PPP模式投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險分析及應(yīng)對策略探討

梁松

摘要：城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，對城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資提出了更高的要求，只有通過投融資模式的創(chuàng)新，才能從根本上解決長期以來投資不足，融資渠道單一的問題。PPP投資模式的出現(xiàn)就解決了上述問題，其涉及國家、社會公眾和私人機(jī)構(gòu)之間的合作，是公共利益和私人利益的匯合。文章重點(diǎn)分析了PPP投資模式下的項(xiàng)目管理運(yùn)作及風(fēng)險問題，以供參考。

關(guān)鍵詞：PPP投資模式;項(xiàng)目管理運(yùn)作;風(fēng)險分析

從本質(zhì)上說，PPP投資模式是一種私營企業(yè)與國家政府部門之間的合作經(jīng)營模式，其運(yùn)作項(xiàng)目的三方分別包括私營企業(yè)、政府部門和非盈利性的第三方企業(yè)。三方合作開展公共事業(yè)項(xiàng)目，相互協(xié)作共同發(fā)展。通過PPP投資模式，參與運(yùn)營的政府機(jī)構(gòu)將與其他兩方企業(yè)共同承擔(dān)運(yùn)營責(zé)任，并承擔(dān)項(xiàng)目中可能存在的風(fēng)險，盡量減少運(yùn)營三方各自承擔(dān)的運(yùn)營成分和運(yùn)營風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)共同的經(jīng)濟(jì)收益共享，從而使項(xiàng)目運(yùn)營充分發(fā)揮債務(wù)融資成本低、經(jīng)濟(jì)收益高的經(jīng)營優(yōu)勢，迅速實(shí)現(xiàn)運(yùn)營三方共贏的目標(biāo)。

一、對PPP投資項(xiàng)目中存在的風(fēng)險分析

（一）政策變化風(fēng)險

政治風(fēng)險是國家層面的外部風(fēng)險，具有涉及范圍廣、影響范圍大等特點(diǎn)。但政策變化風(fēng)險在政治風(fēng)險中尤為突出，導(dǎo)致該風(fēng)險的主要原因在于政府部門決策方式的復(fù)雜性，在PPP項(xiàng)目的認(rèn)知層面上存在著一定的缺失。

因?yàn)镻PP模式是政府和社會資本的合作模式，政府將根據(jù)國家政策的變化而改變PPP項(xiàng)目的實(shí)施方式，PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的時效易變，導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險的可能性顯著增加，進(jìn)而影響項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。政府要制定有效的政策，適應(yīng)市場環(huán)境的變化，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)高效有序的運(yùn)行，使政府的決策在市場經(jīng)濟(jì)中更加積極主動地發(fā)揮作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動的穩(wěn)步發(fā)展，提供一個更加健康、穩(wěn)定的市場環(huán)境。合理的政治決策可以在一定程度上降低PPP項(xiàng)目的風(fēng)險，并將潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險控制在預(yù)定范圍之內(nèi)。

因此，政府部門對政治決策的變化進(jìn)行調(diào)整時，必須嚴(yán)格控制調(diào)整的力度、方向和范圍，否則將帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響;如果政策的變化導(dǎo)致投資項(xiàng)目的實(shí)際收益低于預(yù)期收益，不僅會給投資項(xiàng)目帶來風(fēng)險，而且還會引發(fā)相關(guān)政府部門和社會資本方的財(cái)務(wù)問題。

（二）不可抗力風(fēng)險

在PPP模式下，不可抗力風(fēng)險是指不能預(yù)見、不能避免或不能克服的風(fēng)險，通常是以現(xiàn)有技術(shù)、人為經(jīng)驗(yàn)、事先評估或謹(jǐn)慎對待等方式無法避免的，主要包括自然事件（如火災(zāi)、洪水）、人為事件（如罷工、破壞、活動）以及政治事件（如戰(zhàn)爭、暴動）。對于PPP項(xiàng)目而言，不可抗力風(fēng)險主要來自于國家決策的變化、自然災(zāi)害、公眾反對項(xiàng)目等，這些因素對PPP項(xiàng)目產(chǎn)生重大影響，通常會影響到分包商的經(jīng)營，干擾第三方基礎(chǔ)設(shè)施提供商的經(jīng)營，進(jìn)而直接影響到項(xiàng)目公司的經(jīng)營，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗、企業(yè)破產(chǎn)等。為防范不可抗力風(fēng)險，訂立合同前必須對不可抗力風(fēng)險發(fā)生的可能性進(jìn)行預(yù)判，同時對風(fēng)險發(fā)生時雙方所承擔(dān)的責(zé)任也必須加以明確。

（三）法律法規(guī)缺失風(fēng)險

PPP合作模式的實(shí)施，對投資項(xiàng)目產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用，其實(shí)質(zhì)是在政府與社會資本之間建立一種利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、權(quán)責(zé)均衡的新型合作關(guān)系，在這種模式下，任何富有成效的建設(shè)運(yùn)營模式背后都有相對健全的法律法規(guī)支持，沒有完善的法律法規(guī)體系，PPP項(xiàng)目合作存在一定的風(fēng)險。

現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目模式給我國帶來了全新的發(fā)展形勢和機(jī)遇，但同時也面臨著諸多風(fēng)險，特別是發(fā)展過程中存在著法律缺失、制度支持不足、規(guī)則構(gòu)建不嚴(yán)格等風(fēng)險，導(dǎo)致我國PPP項(xiàng)目法律體系不完善。雖然PPP合同具有一定的法律約束和引導(dǎo)作用，但在實(shí)際合作過程中所能取得的約束效果并不理想，由于立法支持不足、行政權(quán)力濫用等一系列問題而產(chǎn)生的法律風(fēng)險已成為阻礙我國PPP模式健康有序發(fā)展的消極因素。加之PPP模式所特有的特點(diǎn)，使得多主體之間的法律關(guān)系錯綜復(fù)雜，所涉及的法律問題范圍極其廣泛，PPP項(xiàng)目中存在大量的法律風(fēng)險因素，增加了制定規(guī)范性文件和法律法規(guī)的難度。

當(dāng)項(xiàng)目執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題時，管理上的問題也會隨之而來。如果責(zé)任方互相推卸責(zé)任，最終所造成的各種損失都要由政府部門和企業(yè)來承擔(dān)。在PPP模式中，由于法律沒有明文規(guī)定，因此不能排除企業(yè)利用法律規(guī)定不明確的合同條款來增加自己的收益，惡意損害政府利益，從而使政府承擔(dān)更多的成本和費(fèi)用的可能性。

二、針對PPP項(xiàng)目風(fēng)險的對策建議

在PPP模式應(yīng)用中，項(xiàng)目風(fēng)險通常出現(xiàn)在融資階段、資金回收階段以及投資階段，為了實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目風(fēng)險的有效控制，需要著重做好以下幾個方面的工作。

第一，在項(xiàng)目的籌資階段，必須要借助財(cái)務(wù)杠桿作用來防范債務(wù)賦權(quán)過重的問題，從而造成資金鏈斷裂，使項(xiàng)目的實(shí)施陷入困境。政府和企業(yè)都應(yīng)科學(xué)地評價項(xiàng)目的收益和自身的償債能力，只有保證項(xiàng)目的利潤高于銀行貸款和利息，才能在規(guī)定的時間內(nèi)償還本息，并保持良好的信譽(yù)。此外，還應(yīng)確保流動性充足，各類資金應(yīng)保持平衡，努力將項(xiàng)目負(fù)債風(fēng)險降到最小。

第二，在資金回收階段，要做好風(fēng)險分類工作，根據(jù)項(xiàng)目參與主體的優(yōu)勢，分擔(dān)風(fēng)險，這比隨意轉(zhuǎn)移風(fēng)險、分擔(dān)風(fēng)險更有效率;比方說政府承擔(dān)匯率變動和通貨膨脹風(fēng)險、民營企業(yè)承擔(dān)市場風(fēng)險、承包商承擔(dān)工程施工風(fēng)險等等，這樣各單位和企業(yè)的收入才能得到很好的保障。

第三，在項(xiàng)目的投資階段，風(fēng)險普遍存在于整個投資過程中，稍有疏忽就可能給項(xiàng)目主體造成損失，需要選擇適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險應(yīng)對措施，如風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險控制。為有效防范風(fēng)險，各部門、各人員都應(yīng)樹立高度的風(fēng)險管理意識，積極把握市場脈搏，以便在企業(yè)內(nèi)部、外部環(huán)境發(fā)生變化的情況下能及時做出反應(yīng)，把風(fēng)險損失控制在最低限度。

第四，在工程建設(shè)和運(yùn)營過程中還存在許多風(fēng)險，如施工階段的設(shè)計(jì)風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險、進(jìn)度風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、運(yùn)營階段的運(yùn)營費(fèi)用和維護(hù)費(fèi)用超支風(fēng)險、收入風(fēng)險、殘值風(fēng)險等，這些都會對工程收益產(chǎn)生重大影響，對此，應(yīng)加強(qiáng)工程期間的監(jiān)督管理，防止質(zhì)量安全事故的發(fā)生;運(yùn)營階段則應(yīng)采用精細(xì)管理模式，盡量降低運(yùn)營費(fèi)用，這樣，工程收支才能平衡，項(xiàng)目收益才能達(dá)到預(yù)期。

此外，針對PPP投資模式下項(xiàng)目管理中存在的上述風(fēng)險因素，可采取以下應(yīng)對策略。第一，項(xiàng)目管理者應(yīng)該學(xué)會如何合理利用風(fēng)險。工程項(xiàng)目面臨的風(fēng)險因素具有很強(qiáng)的不確定性，但它存在著兩個方面，既有負(fù)面影響，又有對工程項(xiàng)目運(yùn)行有利的方面。對此項(xiàng)目的運(yùn)營管理者要學(xué)會合理利用風(fēng)險。第二，學(xué)習(xí)如何有效地規(guī)避風(fēng)險，管理者應(yīng)該結(jié)合項(xiàng)目風(fēng)險的實(shí)際誘因進(jìn)行理性的分析和制定有效地規(guī)避策略，但這種方法并不是對所有風(fēng)險類型都適用，通常是針對風(fēng)險發(fā)生頻率較高、控制成本較低的情況。第三，進(jìn)行風(fēng)險轉(zhuǎn)移，這種方式是指在風(fēng)險出現(xiàn)后，利用協(xié)議或項(xiàng)目運(yùn)營合同將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給第三方，其轉(zhuǎn)移形式有證券轉(zhuǎn)移、保險轉(zhuǎn)移等。第四，風(fēng)險分散，即采用風(fēng)險共同分擔(dān)模式，有效降低企業(yè)自身風(fēng)險承受壓力。

三、工程概述

（一）工程基本情況

為收集、處理開發(fā)區(qū)內(nèi)居民生活污水、企業(yè)的生產(chǎn)污水，經(jīng)寧晉縣政府授權(quán)后，由寧晉經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會負(fù)責(zé)占地53984.33m2的污水集中處理廠PPP項(xiàng)目的實(shí)施。區(qū)管委會經(jīng)過公開招標(biāo)后，確定由中持水務(wù)股份有限公司作為項(xiàng)目社會資本方，水務(wù)環(huán)工通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行參股，從而參與該項(xiàng)目的特許經(jīng)營。該項(xiàng)目設(shè)計(jì)處理能力為4萬噸/日，特許經(jīng)營期為20年，其中建設(shè)期1年，運(yùn)營期19年。

（二）項(xiàng)目實(shí)施意義

1. 屬于PPP項(xiàng)目，政府財(cái)政支付有保障

本次工程為 PPP項(xiàng)目，政府采購資金每年都要納入政府財(cái)政預(yù)算，再加上國家目前大力推進(jìn) PPP項(xiàng)目，處于規(guī)范立法階段，是確保項(xiàng)目收入的有力保障。水務(wù)環(huán)工通過以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式加入本次項(xiàng)目，進(jìn)行把水務(wù)匯工的管理經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)技術(shù)帶給項(xiàng)目公司，可以進(jìn)一步促進(jìn)地方污水處理事業(yè)的發(fā)展，是一種雙贏的局面。

2. 對水務(wù)環(huán)工開拓污水及工業(yè)廢水處理市場具有戰(zhàn)略意義

水務(wù)環(huán)工具有控制著水源和用戶、擁有資金與國字旗號等方面的資源優(yōu)勢，因此，水十條的發(fā)布為其帶來巨大的水務(wù)市場的大機(jī)遇。但是，環(huán)工擅長的是供水工程，對于污水處理涉足較少，面對公司目前在污水處理的管理與技術(shù)退步局面，應(yīng)積極參與工業(yè)廢水與城市污水等非傳統(tǒng)水處理領(lǐng)域。因此，參加本次項(xiàng)目符合公司戰(zhàn)略定位，通過投入一定的資本，有助于加強(qiáng)污水處理技術(shù)、運(yùn)營和管理人才引進(jìn)、培養(yǎng)。

作為一次大膽嘗試，本項(xiàng)目是水務(wù)環(huán)工首個以輕資產(chǎn)參與的PPP項(xiàng)目，對于拓展公司的市場和戰(zhàn)略部署具有重要意義。

3. 寧晉經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展?jié)摿薮?，市場前景看?/p>

作為邢臺市內(nèi)第二大縣，寧晉縣也是中國對外開放縣之一，曾先后獲得再生能源示范縣、食品工業(yè)強(qiáng)縣、生態(tài)宜居示范縣、最具潛力縣等共計(jì)17項(xiàng)的國家級榮譽(yù)。經(jīng)過20多年的發(fā)展，全縣經(jīng)濟(jì)進(jìn)行跨越發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級新階段，裝備制造、生物制藥、電線電纜、紡織服裝與太陽能光伏等五大產(chǎn)業(yè)初步形成，開發(fā)區(qū)成為本縣產(chǎn)業(yè)最集中、知識密集度最高、經(jīng)濟(jì)增長區(qū)域最快的最具活力園區(qū)。該項(xiàng)目的實(shí)施具有重要意義，能夠有效減少污水對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的影響，全面提高區(qū)域內(nèi)污水排放標(biāo)準(zhǔn)，并為招商引資提供環(huán)境容量;并能有效解決開發(fā)區(qū)內(nèi)因人口增加而驟增的污水量，并在未來的發(fā)展中不斷提高處理水量，使之高于保底水量值。

四、結(jié)語

總之，PPP投資模式的應(yīng)用為市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作帶來了新的氣象，考慮到項(xiàng)目投資成本高、建設(shè)周期長、參與主體復(fù)雜，更易面對各類風(fēng)險，因此，在項(xiàng)目實(shí)施階段應(yīng)時刻保持警惕心理，科學(xué)識別、分析、應(yīng)對風(fēng)險，特別是要采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險應(yīng)對措施，減少風(fēng)險損失，促進(jìn)項(xiàng)目順利進(jìn)行，從而展現(xiàn)PPP投資模式應(yīng)用的優(yōu)越性，促進(jìn)城市發(fā)展。

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（作者單位：河北建投水務(wù)環(huán)境工程有限公司）

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