīng)驗標準為輔。

二是充分借助第三方中介機構(gòu)和外部專家的力量，參照指標標準科學設置指標值。

三是對難以量化的指標，可通過在表述上縱向?qū)Ρ?、與相關(guān)部門的橫向?qū)Ρ鹊确绞皆O置標準值。

（五）構(gòu)建多層級的整體支出績效指標體系

建立“整體支出績效——工作任務——項目支出和基本支出”的多層級整體支出績效指標體系，將績效目標層層分解，貫穿到工作任務和具體項目中，確保指標體系涵蓋單位所有的職能職責。這種層級分明、重點突出、上下貫通、高度相關(guān)的多層級績效目標體系能將績效目標完成情況與單位職能職責、預算資金形成直接對應關(guān)系，從單位層面和項目層面完整反映出事業(yè)單位績效目標完成情況，有效指導單位預算資金的配置。

一是依據(jù)單位的“三定方案”職能、職責要求，結(jié)合單位的中期規(guī)劃，梳理單位當年的工作計劃、重點工作任務和財政資金支持力度，確定單位要實現(xiàn)的年度總體目標和中期總目標。

二是將年度總體績效目標分解成若干個具體工作任務的績效目標，對應各部門職能職責，包括產(chǎn)出指標和效益指標等，工作任務的設置必須與事業(yè)單位職能、職責和任務高度相關(guān)。

三是將每項具體工作任務的績效目標進一步分解，匹配到具體項目支出和基本支出。

四是確定具體項目支出和基本支出要實現(xiàn)的績效目標，對總體目標分解細化，提煉出最具代表性、關(guān)聯(lián)性、可衡量的關(guān)鍵性指標，進一步確定出指標、指標值以及各項指標權(quán)重系數(shù)。

五是各項指標權(quán)重系數(shù)的設置應該從單位職能職責、發(fā)展規(guī)劃和年度重點任務等多方面進行全方位的考慮，并且需要不斷調(diào)整。

設置權(quán)重系數(shù)要綜合考慮多重因素：

1.覆蓋范圍要廣。在設定整體支出績效目標時，要涵蓋單位所有資金的產(chǎn)出，因此既要財政性資金的產(chǎn)出績效，也要考慮非財政性資金的產(chǎn)出績效；既要從項目中選擇績效指標，也要設置基本支出的績效指標，要將單位的職能職責、發(fā)展規(guī)劃、資金分配等各種因素結(jié)合起來，綜合考慮。

2.考慮資金量占比與單位職能職責的關(guān)系，整體支出績效指標設置不是簡單地將項目支出進行羅列疊加，僅按照項目資金量大小決定指標分配的權(quán)重系數(shù)，資金量大的項目選取的績效目標多，資金量小的項目選取的績效目標少。在實際預算執(zhí)行過程中，資金量大的項目不一定是與單位職能職責、整體規(guī)劃和年度計劃關(guān)聯(lián)性最大的項目，例如單位主要工作經(jīng)費項目，應該是權(quán)重系數(shù)最高的項目，但其資金量總額占比在單位項目中不一定是最高的。

3.權(quán)重系數(shù)要不斷調(diào)整。由于某單位每年申報執(zhí)行的項目庫是有財政額度限制的，申報執(zhí)行的項目僅能反映當年發(fā)展規(guī)劃的部分重點工作和績效成果，不能全面反映單位的發(fā)展規(guī)劃，因此設置的權(quán)重系數(shù)不能一成不變。單位需要按照單位職能職責、發(fā)展規(guī)劃、項目庫資金量的變化等多重因素來調(diào)整當年各項績效指標的權(quán)重系數(shù)。

4.有效利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)

大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)在績效管理中的應用可以協(xié)調(diào)不同部門的需求，提高績效管理的有效性，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和動態(tài)調(diào)整。

一是可充分利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)從歷年行業(yè)報告中深挖業(yè)務數(shù)據(jù)，從中篩選績效指標。

二是與現(xiàn)有的預算管理系統(tǒng)有效對接，在預算管理系統(tǒng)中搭建績效管理系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，將績效管理融入預算管理的全過程。

三是由于單位項目資金來源途徑比較多，通過大數(shù)據(jù)平臺，可將不同途徑資金的預算數(shù)據(jù)和績效數(shù)據(jù)信息匯總，便于及時對預算資金的使用過程進行動態(tài)監(jiān)督。

四是根據(jù)預算資金執(zhí)行情況，及時修正調(diào)整績效指標和指標值，實現(xiàn)績效指標庫、標準值和指標權(quán)重系數(shù)的動態(tài)調(diào)整。

5.加強事前績效評估

2021年《國務院關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出“推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估”。

一是在預算編制過程中，將項目評審與事前績效評估結(jié)合起來，在項目立項、預算申報環(huán)節(jié)，充分利用第三方中介機構(gòu)和專家的力量，結(jié)合項目的相關(guān)調(diào)研論證及歷史數(shù)據(jù)，對績效目標設置的完整性、科學性、相關(guān)性和合理性進行充分論證和修訂。

二是將事前績效評估與整體支出績效指標設置結(jié)合起來，加大重點支持項目重要指標的權(quán)重系數(shù)，及時調(diào)整和完善整體支出績效指標體系。

三是在事前績效評估環(huán)節(jié)對設置的整體支出績效指標目標和指標值進行必要的論證，選擇最優(yōu)化的配置，體現(xiàn)出資金產(chǎn)出的最大化。

四、結(jié)論

開展整體支出績效管理，是推動單位全面預算績效管理進程、實施預算管理改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從單位業(yè)務實際出發(fā)，優(yōu)化績效目標設置，加強事前績效評估，有效利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，從而提高整體支出績效評價的有效性，進一步優(yōu)化提高單位資金的使用效率和效益。目前項目支出績效評價工作已經(jīng)在全國范圍內(nèi)全面推進并卓有成效，單位整體支出績效評價工作仍在摸索和探索，財政部僅在部分中央單位內(nèi)小范圍開展試點工作，未全面鋪展開來。事業(yè)單位的整體支出績效評價工作任重而道遠，需要在不斷繼續(xù)摸索和探索中前行。

注釋

① 財政部.《預算績效評價共性指標體系框架》[S].財預〔2013〕53號

② 科技部 財政部 人力資源社會保障部.《中央級科研事業(yè)單位績效評價暫行辦法》[S].國科發(fā)創(chuàng)〔2017〕330號