袁明杰

(山西大學(xué) 歷史文化學(xué)院，山西 太原 030006)

二戰(zhàn)末期，如何妥善處置戰(zhàn)敗國，盡快恢復(fù)和平秩序成為歐洲面臨的首要現(xiàn)實問題。對此，美、蘇、英等大國選擇設(shè)立五國外長會議(Council of Foreign Ministers)(1)國內(nèi)學(xué)界對Council of Foreign Ministers的翻譯不盡相同，如“外長會議”“外長委員會會議”“外交部長理事會”等，分別見于王繩祖編《國際關(guān)系史》(第七卷)，世界知識出版社，1996年；徐之凱碩士學(xué)位論文《盟國對德管制委員會始末研究》，華東師范大學(xué)，2012年；楊軍等編《美國社會歷史百科全書》，陜西人民出版社，1992年。本文沿用學(xué)界慣常譯文“外長會議”，因會議成員為五大國外交部長，故稱“五國外長會議”。，謀求以國際合作的方式起草對戰(zhàn)敗國和約。關(guān)于處置戰(zhàn)敗國的問題，尤其是對冷戰(zhàn)起源、盟國對戰(zhàn)敗國政策等史學(xué)問題的研究，學(xué)界成果頗豐(2)沈志華、余偉民：《斯大林是怎樣掉入“修昔底德陷阱”的——戰(zhàn)后蘇美從合作走向?qū)沟穆窂胶驮颉?，《俄羅斯研究》2019年第1期；李嬌嬌：《二戰(zhàn)后美蘇對德國管制上的分歧及其影響》，《首都師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2010年增刊；郭尚鑫：《論美國對戰(zhàn)后德國的處置》，《江西師范大學(xué)學(xué)報》1995年第3期；方連慶等編《國際關(guān)系史》(戰(zhàn)后卷)，北京大學(xué)出版社，2006年；John C.Campbell.The United States in World Affairs,1945—1947.New York:Harper &Brothers,1947.，主要關(guān)注了美蘇等大國的安全觀、國家利益、全球戰(zhàn)略以及國家元首意志等因素，對多邊國際合作機(jī)制扮演的角色與主要盟國外交部長的談判表現(xiàn)關(guān)注較少。而學(xué)界關(guān)于將國際關(guān)系史研究與國際關(guān)系理論運(yùn)用相結(jié)合的呼聲都有著共同的指向：根據(jù)具體問題選擇相適應(yīng)的理論有益于歷史研究的敘事與解釋功能(3)盧凌宇、沙子舒：《國際關(guān)系學(xué)與外交史研究的借鑒與融合——從約翰·加迪斯對國際關(guān)系理論的批判談起》，《國際政治研究》2021年第5期；白建才、梁志：《中國冷戰(zhàn)史研究70年及其思考》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2020年第1期；王立新：《跨學(xué)科方法與冷戰(zhàn)史研究》，《史學(xué)集刊》2010年第1期。。事實上，外長會議能否就某一具體問題達(dá)成協(xié)議，不僅從外部受到東西方大國關(guān)系的影響，也受制于其作為國際合作機(jī)制而天然具備的諸多內(nèi)部因素。

美國政治學(xué)家海倫·米爾納對國際關(guān)系學(xué)界主要學(xué)者的合作論研究進(jìn)行理論性分析和總結(jié)后，提出的“國家間合作理論”揭示了影響國際合作的諸多因素[1]。對此，筆者聯(lián)系五國外長會議的具體實踐，擇其四點(diǎn)作簡要介紹。其一，行為者追求絕對收益時有利于國家間合作的形成，合作者的互惠性政策(reciprocity)有助于合作的實現(xiàn)，行為者追求相對收益時將給合作帶來消極影響(4)合作論中的絕對收益指的是國際關(guān)系行為者參加合作相較不參加合作而言，可以獲得更多的收益或減少更多的損失，是各國參與國際合作的直接動力；相對收益指的是在合作中某一合作者相較其他合作者而言可以獲得更多的收益或減少更多的損失，如果合作者們開始追求相對收益時，也會擔(dān)心對方獲益大于自身從而帶來的危險，在這種情況下實現(xiàn)合作的可能性就會降低。。其二，合作者數(shù)量的增加會帶來更多分歧，實現(xiàn)合作的可能性將會降低。其三，國內(nèi)政治的一致性對國際合作會產(chǎn)生影響,在合作中，行為者追求的國家利益是其國內(nèi)政治爭論的結(jié)果，政治精英會干預(yù)或推翻(reverse)先前的國家行為。其四，合作者之間認(rèn)知一致性之影響,要實現(xiàn)合作，行為者應(yīng)在問題的解決辦法、價值取向上取得一致的認(rèn)知。

基于上述認(rèn)識，本文嘗試將處置歐洲戰(zhàn)敗國的問題置于國際合作的場景中，借助“國家間合作理論”重新梳理五國外長會議的設(shè)立與實踐歷程，探討其在構(gòu)建歐洲和平過程中取得的成就與存在的不足。

一、貝爾納斯方案與五國外長會議的設(shè)立

歐洲停戰(zhàn)后，美蘇英三大國在歐洲問題上追求的絕對收益存在著顯著的差別。簡要來講，杜魯門希望歐洲國家(包括東歐國家)盡可能快地進(jìn)行美國認(rèn)可的“民主選舉”、組建“民主政府”，以便讓歐洲恢復(fù)秩序。蘇聯(lián)要求大規(guī)模的德國賠償，并且希望美英兩國能夠承認(rèn)東歐一帶的親蘇政權(quán)，在此基礎(chǔ)上，斯大林認(rèn)為最好可以實現(xiàn)一些有利于蘇聯(lián)的領(lǐng)土變更。英國面臨著經(jīng)濟(jì)的崩潰，在處置戰(zhàn)敗國問題上勢必不遺余力地為自己爭取利益。不過，英國在三強(qiáng)中處于相對被動的地位，最為直接的表現(xiàn)就是需要來自美國的經(jīng)濟(jì)援助以及來自蘇占區(qū)的糧食供應(yīng)[2]。相較而言，美蘇兩國的“歐洲方案”更為全面，其矛盾也必然更為對立。事后看，此時的三強(qiáng)均認(rèn)為通過談判獲取收益的時機(jī)已經(jīng)成熟，波茨坦會議為大國間的利益分歧尋找到了具體的政治解決方案。

1945年7月17日，波茨坦會議舉行第一次全體會議。杜魯門利用主持會議之便率先提議，其首個提案就是設(shè)立由美國、蘇聯(lián)、英國、法國、中國外長組成的會議。他根據(jù)外交經(jīng)驗作出判斷，認(rèn)為和談之前應(yīng)事先制定“一些步驟和機(jī)構(gòu)”，否則“混亂局勢、政治和經(jīng)濟(jì)上的不景氣將繼續(xù)嚴(yán)重地危害歐洲和全世界”[3]296。會議開幕之前其他官員曾建議杜魯門應(yīng)將更為重要的德國問題作為美方的第一項提案[4]296，但是并未被他采納。這在一定程度上表明了杜魯門通過設(shè)立合作機(jī)制解決戰(zhàn)后歐洲問題的決心。

需要指出，國內(nèi)學(xué)界一般將五國外長會議的緣起追溯到杜魯門的提議。事實上，設(shè)立外長會議的最初構(gòu)想源自美國國務(wù)卿詹姆斯·F·貝爾納斯。任國會議員時期，貝爾納斯就對解決兩次大戰(zhàn)后的國際和平會議產(chǎn)生了獨(dú)到的見解，他總結(jié)凡爾賽會議經(jīng)驗教訓(xùn)的同時又借鑒了聯(lián)合國組織的建立程序。直接進(jìn)行和平談判意味著屆時全體交戰(zhàn)國將帶來規(guī)模龐大的代表團(tuán)和各種爭議性問題，貝爾納斯擔(dān)憂各國互相角逐將導(dǎo)致會議陷入混亂。反觀建立聯(lián)合國的籌備工作,它是由敦巴頓橡樹園會議和雅爾塔會議先行完成，減少了在重要問題上的分歧，這為貝爾納斯提供了靈感來源。此外，他還注意到由大國主導(dǎo)的和平會議，弱小國家甚至?xí)蛻?zhàn)敗國一樣沒有什么機(jī)會來“審查和修改”條約[5]70?；谏鲜隹紤]，貝爾納斯認(rèn)為要想妥善安排歐洲和平秩序，就必須設(shè)計一種既可促成大國合作，又能讓小國充分表達(dá)觀點(diǎn)的機(jī)制。貝爾納斯的具體方案就是設(shè)立一個成員由五大國組成、負(fù)責(zé)準(zhǔn)備和約草案的外交部長會議，并向杜魯門提交。關(guān)于會議的任務(wù)，他認(rèn)為應(yīng)首先起草對意大利、巴爾干國家的和約，原因是“爭議最小”，對德和約應(yīng)置于最后[5]70-71。

貝爾納斯方案一定程度上符合杜魯門政府的歐洲政策，因此得到了決策層的認(rèn)可與接受。波茨坦會議召開之前，東歐一帶業(yè)已成為蘇聯(lián)的實際控制區(qū)域，對此，杜魯門宣稱東歐“不應(yīng)是任何一個大國的勢力范圍”[6]36，意圖在歐洲建立美國的領(lǐng)導(dǎo)地位。由于直接進(jìn)行和平談判就會擴(kuò)大會議基礎(chǔ)，美國決策者們擔(dān)心蘇聯(lián)會主張波蘭和南斯拉夫等親蘇國家參與其中[4]284。為了在安排歐洲秩序的多邊合作中孤立蘇聯(lián)，杜魯門批準(zhǔn)了貝爾納斯方案。參謀長聯(lián)席會議也支持設(shè)立外長會議以應(yīng)對蘇聯(lián)——“各國政府拖延(delay)解決緊迫問題的一個主要原因是各國政府，尤其是蘇聯(lián)政府，不愿將權(quán)力委托給他們的代表”[4]289。

杜魯門的提案在成員構(gòu)成上遭到了蘇聯(lián)和英國的反對。斯大林一方面想以法律形式穩(wěn)固蘇聯(lián)在歐洲通過戰(zhàn)爭取得的諸多政治、軍事成果，故在原則上同意由盟國外交部長起草對戰(zhàn)敗國和約。另一方面，他認(rèn)為中國沒有權(quán)力介入歐洲事務(wù)，對中國參與解決歐洲問題心存疑慮。丘吉爾對中國的資格也表示質(zhì)疑——“中國對擊敗歐洲敵人沒有任何貢獻(xiàn)”。他甚至反問杜魯門：“沒有中國就不可以決定德國的未來嗎？”[7]53-59據(jù)此，丘吉爾提出外長會議成員應(yīng)是四個國家(不包括中國)。斯大林則更進(jìn)一步，要求將外長會議成員限制為三國(不包括中法)。此時的斯大林已經(jīng)警惕地意識到五國外長會議將會讓美國形成對蘇聯(lián)的多數(shù)優(yōu)勢。在丘吉爾的建議下外長會議的草案交由三國外長審議。之后,美蘇英三國外長圍繞成員資格進(jìn)行討論時仍大致遵循本國首腦先前的主張。尤其是蘇聯(lián)外交人民委員莫洛托夫，以中法兩國沒有在停戰(zhàn)書上簽字為由，繼續(xù)反對將中法囊括進(jìn)外長會議[7]，竭力防止蘇聯(lián)成為被孤立的對象。

為挽救外長會議方案，三方采取互惠性政策，調(diào)整先前的立場以適應(yīng)其他合作者的需求。根據(jù)在前敵國投降書上簽字的原則，法國被視為有權(quán)參與對意和約的準(zhǔn)備，中國在對任何歐洲戰(zhàn)敗國和約的討論中均無表決權(quán)，該協(xié)議寫入了波茨坦會議產(chǎn)生的《柏林會議議定書》(以下簡稱《議定書》)。此外，《議定書》還有兩項重要規(guī)定:一是外長會議“當(dāng)前之重要任務(wù)”為準(zhǔn)備對意大利、羅馬尼亞、保加利亞、匈牙利及芬蘭五國和約，其后準(zhǔn)備對德和約，由“合乎此項目的之德國政府成立時”接受；二是討論相關(guān)國家的問題時，“此一國家應(yīng)被邀派遣代表參加”[8]。貝爾納斯方案的核心主張基本得到了實現(xiàn)。大國在措辭上對五國外長會議成員權(quán)力進(jìn)行限定，實際是為多邊合作的展開找到了一種折中方案。

波茨坦會議閉幕后，法國和中國很快接受了《議定書》的邀請，外長會議隨即展開對歐洲戰(zhàn)敗國和約的準(zhǔn)備工作。作為肩負(fù)安排歐洲秩序、建立歐洲和平使命的多邊合作機(jī)制，五國外長會議是戰(zhàn)勝國根據(jù)決策層意志和國家利益的需求，在分析大國力量對比變化的基礎(chǔ)上設(shè)立的。在全新的多邊合作中，外長們既要構(gòu)建戰(zhàn)后歐洲和平，又想實現(xiàn)本國利益最大化，美國對蘇聯(lián)的孤立也勢必引起蘇聯(lián)的反制，蘇聯(lián)對中國和法國的排斥就是一個很好的例證?？梢哉f外長會議在設(shè)立之初就同時具有了合作與對抗的因素，當(dāng)合作者在日后的核心問題上追求相對利益時，會議的前景就不容樂觀了。

二、五國外長會議與五國和約的締結(jié)

法西斯仆從五國意大利、羅馬尼亞、保加利亞、匈牙利、芬蘭在戰(zhàn)時力量較弱、危害較小，較早與盟國簽訂了停戰(zhàn)書。并且，外長會議在解決五國和約問題時，既可以通過折中方案匹配大國對絕對利益的追求，也能利用成員權(quán)力的非對稱性促成合作，因此對五國的處置相較德國更為容易。

1945年9月11日，美國國務(wù)卿貝爾納斯、蘇聯(lián)外交人民委員莫洛托夫、英國外交大臣貝文、法國外長皮杜爾和中國國民政府外長王世杰出席倫敦外長會議，正式討論五國和約問題。對外長們來說，諸多意見均為首次在外長會議上正式交換，自然分歧也較多。

會議首日，外長們尚未討論和約條款就在成員權(quán)限問題上再生齟齬。莫洛托夫意識到蘇聯(lián)有極大可能會被其他四國孤立，遂援引《議定書》相關(guān)表述，企圖在重要問題的討論中將中法排除在外。貝爾納斯強(qiáng)調(diào)中法雖無表決權(quán)，但作為會議成員擁有討論權(quán)，并以退出會議相要挾[9]88-89。莫洛托夫雖暫時作出妥協(xié)，但成員權(quán)限之爭讓倫敦會議充滿了火藥味，隨后外長們在意屬非洲殖民地的處置與對羅馬尼亞、保加利亞的外交承認(rèn)問題上大肆爭論。

起初，各國關(guān)于殖民地的處置方案各不相同。美國認(rèn)為殖民地應(yīng)置于聯(lián)合國托管之下，英國主張意大利放棄殖民地，法國為保證法屬非洲殖民地的穩(wěn)定，要求延續(xù)意大利對殖民地的統(tǒng)治權(quán)。當(dāng)蘇聯(lián)提出要單獨(dú)托管一處意大利的北非殖民地時，立刻遭到美英法的集體反對，王世杰也支持貝爾納斯的立場，蘇聯(lián)還是不可避免地遭到孤立。經(jīng)過爭論和讓步，會議同意對原意大利殖民地進(jìn)行“某種形式”的托管。其后，貝爾納斯在對羅馬尼亞、保加利亞兩國的外交承認(rèn)上大作文章。彼時，蘇聯(lián)對東歐的控制已成既定事實，貝爾納斯表示除非羅、保重新進(jìn)行自由選舉，否則不會得到美國承認(rèn)。這無疑激怒了莫洛托夫，他重新提出中法的資格問題來進(jìn)行回?fù)?。外長們又圍繞如何準(zhǔn)確解釋《議定書》文本進(jìn)行辯論，結(jié)果會議沒有簽署任何協(xié)議。

倫敦會議的失敗讓美蘇認(rèn)識到歐洲和平的恢復(fù)需要建立在雙方合作的基礎(chǔ)之上。此后，杜魯門決定不再舉行三國首腦會晤，外長會議因此一躍成為盟國最高級別的多邊機(jī)制。為使外長會議繼續(xù)舉行，貝爾納斯主動作出了妥協(xié)。他通過美國駐蘇大使向莫洛托夫轉(zhuǎn)達(dá)召集美蘇英三國外長舉行非正式會晤的意愿，并希望在莫斯科舉行，這就保證莫洛托夫作為東道國代表可以率先提出議程。三外長莫斯科會晤期間，美蘇雙方頻繁地互換意見，均表現(xiàn)出強(qiáng)烈的合作意愿，貝文只能接受現(xiàn)實[9]102-106。

從國際合作中權(quán)力的非對稱性角度出發(fā)，觀察三大國在前期解決爭端的方式，可以發(fā)現(xiàn)美蘇強(qiáng)權(quán)決定了五國和約談判的前景。二戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲政治格局發(fā)生了深刻的變化，美蘇在歐洲東西側(cè)翼的興起意味著英國在解決歐洲問題時不得不看他人臉色，以維系英國在合作中的話語權(quán)。

三國外長在莫斯科明確了五國和約的起草工作按照“四三二原則”進(jìn)行，由曾在相關(guān)停戰(zhàn)協(xié)議書上簽字的各國外長負(fù)責(zé)——美蘇英法四國外長會議。美蘇英法起草對意和約，美蘇英起草對羅、保、匈和約，蘇英起草對芬和約，中國被排除在外。此外，三國外長“勸告”羅、保政府適當(dāng)擴(kuò)大，吸收其他黨派參與，其后美英兩國即可給予外交承認(rèn)[9]105-109。很顯然，大國為通過合作解決歐洲和平問題均作出了較大的讓步。盟國間的妥協(xié)為起草五國和約廓清了障礙，歐洲和平秩序的構(gòu)建終于向前邁出第一步。莫斯科會議化解了外長會議破裂的危機(jī)，但也表明外長會議的主導(dǎo)權(quán)掌握在美蘇手中。美國邀請中國參會的本意是組成對蘇的政治包圍圈，形成多數(shù)優(yōu)勢，并非真正希望中國參與歐洲和平問題的解決。美國以犧牲中國的資格為代價與蘇聯(lián)進(jìn)行利益互換，是典型的大國強(qiáng)權(quán)政治。此后，由于中國的長期缺席，五國外長會議實際成為了美蘇英法四國外長會議。

1946年4月25日，四國在巴黎召開第二次外長會議，主要討論對意大利和約草案。其中，盟國在意屬殖民地問題上的分歧最大。倫敦會議決定將意大利殖民地置于某種托管之下，因此具體由誰負(fù)責(zé)托管成為巴黎會議的首個爭論焦點(diǎn)。皮杜爾為維持法屬非洲殖民地的穩(wěn)定，希望由意大利負(fù)責(zé)托管原意屬殖民地；蘇聯(lián)為在南地中海建立據(jù)點(diǎn)，主張由蘇意聯(lián)合托管的黎波里塔尼亞；英國堅決否定意大利的托管權(quán)，并主張英國托管昔蘭尼加；美國則堅持由聯(lián)合國集體托管全部意大利殖民地[10]23。由于大國都試圖從中獲利，經(jīng)過十幾天的爭論，意大利殖民地問題仍未解決。不過，盟國就意屬殖民地的前途展開爭論具有歷史進(jìn)步意義，老牌資本主義國家繼續(xù)控制殖民地的美夢開始破滅，預(yù)示殖民主義在國際政治中已經(jīng)很難擁有市場。

意南邊界和對意索賠問題也是此次會議上的主要談判內(nèi)容。關(guān)于意大利與南斯拉夫邊界劃分，外長會議存在三種不同方案。蘇聯(lián)主張伊斯特里亞半島大部劃為南斯拉夫領(lǐng)土；美英主張應(yīng)從半島中線將其大致一分為二，但是劃線偏東，對意大利更為有利；法國則建議居中劃分。經(jīng)過爭論，外長會議決定采納法國方案，在中線附近設(shè)置自由區(qū)[10]27。外長會議并未按照章程邀請有關(guān)國家參與討論，大國主宰的意南邊界劃分遭到意、南兩國政府和人民的強(qiáng)烈抗議。關(guān)于索賠問題，蘇聯(lián)強(qiáng)調(diào)意大利軍隊的侵略行為給蘇聯(lián)、南斯拉夫、希臘等國造成嚴(yán)重破壞，盟國應(yīng)制定嚴(yán)格的索賠方案。蘇聯(lián)要求獲賠1億美元，其他國家獲賠2億美元，共計3億美元。美英認(rèn)為這一方案過于嚴(yán)苛，屢次拒絕蘇聯(lián)的要求。經(jīng)過多次磋商，外長會議最終達(dá)成初步協(xié)議：蘇聯(lián)7年內(nèi)獲賠1億美元，以意大利軍事設(shè)備、海外資產(chǎn)和工業(yè)產(chǎn)品作為賠償來源，其他國家的賠償留予和會繼續(xù)討論[9]127。由此可見，外長會議能夠按照折中的方案處理關(guān)鍵問題，得益于大國間的互相讓步。

巴黎四國外長會議是盟國在戰(zhàn)后成功通過多邊合作協(xié)商解決爭端的先例。雖然大國合作存在著諸多困難，未能一攬子解決五國和約的全部問題，但實際是“把要激化的矛盾冷卻下來”，為后續(xù)歐洲問題的和平協(xié)商提供了以資借鑒的經(jīng)驗[11]13-14。此外，外長會議在對羅、保、匈、芬和約的領(lǐng)土、政治、軍事和賠償條款上基本取得了一致意見。1946年7月，巴黎和會開幕，外長會議的前期談判工作對和會起草五國和約創(chuàng)造了便利條件。盟國間即便存在一系列分歧，也大致可以通過外長會議達(dá)成的共識作出修正。和會在處置原意屬殖民地、邊界問題、賠償問題等爭議性問題上取得實質(zhì)性成果。草案經(jīng)過11—12月間的紐約四國外長會議審議后，于次年初正式簽訂。

三、四國外長會議對德國問題的處理

對德國的處置處于戰(zhàn)后歐洲問題核心位置，西方與蘇聯(lián)在該問題上都謀求利益最大化。相較五國和約，外長會議準(zhǔn)備對德和約的工作異常艱難。借助“國家間合作理論”對會議圍繞德國問題的談判進(jìn)行觀照，不難發(fā)現(xiàn)，合作者數(shù)量、合作者對相對利益的追求、合作者國內(nèi)政治的一致性以及合作者之間認(rèn)知的一致性等因素可以為后期會議的失敗作出恰當(dāng)解釋。

盟國關(guān)于處置德國的設(shè)想經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程。早在1943年底的德黑蘭會議，美蘇英三巨頭一致認(rèn)為應(yīng)通過肢解德國一勞永逸地消除其發(fā)動戰(zhàn)爭的潛力和可能。1945年初，反法西斯戰(zhàn)爭形勢趨于明朗，三巨頭又在雅爾塔會議上聚首。蘇聯(lián)紅軍西進(jìn)促使沿線的東歐各國在政治上也倒向蘇聯(lián)，通過分裂政策削弱德國以拱衛(wèi)蘇東安全的需求于蘇聯(lián)而言不再迫切，保持德國的統(tǒng)一反而有利于實施索賠方案，也關(guān)系到蘇聯(lián)的戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)重建。美英意識到東歐局勢朝著于蘇聯(lián)有利的方向變化，由此產(chǎn)生的防范心理促使其開始主張維持德國的統(tǒng)一，認(rèn)為“不如通過占領(lǐng)和控制的辦法，把德國控制在自己手里”[12]，作為在戰(zhàn)后對抗蘇聯(lián)的前沿地帶。1945年中，三巨頭在波茨坦會晤時一改初衷，決定將德國視為完整國家，這意味著對德處置的目標(biāo)轉(zhuǎn)變成了締結(jié)對德和約。

然而，美蘇英法四大國分區(qū)占領(lǐng)德國后，均要求按照各自意愿對德進(jìn)行處置，為外長會議解決德國問題設(shè)置了巨大的障礙。尤其是五國和約簽訂后，美國正式采取強(qiáng)硬的對蘇政策，由此蔓延開來的冷戰(zhàn)氛圍導(dǎo)致西方與蘇聯(lián)在對德政治、經(jīng)濟(jì)政策上嚴(yán)重對立，四國外長展開了艱難的談判。

1.會議圍繞德國問題的爭端暴露出合作者數(shù)量的不合理性。1946年7月，第二階段的巴黎外長會議上，四大國首次就德國問題正式交換意見。法國并未參加波茨坦會議，并且基于法德關(guān)系中的世仇因素，皮杜爾主張肢解、削弱德國。其主要計劃是在德國建立松散的聯(lián)邦制，由國際共管魯爾，法國接收薩爾。法國的方案遭到了美蘇英的一致反對。美英要求將德國視為一個完整經(jīng)濟(jì)體，在各占領(lǐng)區(qū)公平地分配資源，實際是想把蘇占區(qū)納入西方體系。貝文渲染蘇占區(qū)的封閉等同于分裂歐洲、危及和平，貝爾納斯則試探性地提出對各占領(lǐng)區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。對此，莫洛托夫發(fā)表“關(guān)于德國命運(yùn)與對德和約問題”的聲明，主張應(yīng)先行建立全德中央政府，有利于德國履行非軍事化、非法西斯化以及賠償?shù)攘x務(wù)，尤其強(qiáng)調(diào)了魯爾工業(yè)區(qū)應(yīng)置于四國共管之下，明確拒絕了法國肢解德國和美國主導(dǎo)德國經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一的方案[13]861-873。法國的強(qiáng)硬立場表明，由于合作者數(shù)量的增加為國際合作帶來新的分歧，不利于四方在對德處置上達(dá)成共識，會議也因此陷入了混亂局面。

2.美國國內(nèi)政治的一致性發(fā)生了變化，總統(tǒng)與國務(wù)卿關(guān)于對蘇外交的政策分歧對德國問題的解決產(chǎn)生了極為不利的影響。如前文所述，貝爾納斯為促成美蘇合作主動作出了讓步，外長會議得以在五國和約問題上取得實質(zhì)性進(jìn)展。然而杜魯門卻對貝爾納斯的外交工作十分不滿，認(rèn)為后者在歐洲問題的談判中取代了總統(tǒng)的角色。對此，杜魯門在給貝爾納斯的親筆信中要求對蘇采取“強(qiáng)硬方式”，因為他“已厭倦于籠絡(luò)蘇聯(lián)人”[3]544-552。此后，貝爾納斯迫于壓力，在外長會議上的談判都亦步亦趨地服從著杜魯門的意志。

貝爾納斯在巴黎會議上嘗試統(tǒng)一德國經(jīng)濟(jì)的計劃失敗后便不再謀求對蘇妥協(xié)。1946年8月，美國在占領(lǐng)區(qū)宣布了美英成立雙占區(qū)的計劃，要求美占區(qū)的德國官員與英占區(qū)進(jìn)行合作，英國隨即也如法炮制。美英繞開蘇聯(lián)和法國成立聯(lián)合經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，外長會議遭受了重大挫折。9月6日，貝爾納斯在德國斯圖加特發(fā)表了美國對德政策的演說。在經(jīng)濟(jì)上，他主張各占領(lǐng)區(qū)應(yīng)首先采取共同的政策，將德國視作一個經(jīng)濟(jì)體；在政治上，他希望德國組建“民主政府”，反對他國政府干涉[5]189-190。貝爾納斯與莫洛托夫針鋒相對的政策表明雙方對德國前途的設(shè)想大相徑庭，在德國統(tǒng)一的步驟上也截然相反。雙方的分歧成為后續(xù)外長會議困難局面的預(yù)演。

在1946年11—12月的紐約四國外長會議期間，美英在大國合作的立場上徹底松動。雖然貝爾納斯在開幕詞中對外長會議表達(dá)了美好的愿景，希望可以在紐約結(jié)束曠日持久的談判，但是另一方面，美英卻在12月2日繞開外長會議成立雙占區(qū)，正式邁出了分裂德國的第一步。蘇聯(lián)對美英在談判桌外擅自合并占領(lǐng)區(qū)的行為大為不滿，反對蘇占區(qū)被納入西方的軌道、按照西方模式恢復(fù)德國經(jīng)濟(jì)。對德經(jīng)濟(jì)政策的分歧成為外長會議走向破裂的導(dǎo)火索。國內(nèi)學(xué)界最新研究也認(rèn)為，這一時期美蘇關(guān)系從合作走向?qū)拐蔷売谖鞣脚c蘇聯(lián)之間的經(jīng)濟(jì)問題或“經(jīng)濟(jì)切割”[14]。

1947年3月10日，莫斯科四國外長會議召開。因杜魯門對貝爾納斯長期不滿，后者最終稱病辭去了國務(wù)卿一職。新任國務(wù)卿馬歇爾與貝文繼續(xù)鼓吹合并占領(lǐng)區(qū)的重要性以及必要性，稱其對世界未來的和平“至關(guān)重要”，以此為由再次邀請?zhí)K聯(lián)參與合并[15]256-257。莫洛托夫則認(rèn)為解決德國問題的首要任務(wù)是成立中央政府，堅持由四大國共管魯爾工業(yè)區(qū)。他還對美英成立雙占區(qū)的行為進(jìn)行了譴責(zé)，并要求予以撤銷[16]。這樣一來外長會議的爭論焦點(diǎn)就從對德經(jīng)濟(jì)政策變成了政治政策。3月12日，美國總統(tǒng)杜魯門發(fā)表國情咨文演講，渲染共產(chǎn)主義威脅，鼓吹所謂“自由世界”和“極權(quán)政體”的對抗，冷戰(zhàn)拉開了序幕。兩種制度之爭也波及外長會議。

3.東西方大國認(rèn)為，在德國確立與自身相符的政治制度，才能保證獲得比對方更多的利益。換言之，外長會議在后期陷入了合作者都試圖追求相對利益的困境。1947年3月13日，外長們就德國的政治前途展開辯論。莫洛托夫認(rèn)為德國中央政府應(yīng)通過“比例代表制”的方式產(chǎn)生，美英則希望德國實施普選制，選舉產(chǎn)生聯(lián)邦議會，兩種對德政治政策引爆了外長會議的談判桌。貝文諷刺莫洛托夫想讓德國回到希特勒時代，指責(zé)蘇聯(lián)的選舉制度無異于極權(quán)主義，而且對戰(zhàn)后的“其他選舉”(東歐親蘇政權(quán))表示否定。在外長會議中一貫保持中立的法國也走近美英，認(rèn)為德國的民主化與其經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定是相互依存的，應(yīng)將四個占領(lǐng)區(qū)各項工作統(tǒng)一起來[15]251。蘇聯(lián)在外長會議上徹底陷入孤立局面，會議偏離了預(yù)設(shè)的議事軌道，開始轉(zhuǎn)變?yōu)橥忾L們互相攻訐的場合。莫洛托夫揭露西方盟友攫取了西占區(qū)的專利、技術(shù)和黃金等，馬歇爾則挑明蘇占區(qū)的重要工廠或是被蘇聯(lián)自行拆除，或是被并入了蘇聯(lián)企業(yè)[15]847-848。雙方通過無謂的辯論竭力將無法合作的責(zé)任推卸給對方，會議只能走向失敗。這表明在冷戰(zhàn)爆發(fā)的背景下，外長會議面對內(nèi)部尖銳的矛盾缺乏行之有效的措施，任何關(guān)于對德和約的實質(zhì)性討論都無法開展。

需要指出的是，在莫斯科外長會議開幕之前，王世杰曾提請外長會議討論德國問題應(yīng)邀請相關(guān)(歐洲)國家代表出席，但是四大國一致認(rèn)為締結(jié)對德和約的工作應(yīng)僅限于四強(qiáng)[13]944-945。盡管會議上的對立已經(jīng)十分尖銳，外長們?nèi)匀徊辉敢鈹U(kuò)大會議基礎(chǔ)。外長會議的封閉背離了貝爾納斯方案尊重小國主權(quán)的初衷。大國強(qiáng)權(quán)控制下的外長會議，斷絕了其他打破會議僵局的可能性，是對《議定書》設(shè)立外長會議章程的公然違背。

兩種水火不容的對德政治經(jīng)濟(jì)政策，讓外長們無法在德國統(tǒng)一問題上形成任何共識，盟國的合作關(guān)系岌岌可危。雙方已經(jīng)沒有多少耐心等待對方作出讓步與妥協(xié)了，緊隨其后的馬歇爾計劃進(jìn)一步加深了西方與蘇聯(lián)的政治經(jīng)濟(jì)裂痕，“兩個對立的政治路線業(yè)已形成”[6]55。西方的冷戰(zhàn)政策刺激蘇聯(lián)開始采取消極應(yīng)對的策略，外長會議淪為雙方濫用否決權(quán)的工具。

4.隨著冷戰(zhàn)的爆發(fā)，外長會議內(nèi)部徹底分化出兩種對立尖銳的共同利益和價值取向，擬議的“對德和約”也因合作者一致性認(rèn)知的缺乏成為會議直至破裂都懸而未決的問題。1947年11月25日，倫敦四國外長會議開幕，外長們并沒有帶來什么嶄新的觀點(diǎn)與提議。對于這場被認(rèn)為是“碰運(yùn)氣”的會議，法國外長皮杜爾篤定已無促成四大國合作的可能，做好了與美英政策接近、與蘇聯(lián)關(guān)系破裂的心理準(zhǔn)備[15]738-739。西方指責(zé)蘇聯(lián)所謂的德國中央政府實際是“獨(dú)裁政府”和“傀儡政府”[15]792，要求蘇占區(qū)參與合并。莫洛托夫則繼續(xù)要求四國共管魯爾區(qū)，對美英雙占區(qū)的合法性提出質(zhì)疑。會議日報顯示，西方提出的幾乎所有建議都會遭到莫洛托夫的否決，而當(dāng)莫洛托夫提議時，西方三國外長的做法也別無二致[15]704-709。因為莫洛托夫常用俄語詞匯“Nyet”(不)，他也因此被諧謔為“否決先生”。最終，會議在無休止的指責(zé)中陷入僵局，外長們唯一達(dá)成的共識就是立即休會，此次會議成為最后一次外長會議。

四、五國外長會議在構(gòu)建歐洲和平中的得與失

起草對歐洲戰(zhàn)敗國和約是波茨坦會議精神與《議定書》賦予五國外長會議的歷史使命。經(jīng)過一年多的時間，外長會議用五國和約取代停戰(zhàn)協(xié)議，從法律意義上結(jié)束了歐陸大部分地區(qū)的戰(zhàn)爭狀態(tài)。締約后，外長會議的設(shè)計者貝爾納斯評價五國和約是“人類智慧可以使四個主要盟國達(dá)成一致的最好的(best)和約”，外長會議是“恢復(fù)歐洲和平的令人滿意的途徑”[10]35。具體來講，外長會議對歐洲和平的貢獻(xiàn)集中表現(xiàn)在三個方面。第一，會議通過政治手段打擊了蔓延歐洲的法西斯主義勢力，鞏固了盟國在反法西斯戰(zhàn)爭中取得的軍事勝利，五個法西斯仆從國由此走上了正?；缆贰５诙?，外長會議也為日后歐洲海外殖民地的獨(dú)立創(chuàng)造了有利的條件。以意大利失去非洲殖民地為起點(diǎn)，歐洲老牌殖民國家的殖民體系開始松動并最終瓦解。外長會議消除了引發(fā)歐洲國家間爭奪與戰(zhàn)爭的殖民主義因素，也促進(jìn)了戰(zhàn)后世界政治民主化。第三，大國在外長會議框架下通過合作“探索出一條和平發(fā)展道路”，五國和約及其談判過程為后世的國際合作提供了“一個可資借鑒的依據(jù)”[11]14。此后，國際社會通過設(shè)立多邊合作機(jī)制解決國際問題漸成常態(tài)。

隨著冷戰(zhàn)的爆發(fā)，東西方大國轉(zhuǎn)而追求相對利益，都唯恐德國問題朝著有利于對方的方向發(fā)展。外長會議在德國問題上幾乎無所作為，暴露出了明顯的歷史局限性。蘇聯(lián)希望組建德國中央政府應(yīng)對西方在外長會議上的孤立攻勢，保障蘇聯(lián)取得的一系列權(quán)益[17]。而這恰好是西方所不愿看到的，它們要阻止蘇聯(lián)在歐洲的擴(kuò)張，讓蘇聯(lián)放棄染指西占區(qū)的打算，杜魯門主義散發(fā)出的“危機(jī)氣氛”打破了雙方在德國問題上實現(xiàn)合作的可能[18]。倫敦會議閉幕后，美英法三國外長立即舉行了非正式會晤，決定聯(lián)合起來組建“西方的精神聯(lián)盟”，堅信這種“強(qiáng)大的整合”將讓蘇聯(lián)在歐洲無法再進(jìn)一步。他們認(rèn)為德國的統(tǒng)一將是一場排除蘇聯(lián)因素、由西方主導(dǎo)的運(yùn)動，因此必須盡快合并占領(lǐng)區(qū)，進(jìn)行貨幣改革[15]823-826。這表明三國在德國問題上具有區(qū)別于蘇聯(lián)的共同價值取向。外長會議的破裂導(dǎo)致對德和約長期處于懸而未決的狀態(tài)。此后，西方國家成立西德政府、發(fā)行B記馬克的工作緊鑼密鼓地展開；蘇聯(lián)也聯(lián)手東歐國家，以成立東德政府、發(fā)行D記馬克作為對等回應(yīng)。西方與蘇聯(lián)堅持不同模式的對德處置與改造，使得雙方最終喪失了合作基礎(chǔ)，德國不可避免地分裂了。貝爾納斯總結(jié)道：“它(外長會議)不能滿足被設(shè)立的目的了。”[5]199在近半個世紀(jì)的冷戰(zhàn)時期，德國一直處在東西方集團(tuán)對抗的最前沿，屢次爆發(fā)的沖突與危機(jī)讓它成為歐洲乃至全球安全的熱點(diǎn)地區(qū)。

綜上所述，作為專門解決戰(zhàn)后歐洲問題的多邊機(jī)制，五國外長會議自設(shè)立之日起就包含了大國合作與對抗的因素。前期，大國雖謀求一系列相互矛盾的絕對收益，但是合作者能夠采取互惠性政策，并且美蘇作為具有合作主導(dǎo)權(quán)的兩極對大國合作的實現(xiàn)起到了保障作用。因此，外長會議可以調(diào)和各方矛盾完成五國和約的準(zhǔn)備，為歐洲和平作出歷史性貢獻(xiàn)。冷戰(zhàn)爆發(fā)之際，擬議“對德和約”的外長會議在外部受制于大國關(guān)系的惡化，在其內(nèi)部又受到嚴(yán)重的消極影響，即法國主張對德采取嚴(yán)苛的肢解削弱政策增加了合作的障礙，合作者對相對利益的追求，美國國內(nèi)政治的一致性的轉(zhuǎn)變以及合作者之間認(rèn)知一致性上出現(xiàn)了東西分化。內(nèi)外交困的外長會議失去了促成大國合作的基礎(chǔ)，外長們始終無法突破這一困境。同時應(yīng)當(dāng)看到，大國對中國的排擠以及對弱小國家的忽視均違背了貝爾納斯方案的初衷。強(qiáng)權(quán)政治因素居主導(dǎo)地位的五國外長會議，在構(gòu)建歐洲和平的過程中最終未能完全實現(xiàn)其預(yù)設(shè)目標(biāo)。