張語(yǔ)童

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

一、問(wèn)題的提出

2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)當(dāng)受理的案件做到有案必立、有訴必理，以此解決實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的立案難問(wèn)題，更好地保障當(dāng)事人訴權(quán)。同年修改的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)對(duì)此作出了回應(yīng)，在第51條對(duì)行政訴訟立案登記制進(jìn)行了規(guī)定。之后《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《最高法解釋》)又進(jìn)一步對(duì)行政訴訟立案登記制作出了細(xì)化規(guī)定。然而細(xì)究《行政訴訟法》這一略顯倉(cāng)促的回應(yīng)，深感其與立案登記制的初衷有所偏離，似乎表現(xiàn)出一種在立案登記與立案審查之間搖擺的狀態(tài)，使得當(dāng)前的行政訴訟立案登記制并沒(méi)有發(fā)揮其理應(yīng)具備的價(jià)值。

保護(hù)規(guī)范理論是德國(guó)公法上關(guān)于主觀公權(quán)利判定的一項(xiàng)重要理論，近來(lái)有諸多學(xué)者呼吁引入該理論，來(lái)為我國(guó)行政訴訟中原告資格的判定提供借鑒，實(shí)踐中也出現(xiàn)了直接借用該理論進(jìn)行說(shuō)理的司法裁判。原本立案登記制與保護(hù)規(guī)范理論之間并無(wú)關(guān)聯(lián)、亦無(wú)沖突，二者分別解決的是立案難問(wèn)題和原告資格問(wèn)題。然而，走向異化的行政訴訟立案登記制卻與保護(hù)規(guī)范理論之間出現(xiàn)了連接點(diǎn)，那便是原告與行政行為之間的利害關(guān)系。本文意在闡明行政訴訟立案登記制在何種層面發(fā)生了異化，異化了的行政訴訟立案登記制與保護(hù)規(guī)范理論之間究竟產(chǎn)生了何種關(guān)聯(lián)，這種關(guān)聯(lián)又會(huì)對(duì)保護(hù)規(guī)范理論的引入產(chǎn)生何種影響；并試圖提出彌合行政訴訟立案登記制異化與保護(hù)規(guī)范理論引入之間縫隙的構(gòu)想，以此為保護(hù)規(guī)范理論的引入清掃障礙。

二、立案登記制下行政訴訟原告資格審查之異化

(一)立案登記制的價(jià)值定位

要對(duì)行政訴訟立案登記制的現(xiàn)實(shí)狀況作出評(píng)價(jià)，首先需要明確其原本樣貌應(yīng)當(dāng)如何，之后再考察現(xiàn)實(shí)狀況與原本樣貌之間是一致的還是偏離的。

1.訴的評(píng)價(jià)位階理論之引入

訴的評(píng)價(jià)位階理論最先出現(xiàn)在民事訴訟中，依據(jù)該理論，當(dāng)事人提起的訴訟按照訴訟機(jī)制存在著從成立、合法到有理的三階段遞進(jìn)狀態(tài)，與此相對(duì)應(yīng)，法院在不同階段適用不同的要件審查標(biāo)準(zhǔn)，分別為起訴要件、訴訟要件與本案要件[1]。

在此理論下，法院對(duì)當(dāng)事人提起的訴訟要按照一定的位階秩序依次審查，只有經(jīng)過(guò)了前一位階才能進(jìn)入下一位階。當(dāng)事人向法院提起訴訟后，法院首先需要按照起訴要件審查當(dāng)事人的起訴是否成立，若成立則依法裁定立案，在訴訟法上，起訴要件一般包括提交合乎規(guī)定的訴狀、交納訴訟費(fèi)用等要素[2]，而訴狀中必須記載的事項(xiàng)僅需有形式上的當(dāng)事人、特定的訴訟請(qǐng)求以及能使其特定化的最低程度保障的事實(shí)理由，法院在起訴受理階段也只進(jìn)行形式上的審查[3]。立案后，法院遵循先程序后實(shí)體的位階秩序進(jìn)行審理，首先依據(jù)訴訟要件在程序上審查當(dāng)事人的起訴是否合法，即訴訟是否具備值得進(jìn)行司法裁判的必要性和有效性，主要包括法院管轄權(quán)、當(dāng)事人適格等要素。最后按照本案要件對(duì)當(dāng)事人的起訴作實(shí)體審理，即根據(jù)實(shí)體法的規(guī)定是否支持原告勝訴[4]。

在行政訴訟中可以且應(yīng)當(dāng)遵循訴的評(píng)價(jià)位階理論。盡管行政訴訟與民事訴訟在訴訟構(gòu)造、訴訟類型等方面均有差異，但從訴訟法整體來(lái)說(shuō)，任何訴都應(yīng)當(dāng)存在從成立、合法到有理的三階段位階構(gòu)造，行政訴訟亦存在評(píng)價(jià)位階理論的適用前提。而訴的評(píng)價(jià)位階理論本身又承載著良好的權(quán)利救濟(jì)功能，有助于對(duì)當(dāng)事人權(quán)利提供完整且恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，因而在行政訴訟中參照該理論亦是應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

2.立案登記制的核心價(jià)值

立案登記制在我國(guó)得到重視和強(qiáng)調(diào)始于2014年，其主要的現(xiàn)實(shí)背景在于司法實(shí)踐中廣泛存在的立案難問(wèn)題，而這一問(wèn)題在行政訴訟領(lǐng)域尤其突出，因?yàn)椤懊窀婀佟钡脑V狀經(jīng)常連法院的大門都難以進(jìn)入，更遑論獲得公正的判決。立案難問(wèn)題其實(shí)存有兩方面的現(xiàn)實(shí)原因：一是立案審查制的模式的確使得立案門檻過(guò)高；二是實(shí)踐中部分法院和法官對(duì)當(dāng)事人的起訴既不立案也不作出不予受理裁定，這種“不立不裁”的行為使得立案更加困難[5]。立案登記制自被強(qiáng)調(diào)之初就直指這兩方面的問(wèn)題。

針對(duì)立案審查制帶來(lái)的立案門檻過(guò)高問(wèn)題，立案登記制意在簡(jiǎn)化立案環(huán)節(jié)的審查、降低立案審查的標(biāo)準(zhǔn)。從訴的評(píng)價(jià)位階理論考量，傳統(tǒng)的立案審查制不僅要審查起訴要件，更要深入訴訟要件的層面進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，使得當(dāng)事人的起訴在立案階段便接受了一定程度上的審理。立案審查制還天然蘊(yùn)含著進(jìn)行案件管控的立場(chǎng)，這種立場(chǎng)極易導(dǎo)致法院基于對(duì)某些法外因素的考量，將其作為不值得審理或者不愿意審理的案件排除在法院大門之外。而在立案登記制下，法院在立案環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)僅就起訴要件進(jìn)行審查，不涉及訴訟要件問(wèn)題，以此簡(jiǎn)化立案環(huán)節(jié)的審查，并降低立案審查的標(biāo)準(zhǔn)。這體現(xiàn)出的是一種立案階段“輕審查”的理念，法院審查的目的僅是獲取案件的必要信息以推動(dòng)訴訟進(jìn)程而已，這使得立案的門檻獲得了實(shí)質(zhì)性的降低。

針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的“不立不裁”問(wèn)題，立案登記制則通過(guò)對(duì)書面憑證的要求加以化解。既往面對(duì)法院“不立不裁”的違法行為時(shí)，當(dāng)事人一方面由于難以證明這其中存在不予立案的行為而無(wú)法尋求上一級(jí)法院的救濟(jì)，另一方面在起訴期限過(guò)后亦難以證明曾經(jīng)存在過(guò)行使訴權(quán)的事實(shí)，使得自身權(quán)利在事實(shí)上難以獲得救濟(jì)。針對(duì)此問(wèn)題，立案登記制要求法院或當(dāng)場(chǎng)作出決定，或接收起訴狀并出具注明收到日期的書面憑證，這為當(dāng)事人的起訴行為留下了可以證明的“痕跡”，也客觀上促使了法院對(duì)依法應(yīng)當(dāng)立案的起訴盡快作出立案處理。

因此，立案登記制的核心價(jià)值即在實(shí)質(zhì)上簡(jiǎn)化立案環(huán)節(jié)的審查、降低立案門檻。此外，立案登記制還可以在形式上為當(dāng)事人提起訴訟“留痕”，最終解決立案難問(wèn)題。誠(chéng)然，立案登記制的重中之重還是在于其實(shí)質(zhì)層面的價(jià)值，畢竟立案登記制的制度重心不在于“登記”，而在于“立案”，而這恰恰又是立案登記制在實(shí)際建構(gòu)中出現(xiàn)異化的部分。

(二)行政訴訟原告資格審查的異化

1.行政訴訟立案登記制的規(guī)范定位

《行政訴訟法》對(duì)立案登記制的直接規(guī)定體現(xiàn)在第51條，即“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮??！蹲罡叻ń忉尅返?3條對(duì)此作了進(jìn)一步細(xì)化，規(guī)定了“當(dāng)場(chǎng)登記立案”“七日內(nèi)決定是否立案”和“先予立案”三種情形。盡管學(xué)界對(duì)其確定的是否為實(shí)質(zhì)的立案登記制存在不同意見，但應(yīng)當(dāng)說(shuō)，它至少確立了名義上的行政訴訟立案登記制是無(wú)疑的。兩條款對(duì)登記立案亦規(guī)定了一定的要求，即需要符合《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件。

行政訴訟起訴條件的規(guī)定在《行政訴訟法》第49條，概括起來(lái)包括原告適格、有明確被告、有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)、符合受案范圍和管轄規(guī)定。《最高法解釋》第54條又對(duì)當(dāng)事人起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提交的起訴材料作了進(jìn)一步規(guī)定。易言之，當(dāng)事人提起的訴訟必須同時(shí)符合這些要求，才能得以登記立案。

2.行政訴訟原告資格審查的異化表現(xiàn)

從《行政訴訟法》關(guān)于立案登記制的相關(guān)規(guī)范出發(fā)進(jìn)行分析，可以得出的基本結(jié)論是，當(dāng)前的行政訴訟立案登記制帶有較強(qiáng)“立案審查”的傾向和色彩，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性簡(jiǎn)化立案環(huán)節(jié)的審查、降低立案門檻的核心價(jià)值。

因?yàn)榱傅怯浬行璺戏ǘㄆ鹪V條件，而立案登記的審查對(duì)象其實(shí)就是起訴條件，所以對(duì)立案登記制的分析不妨從這些條件出發(fā)。如前所述，在立案登記制的模式下，法院在立案環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)僅就起訴要件進(jìn)行審查，然而對(duì)《行政訴訟法》第49條規(guī)定的起訴條件逐一分析，似乎只有第二項(xiàng)“有明確的被告”是純粹的起訴要件，其他三項(xiàng)都或多或少夾雜著訴訟要件的成分。但由于本文著重闡釋立案登記制異化與保護(hù)規(guī)范理論的關(guān)聯(lián)，因此后文僅就原告適格一項(xiàng)進(jìn)行異化分析，對(duì)另兩項(xiàng)起訴條件異化的分析作略過(guò)處理。

行政訴訟起訴條件規(guī)定的原告適格，具體來(lái)說(shuō)原告是“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，這實(shí)際上屬于典型的訴訟要件。在立案登記制下，以起訴要件考量之，立案階段對(duì)原告的要求應(yīng)當(dāng)僅停留在“形式上的原告”的層面，法院在立案階段不需要查明原告與所爭(zhēng)議的實(shí)體法律之間的聯(lián)系。但當(dāng)前關(guān)于原告適格的規(guī)定實(shí)際上使得法院在立案階段就需要對(duì)原告與行政行為之間的利害關(guān)系作出判斷，這不可避免地涉及案件的實(shí)質(zhì)審理[6]，法院的審查已經(jīng)提前深入到了訴訟要件層面，從這個(gè)意義上講，此種利害關(guān)系的判斷與立案審查制并無(wú)實(shí)質(zhì)意義的差別。

此外，《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》(法發(fā)〔2017〕25號(hào))明確指出：“要準(zhǔn)確把握新行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的‘利害關(guān)系’的法律內(nèi)涵，依法審查行政機(jī)關(guān)的行政行為是否確與當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的增減得失密切相關(guān)，當(dāng)事人在訴訟中是否確實(shí)具有值得保護(hù)的實(shí)際權(quán)益，不得虛化、弱化利害關(guān)系的起訴條件。”從最高人民法院的態(tài)度來(lái)看，其非常重視此種利害關(guān)系的實(shí)質(zhì)審查，這無(wú)疑加劇了立案登記制下行政訴訟原告資格審查的異化。

關(guān)于這一問(wèn)題也可以從《行政訴訟法》關(guān)于起訴條件的修改中加以理解。2014年《行政訴訟法》修改時(shí)，在起訴條件一條僅對(duì)第一項(xiàng)原告資格作了修改，修改前的表述為“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”。這一修改在推動(dòng)原告范圍逐漸拓寬的同時(shí)，也使得原告資格從起訴要件變?yōu)樵V訟要件。修改前的規(guī)定僅要求原告具備合法權(quán)益受到侵犯的主觀認(rèn)識(shí)即可；修改后則要求原告必須在客觀上與行政行為存在利害關(guān)系，而這種客觀的利害關(guān)系則需要法院的實(shí)質(zhì)審理才能查明。

綜上，當(dāng)前行政訴訟立案登記制對(duì)原告適格的要求，使得法院在立案階段就需要深入訴訟要件層面對(duì)利害關(guān)系進(jìn)行判斷，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“立案審查”色彩，立案環(huán)節(jié)的審查并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)簡(jiǎn)化，立案門檻也沒(méi)有獲得實(shí)質(zhì)降低，這已經(jīng)偏離了立案登記制本應(yīng)具備的核心價(jià)值。

三、行政訴訟立案登記制的異化對(duì)保護(hù)規(guī)范理論適用之挑戰(zhàn)

主觀公權(quán)利是德國(guó)公法上一個(gè)頗具特色的概念，是指“公法賦予個(gè)人為實(shí)現(xiàn)其權(quán)益而要求國(guó)家為或不為特定行為的權(quán)能”[7]。其體現(xiàn)出公民相對(duì)于國(guó)家而存在的一種權(quán)利主體地位，是公民在公法上的請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)。保護(hù)規(guī)范理論是一個(gè)與主觀公權(quán)利緊密連接的理論概念，其主張的是公法規(guī)范必須具有“私人利益保護(hù)指向”，才能確認(rèn)該規(guī)范會(huì)生成主觀公權(quán)利。簡(jiǎn)言之，主觀公權(quán)利是指公民相對(duì)于國(guó)家而存在的請(qǐng)求權(quán)，而保護(hù)規(guī)范理論則是判斷主觀公權(quán)利的理論方法。在2017年“劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案”(1)參見(2017)最高法行申169號(hào)行政裁定書。(以下簡(jiǎn)稱“劉廣明案”)中，最高人民法院首次在裁判理由中引入并闡釋主觀公權(quán)利和保護(hù)規(guī)范理論，用以判斷原告與行政行為之間的利害關(guān)系之存否。此后這一概念和理論在我國(guó)司法實(shí)踐中獲得了更加廣泛的運(yùn)用，這種引入和運(yùn)用無(wú)疑是有益的，“不僅使我國(guó)行政訴訟原告資格的判定有了清晰的思考步驟，也使對(duì)原告權(quán)益的保障擺脫了訴訟法明確列舉的桎梏”[8]。主觀公權(quán)利和保護(hù)規(guī)范理論本與立案登記制并無(wú)關(guān)系，但立案登記制下走向異化的行政訴訟原告資格審查卻在事實(shí)上與保護(hù)規(guī)范理論的引入和適用產(chǎn)生了某種奇妙的關(guān)聯(lián)。

(一)主觀公權(quán)利、訴權(quán)與立案

主觀公權(quán)利和訴權(quán)產(chǎn)生于不同的規(guī)范“土壤”，前者產(chǎn)生于實(shí)體法規(guī)范，后者則存在于訴訟法之中。但主觀公權(quán)利與訴權(quán)的關(guān)聯(lián)亦是明確的，“如果說(shuō)主觀權(quán)利是對(duì)公民在實(shí)體法上的法地位的歸納的話，那么訴權(quán)就是其訴訟法上的投射”[9]。從這句話中也可以看出，主觀公權(quán)利與訴權(quán)的關(guān)系并非完全平等，它們不是兩個(gè)獨(dú)立個(gè)體，而是一方依賴于另一方而存在。申言之，主觀公權(quán)利作為實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)，經(jīng)由實(shí)體法規(guī)范便可獨(dú)立存在，其不需要訴訟法的重新認(rèn)可；而訴權(quán)并非基于訴訟法便可獨(dú)立存在，它尚需實(shí)體請(qǐng)求權(quán)作為基礎(chǔ)。即實(shí)體請(qǐng)求權(quán)是核心，而訴權(quán)只是次生的、程序法上的設(shè)置。

當(dāng)公民基于主觀公權(quán)利而擁有訴權(quán)，并到法院提起訴訟時(shí)，其首先面臨的便是立案問(wèn)題。其中的核心在于，立案階段究竟應(yīng)當(dāng)對(duì)原告的主觀公權(quán)利和訴權(quán)進(jìn)行何種程度的判斷，會(huì)因立案審查制和立案登記制的模式選擇而有所不同。如果法院需要對(duì)原告的訴權(quán)作出實(shí)質(zhì)化的判斷，那么顯然法院需要經(jīng)由保護(hù)規(guī)范理論的運(yùn)用回溯到主觀公權(quán)利的判斷上。以訴的評(píng)價(jià)位階理論審視之，這已經(jīng)屬于合法階段的訴訟要件，此應(yīng)為立案審查制觸及的領(lǐng)域。前文已經(jīng)論述，立案登記制的重要作用之一在于將審查限定在起訴要件之下，以此簡(jiǎn)化立案階段的審查。因此在典型的立案登記制模式中，立案階段并不需要對(duì)原告的訴權(quán)以至主觀公權(quán)利存在與否作出判斷，亦不需要保護(hù)規(guī)范理論的引入適用；退一步而言，即便在立案階段要涉及訴權(quán)和主觀公權(quán)利，此時(shí)的判斷也不應(yīng)該是徹底的，而應(yīng)當(dāng)僅是形式層面的。

(二)異化狀態(tài)下保護(hù)規(guī)范理論的適用會(huì)加劇原告資格審查的復(fù)雜性

立案登記制下行政訴訟原告資格審查的異化卻使得上述的通常情況發(fā)生了變化。當(dāng)前的規(guī)范設(shè)計(jì)要求法院在登記立案前審查原告適格與否，這進(jìn)一步轉(zhuǎn)換為判斷原告與行政行為之間是否存在利害關(guān)系。傳統(tǒng)的司法實(shí)踐中一般以“不利影響”或是“實(shí)際影響”為標(biāo)準(zhǔn)判斷利害關(guān)系，如果一個(gè)被訴行政行為存在與否可以影響到某一個(gè)人或者組織的權(quán)利義務(wù)的增減得失，則可以說(shuō)存在利害關(guān)系，意即判斷當(dāng)事人是否增加了權(quán)利、增加了義務(wù)、減少了權(quán)利、減少了義務(wù)，如果存在此種情況且行政行為與此有關(guān)，則該權(quán)利義務(wù)增減得失的當(dāng)事人就是利害關(guān)系人[10]。

而若引入主觀公權(quán)利和保護(hù)規(guī)范理論，則這一利害關(guān)系的判斷便要借由保護(hù)規(guī)范理論進(jìn)行。正如劉廣明案裁定書中所言，“以行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法和所適用的行政實(shí)體法律規(guī)范體系，是否要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)原告訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益，作為判斷是否存在公法上利害關(guān)系的重要標(biāo)準(zhǔn)”(2)參見(2017)最高法行申169號(hào)行政裁定書。，這基本揭示了保護(hù)規(guī)范理論在判斷利害關(guān)系時(shí)的適用方式。申言之，法官需要首先定位行政行為所依據(jù)的行政實(shí)體法及行政實(shí)體法律規(guī)范體系，這里其實(shí)還強(qiáng)調(diào)了不宜孤立、割裂地僅考察某一法條或數(shù)個(gè)法條，而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從法律規(guī)范體系的整體進(jìn)行判斷，強(qiáng)調(diào)“適用一個(gè)法條，就是在運(yùn)用整部法典”；在此基礎(chǔ)上再運(yùn)用法律解釋的方法，判斷行政實(shí)體法規(guī)范是否要求行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)考慮原告訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)益，若有要求則存在利害關(guān)系。

如果將上述兩種對(duì)利害關(guān)系進(jìn)行判斷的方法加以對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)保護(hù)規(guī)范理論在提供一種更為清晰、明確的判斷思路的同時(shí)，也使得這種判斷較以往更顯復(fù)雜和繁瑣了一些。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的“不利影響”或“實(shí)際影響”的標(biāo)準(zhǔn)下，法官需要作的判斷其實(shí)就是權(quán)利義務(wù)是否增減得失，基于對(duì)行政法律關(guān)系及相關(guān)事實(shí)的審查，這種權(quán)利義務(wù)的增減得失對(duì)法官而言并不難判斷，甚至在很多情況下是一目了然的。而在保護(hù)規(guī)范理論的框架下，法官需要尋找法條、解釋法條、進(jìn)行權(quán)益對(duì)比、考量行政實(shí)體法的立法宗旨和被訴行政行為的內(nèi)容性質(zhì)等，整個(gè)過(guò)程已經(jīng)彰顯出保護(hù)規(guī)范理論適用的復(fù)雜性與繁瑣化；尤其是其中涉及對(duì)法條、立法宗旨等解釋的環(huán)節(jié)，法官往往需要綜合運(yùn)用目的解釋、體系解釋等各種法律解釋方法，來(lái)解釋和證成法條本身所意欲表達(dá)的意思和保護(hù)的法益，且這些還有可能需要擴(kuò)展到整個(gè)行政實(shí)體法律規(guī)范體系，其判斷的復(fù)雜程度可窺見一斑。顯然，這樣一種復(fù)雜和繁瑣的情況恰恰是與立案登記制的核心價(jià)值相背離的。

雖然為了追求更好的判斷思路和更高的原告權(quán)益保障程度，我們可以而且應(yīng)當(dāng)接受這種相對(duì)的復(fù)雜和繁瑣，但是前提是應(yīng)該在審理階段而非立案階段。筆者并非認(rèn)為保護(hù)規(guī)范理論的引入是錯(cuò)誤的，而是意在強(qiáng)調(diào)保護(hù)規(guī)范理論在適用上的相對(duì)復(fù)雜性與立案登記制所強(qiáng)調(diào)的簡(jiǎn)化標(biāo)準(zhǔn)、降低門檻之間存在著一定的張力，即保護(hù)規(guī)范理論不宜在立案階段加以完整運(yùn)用。但倘若在行政訴訟立案登記制存在異化的情況下，徑直引入保護(hù)規(guī)范理論，恰恰會(huì)導(dǎo)致在立案階段便運(yùn)用其判斷利害關(guān)系；而我國(guó)行政訴訟對(duì)原告適格的判斷又往往只停留在立案階段，這又必然導(dǎo)致保護(hù)規(guī)范理論被徹底、完整地運(yùn)用，此種情況將使得已經(jīng)異化的行政訴訟立案登記制在審查上更加復(fù)雜和繁瑣，在進(jìn)一步偏離立案登記制核心價(jià)值的同時(shí)，亦無(wú)益于當(dāng)事人的訴權(quán)保障。

(三)異化狀態(tài)下保護(hù)規(guī)范理論的適用會(huì)對(duì)立案法官提出過(guò)高要求

如前文所述，在《行政訴訟法》的規(guī)定下，對(duì)原告資格和利害關(guān)系的判斷都是在立案階段進(jìn)行的。如果在立案階段適用保護(hù)規(guī)范理論，于法官而言亦是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。從事立案的立案庭法官畢竟不是從事行政審判的行政庭法官，其在專業(yè)程度上的差異是客觀存在的，不可能所有法官都足夠熟稔保護(hù)規(guī)范理論和解釋行政法規(guī)范的技巧及方法，因此由立案庭法官運(yùn)用該理論判斷利害關(guān)系顯然也是不夠合理的。

此外有必要說(shuō)明的一點(diǎn)是，《行政訴訟法》和《最高法解釋》還明確了對(duì)于是否立案確有疑問(wèn)或者需要經(jīng)過(guò)審查判斷才能得出結(jié)論的事項(xiàng)，可以先行登記立案，再由審判部門進(jìn)行審查。在此種情況下，適用保護(hù)規(guī)范理論的階段發(fā)生了后移，運(yùn)用其判斷利害關(guān)系的已經(jīng)不再是立案法官，而是行政庭法官，此時(shí)對(duì)立案法官的挑戰(zhàn)已不存在。但是這畢竟屬于案件較為復(fù)雜需要先行立案的特殊情況，不可能所有的行政案件都先行登記立案再由審判部門審查，在更普遍的情況下還是需要由立案法官進(jìn)行判斷，異化狀態(tài)下保護(hù)規(guī)范理論的適用對(duì)立案法官的挑戰(zhàn)是客觀存在的。

總之，保護(hù)規(guī)范理論并不排斥立案登記制，但與當(dāng)前異化了的立案登記制確屬難以兼容。在行政訴訟立案登記制已經(jīng)異化的情況下，不宜徑直引入保護(hù)規(guī)范理論，有必要預(yù)備一定的調(diào)整方案，為保護(hù)規(guī)范理論的引入清掃障礙。

四、異化的行政訴訟登記制與保護(hù)規(guī)范理論適用之縫隙彌合

立案登記制下異化的行政訴訟原告資格審查與保護(hù)規(guī)范理論適用之間出現(xiàn)的張力，其實(shí)是由兩方面的因素導(dǎo)致的。一方面，行政訴訟立案登記制在原告資格問(wèn)題上發(fā)生了向立案審查制的偏移；另一方面，當(dāng)前對(duì)保護(hù)規(guī)范理論的引入和適用其實(shí)采取了一種相對(duì)籠統(tǒng)的方式，尚欠缺對(duì)保護(hù)規(guī)范理論原貌的細(xì)節(jié)考察。這就使得本應(yīng)重疊在一起的立案登記制和保護(hù)規(guī)范理論各自向后退了一步，導(dǎo)致二者之間產(chǎn)生了縫隙。因此，可以分別從兩方主體的角度入手來(lái)尋求彌合對(duì)策，最終的目標(biāo)是使兩方主體再各自前進(jìn)一步，以實(shí)現(xiàn)二者的融合。

(一)縫隙彌合的可能路徑：兩條道路的選擇

1.實(shí)現(xiàn)行政訴訟立案登記制核心價(jià)值的回歸

面對(duì)當(dāng)前已經(jīng)異化的行政訴訟立案登記制，其調(diào)整和完善的方向其實(shí)是非常明確的，即回歸到前述的立案登記制的核心價(jià)值即可。

行政訴訟立案登記制發(fā)生異化的根源，其實(shí)在于《行政訴訟法》第49條對(duì)起訴條件的規(guī)定，這一規(guī)定混雜了起訴要件與訴訟要件，從而導(dǎo)致了登記立案時(shí)對(duì)訴訟要件的不當(dāng)審查。因而應(yīng)當(dāng)將該條中的起訴要件和訴訟要件相分離，僅以其中的起訴要件作為起訴條件，將立案登記制的審查限定于此。具體到原告資格問(wèn)題上，起訴條件對(duì)原告的要求應(yīng)當(dāng)為“原告明確并認(rèn)為自身與行政行為有利害關(guān)系”，即原告在立案階段滿足“明確”和“主觀上認(rèn)為自身與行政行為有利害關(guān)系”兩個(gè)要件即可，不必在客觀上完全證明該種利害關(guān)系之存在，如此便可以避免或簡(jiǎn)化保護(hù)規(guī)范理論在立案階段的適用。

2.借鑒保護(hù)規(guī)范理論的分階處理

其實(shí)在德國(guó)法中，基于其訴訟的二階構(gòu)造，保護(hù)規(guī)范理論在適用上也存在分階處理。德國(guó)行政訴訟在審查時(shí)分為訴的適法性和訴的理由具備性兩個(gè)階段。在訴的適法性階段采取“可能性理論”，只要滿足“客觀法規(guī)范不是明顯不具備保護(hù)特征”即可，不需要判斷是否確實(shí)具備保護(hù)意旨[11]；在訴的理由具備性階段法院才會(huì)嚴(yán)格檢驗(yàn)系爭(zhēng)規(guī)范是否切實(shí)具備“私益保護(hù)性”，“也才會(huì)動(dòng)用所有解釋原則、方法、規(guī)則和推定的集合來(lái)最終綜合判定”[12]。

盡管我國(guó)行政訴訟尚沒(méi)有分階構(gòu)造的基礎(chǔ)，無(wú)法直接引入德國(guó)法中的這種分階處理，但是該處理方法依舊可以提供一定的借鑒。在立案階段，遵循現(xiàn)行法規(guī)范需要對(duì)原告資格作出判斷，涉及利害關(guān)系時(shí)便需要保護(hù)規(guī)范理論的適用，但完全可以將此種適用在立案階段作簡(jiǎn)化處理，僅從行政實(shí)體法律規(guī)范體系的最宏觀層面判斷是否要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)考慮原告訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)益；等到了審理階段再嚴(yán)格適用保護(hù)規(guī)范理論，全面審查原告與被訴行政行為之間的利害關(guān)系。通過(guò)這樣一種變種的分階處理，可以為保護(hù)規(guī)范理論的引入排除障礙。

(二)縫隙彌合的最終目標(biāo)：兩種選擇的融合

上述兩種道路都可以在一定程度上彌合行政訴訟立案登記制與保護(hù)規(guī)范理論適用之間的縫隙，但無(wú)論單獨(dú)選擇哪條道路都只是彌合縫隙的權(quán)宜之計(jì)。細(xì)究之，其實(shí)二者存在一定的關(guān)聯(lián)性，可以通過(guò)“分步走”的策略，最終實(shí)現(xiàn)兩條道路的融合。

1.以變種的分階處理為過(guò)渡

如果直接在訴訟的構(gòu)造上作出改變，其難度是可想而知的，這對(duì)法官、法院乃至整個(gè)法治秩序都將造成巨大的挑戰(zhàn)。因此更為妥善的策略是逐步改革，上述借鑒德國(guó)法而來(lái)的變種的保護(hù)規(guī)范理論分階處理是最容易實(shí)現(xiàn)的，可以以此作為過(guò)渡，大膽引入和適用保護(hù)規(guī)范理論，通過(guò)分階處理來(lái)弱化其與異化的行政訴訟立案登記制之間的沖突，既不至于導(dǎo)致立案難題的惡化，又有益于公民的訴權(quán)保障。

2.以立案登記制核心價(jià)值回歸基礎(chǔ)上的分階處理為歸宿

如果把上述兩條道路統(tǒng)合起來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)二者其實(shí)互相關(guān)聯(lián)，立案登記制核心價(jià)值的回歸和保護(hù)規(guī)范理論的分階處理是相得益彰的。

一方面，立案登記制核心價(jià)值的回歸可以在一定程度上奠定行政訴訟分階構(gòu)造的基礎(chǔ)，這便為保護(hù)規(guī)范理論真正意義上的分階處理提供了前提。在此暫且不論訴訟的構(gòu)造應(yīng)當(dāng)是二階還是三階，因其在分階構(gòu)造的本質(zhì)上是一致的。當(dāng)立案登記制實(shí)現(xiàn)了對(duì)不同審查標(biāo)準(zhǔn)要件的分離，在立案和審理的不同階段分別遵循不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，即立案階段僅審查起訴要件，具體審理時(shí)才涉及訴訟要件和本案要件，那么基于不同審查標(biāo)準(zhǔn)的訴訟分階構(gòu)造便具雛形了，這種情況下保護(hù)規(guī)范理論便可以實(shí)現(xiàn)從“可能性”到“確定性”的分階處理。

另一方面，保護(hù)規(guī)范理論的分階處理為立案登記制下行政訴訟原告資格的審查提供了有效、合理、可行的分析手段，最終有助于立案登記制核心價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。在保護(hù)規(guī)范理論分階處理的模式下，原告資格在立案階段只需要滿足“客觀法規(guī)范有可能具備私益保護(hù)指向”即可，對(duì)此只需要進(jìn)行簡(jiǎn)單的法律理解和大概的判斷，不需要通過(guò)復(fù)雜繁瑣的法律解釋等方法完全證明該指向的客觀存在，如此便可以保障立案登記制所追求的簡(jiǎn)化立案環(huán)節(jié)的審查、降低立案門檻的核心價(jià)值。

具體而言，兩條道路融合后的理想狀態(tài)應(yīng)當(dāng)為如下所述。在立案階段，對(duì)原告資格的要求應(yīng)當(dāng)是“原告明確并認(rèn)為自身與行政行為有利害關(guān)系”，無(wú)需在客觀上完全證明該利害關(guān)系之存在；在原告將相關(guān)材料遞交到法院后，法院只需在“可能性”的層面適用保護(hù)規(guī)范理論，確認(rèn)客觀法規(guī)范可能要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)考慮原告所訴請(qǐng)保護(hù)的利益即可。

需要明確的一點(diǎn)在于，經(jīng)由上述這種改造，從結(jié)果上乍觀之，或許同當(dāng)前行政訴訟立案的實(shí)際操作并無(wú)二致：符合立案條件的依法立案；判定不清的先行立案，而后交由審判部門進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。但是，在將立案階段的原告資格審查定位于起訴要件并運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論進(jìn)行“可能性”審查之后，在實(shí)質(zhì)上發(fā)生了三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。一是“可能性”審查這一模式的審查要求相對(duì)較低，而且對(duì)“可能性”的判斷本身是相對(duì)容易的，因?yàn)閺?%至99%都屬于存在“可能性”，這就降低了立案階段判定不清楚的可能，使得需要交由審判部門實(shí)質(zhì)再審的概率降低甚至消除，這一模式的優(yōu)勢(shì)在于既能夠有效保障原告訴權(quán)，又能防止大量尚未判定清楚的案件提前進(jìn)入審判庭。二是這種改造實(shí)質(zhì)上降低了立案階段對(duì)原告資格的要求，既有利于保護(hù)原告訴權(quán)，又有效防止實(shí)踐中個(gè)別法院依舊運(yùn)用當(dāng)前的原告資格條件不當(dāng)限制原告訴權(quán)的情況，更有利于實(shí)現(xiàn)立案登記制的核心價(jià)值。三是誠(chéng)如前述，較之傳統(tǒng)主要采取的“實(shí)際影響”或者“不利影響”標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)規(guī)范理論的適用使得對(duì)原告資格審查的思路和步驟更加清晰，其適用本身對(duì)于行政訴訟原告資格判定是有益的。但是保護(hù)規(guī)范理論與當(dāng)前異化的行政訴訟立案登記制存在一定沖突，因此有必要改革其中關(guān)于原告資格的規(guī)定，并引入保護(hù)規(guī)范理論，以此推動(dòng)行政訴訟整體制度的完善。

誠(chéng)然，上述關(guān)于行政訴訟原告資格審查的考量主要是理論層面的，從訴的評(píng)價(jià)位階理論出發(fā)，將立案登記制下原告資格的審查限定在起訴要件的層面。但是制度的實(shí)際運(yùn)作從來(lái)都不是純粹理論性質(zhì)的，還需要考慮包括司法實(shí)際承載力等在內(nèi)的現(xiàn)實(shí)狀況，尤其是“保護(hù)訴權(quán)”與“依法行使訴權(quán)”“節(jié)約司法資源”等要素之間的平衡。在“保護(hù)訴權(quán)”方面，此種審查要件的變化代表了對(duì)原告資格從實(shí)質(zhì)審查向形式審查的轉(zhuǎn)變，對(duì)保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)無(wú)疑是更加有益的，但隨之可能帶來(lái)當(dāng)事人濫用訴權(quán)和浪費(fèi)司法資源等問(wèn)題，而保護(hù)規(guī)范理論恰好可以在此發(fā)揮“平衡器”的作用。在將立案階段的原告資格審查定位為起訴要件——“原告明確并認(rèn)為自身與行政行為有利害關(guān)系”——之后，此利害關(guān)系的判斷并非完全依賴于原告自身的主觀狀態(tài)，放任原告隨意起訴，而是要求法院運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論對(duì)此進(jìn)行判斷，當(dāng)然這種判斷并非完全意義上的利害關(guān)系審查，而只是進(jìn)行一種“可能性”審查。通過(guò)保護(hù)規(guī)范理論的這一適用，可以有效識(shí)別實(shí)踐中當(dāng)事人濫用訴權(quán)的情況，對(duì)不具備“可能性”的起訴依法不予立案，如此便可在更好地“保護(hù)訴權(quán)”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“保護(hù)訴權(quán)”與“依法行使訴權(quán)”“節(jié)約司法資源”之間的平衡。這種模式應(yīng)當(dāng)成為立案登記制和保護(hù)規(guī)范理論協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

五、結(jié)語(yǔ)

立案登記制在我國(guó)已經(jīng)過(guò)了數(shù)年的發(fā)展，在取得顯著成績(jī)的同時(shí)，亦存在著不可忽視的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)看到立案登記制尤其是行政訴訟的立案登記制還是帶有比較強(qiáng)烈的“立案審查”色彩，這背后誠(chéng)然有諸多因素的作用，但是亦不能忽視問(wèn)題本身，其所帶來(lái)的影響可能不僅僅在于審判實(shí)務(wù)的立案問(wèn)題上。當(dāng)我們?cè)噲D把一項(xiàng)新的理論或新的制度引入現(xiàn)行制度中時(shí)，最困難的往往不是對(duì)新事物的認(rèn)知和理解，而是如何讓新事物與本土資源有效銜接，或許這時(shí)候會(huì)意外地發(fā)現(xiàn)，原來(lái)現(xiàn)行制度中的既有問(wèn)題會(huì)對(duì)新事物的引入構(gòu)成實(shí)質(zhì)障礙。主觀公權(quán)利和保護(hù)規(guī)范理論的引入便是如此，當(dāng)然，異化的立案登記制只是引入道路上的一塊小小“絆腳石”。面對(duì)引入道路上的種種障礙，重要的是尋求堅(jiān)實(shí)的理論支點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)合理的制度完善，為新事物開辟一方良好發(fā)展的沃土。