營立成，尹德挺

(中共北京市委黨校 教研部， 北京 100044)

社會治理是解決社會問題、促進社會和諧、激發(fā)社會活力的必由之路，是提升人民幸福感、獲得感、安全感的重要維度，也是國家治理的重要組成部分。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會治理工作，著眼社會治理理念、制度、體系、機制、途徑、格局等，形成了一系列新理念、新舉措，提出了社會治理現(xiàn)代化的藍圖。如何理解社會治理的現(xiàn)代化，如何建設(shè)既有活力又有秩序的現(xiàn)代社會，成為廣受關(guān)注的重要問題。社會治理現(xiàn)代化建設(shè)是一個復雜的實踐過程，既涉及理念價值的轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新，又涉及社會關(guān)系的協(xié)調(diào)與重組，還涉及治理能力與治理手段的提升與優(yōu)化，進一步明確新時代社會治理的價值機制，重塑社會治理中的主體關(guān)系與層級關(guān)系，不斷提升社會治理的能力與效能，是構(gòu)建具有中國特色社會主義特征、匹配社會主義現(xiàn)代化強國要求的社會治理體制機制的必由之路。

一、以共識、共生、共榮構(gòu)建社會治理現(xiàn)代化的價值基礎(chǔ)

社會治理現(xiàn)代化是一場偉大的社會實踐，也是一次深刻的思想革命。盡管“治理”一詞是舶來品，但“社會治理”卻是最具有中國特色的社會學概念之一[1]。與彰顯外部力量對社會作用的“社會管理”概念不同，“社會治理”表明了社會是一個自我運行的有機體，具有自我恢復和自我調(diào)節(jié)的能力[2]。因此，社會治理就是要激發(fā)社會的內(nèi)在活力，讓社會中的每一個細胞都健康活躍，從而打造一個“既充滿活力又擁有良好秩序”的現(xiàn)代化社會[3]。從這個意義上講，社會治理現(xiàn)代化要求構(gòu)建基于社會本體論的價值哲學與道德秩序，讓社會自身而不是外在于社會的種種因素發(fā)揮關(guān)鍵性作用，具體來說，就是打造基于“共識”“共生”“共榮”的社會治理價值根基。

“共識”是社會治理得以開展的重要價值條件，也是新時代社會治理的重要追尋。追求更高的效率和效能是早期治理理論的主要價值取向[4]。20世紀90年代，我國將市場化邏輯引入社會公共服務領(lǐng)域，推動理性化的社會管理行動，以實現(xiàn)效率或整體經(jīng)濟增長的內(nèi)在驅(qū)動需求[5]。進入新時代，隨著我國市場經(jīng)濟發(fā)展更加深入，社會結(jié)構(gòu)中積累的社會問題更加復雜，社會成員利益訴求與價值取向日益多元，特別是網(wǎng)絡社會發(fā)展帶來了認同碎片化和虛幻化，“共識何以可能”成為新時代的社會治理之問。社會的共識離不開文化的根基。幾千年的中華文明將我們塑造成為文化共同體，在社會治理方面，中國傳統(tǒng)社會的道德治理、典范治理、鄉(xiāng)民自治的禮治秩序和禮法結(jié)合等為社會共識的構(gòu)建提供了寶貴的文化資源，也構(gòu)建出具有中國特色的共識想象。在實踐中，社會共識總是以“信任”這一關(guān)鍵要素參與到社會治理的過程之中，任何社會治理都要基于信任的狀態(tài)選擇模式，使得各方能夠更好地實現(xiàn)一種合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，從而能夠真正開展解決社會問題的協(xié)調(diào)性行動[6]。因此，“共識”作為社會治理的重要價值基礎(chǔ)，有著極為重要的意義。

如果說“共識”是在理性認識層面解決了社會治理的價值立足點問題，“共生”則是在感性體驗層面明確了社會治理的價值取向?！肮采币馕吨肮餐嬖凇保@種存在并不是孤立地生存，而是人與人之間相互聯(lián)結(jié)、守望相助、共同應對社會問題與挑戰(zhàn)的治理狀態(tài)。我們所談的“社會共生”是面對復雜社會情境的“共生”。在一個社會結(jié)構(gòu)高度穩(wěn)定、社會生活高度靜態(tài)的簡單社會里，共生狀態(tài)是自然而然的，這就是滕尼斯意義上的“共同體”。不過我們今天所處的早已不是那個“田園牧歌”的時代，指望回到那種人們彼此熟悉、小國寡民式的共生狀態(tài)是絕無可能的。景天魁用“時間交疊、空間壓縮、人口眾多且結(jié)構(gòu)復雜、多元思潮并存”[7]來概括今天中國社會的高度復雜性，這種情況下的“共生”需要一種全新的制度安排與空間設(shè)計，更加注重基于緊密的社會分工、理性的社會精神、廣泛的社會資本形成的共生感，最終表現(xiàn)為詩意的棲居與共享的美好生活。實現(xiàn)“社會共生”必須面對種種社會問題、風險與危機挑戰(zhàn),因此我們在社會治理中必須有效應對社會風險，尤其要關(guān)注應急管理和危機管理。前者是及時有效應對和處置突發(fā)公共事件，中止其破壞性、控制其擴散蔓延、減少其危害性的治理機制；后者則是面向事態(tài)失控，嚴重威脅社會結(jié)構(gòu)、基本價值和行為準則的治理[8]。當然，應急管理與危機管理最終仍要回歸日常生活、回歸常態(tài)化治理，這就要求以高質(zhì)量的社會共生為遵循，實現(xiàn)社會治理多種狀態(tài)的有機切換。

“社會治理”的最終價值落腳點是“共榮”，這里的“共榮”指的是社會成員的美好生活體驗與社會充滿活力有序運行的狀態(tài)。中國特色社會主義社會治理的價值理念植根于馬克思主義唯物史觀的哲學前提，落腳于人民對美好生活向往的現(xiàn)實基礎(chǔ)。這就要求我們的社會治理必須始終堅持以人為本的理念，著眼以人民為中心的立場，實現(xiàn)社會治理的宗旨和初心[9]。在每一個個人實現(xiàn)自身幸福生活的基礎(chǔ)上，“共榮”的價值理念還要求在人與人、人與自然的關(guān)系上加以協(xié)調(diào)，著力應對安全領(lǐng)域的復雜挑戰(zhàn)，將社會治理置于國家安全體系之中，最終得以建設(shè)一個充滿創(chuàng)造力、實現(xiàn)活力與秩序有機統(tǒng)一的現(xiàn)代社會。當然，這里所說的“共榮”并不是要抹殺人們之間利益關(guān)系的客觀差異性，實際上，以“共榮”為遵循的社會治理鼓勵各類治理主體相互博弈、相互競爭、相互合作，著眼現(xiàn)實的利益問題與價值問題開展各種形式的良性互動，這種互動的過程正是社會治理從理念落到現(xiàn)實、從抽象變?yōu)榫呦蟮倪^程，也是邁向更高水平社會治理的重要路徑。

二、重塑社會治理現(xiàn)代化進程中的主體關(guān)系與層級關(guān)系

社會治理現(xiàn)代化的進程始終圍繞著兩組重要關(guān)系開展：一是治理主體之間的關(guān)系，即社會治理的參與方之間如何競合、如何互動；二是治理層級之間的關(guān)系，即基層治理單元與治理的部門安排之間的互動，這一關(guān)系常常被形象地稱為“條塊關(guān)系”。從實踐來看，邁向社會治理現(xiàn)代化的過程就是上述兩種關(guān)系不斷重塑的過程：一方面，以行政為主導的傳統(tǒng)治理關(guān)系被“一軸多元”的全新治理主體關(guān)系所取代；另一方面，以條塊分割為特點的傳統(tǒng)層級關(guān)系被“基層治理”與“市域治理”的融合發(fā)展關(guān)系所更替，這為構(gòu)建具有中國特色的社會治理模式奠定了基礎(chǔ)。

從社會治理主體關(guān)系的形成過程來看，中華人民共和國成立以后，國家依靠單位制、人民公社制、戶籍制、階級分類制等體制形成了自上而下、政社合一、界限清晰的指令式社會治理框架。改革開放以后，黨和國家通過向各級社會主體授權(quán)的方式，將社會治理的任務更多交由社會性的治理主體完成，但這種授權(quán)仍然是有限度的[10]。隨著社會問題的不斷復雜化和各類社會主體參與意識、參與能力的提升，居民、企業(yè)、非營利組織等日益廣泛而深入地參與到基層社會治理的過程中，促成了社會治理體系的轉(zhuǎn)型。需要強調(diào)的是，在上述轉(zhuǎn)型過程中，黨的領(lǐng)導始終發(fā)揮著關(guān)鍵作用。我們黨主要通過三種機制來實現(xiàn)社會治理轉(zhuǎn)型：一是以自我革新的“倒逼”機制，不斷探索、試錯、總結(jié)與反思，不斷推進社會治理轉(zhuǎn)型發(fā)展。二是在預期引領(lǐng)機制下實現(xiàn)治理實踐與善治預期的互構(gòu)，提升治理中的公眾支持與信任。三是發(fā)揮“轉(zhuǎn)危為安”機制，積極運用執(zhí)政黨具有的自我修復和自我發(fā)展的理性和能力，預判、應對和轉(zhuǎn)化社會風險，持續(xù)實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新[11]。

從社會治理主體關(guān)系的協(xié)調(diào)機制來看，我們要進一步完善和優(yōu)化“一軸多元”的主體結(jié)構(gòu)[11]?！耙惠S”反映了黨在社會治理中的核心地位，體現(xiàn)了黨組織承擔凝聚社會共識、引導不同主體力量和利益群體間關(guān)系與發(fā)展方向的重要功能，突出了黨在構(gòu)建開放網(wǎng)絡、整合條塊關(guān)系、賦權(quán)社會領(lǐng)域的關(guān)鍵作用[12]?！岸嘣敝姓秦撠熗菩懈黜椫卫砼e措的最重要主體，但政府長期面臨著功能分割、責任弱化、治理碎片化等問題，這就要以治理能力現(xiàn)代化為目標推動政府行政體制改革，強化政府在社會治理中的責任，明確政府的職責邊界?！岸嘣钡钠渌α俊袌?、社會組織、學者、普通民眾等——則是通過民主協(xié)商被納入社會治理體系。民主協(xié)商通過兩種機制發(fā)揮作用：一方面是“激活”，社會力量通過國家提供的制度空間發(fā)揮更大活力；另一方面是“吸納”，國家通過制度創(chuàng)新為社會力量參與治理提供更多的協(xié)商機會，使精英的意見、第三部門和社會運動的聲音、普通民眾的訴求，都納入政治決策程序之中[13]。作為社會治理的基本方式，民主協(xié)商既為化解社會矛盾和沖突提供了一個理性化的途徑，也能理性地維護公民基本權(quán)利和利益。

“一軸多元”的治理主體關(guān)系實際上回答了“誰來治理”的重要問題。除了治理主體關(guān)系外，治理層級的復雜關(guān)系也是在社會治理中必須關(guān)注的問題。一方面，以城鄉(xiāng)社區(qū)為主要空間范疇的“基層”被認為是社會治理的重心與抓手，社會問題發(fā)生在基層、演變在基層、應對解決的最佳時機也是在基層，因此抓好基層治理對于推進社會治理現(xiàn)代化有著至關(guān)重要的作用。另一方面，許多社會治理的問題雖然在基層發(fā)生發(fā)展，但是其根源不在基層、處置力量不在基層、解決問題的鎖鑰也不在基層，因此，只有將“基層”與“中層”乃至更高層次的治理結(jié)合起來，才能更有效地解決社會問題、提升治理效能。從實踐來看，處理社會治理的層級關(guān)系主要沿著“構(gòu)建基層社會治理新格局”和“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”這一辯證統(tǒng)一的維度展開。

在基層治理層面上，黨和國家提出了“自治德治法治”相結(jié)合的方法：自治是基礎(chǔ)，法治是保障，德治是價值追求與重要補充，“三治”統(tǒng)一于“人”這個核心。我們可以看出，“三治”盡管面向的對象是基層，但是涉及的力量卻并不一定在基層。自治的主體是居民及其組織，主要是在基層；德治和法治則與更為廣泛的治理資源聯(lián)系在一起?；诖耍覀凕h在十九屆四中全會上提出了“市域”治理的概念。所謂“市域”是包含一定鄉(xiāng)村在內(nèi)的自成一體的空間體系，可以看作以城市為引領(lǐng)的區(qū)域范疇[14]。由于處于國家與社會治理的紐帶位置與中間環(huán)節(jié)，“市域”能夠凝聚起基層不具備的治理力量，構(gòu)建更加完備的治理體系，并嵌入在更為廣泛的國家治理范疇之中，成為國家治理的基石[15]?；鶎由鐣卫砼c市域社會治理既不是一些學者所講的并行不悖的兩個治理范疇[16]，也不是一些學者所認為的存在某種包含與被包含的關(guān)系[17]，兩者相互嵌入、相互依存?；鶎又卫碜龅煤貌缓弥苯訖z驗市域治理成效，而市域?qū)用娴馁Y源、力量統(tǒng)和情況則很大程度上影響著基層工作的開展。這就要求我們在實踐中打破傳統(tǒng)的“條塊”邏輯，探索出一種全新的治理層級關(guān)系。

三、以能力建設(shè)為社會治理現(xiàn)代化注入不竭動力

社會治理現(xiàn)代化需要厚實的價值根基，也要求完善的制度基礎(chǔ)，還需要堅實的能力保障?！跋到y(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的方法論原則是社會治理能力的集中體現(xiàn)[18]。從能力類型上看，上述四種治理對應著組織動員與協(xié)調(diào)能力、制度創(chuàng)新與執(zhí)行能力、緊急處置與靈活應對能力、科學評估與抓主要矛盾能力，這四種能力為推進社會治理現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要保障。

系統(tǒng)治理是系統(tǒng)思維在社會治理領(lǐng)域的體現(xiàn)，突出治理過程的協(xié)同與聯(lián)動性，這就對組織動員與協(xié)調(diào)能力提出了很高的要求。就組織協(xié)調(diào)能力而言，要重點提升戰(zhàn)略性保障和統(tǒng)籌治理能力，增強科學決策能力和公眾自主治理能力，實現(xiàn)官民平等互信、網(wǎng)絡協(xié)商民主、信息公開共享。這一能力對于開展社會治理工作的領(lǐng)導干部，尤其是參與決策與組織的領(lǐng)導干部來說尤為重要。就動員能力而言，要充分利用我國獨特的“動員體制”，善于組織和引導群眾。需要說明的是，在面對日益風險化和高度不確定的當代社會時，開展社會動員絕不僅僅是對黨和政府的要求，也是參與社會治理的各個主體應當具備的基本素質(zhì)能力。

依法治理既要求治理主體具有較高的法律制度執(zhí)行能力，又要求具有面向社會實際推動制度創(chuàng)新的能力。堅定地執(zhí)行法律制度，就要遵從法治的原則，積極優(yōu)化治理的權(quán)力與組織結(jié)構(gòu)，不斷完善權(quán)力施為的規(guī)范性、透明性、公正性，確保廉潔清明。積極推動制度創(chuàng)新，要求從深層次尋求有效的治理策略和有效轉(zhuǎn)化制度優(yōu)勢，審慎考慮社會治理制度法律出臺的前提條件、穩(wěn)定預期、科學性和合理性，提升治理效能。在實踐中，治理主體依法治理的能力主要通過四個方面提升：一是要積極培育法治文化氛圍，樹立法治信仰與法治思維；二是要努力建立社會治理法制體系，推進法治的形式與實質(zhì)同步發(fā)展；三是要有效保障公民參與權(quán)和司法救濟權(quán)，在民生保障和程序正義中實現(xiàn)權(quán)利與義務的協(xié)調(diào)；四是要始終在堅持以人為本、保障人權(quán)的現(xiàn)代法治理念的基礎(chǔ)上，以憲法、法律為規(guī)范社會治理各項事務的基本依據(jù)，為規(guī)范運行公共權(quán)力和維護社會主體合法權(quán)益的切實保障。

綜合治理則要求充分運用各種治理工具——既包括制度性手段，也包括非制度性的道德輿論等手段——有效應對治理中的復雜問題，尤其要提升緊急處置和靈活應對的能力。在實踐中，要注重以“政治”強引領(lǐng)、以“德治”強教化、以“自治”強活力、以“法治”強保障、以“科技”強支撐的社會治理體制機制創(chuàng)新。特別要注意靈活運用這些手段解決問題：當社會問題分解后的最小單元存在法律問題則善于運用法律手段應對問題；如無法可依但有相應的標準或規(guī)范可依照，則要善于運用這些規(guī)范處置問題；如果沒有制度性規(guī)則但存在道德規(guī)范則要用道德力量因應問題；如果沒有任何依據(jù)，則考驗行動者的理性判斷和解決問題能力[19]，同時在實際工作中還要特別注重對突發(fā)問題的因應處置。總之，綜合治理絕不是隨意治理、隨心治理，而是要科學治理、精準治理，提升治理實踐的有效性、針對性。

源頭治理要求厘清不同治理問題的優(yōu)先次序、輕重緩急、標本關(guān)系，著重在治本之策上下功夫，從根本上識別問題、分析問題、解決問題，進行預防性治理。社會問題的“源頭”主要涉及社會緊張度、社會離散度、社會認同度和社會信任度四個方面的核心問題，因此，要實現(xiàn)源頭治理，就要圍繞這些社會生活中的根本性問題，提出治理方案、增進治理能力。一方面要提升信息技術(shù)使用能力，通過人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)助力實現(xiàn)常態(tài)化預測，將科技支撐更好地嵌入社會治理體系，讓知識理性更好地推動實踐理性。同時，也要避免唯技術(shù)論，注重規(guī)避技術(shù)發(fā)展的風險問題。另一方面要強化重大決策評估能力，注重對重大決策進行合法性、合理性、可行性以及社會穩(wěn)定風險可控性評估，盡可能防止、減少和弱化嚴重社會問題，減少社會矛盾的產(chǎn)生，將相關(guān)問題化解在微小狀態(tài)、源頭狀態(tài)。

實際上，邁向社會治理現(xiàn)代化的進程本質(zhì)上就是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化偉大征程的有機組成部分，偉大的社會主義現(xiàn)代化強國離不開活力有序、公平和諧的社會主義現(xiàn)代化社會。建設(shè)這樣一個社會的偉力并不存在于外部世界，更不會憑空出現(xiàn)，而是植根于社會內(nèi)在動力之中。因此，只有遵循社會治理的初心使命，始終堅持共識、共生、共榮的社會治理價值理念，處理好社會治理中的主體關(guān)系與層級關(guān)系，不斷加強社會治理中的能力建設(shè)，才能更好地推進具有中國特色的社會治理現(xiàn)代化進程，為實現(xiàn)中華民族的偉大復興提供重要支撐。