何 穎

近年來，隨著人們受教育需求的不斷提升和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，以市場(chǎng)化方式滿足中小學(xué)生個(gè)性化教育需求的校外培訓(xùn)服務(wù)飛速發(fā)展。炙熱的培訓(xùn)市場(chǎng)在以多樣化的內(nèi)容和形式滿足學(xué)生部分需要的同時(shí)，也出現(xiàn)了“市場(chǎng)失靈”亂象。為規(guī)范校外教育培訓(xùn)活動(dòng)，保證中小學(xué)生健康成長(zhǎng)，國家相繼出臺(tái)了一系列政策，以準(zhǔn)入規(guī)范為起點(diǎn)開展校外培訓(xùn)服務(wù)治理，逐步建立起了校外培訓(xùn)監(jiān)管制度。2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(以下簡(jiǎn)稱“雙減”政策)，提出“堅(jiān)持從嚴(yán)治理，全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為”的任務(wù)(15)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》，人民出版社2021年版，第6頁。。相關(guān)政策在“依法治理、標(biāo)本兼治”的工作原則指導(dǎo)下，在要求規(guī)范培訓(xùn)服務(wù)行為和強(qiáng)化常態(tài)運(yùn)營監(jiān)管的同時(shí)，更從行業(yè)入口環(huán)節(jié)提出了“堅(jiān)持從嚴(yán)審批”的若干新要求，進(jìn)一步發(fā)展了校外培訓(xùn)的準(zhǔn)入制度。

準(zhǔn)入監(jiān)管是公權(quán)力部門以事前監(jiān)管保障市場(chǎng)秩序的重要手段，也是后續(xù)事中監(jiān)管和事后監(jiān)管制度構(gòu)建的重要參照。具有良好系統(tǒng)性的準(zhǔn)入制度是準(zhǔn)入監(jiān)管發(fā)揮實(shí)效的前提。從依法治教的視角出發(fā)，為有效運(yùn)行新規(guī)，科學(xué)開展校外培訓(xùn)治理，亟需結(jié)合相關(guān)法律政策規(guī)定與學(xué)理法理，以“系統(tǒng)性”為標(biāo)準(zhǔn)審視義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度的模式特征與結(jié)構(gòu)機(jī)理，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步發(fā)展完善準(zhǔn)入制度。

一 分類管理，雙重模式：義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)的現(xiàn)行準(zhǔn)入制度

自1982年《中華人民共和國憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)頒布以來，在第十九條“國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”(16)《中華人民共和國憲法》，中國民主法治出版社2018年版，第11頁。的鼓勵(lì)下，校外培訓(xùn)與其它民辦教育事業(yè)同步發(fā)展。在“自主自愿、平等交易”的市場(chǎng)規(guī)則驅(qū)動(dòng)下，義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)形成了規(guī)模不一、形式復(fù)雜、組織多樣、內(nèi)容各異的龐雜體系(17)朱益明、李茂菊、徐影《論校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教育定位與治理》，《青少年犯罪問題》2020年第4期，第45頁。。培訓(xùn)服務(wù)的供給主體包括培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員兩大類型：培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是校外培訓(xùn)服務(wù)的組織者，其規(guī)模各異，小規(guī)模培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可以僅有一到兩名培訓(xùn)教師，大規(guī)模的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在國內(nèi)外設(shè)有大量連鎖分支機(jī)構(gòu)并在“雙減”政策出臺(tái)前通過資本市場(chǎng)融資迅速擴(kuò)張。從業(yè)人員是校外培訓(xùn)服務(wù)的直接提供者，包括培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中任職者，也包括未依托于任何培訓(xùn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展校外培訓(xùn)的人員。全面認(rèn)識(shí)校外培訓(xùn)服務(wù)市場(chǎng)及其運(yùn)行規(guī)則，需要從整體性視角出發(fā)，系統(tǒng)審視當(dāng)前機(jī)構(gòu)和人員兩類供給主體的準(zhǔn)入模式。

(一)義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入：行政審批制度日臻成熟

改革開放以來，我國義務(wù)教育階段市場(chǎng)化校外培訓(xùn)服務(wù)在實(shí)踐中不斷發(fā)展。國家對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入隨著實(shí)踐問題解決的需要和對(duì)市場(chǎng)化教育服務(wù)的深化理解不斷調(diào)整，逐步建立起了日益嚴(yán)格的義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)行政審批準(zhǔn)入制度。這一過程大致可分為四個(gè)階段。第一階段為1997年國務(wù)院發(fā)布《社會(huì)力量辦學(xué)條例》之前，此時(shí)期國家尚未為民辦教育制定專門法律規(guī)范，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的法律身份，因此并沒有專門準(zhǔn)入制度。第二階段自1997年至2016年，這一階段之初，《社會(huì)力量辦學(xué)條例》和2002年《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》)接續(xù)出臺(tái)，初步建立了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立的行政審批制度：進(jìn)行文化教育的非營利性校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在教育行政部門和主管行政部門“先許可后登記”，營利性的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在工商行政管理部門登記注冊(cè)(18)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，教育部官網(wǎng)，2004年3月25日生成，2021年9月15日訪問，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/moe_183/tnull_2306.html。。第三階段自2016年至2021年，以2016年《民辦教育促進(jìn)法》全面修訂為標(biāo)志性事件，在民辦教育分類管理的立法思路引領(lǐng)之下，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》開始構(gòu)建全面覆蓋營利性和非營利性兩類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的“先證后照”前置行政審批準(zhǔn)入制度(19)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2018〕80號(hào)),中國政府網(wǎng)，2018年8月22日發(fā)布，2021年9月15日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/22/content_5315668.htm。。第四階段以2021年“雙減”政策為起點(diǎn)，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立以“學(xué)科-非學(xué)科”和“營利-非營利”雙重維度精細(xì)分類并且從嚴(yán)規(guī)范。

在“雙減”政策提出“從嚴(yán)審批”的要求之后，機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的“先證后照”前置性行政審批模式日臻成熟。行政審批的責(zé)任主體上，教育行政部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)辦學(xué)資質(zhì)審核，工商行政部門負(fù)責(zé)營利性機(jī)構(gòu)的經(jīng)營審核，民政部門負(fù)責(zé)非營利性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營資質(zhì)審核(20)《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》，教育部官網(wǎng)，2017年1月5日生成，2021年9月3日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s3014/201701/t20170118_295142.html。。準(zhǔn)入資格上，中小學(xué)校禁止參與校外培訓(xùn)市場(chǎng)(21)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2018〕80號(hào)),中國政府網(wǎng)，2018年8月22日發(fā)布，2021年9月15日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/22/content_5315668.htm。，營利性機(jī)構(gòu)、金融資本和外資禁入義務(wù)教育階段學(xué)科類培訓(xùn)領(lǐng)域(22)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》，第6、7頁。。準(zhǔn)入范圍上，義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)禁止新入，各地不再審批該范圍的辦學(xué)申請(qǐng)(23)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》，第6頁。。準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上，在對(duì)場(chǎng)所條件、師資條件、管理規(guī)范等準(zhǔn)入要件進(jìn)行全國性底線規(guī)范的基礎(chǔ)上，由省級(jí)教育部門為主制定本區(qū)域機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(24)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2018〕80號(hào)),中國政府網(wǎng)，2018年8月22日發(fā)布，2021年9月15日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/22/content_5315668.htm。。其中對(duì)學(xué)科類培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，從事學(xué)科培訓(xùn)的人員需具備相應(yīng)學(xué)科的教師資格，學(xué)科類線上培訓(xùn)采取審批制(25)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》，第7、8頁。。準(zhǔn)入程序上，舉辦者在三年內(nèi)完成設(shè)立申請(qǐng)，首先根據(jù)屬地原則獲得縣級(jí)以上人民政府教育行政部門審批頒發(fā)的辦學(xué)許可證，其后根據(jù)營利與否向工商行政部門或者民政部門注冊(cè)登記，取得營業(yè)資格，之后方可開展培訓(xùn)(26)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，中國人大網(wǎng)，2017年2月20日生成，2021年9月15日訪問，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-02/20/content_2007551.htm。。準(zhǔn)入秩序保障方面，要求嚴(yán)格行政執(zhí)法，嚴(yán)肅查處未獲行政準(zhǔn)入違規(guī)開展培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)(27)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》，第7、15頁。。

從制度內(nèi)容看，當(dāng)前義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)的行政審批制度具有典型的行政管制主義特征。即為“保護(hù)商業(yè)免于無情的、你死我活的競(jìng)爭(zhēng)，阻止壟斷的出現(xiàn)，保護(hù)消費(fèi)者不被敲竹杠，也保護(hù)商業(yè)免于不安全產(chǎn)品和不公正的非法的商業(yè)手段”，政府以明確的準(zhǔn)入資格要求、嚴(yán)格的準(zhǔn)入范圍限制和高度規(guī)范化的行政責(zé)任機(jī)制對(duì)校外培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立進(jìn)行審批許可，以“解決開放自由市場(chǎng)缺陷”(28)肯尼思·F·沃倫《政治體制中的行政法(第3版)》，王叢虎等譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第128頁。。

(二)義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)從業(yè)人員的準(zhǔn)入：粗放型市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式逐步解構(gòu)

“雙減”政策出臺(tái)以前，公權(quán)力對(duì)從業(yè)人員的準(zhǔn)入監(jiān)管相對(duì)有限。2008年以來逐步制定的相關(guān)規(guī)定，除了要求提升校外培訓(xùn)從業(yè)人員的專業(yè)勝任能力之外，主要著力于禁止中小學(xué)在職教師從業(yè)。由于未對(duì)從業(yè)資格進(jìn)行規(guī)范要求，人員從業(yè)準(zhǔn)入幾乎完全由校外培訓(xùn)服務(wù)人力市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)來調(diào)節(jié)，缺乏穩(wěn)定標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)入模式較為粗放。

在“雙減”政策加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的規(guī)范要求之后，行政部門密集出臺(tái)配套政策，加緊了對(duì)人員準(zhǔn)入的規(guī)范。目前，在從業(yè)人員準(zhǔn)入方面就明確傷害教育公共性的情形發(fā)展了五大從業(yè)限制。

其一，嚴(yán)禁中小學(xué)在職教師有償補(bǔ)課。中小學(xué)校在職教師有償補(bǔ)課一直為教育行政部門明令禁止。2008年教育部修訂《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》，在“為人師表”要求中明確提出“自覺抵制有償家教，不利用職務(wù)之便謀取私利”(29)《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范(2008年修訂)》，教育部官網(wǎng)，2008年9月1日生成，2021年9月15日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7002/200809/t20080901_145824.html。。此后，2008年教育部等四部門《關(guān)于規(guī)范教育收費(fèi)進(jìn)一步治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見》、2015教育部《嚴(yán)禁中小學(xué)校和在職中小學(xué)教師有償補(bǔ)課的規(guī)定》、2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》和2021年“雙減”政策等政策文件反復(fù)重申禁止中小學(xué)在職教師以各種形式參加有償補(bǔ)課。

其二，禁止未取得相應(yīng)教師資格的人員從事義務(wù)教育階段校外學(xué)科類培訓(xùn)。2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》要求“從事語文、數(shù)學(xué)、英語及物理、化學(xué)、生物等學(xué)科知識(shí)培訓(xùn)的教師應(yīng)具有相應(yīng)的教師資格”(30)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2018〕80號(hào))，中國政府網(wǎng)，2018年8月22日發(fā)布，2021年9月15日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/22/content_5315668.htm。，2021年“雙減”政策重申了這一要求。教師資格成為學(xué)科類培訓(xùn)的個(gè)人從業(yè)準(zhǔn)入門檻。

其三，禁止個(gè)人以個(gè)體經(jīng)營方式從事義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)。2021年9月《教育部辦公廳關(guān)于堅(jiān)決查處變相違規(guī)開展學(xué)科類校外培訓(xùn)問題的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)明確“合規(guī)性學(xué)科類校外培訓(xùn)一般是指證照齊全的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，在登記的培訓(xùn)場(chǎng)所和規(guī)定的培訓(xùn)時(shí)間，由其所聘請(qǐng)的具有教師資格的培訓(xùn)人員，按照規(guī)定的培訓(xùn)方式，面向中小學(xué)生提供的符合培訓(xùn)內(nèi)容要求的學(xué)科類培訓(xùn)服務(wù)”(31)《教育部辦公廳關(guān)于堅(jiān)決查處變相違規(guī)開展學(xué)科類校外培訓(xùn)問題的通知》(教監(jiān)管廳函〔2021〕8號(hào))，教育部官網(wǎng)，2021年9月6日生成，2021年10月8日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A29/202109/t20210908_560508.html。。據(jù)此，以咨詢、“一對(duì)一輔導(dǎo)”、“住家教師”、“私教”、“獨(dú)立培訓(xùn)教師”等名義個(gè)體經(jīng)營學(xué)科類培訓(xùn)被定性為違規(guī)行為，需“根據(jù)國務(wù)院《無證無照經(jīng)營查處辦法》的規(guī)定予以查處”(32)《教育部辦公廳關(guān)于堅(jiān)決查處變相違規(guī)開展學(xué)科類校外培訓(xùn)問題的通知》(教監(jiān)管廳函〔2021〕8號(hào))，教育部官網(wǎng)，2021年9月6日生成，2021年10月8日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A29/202109/t20210908_560508.html。。

其四，禁止有特定違規(guī)和嚴(yán)重犯罪記錄者從事校外培訓(xùn)工作。根據(jù)2021年9月教育部辦公廳、人力資源和社會(huì)保障部辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)，因違反其第十一條規(guī)定納入全國統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)的“校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員黑名單”者和“受到剝奪政治權(quán)利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事處罰”者，不得成為校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員(33)《校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員管理辦法(試行)》(教監(jiān)管廳函〔2021〕9號(hào))，教育部官網(wǎng)，2021年9月14日發(fā)布，2021年9月15日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A29/202109/t20210914_562912.html。。

其五，限制外籍人員入職義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展培訓(xùn)活動(dòng)。為保障對(duì)校外培訓(xùn)服務(wù)的有效監(jiān)管，2021年“雙減”政策對(duì)校外培訓(xùn)服務(wù)個(gè)體提供者的國籍和居所作出了限制，要求“在境內(nèi)的外籍人員要符合國家有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)禁聘請(qǐng)?jiān)诰惩獾耐饧藛T開展培訓(xùn)活動(dòng)”(34)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》，第9頁。。

除上述限制外，新近發(fā)布的《管理辦法》從原則上對(duì)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員提出了立德樹人、愛國守法、愛生敬業(yè)和具備教育能力的要求，但并未就這些要求設(shè)計(jì)具體的考核監(jiān)督機(jī)制。隨著國家對(duì)義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)管理制度的完善，從業(yè)人員的準(zhǔn)入要求還將進(jìn)一步規(guī)范化。這一過程中，過去在從業(yè)人員準(zhǔn)入上采取的粗放型市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式逐步被解構(gòu)，人員準(zhǔn)入朝向強(qiáng)化政府監(jiān)管的方向發(fā)展。但是目前改革尚在起步階段，從業(yè)人員準(zhǔn)入制度的未來模式尚不明朗。

二 取向一致，結(jié)構(gòu)缺失：義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度的系統(tǒng)性反思

義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度根據(jù)機(jī)構(gòu)組織和個(gè)體自然人的屬性進(jìn)行區(qū)分，不僅是對(duì)2016年版《民辦教育促進(jìn)法》“分類管理”要求的落實(shí)，更與校外培訓(xùn)服務(wù)的復(fù)雜實(shí)踐格局相契合。然而，校外培訓(xùn)服務(wù)的實(shí)踐雖然具有多樣化和差異化特征，但是這些實(shí)踐同處一個(gè)有機(jī)、復(fù)雜、統(tǒng)一的彼此聯(lián)系的教育生態(tài)系統(tǒng)(35)范國?！睹烙⒔逃鷳B(tài)學(xué)研究述評(píng)》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》1995年第2期，第88頁。。校外培訓(xùn)服務(wù)系統(tǒng)功能的恰當(dāng)發(fā)揮，以此系統(tǒng)內(nèi)各組成部分的有機(jī)整合為基礎(chǔ)。對(duì)供給主體的準(zhǔn)入既需要結(jié)合復(fù)雜的實(shí)際情況進(jìn)行精準(zhǔn)分類管理，也需要具有邏輯一致的整體性設(shè)計(jì)。分類管理本身絕不意味著整體制度缺失系統(tǒng)性。對(duì)系統(tǒng)性的研判需要深入當(dāng)前準(zhǔn)入制度的結(jié)構(gòu)機(jī)理之中。

以“系統(tǒng)性”為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)當(dāng)前義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度的主觀取向和客觀結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，當(dāng)前準(zhǔn)入制度雖然在主觀取向上盡力協(xié)調(diào)系統(tǒng)中的不同需求，具有較強(qiáng)的整體性，但是在客觀結(jié)構(gòu)上尚不能充分滿足系統(tǒng)性的訴求。系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能總是相互制約又相互轉(zhuǎn)化(36)魏宏森、曾國屏《系統(tǒng)論的基本規(guī)律》，《自然辯證法研究》1995年第4期，第22頁。，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“雙減”政策提出的“全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為”(37)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》，第6頁。的目標(biāo)來說，當(dāng)前準(zhǔn)入制度還存在不足。

(一)主觀層面兼顧需求，取向一致

制度的主觀取向包括對(duì)制度價(jià)值立場(chǎng)和目標(biāo)定位的設(shè)計(jì)。在制度構(gòu)建中，主觀理想先行于具體規(guī)則，并且對(duì)其進(jìn)行定向(38)陳振明主編《政策科學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社1998年版，第485頁。。義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)兼具教育功能和市場(chǎng)屬性，參與主體復(fù)雜，實(shí)踐類型多樣。因此，具有良好系統(tǒng)性的供給主體準(zhǔn)入制度，需要從整體出發(fā)確立主觀層面的立場(chǎng)和目標(biāo)，協(xié)調(diào)不同需要。以此標(biāo)準(zhǔn)衡量，當(dāng)前的義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度有意識(shí)地兼顧了價(jià)值取向上堅(jiān)守公益和尊重私意的立場(chǎng)，并考慮了目標(biāo)定位上規(guī)范市場(chǎng)和引導(dǎo)發(fā)展的需要。

1.價(jià)值取向兼顧公益堅(jiān)守和私意尊重

義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)是一種主要以市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)營的教育公共服務(wù)，兼具“公”“私”雙重屬性。因此，相應(yīng)監(jiān)管既必須堅(jiān)守公共服務(wù)的公益性，又需要特別注意兼顧其內(nèi)在的私意性。我國義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度積極協(xié)調(diào)此雙重屬性，在致力保障教育服務(wù)的公益性的前提下，避免片面偏廢，為合法私意的滿足保留了空間。

首先，義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度始終恪守公益性的價(jià)值立場(chǎng)。教育公益性是現(xiàn)代教育的基本制度特征，也是我國法律確定的公共教育價(jià)值取向。《中華人民共和國教育法》第八條規(guī)定“教育活動(dòng)必須符合國家和社會(huì)公共利益”(39)《中華人民共和國教育法》，新華網(wǎng)，2015年12月28日發(fā)布，2021年9月15日訪問，http://www.xinhuanet.com//politics/2015-12/28/c_1117592219.htm。。2002年和2016年兩版《民辦教育促進(jìn)法》第三條都堅(jiān)持“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”(40)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，教育部官網(wǎng)，2004年3月25日生成，2021年9月15日訪問，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/moe_183/tnull_2306.html；《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，中國人大網(wǎng)，2017年2月20日生成，2021年9月15日訪問，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-02/20/content_2007551.htm。。在國家構(gòu)建校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度的過程中，雖然對(duì)教育公益性的理解和實(shí)踐方式有所調(diào)整，但公益性的價(jià)值堅(jiān)守始終如一。特別是“雙減”政策，有的放矢地強(qiáng)化義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)的準(zhǔn)入監(jiān)管，提前設(shè)防服務(wù)供給者的能力不足，遏制無視教育公益屬性的盲目尋利，能夠有效規(guī)避不當(dāng)準(zhǔn)入為校外培訓(xùn)行業(yè)、受教育者權(quán)益乃至社會(huì)公共利益造成的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度自覺克制公權(quán)力以尊重私意性。校外培訓(xùn)服務(wù)基于服務(wù)供給雙方的自愿合意而成立。私意性是此類活動(dòng)的內(nèi)在特性，也是其與義務(wù)教育階段學(xué)校教育的性質(zhì)區(qū)別。義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)的準(zhǔn)入制度雖然在發(fā)展中不斷強(qiáng)化政府干預(yù)，但始終對(duì)合理范圍的市場(chǎng)化運(yùn)作保留認(rèn)可，便是基于對(duì)培訓(xùn)服務(wù)私意性的正確認(rèn)識(shí)。

2.目標(biāo)定位綜合規(guī)范市場(chǎng)和引導(dǎo)發(fā)展

義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度在發(fā)展中逐步強(qiáng)化了對(duì)培訓(xùn)服務(wù)供給主體的身份要件、專業(yè)資質(zhì)及其供給方式的規(guī)范。日趨嚴(yán)格的準(zhǔn)入規(guī)定不斷限縮培訓(xùn)服務(wù)供給主體的來源和活動(dòng)，“雙減”政策出臺(tái)后甚至引發(fā)校外培訓(xùn)市場(chǎng)的“坍塌式”變革(41)王敏《30天：一個(gè)近萬億市場(chǎng)轟然倒塌》，“深燃”微信公眾號(hào)，2021年8月23日發(fā)布，2021年8月25日訪問，https://mp.weixin.qq.com/s/PzfqVxhlFzRAMkmzw4MS6A。。但是準(zhǔn)入制度本身并未禁止興辦各種類型的校外培訓(xùn)服務(wù)，政府嚴(yán)格準(zhǔn)入的目的指向也并不是取締校外培訓(xùn)市場(chǎng)。準(zhǔn)入制度及其變革一方面旨在革除校外培訓(xùn)服務(wù)盲目逐利的“市場(chǎng)失靈”弊病，避免市場(chǎng)機(jī)制在國民教育體系之外構(gòu)建體量龐大的影子教育體系，重構(gòu)指向公平的健康教育生態(tài)；另一方面意在引導(dǎo)機(jī)構(gòu)和人員朝向?qū)I(yè)化方向合理發(fā)展，以保證校外培訓(xùn)服務(wù)回歸育人本位，立足全人發(fā)展，深耕教研創(chuàng)新，真正提供滿足個(gè)性化成長(zhǎng)需要的優(yōu)質(zhì)教育產(chǎn)品和服務(wù)，充分發(fā)揮其對(duì)學(xué)校教育的積極補(bǔ)充延伸作用(42)朱益明、李茂菊、徐影《論校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教育定位與治理》，《青少年犯罪問題》2020年第4期，第49頁。。這種“規(guī)范”和“引導(dǎo)”兼顧的目標(biāo)定位，整體性地協(xié)調(diào)了校外培訓(xùn)服務(wù)當(dāng)下和未來的發(fā)展需要。

(二)客觀層面結(jié)構(gòu)不佳，機(jī)制單薄

制度的客觀構(gòu)造，即在主觀取向指導(dǎo)下，制度對(duì)相應(yīng)領(lǐng)域活動(dòng)的實(shí)際要求。這些要求及其彼此聯(lián)系形成了客觀的制度結(jié)構(gòu)，直接決定制度的功能。校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度作為一種行為監(jiān)管制度，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括供給主體準(zhǔn)入條件的具體規(guī)則和此規(guī)則運(yùn)行的保障監(jiān)督機(jī)制兩大部分。義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)嵌于教育公共服務(wù)系統(tǒng)之中。為保證系統(tǒng)性，準(zhǔn)入制度需要具有銜接整體教育系統(tǒng)的良好層次設(shè)計(jì)，還應(yīng)當(dāng)全面調(diào)動(dòng)不同參與主體。以此要求審視，當(dāng)前義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度在規(guī)則體系上缺少了中間層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)則，同時(shí)運(yùn)行主體及其保障監(jiān)督機(jī)制過于單一。

1.規(guī)則體系缺少系統(tǒng)“中間層次”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)則

校外培訓(xùn)服務(wù)是民辦教育的形式之一，其規(guī)則系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)符合民辦教育體系的頂層設(shè)計(jì)。因此，義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度一直在法律所設(shè)定的民辦教育基本框架下構(gòu)建發(fā)展。例如，無論是2002年版《民辦教育促進(jìn)法》出臺(tái)后營利性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期排除于教育行政部門的辦學(xué)許可審批之外，還是2016年版《民辦教育促進(jìn)法》頒布后以教育行政部門為責(zé)任主體系統(tǒng)構(gòu)建全覆蓋的機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度，都與相應(yīng)時(shí)期《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)于“營利性”機(jī)構(gòu)的定位相匹配。

但是，在“向上”遵循法律規(guī)范，“向下”完善分類準(zhǔn)入規(guī)則的同時(shí)，準(zhǔn)入制度的規(guī)則體系中缺少了義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)系統(tǒng)自身這一“中間層次”的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。散在各項(xiàng)相關(guān)政策中的準(zhǔn)入規(guī)則未能形成周延的規(guī)則系統(tǒng)，對(duì)培訓(xùn)服務(wù)的準(zhǔn)入監(jiān)管也并不完整。因?yàn)槿狈τ行ПO(jiān)管，校外培訓(xùn)服務(wù)“市場(chǎng)失靈”隱患長(zhǎng)期存在，準(zhǔn)入制度也不得不以事后改進(jìn)的方式被動(dòng)調(diào)整。“雙減”政策對(duì)學(xué)科類校外培訓(xùn)的全面嚴(yán)格準(zhǔn)入，便是在“辦人民滿意的教育”導(dǎo)向之下，解決校外培訓(xùn)市場(chǎng)野蠻生長(zhǎng)加重學(xué)生家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)、破壞教育生態(tài)、危害社會(huì)公平等問題(43)薛海平、刁龍《基于多源流理論的我國基礎(chǔ)教育課外補(bǔ)習(xí)治理政策分析》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期，第158、166頁。。這一事后調(diào)整具有回應(yīng)式改革議程設(shè)置的特點(diǎn)，能夠彌補(bǔ)準(zhǔn)入制度已暴露的不足，并且有效地聯(lián)結(jié)了公眾需求與政府議程(44)趙靜、薛瀾《回應(yīng)式議程設(shè)置模式——基于中國公共政策轉(zhuǎn)型一類案例的分析》，《政治學(xué)研究》2017年第3期，第47頁。。但是，補(bǔ)丁疊加式改進(jìn)同時(shí)也意味著不周延的原有制度已經(jīng)造成了一定的社會(huì)問題，不僅需要付出較高的治理成本，還存在“尾大不掉”難以調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)，并且始終無法解決缺乏前瞻性和系統(tǒng)性的硬傷。這一弊端事實(shí)上已在實(shí)踐中有所體現(xiàn)：2016年新《民辦教育促進(jìn)法》出臺(tái)以來，國家層面數(shù)度出臺(tái)規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)政策，開展專項(xiàng)整治，但是直至2021年“雙減”政策嚴(yán)格準(zhǔn)入之前，義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)行業(yè)在資本的裹挾下持續(xù)膨脹(45)系列專項(xiàng)政策如《教育部辦公廳等四部門關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》(教基廳〔2018〕3號(hào))、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2018〕80號(hào))、《教育部等六部門關(guān)于規(guī)范校外線上培訓(xùn)的實(shí)施意見》(教基函〔2019〕8號(hào))、《教育部辦公廳關(guān)于開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理“回頭看”活動(dòng)的通知》(教基廳函〔2019〕33號(hào))、《教育部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)寒假期間校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理工作的通知》(教基廳函〔2020〕1號(hào))、《教育部辦公廳 市場(chǎng)監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)利用不公平格式條款侵害消費(fèi)者權(quán)益違法行為開展集中整治的通知》(教基廳函〔2020〕28號(hào))等。。

2.運(yùn)行機(jī)制過度依賴行政部門的剛性執(zhí)法

在義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度發(fā)展中，行政部門幾乎是準(zhǔn)入運(yùn)行機(jī)制中唯一的保障監(jiān)督責(zé)任主體：培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以經(jīng)行政審批獲得證照為合法設(shè)立的要件；個(gè)人從業(yè)準(zhǔn)入除了行政部門以行政命令提出要求并在行政執(zhí)法中監(jiān)督檢查之外，并未建立起由其它主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的保障監(jiān)督措施。行政部門對(duì)校外培訓(xùn)服務(wù)的準(zhǔn)入監(jiān)督，在行為方式上呈現(xiàn)出鮮明的“剛性”特點(diǎn)，主要采取行政命令、行政禁止、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性行政執(zhí)法手段，較少使用行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同等非強(qiáng)制性行政執(zhí)法手段。

雖然行政主責(zé)體現(xiàn)了政府積極履行行政管理職能的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，剛性執(zhí)法在處理具體的準(zhǔn)入事務(wù)時(shí)具有清晰、快速、高效等特點(diǎn)，但是校外培訓(xùn)服務(wù)由多主體參與，具有開放性特征，以相對(duì)單一的剛性行政作為運(yùn)行機(jī)制存在顯著弊端。其一，地方行政部門開展教育行政執(zhí)法的人力和技術(shù)經(jīng)常不足，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入的充分監(jiān)管。實(shí)踐中，不具備辦學(xué)資質(zhì)的無證無照機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期大量存在、屢禁不止，自由執(zhí)業(yè)的個(gè)體培訓(xùn)更難以有效整肅(46)張薇《中國校外培訓(xùn)規(guī)范治理：統(tǒng)一的政策，多樣的回應(yīng)》，《全球教育展望》2020第2期，第71、77頁。。其二，單一地由行政部門監(jiān)督把關(guān)不能充分契合校外培訓(xùn)服務(wù)的制度邏輯。校外培訓(xùn)服務(wù)的產(chǎn)生和發(fā)展并非政府部門主導(dǎo)規(guī)劃的結(jié)果，行政部門是校外培訓(xùn)服務(wù)發(fā)展的外部力量。同時(shí)，校外培訓(xùn)服務(wù)具有差異化和創(chuàng)新性特征，對(duì)其進(jìn)行資質(zhì)審查需要具備充分的專業(yè)能力，但是行政部門工作人員并不必然擁有這一專業(yè)能力。因此，強(qiáng)制性行政執(zhí)法為主的準(zhǔn)入運(yùn)行機(jī)制存在限制義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)創(chuàng)新的可能性。

三 立基法治，多元共治：完善義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度的對(duì)策建議

當(dāng)前義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)的準(zhǔn)入制度日趨完善。從“系統(tǒng)性”視角來看，已經(jīng)形成了堅(jiān)守公益并尊重私意的價(jià)值取向，規(guī)范市場(chǎng)并引導(dǎo)專業(yè)發(fā)展的目標(biāo)定位和精細(xì)分類管理的規(guī)則系統(tǒng)，但是這一準(zhǔn)入制度的規(guī)則體系結(jié)構(gòu)不佳，運(yùn)行機(jī)制相對(duì)單一，有必要進(jìn)一步進(jìn)行系統(tǒng)整合。為此，需要從校外培訓(xùn)服務(wù)規(guī)范管理的整體層面出發(fā)，打破行政管制主義和自由市場(chǎng)兩極模式，以法治為統(tǒng)籌依據(jù)，以系統(tǒng)設(shè)計(jì)為目標(biāo)，以共治為運(yùn)行機(jī)制，并細(xì)化分類準(zhǔn)入規(guī)則，進(jìn)一步完善義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度。具體而言，需要著重開展以下四方面工作。

(一)強(qiáng)化準(zhǔn)入制度的法律依據(jù)

黨的十八大報(bào)告以“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新16字方針(47)胡錦濤《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告(2012年11月8日)》，人民出版社2012年版，第27頁。全面開啟了依法治國的新時(shí)代，法治成為社會(huì)各領(lǐng)域改革和發(fā)展的基本方略?！半p減”政策因此將“依法治理”寫入工作原則，要求將其貫穿從嚴(yán)治理的全過程(48)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》，第2頁。。依法治理應(yīng)當(dāng)成為義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度建設(shè)的基本依據(jù)。

首先有必要在國務(wù)院行政法規(guī)的位階上建立校外培訓(xùn)服務(wù)的管理規(guī)范，并將準(zhǔn)入制度的構(gòu)建作為其中重點(diǎn)。校外培訓(xùn)服務(wù)具有多樣化的規(guī)模、復(fù)雜的內(nèi)容形式和市場(chǎng)化的供給機(jī)制，與學(xué)校教育具有顯著差異。但是當(dāng)前民辦教育系列法律法規(guī)主要著力于規(guī)范和保障實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)，缺乏對(duì)校外培訓(xùn)服務(wù)的專門規(guī)定?！半p減”政策等文件的制定主體雖然具有很高的權(quán)威性，但是此類規(guī)范性文件本身在法律體系中的位階較低，未能就校外培訓(xùn)服務(wù)的準(zhǔn)入規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)造。義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)具有復(fù)雜性，準(zhǔn)入監(jiān)管需要行政系統(tǒng)內(nèi)外多部門、多主體的協(xié)同合作，因此需要在行政法規(guī)的位階上統(tǒng)籌立法。

其次，需要加強(qiáng)準(zhǔn)入規(guī)則體系與上位法律要求之間的系統(tǒng)聯(lián)系。例如，“雙減”政策要求“各地不再審批新的面向義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利性機(jī)構(gòu)”(49)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》，第6頁。。這一規(guī)定雖然具有與上位法一致的教育公益性堅(jiān)守，但是在上位法律體系中的依據(jù)尚不清晰，亟需通過法律解釋工作統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。一方面，以擴(kuò)大解釋的法律解釋方法來看，要求義務(wù)教育階段學(xué)科類培訓(xùn)不得營利的一種解釋通路是，將“面向義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”視作“實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)?！薄W(xué)科類培訓(xùn)以強(qiáng)化學(xué)科知識(shí)技能為內(nèi)容，以促進(jìn)學(xué)生在義務(wù)教育學(xué)校的學(xué)業(yè)成績(jī)進(jìn)步為重要目的，一定程度上可以對(duì)標(biāo)義務(wù)教育中的學(xué)科教學(xué)。根據(jù)2016年版《民辦教育促進(jìn)法》第十九條“不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校”和第六十五條“本法所稱的民辦學(xué)校包括依法舉辦的其他民辦教育機(jī)構(gòu)”(50)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，中國人大網(wǎng)，2017年2月20日生成，2021年9月15日訪問，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-02/20/content_2007551.htm。，凡民辦教育機(jī)構(gòu)“實(shí)施義務(wù)教育”皆不得營利。當(dāng)前面向中小學(xué)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“基本與學(xué)校數(shù)量持平”并且嚴(yán)重?cái)_亂教育秩序(51)《堅(jiān)決貫徹中央決策部署 深入推進(jìn)“雙減”工作——教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見〉答記者問》，教育部官網(wǎng)，2021年7月24日發(fā)布，2021年8月15日訪問，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/202107/t20210724_546567.html。。為保障教育的公益性，以擴(kuò)大解釋方法為嚴(yán)格準(zhǔn)入提供依據(jù)具有問題解決的急迫性和一定的可行性。另一方面，根據(jù)依法治理的精神，規(guī)范性文件內(nèi)容不僅應(yīng)當(dāng)具有符合某種法理認(rèn)識(shí)的邏輯自洽，還必須嚴(yán)格契合上位法的要求。如需進(jìn)行法律解釋，則相應(yīng)法律解釋應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國立法法》的要求經(jīng)法定程序制定和公布。因此，需要加緊梳理研究相關(guān)法律法規(guī)，依據(jù)法定程序發(fā)布權(quán)威解釋，或者修正《民辦教育促進(jìn)法》的相關(guān)表述，在法律層面固化義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度。

(二)系統(tǒng)設(shè)計(jì)個(gè)人從業(yè)準(zhǔn)入制度

雖然當(dāng)前相關(guān)政策不斷強(qiáng)化從業(yè)人員準(zhǔn)入監(jiān)管，但相應(yīng)規(guī)定尚未形成具有一致性和周延性的制度系統(tǒng)。其一，尚無針對(duì)非學(xué)科類培訓(xùn)人員的教育資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，無法在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)以專業(yè)評(píng)判排除不具備從業(yè)所需的教育專業(yè)能力者。其二，在獨(dú)立開展小規(guī)模培訓(xùn)的個(gè)體從業(yè)者方面，尚缺乏系統(tǒng)的準(zhǔn)入規(guī)則要求與運(yùn)行機(jī)制。雖然《通知》明確了個(gè)人不得無證照開展學(xué)科類校外培訓(xùn)，并要求建立辨別機(jī)制、落實(shí)屬地管理并強(qiáng)化網(wǎng)格化治理(52)《教育部辦公廳關(guān)于堅(jiān)決查處變相違規(guī)開展學(xué)科類校外培訓(xùn)問題的通知》(教監(jiān)管廳函〔2021〕8號(hào))，教育部官網(wǎng)，2021年9月6日生成，2021年10月8日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A29/202109/t20210908_560508.html。，但目前尚未形成標(biāo)準(zhǔn)化、全覆蓋的準(zhǔn)入制度體系。同時(shí)，非學(xué)科類培訓(xùn)的個(gè)體型經(jīng)營幾乎沒有準(zhǔn)入監(jiān)督機(jī)制，質(zhì)量難以保障。因此，在制定校外培訓(xùn)服務(wù)的行政法規(guī)時(shí)，需要基于相對(duì)明確的監(jiān)管模式選擇，系統(tǒng)發(fā)展個(gè)人從業(yè)準(zhǔn)入制度。

基于《憲法》對(duì)公權(quán)力的限制，政府在教育中的職能履行應(yīng)當(dāng)踐行有限政府、法治政府和服務(wù)型政府等法治要求(53)梅帥《憲法文本中“教育“概念的規(guī)范分析》，《重慶高教研究》2020年第2期，第124頁。?？紤]人員從業(yè)的特點(diǎn)，相比借鑒培訓(xùn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的嚴(yán)格行政審批模式來說，以清單管理模式發(fā)展義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)從業(yè)人員準(zhǔn)入制度或更為適切。理由如下。首先，嚴(yán)格行政審批模式將造成個(gè)人從業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管的高成本，并且在法理和學(xué)理上存在適切性爭(zhēng)議。第一，從業(yè)人員提供校外培訓(xùn)服務(wù)的形式、內(nèi)容、時(shí)空具有靈活性和復(fù)雜性，決定了嚴(yán)格行政審批及相應(yīng)行政監(jiān)督所需的人力、物力和信息成本巨大。第二，對(duì)從業(yè)人員實(shí)施嚴(yán)格審批的法律依據(jù)不充分。目前尚無法律規(guī)定從業(yè)人員準(zhǔn)入采取審批模式。而無論是個(gè)人獨(dú)立從業(yè)還是在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)就職，提供培訓(xùn)的規(guī)模體量通常較小，不具備“辦學(xué)”的構(gòu)成要件，缺乏將其行為定性為“辦學(xué)”并按照辦學(xué)規(guī)范進(jìn)行準(zhǔn)入審批的充分理據(jù)。第三，嚴(yán)格行政審批在對(duì)個(gè)人從事培訓(xùn)活動(dòng)設(shè)置特許經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，也加筑了社會(huì)中知識(shí)流動(dòng)的壁壘，為學(xué)習(xí)型社會(huì)的建設(shè)帶來阻力。其次，變當(dāng)前相對(duì)碎片化的個(gè)人從業(yè)要求為系統(tǒng)設(shè)計(jì)的清單管理，具有現(xiàn)實(shí)的制度基礎(chǔ)和積極的監(jiān)管效果。選擇清單管理模式，設(shè)置義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)人員從業(yè)條件的負(fù)面清單和政府監(jiān)管的權(quán)責(zé)清單，構(gòu)筑與之配套的、多主體參與并且明確法律責(zé)任的審查評(píng)估機(jī)制，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督，可以形成具有系統(tǒng)性的清單管理制度。對(duì)于作為行政相對(duì)人的從業(yè)人員來說，未為負(fù)面清單禁止者“法無禁止皆可行”；對(duì)于政府監(jiān)管行為來說，未為權(quán)責(zé)清單允許者“法無授權(quán)不可為”(54)王湘軍、李雪茹《從“碎片化”到“整體化”：清單管理制度健全路徑探論》，《行政論壇》2019年第2期，第48-57頁。。如此，一方面能夠尊重校外培訓(xùn)服務(wù)所具有的強(qiáng)私意性，另一方面有利于結(jié)合不同類型校外培訓(xùn)服務(wù)的特點(diǎn)和需要，系統(tǒng)明確校外培訓(xùn)服務(wù)的人員資質(zhì)和服務(wù)內(nèi)容要求，在較小制度性交易成本下對(duì)培訓(xùn)服務(wù)的從業(yè)人員準(zhǔn)入進(jìn)行有效監(jiān)管。

(三)發(fā)展分類準(zhǔn)入的規(guī)則系統(tǒng)

遵循分類管理的原則，義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)的準(zhǔn)入規(guī)則對(duì)學(xué)科-非學(xué)科、營利-非營利、機(jī)構(gòu)-個(gè)人等不同維度提出了差異化要求。細(xì)致的多維度分類契合校外培訓(xùn)服務(wù)的復(fù)雜實(shí)踐，也是國際比較研究指出確有必要的規(guī)制路徑(55)Mark Bray, Confronting the Shadow Education System: What Government Policies for What Private Tutoring？ (Paris: UNESCO Publishing, 2009), 104.。雖然當(dāng)前我國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)分類準(zhǔn)入的基本框架已形成，但是從精細(xì)管理、全面規(guī)范的目標(biāo)來說，當(dāng)前分類準(zhǔn)入的規(guī)則系統(tǒng)還有待進(jìn)一步發(fā)展。以下三大重要問題需要進(jìn)一步安排。

其一，完善“學(xué)科類”與“非學(xué)科類”的分類規(guī)則。雖然教育部辦公廳在《關(guān)于進(jìn)一步明確義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)學(xué)科類和非學(xué)科類范圍的通知》中明確了“學(xué)科類”的科目范圍(56)《關(guān)于進(jìn)一步明確義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)學(xué)科類和非學(xué)科類范圍的通知》(教監(jiān)管廳函〔2021〕3號(hào))，教育部官網(wǎng)，2021年7月29日生成，2021年9月11日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A29/202107/t20210730_547807.html。，但學(xué)科知識(shí)本身并非實(shí)體性存在，僅有科目界定并不足以支撐分類準(zhǔn)入工作。校外培訓(xùn)服務(wù)不斷創(chuàng)新，教育行政部門工作人員本身卻并不必然具備類型判定的專業(yè)能力。因此，各地在完善本地的準(zhǔn)入審批制度時(shí)，不僅需要進(jìn)一步明確分類標(biāo)準(zhǔn)，還需要構(gòu)建以培訓(xùn)方案實(shí)質(zhì)性審查為核心，以具有資質(zhì)的教育專家意見為主導(dǎo)，以社會(huì)監(jiān)督為保障的類型鑒定規(guī)則。

其二，明確學(xué)科類培訓(xùn)存量機(jī)構(gòu)登記為非營利性機(jī)構(gòu)的配套措施。為落實(shí)新規(guī)要求的義務(wù)教育階段學(xué)科類培訓(xùn)存量機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)登記為“非營利性機(jī)構(gòu)”，亟需盡快出臺(tái)細(xì)則，明確轉(zhuǎn)設(shè)過程的監(jiān)管歸口、轉(zhuǎn)設(shè)清算的過渡周期和獲得稅收、用地、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)等法定優(yōu)惠扶持的具體辦法。

其三，專門建立針對(duì)小型校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入規(guī)則。小作坊式小型培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在校外培訓(xùn)服務(wù)市場(chǎng)中普遍存在，但由于其具有隱蔽性、隨機(jī)性、靈活性等特征，以現(xiàn)行準(zhǔn)入制度難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省于2019年發(fā)布了《關(guān)于提升學(xué)習(xí)塾行業(yè)經(jīng)營力的方針》，在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“學(xué)習(xí)塾”行業(yè)中落實(shí)《中小企業(yè)經(jīng)營強(qiáng)化法》所規(guī)定的行業(yè)經(jīng)營力提升認(rèn)證。該政策結(jié)合不同規(guī)模學(xué)習(xí)塾的特征，對(duì)常用員工5人以下的小規(guī)模“學(xué)習(xí)塾”的認(rèn)證提出了低于中等以上規(guī)模經(jīng)營者的條件要求(57)経済産業(yè)省『學(xué)習(xí)塾業(yè)に係る経営力向上に関する指針』，日本経済產(chǎn)業(yè)省中小企業(yè)庁ポータルサイト，2019年4月10日公開，2021年10月10日訪問，https://www.chusho.meti.go.jp/keiei/kyoka/2019/190410kyokaJukuGaiyo.pdf。。近年來日本校外培訓(xùn)行業(yè)相對(duì)平穩(wěn)有序的發(fā)展，與政府精細(xì)分類之上的有效監(jiān)管關(guān)系密切。因此，有必要對(duì)小型校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐特征進(jìn)行深入研究和合理定位，以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步細(xì)化準(zhǔn)入分類與監(jiān)管規(guī)定。

(四)創(chuàng)新多元主體協(xié)同共治的運(yùn)行機(jī)制

新時(shí)代良法善治的“實(shí)質(zhì)法治”要求重視參與民主和協(xié)商民主的積極作用(58)姜明安《宏觀公法學(xué)導(dǎo)論》，法律出版社2021年版，第271頁。。開放而復(fù)雜的校外培訓(xùn)服務(wù)是教育活動(dòng)的形式之一，有效治理亦離不開教育系統(tǒng)各要素乃至社會(huì)系統(tǒng)各要素之間的協(xié)作(59)尹達(dá)《教育治理現(xiàn)代化：理論依據(jù)、內(nèi)涵特點(diǎn)及體系建構(gòu)》，《重慶高教研究》2015年第1期，第6頁。。因此，有必要突破當(dāng)前義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入運(yùn)行機(jī)制過于單薄的制度缺陷，在堅(jiān)持行政部門主責(zé)的同時(shí)，調(diào)動(dòng)行業(yè)組織、專業(yè)研究力量和其他社會(huì)力量的積極參與，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同共治。

首先，行政部門承擔(dān)主責(zé)，優(yōu)化行政監(jiān)管體系。其一，厘定責(zé)任，設(shè)立機(jī)構(gòu)。明確不同層級(jí)和不同職能部門在校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入監(jiān)管中的具體責(zé)任。各地盡快比照教育部校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司的設(shè)立定位，創(chuàng)設(shè)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)審批與管理的專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作。其二，完善機(jī)制，網(wǎng)格聯(lián)動(dòng)。水平層面完善多部門聯(lián)合審批機(jī)制，垂直方向加強(qiáng)指導(dǎo)與問責(zé)，建立省市縣三級(jí)多部門聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制。其三，軟硬并舉，創(chuàng)新執(zhí)法。在法律法規(guī)明確授權(quán)的范圍內(nèi)恰當(dāng)使用強(qiáng)制性行政執(zhí)法手段，創(chuàng)新行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政調(diào)解、行政協(xié)議等柔性執(zhí)法手段，并以充分的信息公開有效實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督。其四，技術(shù)支持，智能監(jiān)管。加快建設(shè)“全國中小學(xué)生校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理服務(wù)平臺(tái)”，促進(jìn)跨省跨部門經(jīng)驗(yàn)共享與協(xié)作，并加強(qiáng)對(duì)在線培訓(xùn)的有效監(jiān)管。地方建立校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入監(jiān)管數(shù)字化平臺(tái)，并積極探索利用人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)輔助提升監(jiān)管效率的智能化監(jiān)管手段。

其次，調(diào)動(dòng)校外培訓(xùn)服務(wù)行業(yè)自律，支持構(gòu)建行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系。從日本(60)高牟《日本民辦教育培訓(xùn)行業(yè)自律模式探析:以全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)為例》，《比較教育研究》2018年第8期，第15-20頁。和我國臺(tái)灣地區(qū)(61)尚紅娟《臺(tái)灣地區(qū)補(bǔ)習(xí)班的發(fā)展概況與政府監(jiān)管》，《教育發(fā)展研究》2017第10期，第35頁。的經(jīng)驗(yàn)來看，以行業(yè)協(xié)會(huì)為主體構(gòu)建行業(yè)自治機(jī)制，能夠在準(zhǔn)入評(píng)估和服務(wù)、行業(yè)監(jiān)督和規(guī)范、專業(yè)發(fā)展和激勵(lì)等諸多方面彌補(bǔ)政府行政監(jiān)管的不足。因此有必要重視行業(yè)自身參與對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代治理格局的重要價(jià)值，扶持建立義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入的行業(yè)激勵(lì)、保障和監(jiān)督機(jī)制。例如，在從業(yè)人員準(zhǔn)入的專業(yè)能力審查方面，目前非學(xué)科類培訓(xùn)人員未有資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。然而由行政部門負(fù)責(zé)這一資質(zhì)審查存在較大的難度。首先，從業(yè)人員的專業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)兼顧專業(yè)水平和執(zhí)教能力兩方面，但是非學(xué)科類培訓(xùn)的學(xué)習(xí)內(nèi)容豐富多樣并且隨著社會(huì)需求的變化快速創(chuàng)新，這就要求人員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不僅需要全面覆蓋各領(lǐng)域，還需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整。其次，在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，人力資源和社會(huì)保障部制定了《國家職業(yè)資格目錄(2021年版)》，但并未包含專門面向校外培訓(xùn)服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)資格(62)《國家職業(yè)資格目錄(2021年版)》，中華人民共和國人力資源和社會(huì)保障部，2021年12月2日發(fā)布，2021年9月16日訪問，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/SYgundongxinwen/201710/t20171024_280005.html。。因此，若要以新設(shè)從業(yè)人員資格行政許可的方式開展校外培訓(xùn)服務(wù)從業(yè)人員專業(yè)能力審查，可能存在一定的制度障礙。就此，可充分發(fā)揮全國性行業(yè)自治團(tuán)體的專業(yè)自治力量，鼓勵(lì)研制校外培訓(xùn)從業(yè)人員專業(yè)能力的行業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并由行業(yè)自治團(tuán)體組織人員進(jìn)行從業(yè)能力的行業(yè)評(píng)價(jià)，以配合政府清單管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人從業(yè)準(zhǔn)入的合理監(jiān)管。

再次，暢通義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入監(jiān)管中的多元參與通路。在專業(yè)力量參與方面，建立教育專家參與的校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入規(guī)則建設(shè)機(jī)制和準(zhǔn)入資質(zhì)專業(yè)審查機(jī)制，并鼓勵(lì)支持專家學(xué)者開展義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入監(jiān)管研究。在社會(huì)力量參與方面，完善對(duì)校外培訓(xùn)服務(wù)的投訴舉報(bào)處理機(jī)制，將投訴舉報(bào)處理結(jié)果記入機(jī)構(gòu)和人員的從業(yè)信用記錄，并納入準(zhǔn)入審查之中；調(diào)動(dòng)媒體客觀報(bào)道校外培訓(xùn)服務(wù)正負(fù)面典型，積極宣傳校外培訓(xùn)服務(wù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。