王亞利，岳雪峰

(太原科技大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030024)

地方立法作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度依托和重要路徑，在地方治理過(guò)程中具有引領(lǐng)作用。當(dāng)代國(guó)家的治理關(guān)鍵在于地方治理，充分發(fā)揮地方立法在地方治理中的功能和作用，對(duì)建設(shè)法治國(guó)家具有重要意義。但是，當(dāng)前地方立法的具體實(shí)踐之于治理能力現(xiàn)代化的要求仍有較大差距，其作用發(fā)揮仍有許多局限，如何打破這一困境，是地方乃至國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中必須思考的問(wèn)題。

一、地方立法在地方治理中的功能

建設(shè)法治中國(guó)，建設(shè)完備的法律規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)良法善治，必須加強(qiáng)地方立法工作(1)地方立法有廣義和狹義之分：廣義的地方立法是指享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)、地方政府分別制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的活動(dòng)；狹義的地方立法則指享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的活動(dòng)。作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要活動(dòng)，地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的活動(dòng)在地方立法中居于核心地位。因此，本文所述為狹義的地方立法。。中央立法在我國(guó)法律體系中擁有主導(dǎo)性、全局性、基礎(chǔ)性的地位，而地方立法則處于從屬性、區(qū)域性、補(bǔ)充性的地位。由于立法滯后性的特點(diǎn)和我國(guó)地廣人眾，民族眾多的基本國(guó)情，中央立法難以針對(duì)各地存在的具體問(wèn)題作出具體規(guī)定。故而，需通過(guò)發(fā)揮地方立法的功能來(lái)有效規(guī)范地方的治理活動(dòng)，有序調(diào)整地方治理中的權(quán)力運(yùn)行，進(jìn)而提升地方治理能力現(xiàn)代化。

(一)夯實(shí)地方治理的法治基石

就當(dāng)下地方治理而言，距離治理能力現(xiàn)代化仍有一定差距，地方治理的制度化和法治化尚未完全實(shí)現(xiàn)，一些地方為了治理的便利放松了治理的法治化程度。地方立法作為地方治理的理性平臺(tái)，對(duì)于地方治理的法治化建設(shè)具有重要意義。

第一，推動(dòng)地方治理實(shí)現(xiàn)由“政策之治”向“法規(guī)之治”的轉(zhuǎn)變。受我國(guó)歷史原因的影響，政策在我國(guó)地方治理中長(zhǎng)期扮演著重要角色，各地長(zhǎng)期遵循“重政策而輕立法”的習(xí)慣，以政策而非立法作為治理依據(jù)，導(dǎo)致地方治理脫離了法治軌道。但是政策作為“人治”的治理模式，很大程度上受到個(gè)人意志特別是領(lǐng)導(dǎo)意志的影響，容易產(chǎn)生個(gè)人專(zhuān)制。而“法規(guī)之治”作為規(guī)范性的治理方式，對(duì)于權(quán)力持有警惕、限制的態(tài)度，注重溝通、協(xié)作，約束地方政府依法改革、依法行政，能夠有效保障地方治理在法治的軌道上有序及理性地運(yùn)行。

第二，保證地方治理的科學(xué)性、民主性、權(quán)威性[1]。首先，地方立法機(jī)關(guān)在制定地方性法規(guī)時(shí)須廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)，通過(guò)公眾有序參與，提升立法民主性，進(jìn)而保證地方治理的民主性。其次，地方立法在科學(xué)立法的方針指引下，立足客觀(guān)實(shí)際，遵循客觀(guān)規(guī)律，充分吸納各方意見(jiàn)，提升立法質(zhì)量，優(yōu)化治理效能，進(jìn)而保障治理方式科學(xué)、有效，實(shí)現(xiàn)地方治理的科學(xué)化。最后，地方立法具有穩(wěn)定性的特點(diǎn)，不能輕易變更、廢止，從而有利于保障公眾穩(wěn)定的預(yù)期利益，維護(hù)治理的公信力和權(quán)威性。

第三，有效應(yīng)對(duì)改革過(guò)程中的新挑戰(zhàn)，為地方治理能力現(xiàn)代化提供制度依托。隨著深化改革的不斷推進(jìn)，地方治理面臨著各種新考驗(yàn)。通過(guò)發(fā)揮地方立法職能，能有效應(yīng)對(duì)改革過(guò)程中的新挑戰(zhàn)，進(jìn)而提升地方治理效能，為地方治理能力現(xiàn)代化提供制度依托。例如，2021年3月31日，山西省十三屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)《山西省一枚印章管審批條例》，該條例旨在有效提高集中審批服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的高效銜接，力求以法治方式破除行政審批改革中的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)，以法治方式優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，從而提升服務(wù)效能。

(二)延伸中央立法的治理觸角

法律和行政法規(guī)系全局性、總攬性、框架性立法，難以針對(duì)各地具體實(shí)際作出具體規(guī)定，地方政府不便直接依據(jù)中央立法施政管理時(shí)，需依賴(lài)地方立法推動(dòng)上位法的具體實(shí)施。一方面，地方立法通過(guò)對(duì)上位法進(jìn)行細(xì)化后，可為中央立法提供更為細(xì)致和具體的制度體系，使中央立法的觸角能夠延伸到地方治理的具體領(lǐng)域。如，2020年山西省人大根據(jù)《國(guó)務(wù)院優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》制定了《山西省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，使其更具有可操作性。另一方面，地方立法能立足于當(dāng)?shù)貙?shí)際，將當(dāng)?shù)厝罕娎嬖V求與中央層面的立法要求相結(jié)合，落實(shí)法律及行政法規(guī)，滿(mǎn)足地方治理的實(shí)際需求，有效提升地方治理效能。例如，為了治理和保護(hù)三晉“母親河”，2017年山西省人大根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》修訂了《山西省汾河流域水污染防治條例》，有力助推汾河的治理和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)了群眾訴求、法律實(shí)施和社會(huì)治理的良好統(tǒng)一，將中央立法的觸角延伸到社會(huì)基層，強(qiáng)化了治理能力。

(三) 助力形成多樣化的治理格局

立法作為民眾意志的集中體現(xiàn)，須滿(mǎn)足民眾的利益訴求。我國(guó)各地政治、經(jīng)濟(jì)、人文、自然差異性大的實(shí)況造成了民眾利益訴求的多樣化，而宏觀(guān)統(tǒng)一的中央立法難以應(yīng)對(duì)各地的獨(dú)特性、具體性和多樣性問(wèn)題。地方立法則可依靠親近民眾、貼近基層的優(yōu)勢(shì)，對(duì)本地群眾利益和地方特殊性問(wèn)題作出具體有效的回應(yīng)。我國(guó)幅員遼闊、地域發(fā)展不平衡，歷史文化各具特色的現(xiàn)實(shí)，決定了地方立法要立足地方實(shí)際，在不抵觸中央統(tǒng)一立法的前提之下，采取具體措施來(lái)解決本地特殊問(wèn)題，進(jìn)行適應(yīng)本地區(qū)的特色立法。對(duì)地方特殊問(wèn)題的積極回應(yīng)，對(duì)于本區(qū)域民眾訴求的有效滿(mǎn)足，使得地方立法成為更親近民眾的制度規(guī)范，這是地方立法發(fā)揮治理功能的有效途徑，有助于形成多樣化的治理格局，促使法律作為“活法”發(fā)揮其社會(huì)控制效應(yīng)。例如，《山西省促進(jìn)雁門(mén)關(guān)農(nóng)牧交錯(cuò)帶發(fā)展條例》(2019),《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例》(2021),《貴州省長(zhǎng)征國(guó)家文化公園條例》(2021)，這些立法具有鮮明的特色性和針對(duì)性，有效解決了本地區(qū)獨(dú)特又具體的問(wèn)題。

(四) 通過(guò)“先行先試”推動(dòng)國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)

《立法法》(2015)令地方立法權(quán)得以擴(kuò)容，強(qiáng)化地方治理能力，降低通過(guò)中央立法的潛在風(fēng)險(xiǎn)與探索成本。這種地方立法權(quán)的擴(kuò)容在一定程度上帶有法治試驗(yàn)的特點(diǎn)，為中央立法提供實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)積累[2]。美國(guó)曾有學(xué)者提出“地方作為立法‘實(shí)驗(yàn)室’”的理論[3]，這一理論也適用于我國(guó)。地方立法可以憑借近基層、聚焦點(diǎn)、小范圍、低風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮其探索性作用，在國(guó)家還沒(méi)有明確的法律規(guī)定，即在無(wú)法可依的情況下，進(jìn)行創(chuàng)制性立法。通過(guò)地方“先行先試”，為中央立法摸索出一條適合我國(guó)國(guó)情的立法之路，積累立法經(jīng)驗(yàn)。例如，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》(2021)作為全國(guó)首部基礎(chǔ)性、綜合性數(shù)據(jù)立法,率先邁出了大數(shù)據(jù)時(shí)代下的立法步伐，為我國(guó)數(shù)據(jù)立法作了有益探索，積累了經(jīng)驗(yàn)。這種“摸著石頭過(guò)河”的“先試先行”，可最大程度地減少中央立法的試錯(cuò)成本，推動(dòng)國(guó)家立法的“頂層設(shè)計(jì)”建設(shè)，發(fā)揮以立法引領(lǐng)治理能力現(xiàn)代化的功能。

二、地方立法治理功能發(fā)揮的實(shí)踐困境

2015年《立法法》修訂后，地方立法積極探索與實(shí)踐，在推動(dòng)地方治理能力現(xiàn)代化方面起到了重要作用。但檢視地方立法的具體實(shí)踐，立法質(zhì)量良莠不齊，在促進(jìn)地方治理功能方面仍存在諸多困境。

(一) 地方性立法事務(wù)難以明確

實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化關(guān)鍵在于發(fā)揮好中央和地方的積極性，這就需要對(duì)二者權(quán)限予以劃分，而明確我國(guó)立法體系中“地方性事務(wù)”對(duì)于厘清中央和地方立法權(quán)限具有積極意義。在立法權(quán)的分配上，地方性立法事務(wù)的范圍有多大，直接影響著法制統(tǒng)一性與地方特色性之間的協(xié)調(diào)與均衡?！读⒎ǚā返?3條中“地方性事務(wù)”的法律概念體現(xiàn)了中央與地方的立法權(quán)分配原則(2)《立法法》第73條規(guī)定，地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；(二)屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。?！暗胤叫允聞?wù)”作為一個(gè)重要的法律概念，承擔(dān)著劃分央地權(quán)限、輔助判斷上下位法關(guān)系等重要功能[4]。作為一個(gè)不確定性的法律概念，立法并未對(duì)此進(jìn)行清楚界定，事實(shí)上也難以通過(guò)立法方式來(lái)規(guī)定具體范圍。因?yàn)?，中央和地方立法?quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題“并非是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)性問(wèn)題，它與一國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、國(guó)家治理模式息息相關(guān)”[5]91?！读⒎ǚā穼⒌胤搅⒎?quán)的主體擴(kuò)容至設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)?！读⒎ǚā返?2條第二款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)(3)參見(jiàn)《立法法》第72條。。以上三項(xiàng)立法事項(xiàng)本質(zhì)上是“地方性事務(wù)”的列舉表達(dá)方式，至于最后的“等”應(yīng)如何理解亦有諸多爭(zhēng)議。為了避免越權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，地方人大一般只是就此三類(lèi)進(jìn)行立法而不做延伸，導(dǎo)致這種立法權(quán)的擴(kuò)容在實(shí)踐中更多的僅是主體的擴(kuò)容，地方性立法活動(dòng)更多的是執(zhí)行性立法，而非創(chuàng)制性立法，難以滿(mǎn)足實(shí)際的立法需求，也無(wú)法解決在地方治理中存在的非制度化問(wèn)題。

(二)重復(fù)立法普遍，缺少特色

“立法的質(zhì)量乃立法的生命，立法能力則是質(zhì)量的保證?！盵6]161地方立法呈現(xiàn)出創(chuàng)新性能力不足的問(wèn)題，“重復(fù)立法”問(wèn)題突出，缺少特色立法[7]。

其一，立法工作中“抄襲”的現(xiàn)象泛濫，重復(fù)立法普遍，不能有效回應(yīng)地方的差異化訴求以及地方治理的實(shí)際需要，這是當(dāng)下地方立法的通病。地方立法者受到“不抵觸”原則的約束，為了避免“越權(quán)”的風(fēng)險(xiǎn)，干脆“借鑒”相關(guān)法律和行政法規(guī)，造成大量立法條文被重復(fù)制定。曾有學(xué)者總結(jié)過(guò)，僅濰坊市和蚌埠市出臺(tái)的13個(gè)地方性法規(guī)文件中就有8個(gè)高度重合，項(xiàng)目重復(fù)率高達(dá)62.3%[8]。浙江省7個(gè)地級(jí)市中便有5部市容環(huán)衛(wèi)管理?xiàng)l例與上位法高度重復(fù)，平均重復(fù)率達(dá)25%[9]。這些“景觀(guān)式”立法嚴(yán)重缺乏問(wèn)題導(dǎo)向，脫離地方實(shí)際，難以對(duì)地方治理難題形成有效回應(yīng)。

其二，地方特色立法缺少，難以解決地方特殊性問(wèn)題。立法是否具有“特色性”是衡量地方立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是貫徹科學(xué)立法原則的體現(xiàn)。地方立法有特色的原則承載著巨大的法治功能，針對(duì)地方化問(wèn)題的立法不足，缺乏切合實(shí)際且富有針對(duì)性的地方立法，不僅不能滿(mǎn)足區(qū)域差異化發(fā)展的訴求，更無(wú)法完成中央決策和法治決策地方化的治理任務(wù)。

(三)地方人大的立法主導(dǎo)地位弱化

首先，作為法定的立法機(jī)關(guān)，地方人大在立法中的主導(dǎo)地位不言自明。但在地方立法實(shí)踐中，受傳統(tǒng)觀(guān)念的影響，行政權(quán)較立法權(quán)更被重視，地方立法的起草工作通常由地方政府的職能部門(mén)主導(dǎo)，地方人大對(duì)立法起草環(huán)節(jié)的控制力被削減，形成了誰(shuí)主管便由誰(shuí)負(fù)責(zé)起草的立法模式，地方人大的立法主導(dǎo)地位面臨被架空的潛在風(fēng)險(xiǎn)，這使得立法“部門(mén)利益化”不可避免。因?yàn)?，地方政府的職能部門(mén)在立法起草活動(dòng)中易將本部門(mén)利益嵌入立法之中，減少本部門(mén)的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)，令部門(mén)利益合法化。其次，地方政府的職能部門(mén)常會(huì)出于“政績(jī)”的考慮在立法內(nèi)容中片面追求經(jīng)濟(jì)利益，而忽視社會(huì)文化等其他方面效益，導(dǎo)致利益協(xié)調(diào)失衡，嚴(yán)重影響地方立法的權(quán)威性和公正性。

三、地方立法治理功能困境之成因分析

如前文所述，地方立法在發(fā)揮治理功能中面臨著諸多困境，這些困境的產(chǎn)生原因是多元而非單一的，既有來(lái)自對(duì)立法權(quán)限的束縛，也有地方立法者自身的局限?？傮w來(lái)講，造成地方立法治理功能實(shí)踐困境的主要成因如下。

(一)地方立法權(quán)限的束縛

我國(guó)作為單一制國(guó)家，權(quán)力集中和法制統(tǒng)一理念貫穿整個(gè)法律體系[4]，受中央集權(quán)下的立法結(jié)構(gòu)的影響，中央和地方的立法權(quán)限劃分并沒(méi)有明確的界限和標(biāo)準(zhǔn)。主要原因有：第一，盡管《立法法》對(duì)中央與地方立法畛域作出規(guī)定，但是這種列舉式規(guī)定具有一定的模糊性，給實(shí)踐中立法權(quán)限的判斷造成困擾。對(duì)于法條未列舉的事務(wù)，屬于中央立法權(quán)限還是地方立法權(quán)限很難確定，沒(méi)有統(tǒng)一的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。第二，《立法法》第73條中“地方性事務(wù)”的概念并不具有準(zhǔn)確的法律內(nèi)涵。實(shí)踐中，由于缺乏清晰界定，難以判斷何為“地方性事務(wù)”，在法制統(tǒng)一的要求和壓力下，一定程度上強(qiáng)化了地方人大限縮立法范圍的傾向。第三，中央和地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)并非是純粹的技術(shù)性問(wèn)題，其背后關(guān)乎的是一國(guó)政治制度、權(quán)力結(jié)構(gòu)、國(guó)家體制等深層次因素的考量。從實(shí)踐來(lái)看，地方性事務(wù)是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的范圍，難以憑借立法技術(shù)對(duì)中央和地方立法權(quán)限作出清晰的規(guī)定，只能從法律適用的角度提供可操作性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

(二)地方人大立法觀(guān)念保守

地方立法重復(fù)，缺少特色，進(jìn)而導(dǎo)致立法質(zhì)量不高的主要原因之一在于立法者觀(guān)念的保守。首先，在實(shí)踐中地方立法機(jī)關(guān)亦不敢輕易進(jìn)行創(chuàng)制性立法，即使地方有立法需要，為了“安全”起見(jiàn)，立法者也不愿付諸行動(dòng)，中央立法機(jī)關(guān)對(duì)此也多采取保守態(tài)度[10]。在這種情形下，緊跟上位法無(wú)疑是最好的選擇。其次，立法者秉著不求有功但求無(wú)過(guò)的心理，為了避免“抵觸風(fēng)險(xiǎn)”，依靠對(duì)上位法重復(fù)式的立法模式成為最穩(wěn)妥的立法捷徑。最后，立法權(quán)下放地方后，出于立法政績(jī)的心理驅(qū)動(dòng)，地方立法機(jī)關(guān)經(jīng)常追求立法數(shù)量而忽視地方立法的特色性，盲目向中央立法體例看齊，使得立法缺乏自主性和創(chuàng)新意識(shí)，脫離了當(dāng)?shù)氐膶?shí)情，喪失了地方立法的特色，不能有針對(duì)性地解決當(dāng)?shù)氐木唧w問(wèn)題，從而導(dǎo)致地方立法失去實(shí)用性和生命力[11]。此外，一些地方立法者存在“惰性思維”，缺少調(diào)查研究，而發(fā)生“關(guān)門(mén)立法”“主觀(guān)立法”和“相互照抄”的情形，事后對(duì)立法的效能缺乏有效評(píng)估，也是立法重復(fù)、缺少特色、影響立法質(zhì)量的原因所在。

(三)地方人大立法能力不足

立法能力作為國(guó)家治理能力的重要組成部分，是合理處理政府、社會(huì)和市場(chǎng)關(guān)系，提高治理結(jié)構(gòu)和治理體系合法化程度的積極力量，是立法者在立法過(guò)程中(如立項(xiàng)、起草、論證等)展現(xiàn)出來(lái)的綜合能力[6]。檢視我國(guó)地方立法可發(fā)現(xiàn)人大立法能力不足的主要表現(xiàn)有三：一是地方人大立法起草能力不足，導(dǎo)致立法起草的主導(dǎo)權(quán)旁落。立法起草工作需具備信息分析、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、法律能力與行政能力以及對(duì)社會(huì)矛盾和問(wèn)題的洞察能力，而地方人大缺乏具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景特別是兼具法律背景和行政能力的綜合性人才，對(duì)社會(huì)問(wèn)題的把握也不及行政部門(mén)深刻，故難以作出有針對(duì)性的回應(yīng)，使得立法的起草任務(wù)在很大程度上由政府來(lái)完成。二是論證能力不足。我國(guó)在長(zhǎng)期實(shí)踐發(fā)展中，行政權(quán)與立法權(quán)和司法權(quán)相比，處于相對(duì)優(yōu)渥的地位，地方人大對(duì)地方政府主導(dǎo)的立法草案進(jìn)行的聽(tīng)證并非是制度性的，而是作為一種選擇性的行為，形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，因而無(wú)法保證立法論證的實(shí)效性。三是審議能力不足。立法審議作為立法的核心程序，肩負(fù)著保障立法科學(xué)性、民主性的重任，旨在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、統(tǒng)一意見(jiàn)，從而保障立法的科學(xué)、合理。但是，我國(guó)審議多為討論式而非辯論式，在審議過(guò)程中鮮有觀(guān)點(diǎn)上的交鋒和對(duì)問(wèn)題的辯論反駁，因而無(wú)法體現(xiàn)地方人大的立法審議能力，是以審議的實(shí)質(zhì)性功能被削弱，地方人大的審議能力被減損。

四、地方立法治理功能有效發(fā)揮之進(jìn)路

法治是國(guó)家治理的基本方式，也是地方治理的基本方式?？茖W(xué)理性的地方立法，能夠?yàn)榈胤街卫順?gòu)建理性平臺(tái)?？朔胤搅⒎ㄖ卫砉δ馨l(fā)揮的制約性因素，方可有效發(fā)揮地方立法所蘊(yùn)藏的治理功能。

(一)明確地方性立法事務(wù)的范圍

地方性事務(wù)乃地方治理法治化之前提[12]，只有合理有效地辨識(shí)何為地方性事務(wù)，為地方立法機(jī)關(guān)劃定邊界和范圍，方可通過(guò)地方立法來(lái)提升地方治理現(xiàn)代化的程度和地方治理的效能。

就具體識(shí)別地方性事務(wù)而言，可從以下幾方面予以辨識(shí)。第一，在事務(wù)性質(zhì)上，一般來(lái)說(shuō)服務(wù)供給類(lèi)事項(xiàng)屬于地方性立法事務(wù)，如城鄉(xiāng)保障性安居工程、困難群眾救助等。中央與地方立法權(quán)限的分配應(yīng)以公共服務(wù)為中心，考慮公共服務(wù)的效果與效率?！肮卜?wù)的對(duì)象不是抽象的人民，而是具體的、生活在各地方的民眾?！盵5]99公共服務(wù)的供給要與居民的需求直接對(duì)接，公共服務(wù)的組織與運(yùn)營(yíng)需要因地制宜。就服務(wù)供給類(lèi)事項(xiàng)，地方立法的問(wèn)題導(dǎo)向更強(qiáng)，具體立法措施也更具有實(shí)效性、針對(duì)性與回應(yīng)性。因此，在服務(wù)供給類(lèi)事項(xiàng)上，應(yīng)賦予地方立法機(jī)關(guān)更大的空間，從而有利于彰顯地方特色，也有利于公共服務(wù)的效果與效率。在此方面，地方人大已有諸多立法實(shí)踐(4)例如浙江省人大常委會(huì)制定的《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，提供了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境這一公共服務(wù)。又如，上海市人大常委會(huì)制定的《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》，提供的是創(chuàng)造良好的公共場(chǎng)所衛(wèi)生環(huán)境的公共服務(wù)。。第二，在利益范圍上，與“當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、受益范圍局限于某個(gè)地區(qū)公民權(quán)益的事項(xiàng)應(yīng)屬于地方立法的范圍”[5]100。但若上述事務(wù)可能發(fā)生致使其他地方利益受損的情形時(shí)，則不宜由地方立法來(lái)規(guī)定。就典型的事項(xiàng)來(lái)說(shuō)，凡是同流通與交易有關(guān)的事項(xiàng)均不屬于地方性事務(wù)。因?yàn)?，只有全?guó)市場(chǎng)統(tǒng)一化、規(guī)則化才可釋放市場(chǎng)活力。第三，在地域范圍上，事務(wù)實(shí)施和影響的范圍僅局限于地方的事項(xiàng)，可交由地方予以立法。例如，城市的市容等僅與本地居民相關(guān)，并不具有全國(guó)性的影響，屬于地方性立法事務(wù)。除此之外，對(duì)地方性立法事務(wù)的確定，還需符合“不抵觸”原則。在中央立法未對(duì)某事項(xiàng)作出規(guī)定之前，屬于地方性事務(wù)的，地方可進(jìn)行創(chuàng)制性立法；但一旦頒布中央立法，地方立法如與之抵觸即無(wú)效，不抵觸則繼續(xù)有效。

(二)提高地方立法質(zhì)量

首先，各地方立法者應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變立法思維、摒棄貪大求全、保守的做法，樹(shù)立質(zhì)量為先的立法觀(guān)念，做到“法不在多而在精”。其次，要加強(qiáng)地方特色立法，特別是民生領(lǐng)域立法。地方立法能力和質(zhì)量的提升有賴(lài)于地方立法的特色性，因此立法要因地制宜，深入實(shí)際調(diào)查，發(fā)掘本地特色，結(jié)合具體問(wèn)題開(kāi)展立法工作。譬如，內(nèi)蒙古自治區(qū)人大結(jié)合本區(qū)特色和民生利益，制定出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)公路條例》，有效解決了內(nèi)蒙古自治區(qū)數(shù)萬(wàn)公里村道管養(yǎng)問(wèn)題，建立和完善了農(nóng)村牧區(qū)公路的管理體制。既避免了落入重復(fù)立法的窠臼，又適應(yīng)了牧區(qū)的特色民情，推動(dòng)了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理。再次，要立足本地實(shí)際敢于進(jìn)行創(chuàng)制性立法。如山西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)首次自主起草的經(jīng)濟(jì)類(lèi)創(chuàng)制性法規(guī)——《山西省企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制規(guī)定》將國(guó)家改革試點(diǎn)任務(wù)與山西改革實(shí)際相結(jié)合，鞏固改革成果、引領(lǐng)改革進(jìn)程，掀開(kāi)了山西省創(chuàng)制性立法的嶄新一頁(yè)。最后，還需有配套的機(jī)制保障，如：完善專(zhuān)家學(xué)者咨詢(xún)機(jī)制，為立法提供“地方性知識(shí)”，推動(dòng)地方立法民主化和科學(xué)化[1]；強(qiáng)化地方立法后質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，通過(guò)對(duì)立法進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估、分析，從而發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以進(jìn)一步改進(jìn)立法工作，提升立法質(zhì)量。

(三)強(qiáng)化地方人大對(duì)立法主導(dǎo)作用

地方人大在地方立法工作中應(yīng)當(dāng)起主導(dǎo)作用，但是受我國(guó)傳統(tǒng)影響，現(xiàn)實(shí)力量對(duì)比中行政權(quán)更具優(yōu)勢(shì)，立法起草權(quán)多由行政機(jī)關(guān)掌握，地方人大的立法主導(dǎo)地位很難凸顯，因此需要建立人大主導(dǎo)立法機(jī)制，強(qiáng)化立法主導(dǎo)地位。

第一，要強(qiáng)化地方人大對(duì)立法起草工作的主導(dǎo)。行政機(jī)關(guān)對(duì)立法起草工作的主導(dǎo)，使得地方人大在立法中的主導(dǎo)地位難以凸顯，這一問(wèn)題也引起了各地的重視。例如，山西省人大常委會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于發(fā)揮人大及其常委會(huì)立法主導(dǎo)作用的意見(jiàn)》指出：地方人大對(duì)立法的主導(dǎo)工作應(yīng)體現(xiàn)在立法過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，特別是起草環(huán)節(jié)。要改變“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)起草”的模式，凡涉及本地區(qū)基礎(chǔ)性、綜合性、全局性的立法起草工作應(yīng)由人大主導(dǎo)。同時(shí)，為了保證立法的合法性和專(zhuān)業(yè)性，山西省人大常委會(huì)建立了“雙組長(zhǎng)制”起草制度，有效約束了“政府主導(dǎo)立法”，降低了立法“部門(mén)利益化”的可能和風(fēng)險(xiǎn)。

第二，建立和完善其他配套機(jī)制。例如，完善地方人大“立法顧問(wèn)”機(jī)制，引入第三方參與立法工作，即借助地方人大和地方政府以外的個(gè)人或組織，如科研機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家學(xué)者參與立法，為立法機(jī)關(guān)提供“地方性知識(shí)”，促進(jìn)地方立法科學(xué)化[2]；建立健全地方人大代表工作機(jī)制和公民有序參與立法制度，通過(guò)座談、聽(tīng)證等途徑，拓寬立法信息的來(lái)源，保障立法民主；完善地方人大立法監(jiān)督機(jī)制和立法評(píng)估等機(jī)制，對(duì)立法實(shí)效進(jìn)行跟蹤、評(píng)估，推動(dòng)立法的公正性和權(quán)威性，優(yōu)化立法質(zhì)量，強(qiáng)化地方人大對(duì)立法的主導(dǎo)。

第三，地方人大應(yīng)處理和協(xié)調(diào)好同各方在立法工作中的關(guān)系。制定高質(zhì)量的法律，尊重和維護(hù)地方人大在立法中的主導(dǎo)地位需要各方的共同努力，因此要建立和完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”[13]，構(gòu)建起完備的地方立法體系，保障和實(shí)現(xiàn)地方人大在地方立法中的主導(dǎo)地位。

五、結(jié)語(yǔ)

在全面依法治國(guó)的背景下，地方立法作為國(guó)家立法體系的重要組成部分在地方治理中發(fā)揮著重要功能。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為新的命題，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要綜合中央層面和地方層面的治理。因此，通過(guò)立足地方治理實(shí)踐，推動(dòng)地方立法治理功能的有效發(fā)揮，建立和完善地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化必將是地方立法新的時(shí)代使命。