梁海燕

（甘肅省社會科學(xué)院決策咨詢研究所 甘肅 蘭州 730071）

基層強則國強，基層安則國安。應(yīng)急管理是社會治理的重要功能，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，提高基層應(yīng)急管理能力是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的堅實支撐。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出要“增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理能力”，2022年召開的全國應(yīng)急管理工作會議又提出“推動建立常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動態(tài)銜接的基層治理機制”，黨的二十大報告提出“提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力”，為新時代社會治理與應(yīng)急管理能力提供了基本遵循。當(dāng)前，我國進(jìn)入戰(zhàn)略機遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存、不確定性因素增多的時期，面對風(fēng)險挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌安全和發(fā)展，建設(shè)具有應(yīng)急功能的社會治理體系，是社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是政府執(zhí)政能力建設(shè)的重要方面。

甘肅地處西北腹地，是中國自然災(zāi)害種類最多、活動最頻繁、危害最嚴(yán)重的省份之一，同時處于社會轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡、不充分以及改革帶來“過渡性陣痛”，使得各類矛盾凸顯，挑戰(zhàn)基層社會治理與應(yīng)急管理，亟需構(gòu)建與高水平安全相匹配的應(yīng)急管理能力?；诖?，協(xié)同推進(jìn)基層社會治理與應(yīng)急管理能力建設(shè)，對構(gòu)建安全穩(wěn)定的社會環(huán)境、滿足新時代人民群眾對安全的價值追求，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有積極意義。

一、研究回顧

（一）國外研究

西方國家應(yīng)急管理理論始于20世紀(jì)60年代，又稱為危機管理理論，是西方政治學(xué)的傳統(tǒng)領(lǐng)域。目前，應(yīng)急管理研究已經(jīng)成為一門新興學(xué)科，研究涉及危機管理、應(yīng)急管理體系和機制、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急能力評價、教育培訓(xùn)等方面。應(yīng)急管理的對象主要是突發(fā)事件，應(yīng)急管理能力的內(nèi)涵沒有統(tǒng)一界定，美國北卡羅萊納州應(yīng)急管理分局的定義具有代表性，其認(rèn)為應(yīng)急管理能力是地方政府為了減少自然災(zāi)害所造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，而采取有效措施應(yīng)對災(zāi)害的能力。這種能力不僅包括各級政府的能力，還包括眾多非政府組織的能力。圍繞應(yīng)急管理能力，國外學(xué)者對應(yīng)急管理體系、應(yīng)急管理能力評價、應(yīng)急風(fēng)險評估、社區(qū)參與應(yīng)急等進(jìn)行了廣泛研究，呈現(xiàn)出全方位、立體化、多層次、綜合性等特點。如針對突發(fā)事件應(yīng)急管理，美國學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布樂提出“有預(yù)見的政府預(yù)防而非治療”的政府治理公共危機的方式[1]。Honadie從公共政策角度提出了政府應(yīng)急管理能力的建設(shè)框架。黃楊森、王義?？偨Y(jié)了發(fā)達(dá)國家應(yīng)急管理的幾種模式，包括美國的“應(yīng)急預(yù)防—應(yīng)急準(zhǔn)備—應(yīng)急救援”模式、日本的“綜合參與型”模式、英國的“整合管理型”模式等[2]。實踐中美國、日本等國家構(gòu)建了比較完善的應(yīng)急管理機制和能力評價體系，對我國應(yīng)急管理能力建設(shè)具有一定的借鑒意義。

（二）國內(nèi)研究

長期以來，中國對應(yīng)急管理能力的研究主要集中在自然災(zāi)害領(lǐng)域。2003年SARS危機發(fā)生后，研究趨于多層次、多領(lǐng)域，逐漸從自然災(zāi)害防治擴展到危機管理、突發(fā)公共事件應(yīng)對等方面。主要研究有：

1.應(yīng)急管理能力的內(nèi)涵。胡象明認(rèn)為應(yīng)急管理能力是由若干項相互聯(lián)系、相互依存的應(yīng)急能力構(gòu)成的有機系統(tǒng)[3]。目前，關(guān)于應(yīng)急能力、應(yīng)急管理能力的提法頗多，相關(guān)文獻(xiàn)經(jīng)常將應(yīng)急管理能力、應(yīng)急能力互換使用。一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)急管理能力不同于應(yīng)急能力，如蔡立輝、唐攀等認(rèn)為二者目標(biāo)不同，應(yīng)急管理能力是應(yīng)急管理體系中各行為主體開展管理活動的本領(lǐng)與水平[4]。

2.基層應(yīng)急管理能力評價。張海波以國家、城市、都市區(qū)域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)為應(yīng)急管理能力評估對象，研究了以“風(fēng)險識別”“脆弱性分析”為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理能力評估體系。田軍等通過篩選不同層級的政府應(yīng)急管理能力，建立了以關(guān)鍵過程實現(xiàn)狀況為基準(zhǔn)的評估指標(biāo)體系。朱正武等運用平衡計分卡方法構(gòu)建了社區(qū)公共安全管理績效評價指標(biāo)體系[5]。學(xué)者們開展的應(yīng)急管理能力評估研究多側(cè)重于理論方面，評估對象主要是各級政府，對基層應(yīng)急管理能力的評估體系、評價指標(biāo)和權(quán)重研究較少。

3.危機管理能力研究。一些學(xué)者從公共危機管理角度對應(yīng)急管理能力進(jìn)行了研究，研究范圍涵蓋政府、城市、城市群、學(xué)校等方面。童星、張海波圍繞應(yīng)急管理功能、應(yīng)急預(yù)案、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、突發(fā)事件和群體性事件治理等構(gòu)建了災(zāi)害管理分析框架，多數(shù)學(xué)者提倡多元主體共同協(xié)商提高公共危機應(yīng)急管理能力。2020年以來，不少學(xué)者從社區(qū)應(yīng)急能力、應(yīng)急能力現(xiàn)代化方面研究應(yīng)急管理能力，但對危機評估指標(biāo)、評價方法等的運用以及對應(yīng)急輿情危機管理的研究還不多。

4.基層應(yīng)急管理能力建設(shè)路徑。學(xué)者們從健全預(yù)警機制、增強信息傳遞的有效性、增強處置能力、加強應(yīng)急評估與科技應(yīng)用等方面提出了建議。潘琳、徐鳴從決策力、動員力、協(xié)調(diào)力、執(zhí)行力和影響力方面構(gòu)建了政府應(yīng)急管理能力的行動路徑。肖文濤、陳躍培等提出構(gòu)建以縣級政府為主體、多種力量參與的應(yīng)急管理模式。王曉端提出建立社區(qū)、農(nóng)村網(wǎng)格化應(yīng)急管理防控體系。吳蔚提出農(nóng)村可以依托片長制重塑應(yīng)急網(wǎng)格化治理。不少學(xué)者認(rèn)為基層應(yīng)急管理要重視輿情引導(dǎo)，防止突發(fā)事件中人們的焦慮恐慌。

綜上，學(xué)界對應(yīng)急管理能力已有一定研究，但從社會治理角度研究基層應(yīng)急管理能力的成果還比較零散，缺乏整體性和系統(tǒng)性，且實證研究數(shù)量不多?；谝延醒芯浚疚乃芯康膽?yīng)急管理能力是指在社會治理中應(yīng)急管理主體運用應(yīng)急手段開展應(yīng)急管理的效果，研究脈絡(luò)是通過呈現(xiàn)應(yīng)急管理能力建設(shè)的基層景象，分析挑戰(zhàn)并提出具體的對策建議。

二、甘肅在社會治理中加強應(yīng)急管理能力建設(shè)的實踐進(jìn)展

（一）基層黨建引領(lǐng)作用得到發(fā)揮

甘肅在基層社會治理中積極探索“黨建+安全”“黨建+應(yīng)急”的治理模式，注重以黨建引領(lǐng)應(yīng)急管理，推進(jìn)黨建與應(yīng)急管理工作同頻共振，使黨組織成為帶領(lǐng)各項應(yīng)急工作的主心骨，有效激活應(yīng)急管理動能。如在2022年7月，蘭州市以黨建為引領(lǐng)，充分發(fā)揮“社工委”機制優(yōu)勢，動員各界群眾6.5萬人次參與疫情防控，1.5萬名干部下沉社區(qū)，在疫情防控一線成立臨時黨支部397個，設(shè)置黨員先鋒崗2280個，組建黨員先鋒隊1264支[6]，充分發(fā)揮了基層黨組織在社會治理應(yīng)急中的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，有效緩解了社區(qū)防控量大、人員不足的難題，推進(jìn)了基層應(yīng)急管理能力提質(zhì)增效。

（二）應(yīng)急預(yù)案體系基本形成

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理體系的重要組成部分。近年來，甘肅省積極健全省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、企業(yè)、學(xué)校等各級各類應(yīng)急預(yù)案體系，以《甘肅省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為基礎(chǔ)，推進(jìn)專項預(yù)案以及社區(qū)、行政村等自治組織，學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)機構(gòu)，供水、供電、供氣、供暖等社會服務(wù)部門，能源、運輸?shù)戎攸c部門以及大型會展、文化體育等重大活動應(yīng)急預(yù)案的編制，基本構(gòu)建起“點、線、面”相結(jié)合、“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，并加強預(yù)案動態(tài)管理，健全預(yù)案修訂、評審、發(fā)布、備案、歸檔等制度，推動提高預(yù)案的完整性、科學(xué)性和可操作性。如在公共衛(wèi)生疫情防控領(lǐng)域，以鼠疫、結(jié)核病、艾滋病、人感染高致病性禽流感、手足口病等傳染病為重點，逐步建成多層次、廣覆蓋、銜接有序的公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案體系，實現(xiàn)了信息報告的動態(tài)化、實時化和網(wǎng)絡(luò)化管理[7]，提高了公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力。

（三）應(yīng)急管理體制機制不斷優(yōu)化

科學(xué)的體制和機制是應(yīng)急管理能力提升的重要保障。2018年10月30日，按照《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，甘肅省應(yīng)急管理廳正式掛牌成立，全省14個市（州）、86個縣（市、區(qū)）應(yīng)急管理局全部完成組建任務(wù)。省、市（州）、縣（市、區(qū)）建立了應(yīng)急管理部門，鄉(xiāng)村（街道）成立應(yīng)急管理辦公室，村級設(shè)立應(yīng)急管理室，確定了應(yīng)急管理員，形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級應(yīng)急體系，并通過聯(lián)動安全生產(chǎn)、森林防火、消防管理等應(yīng)急指揮平臺，推進(jìn)多部門預(yù)警信息、風(fēng)險信息、災(zāi)情信息等信息的互聯(lián)互通和共享共用。甘肅省與相鄰省份在應(yīng)急管理方面建立了聯(lián)動機制，推動信息資源共享、應(yīng)急隊伍聯(lián)訓(xùn)和應(yīng)急能力共建，提高了應(yīng)急綜合處置能力。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件領(lǐng)域，健全了省、市（州）、縣（市、區(qū)）三級應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，完善了傳染病防控管理機制和網(wǎng)絡(luò)直報制度，暢通了監(jiān)測信息網(wǎng)絡(luò)平臺。各地各部門在社會治理中積極挖掘優(yōu)勢資源和特色，豐富應(yīng)急管理內(nèi)容，形成了具有特色的應(yīng)急管理模式。如甘肅省文旅廳與氣象局聯(lián)合建立應(yīng)急聯(lián)動機制，將氣象服務(wù)納入旅游安全保障；嘉峪關(guān)市將“12345”熱線系統(tǒng)打造成包含應(yīng)急指揮、社會服務(wù)、公共管理等功能的信息系統(tǒng)平臺；酒泉市肅州區(qū)構(gòu)建了集“排查、辨識、管理、控制、預(yù)警、考評”于一體的風(fēng)險分級管控模式，提高了社會風(fēng)險防控能力。

（四）應(yīng)急管理制度體系逐步完善

應(yīng)急制度為應(yīng)急管理能力提供了依據(jù)和支撐。隨著全面依法治國的深入推進(jìn)，甘肅應(yīng)急法治建設(shè)提檔加速，在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法治框架下，制定出臺了一系列應(yīng)急管理意見、規(guī)劃和規(guī)范性文件等，形成了多層次、多類別的應(yīng)急管理制度體系，為突發(fā)事件應(yīng)對和應(yīng)急救援活動開展提供了制度保障。2019年，甘肅省委、省政府制定印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)全省新型應(yīng)急管理體系的意見》對甘肅全省應(yīng)急管理架構(gòu)進(jìn)行了系統(tǒng)構(gòu)建，優(yōu)化了新型應(yīng)急管理體系，建立了應(yīng)急救援和救災(zāi)資金快速撥付機制。之后，甘肅不斷加強相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)急制度建設(shè)，切實增強保障公共安全和防范社會風(fēng)險的能力。一是建立了風(fēng)險隱患排查制度，明確定期對各類危險源、危險區(qū)域以及社會矛盾等進(jìn)行全面排查，防止矛盾激化和事態(tài)擴大；二是建立了公共衛(wèi)生監(jiān)測預(yù)警制度、公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)直報制度，加強對涉公共衛(wèi)生應(yīng)急物資的安全服務(wù)指導(dǎo)，規(guī)范預(yù)警標(biāo)識和信息發(fā)布平臺建設(shè)，擴大預(yù)警信息覆蓋范圍，提高預(yù)測預(yù)警的及時性、準(zhǔn)確性；三是建立了突發(fā)事件應(yīng)急處置評估總結(jié)制度。明確各市州政府、省直各部門和單位及時對突發(fā)事件處置工作進(jìn)行總結(jié)分析，建立工作檔案，組織開展評估，為提高防控能力提供經(jīng)驗；四是建立了輿論引導(dǎo)機制。各地普遍建立突發(fā)事件信息核實、審核、發(fā)布和輿論引導(dǎo)工作，形成了政府與新聞媒體的溝通協(xié)調(diào)機制，增強了應(yīng)急輿論宣傳的主動性。

（五）應(yīng)急隊伍不斷壯大

針對應(yīng)急管理業(yè)務(wù)更寬、要求更高的形勢，甘肅堅持“堅強隊伍、夯實基礎(chǔ)、提升能力”，著力構(gòu)建多位一體的應(yīng)急力量體系，加強專兼職隊伍建設(shè)。機構(gòu)改革后，省、市、縣三級應(yīng)急管理機構(gòu)人員編制和實有人員分別達(dá)到2110個和2548人，分別比機構(gòu)改革前增長45.3%和52.6%[8]。2021年，甘肅省安全生產(chǎn)委員會、減災(zāi)委員會制定印發(fā)《甘肅省省級應(yīng)急救援隊伍建設(shè)管理辦法（試行）》對應(yīng)急隊伍建設(shè)和管理作了規(guī)范，同時全省積極創(chuàng)新“執(zhí)法+服務(wù)”模式，定期開展各類應(yīng)急演練培訓(xùn)，推進(jìn)專業(yè)化救援隊伍“一專多能”，提升應(yīng)急隊伍的快速反應(yīng)能力和救援能力，特別是重特大災(zāi)害事故應(yīng)對處置能力。在衛(wèi)生領(lǐng)域，市（州）、縣（市、區(qū)）依托現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生資源組建或強化各級各類衛(wèi)生應(yīng)急隊伍，形成了專兼并存、優(yōu)勢互補、保障有力的衛(wèi)生應(yīng)急隊伍體系，全面提升衛(wèi)生應(yīng)急隊伍的應(yīng)急處置能力。各地在疫情防控、突發(fā)公共事件應(yīng)對中依托街道、社區(qū)、小區(qū)、樓院四級網(wǎng)格體系開展群防群治，引導(dǎo)居民擔(dān)任志愿者參與疫情防控、政策宣傳、物資分配等，增加防控效能的同時提高了應(yīng)急管理能力。

（六）應(yīng)急科普宣教廣泛開展

近年來，甘肅積極構(gòu)建“多災(zāi)種、大應(yīng)急”的全民宣傳教育體系，建設(shè)應(yīng)急文化，提高全社會應(yīng)急意識。各級政府在門戶網(wǎng)站設(shè)立應(yīng)急管理網(wǎng)頁，打造應(yīng)急專業(yè)頻道，宣傳應(yīng)急管理工作，普及應(yīng)急常識。各地積極開展應(yīng)急普法，扎實推進(jìn)應(yīng)急管理、防災(zāi)減災(zāi)、公共衛(wèi)生等法律知識進(jìn)機關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位、進(jìn)公共場所、進(jìn)家庭，提高了群眾的應(yīng)急意識和自救互救能力。將應(yīng)急管理知識納入干部教育培訓(xùn)內(nèi)容，依托黨校（行政學(xué)院）和其他各類學(xué)校開展應(yīng)急培訓(xùn)。甘肅隴西建成首個應(yīng)急文化主題公園，在公園融入多種安全元素，向群眾傳遞應(yīng)急和安全文化理念。

三、社會治理新形勢下甘肅基層應(yīng)急管理能力面臨的挑戰(zhàn)

（一）公共安全領(lǐng)域風(fēng)險增多

當(dāng)前，人類社會進(jìn)入風(fēng)險社會，自然災(zāi)害頻發(fā)，公共安全、社會治安和社會秩序等方面的風(fēng)險增多，新興領(lǐng)域風(fēng)險隱患不斷凸顯，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的、傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的風(fēng)險不斷滋生、擴散和疊加，且各類風(fēng)險之間的關(guān)聯(lián)性和耦合性越來越強，呈現(xiàn)鏈條性、復(fù)雜性、多源性及不確定性等特征[9]，基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)面臨前所未有的挑戰(zhàn)。新形勢下，新時代應(yīng)急管理的任務(wù)也逐漸由防治自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等發(fā)展到防治前述風(fēng)險與公共安全事件并重，由單項應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向綜合應(yīng)急管理，亟需基層有較高水平的應(yīng)急管理能力。相比之下，甘肅基層應(yīng)急管理能力還存在諸多不適應(yīng)的地方，如一些基層干部認(rèn)為應(yīng)急管理和社會治理關(guān)系不大，缺乏協(xié)同管理理念，風(fēng)險研判和應(yīng)急處突的能力不強；一些地方在社會治理中“重處置，輕預(yù)防”，未建立風(fēng)險研判、預(yù)警、應(yīng)對機制，特別是社區(qū)、農(nóng)村風(fēng)險排查、預(yù)案編制、應(yīng)急演練、事件調(diào)查、應(yīng)急救援、宣傳教育等基礎(chǔ)性工作得不到有效落實，這些都極大阻滯應(yīng)急管理能力提升。

（二）應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)還不完善

現(xiàn)代化應(yīng)急管理的核心任務(wù)之一是要加強風(fēng)險防控，應(yīng)急管理需要對突發(fā)公共事件從預(yù)防、預(yù)警、發(fā)生到善后進(jìn)行全過程管理、動態(tài)管理，化解或降低各種風(fēng)險及危害。風(fēng)險防范工作分散于各部門、各區(qū)域，應(yīng)急管理部門要發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，這對基層應(yīng)急管理部門提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。機構(gòu)改革以來，甘肅應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)取得巨大進(jìn)步，形成了橫向聯(lián)通、縱向到底的工作鏈條，體現(xiàn)出了改革的優(yōu)勢，但仍不同程度存在條塊分割、協(xié)調(diào)力度不夠、資源整合難、信息溝通不暢等問題，多部門協(xié)同進(jìn)行應(yīng)急管理的合力作用發(fā)揮不夠，降低了應(yīng)急管理的效率。如，新冠疫情防控中患者就醫(yī)難、物資保障梗阻等就暴露出社會治理中應(yīng)急管理能力的不足，需要進(jìn)一步探索如何提升跨專業(yè)、跨組織應(yīng)急主體協(xié)同治理的效能。同時，基層應(yīng)急任務(wù)繁重、力量薄弱，應(yīng)急管理還面臨著理順“上”與“下”關(guān)系的挑戰(zhàn)。實踐中，甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)盡管設(shè)立了應(yīng)急管理所（室），但不少部門人員和職能還沒有整合到位，缺少應(yīng)急專門工作人員，“人少質(zhì)弱”以及公共安全管理的“多龍治水”，導(dǎo)致不少地方應(yīng)急管理還是一種經(jīng)驗管理，管理效果很大程度上依靠基層干部的個人經(jīng)驗和能力，應(yīng)急預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救援等能力有限。

（三）應(yīng)急管理機制不完善

應(yīng)急管理機制是應(yīng)急管理能力的重要保障。基層應(yīng)急管理機制還不完善，表現(xiàn)為：一是不同地區(qū)缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動，應(yīng)急資源在不同部門、區(qū)域之間存在協(xié)調(diào)不足的問題，社區(qū)、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，突發(fā)事件響應(yīng)滯后，應(yīng)急管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能難以有效發(fā)揮；二是應(yīng)急管理面臨信息“開”與“閉”的挑戰(zhàn)。信息公開不全面、不準(zhǔn)確，應(yīng)急、水利、地震、氣象等部門信息系統(tǒng)互不聯(lián)通，存在信息孤島，企業(yè)、社會組織、社區(qū)志愿力量難以依托開放的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)自主開展應(yīng)急管理工作，只能被動地配合或協(xié)助政府處理突發(fā)事件，參與效率不高；三是基層應(yīng)急預(yù)案體系不健全。大多社區(qū)未編制應(yīng)急預(yù)案，有的是照搬上級或其他地區(qū)的預(yù)案，同質(zhì)化嚴(yán)重，缺乏適用性，且缺少平時演練，風(fēng)險防控和應(yīng)急預(yù)警流于形式，在突發(fā)事件發(fā)生后容易出現(xiàn)指揮失靈、救援現(xiàn)場忙亂等情況，直接影響應(yīng)急響應(yīng)和處置能力。

（四）社會參與的有效性不夠

共建共治共享是社會治理的核心要義，社會力量廣泛參與對提升應(yīng)急管理能力和推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。無論是疫情防控還是公共安全事件的應(yīng)對，“社會協(xié)同、公眾參與”都是極為重要的問題。從實踐來看，突發(fā)公共事件中落實聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的能力還不高，社會參與機制不健全，蘊藏在基層的力量沒有得到有效發(fā)揮，尚未形成多元參與應(yīng)急管理的格局。如從社區(qū)應(yīng)急管理來看，一方面社區(qū)社會組織多以文體類組織為主，這些組織架構(gòu)松散、各自為戰(zhàn)、難聚合力，作用發(fā)揮較為有限；另一方面民眾參與社會治理熱忱度不高，對自身權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識不清晰，志愿服務(wù)參與不足，社區(qū)存在強人治理的現(xiàn)象，造成應(yīng)急管理能力的不確定，并帶來居委會職能超載的風(fēng)險。此外，由于缺乏風(fēng)險意識和應(yīng)急知識，一些工作人員能力不強、方法不當(dāng)，在遇到突發(fā)公共事件時，難以自行開展需要應(yīng)急專業(yè)知識的基礎(chǔ)性工作，難以第一時間進(jìn)行科學(xué)回應(yīng)、組織救援，容易因處置不當(dāng)引發(fā)輿情危機或次生災(zāi)害。

（五）民眾自救互救的能力較弱

應(yīng)急管理是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)急管理能力與社會治理現(xiàn)代化需要全社會安全文化的支撐。實踐中，甘肅基層普遍缺少應(yīng)急知識，群眾參與應(yīng)急管理面臨制度困境、文化困境和組織困境，在部分社會事務(wù)中的知情權(quán)和決策權(quán)被忽視，防災(zāi)減災(zāi)、自救互救、逃生避險的能力較弱，長此以往造成民眾面對突發(fā)事件時更多依賴政府和社區(qū)服務(wù)，制約基層整體應(yīng)急管理能力的提高。

四、社會治理視角下提升甘肅基層應(yīng)急管理能力的思考

（一）健全制度機制，夯實能力建設(shè)基礎(chǔ)

1.健全社會治理與應(yīng)急管理法制體系。法治是治國理政的基本方式。在國家層面健全突發(fā)事件應(yīng)對法、自然災(zāi)害救助條例等相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，甘肅應(yīng)重點圍繞信息公開、先期處置、綜合保障、隊伍建設(shè)等方面，健全完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對、網(wǎng)格化管理和服務(wù)、志愿者參與應(yīng)急管理等方面的法規(guī)和制度，并完善慈善捐贈、志愿者服務(wù)促進(jìn)、社區(qū)參與等方面的立法及政策，明確政府可以采取的應(yīng)急管理措施，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理能力。進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案體系，針對社區(qū)、農(nóng)村風(fēng)險點編制流程清晰、可操作性強的應(yīng)急預(yù)案體系，突出實用性。

2.健全社會風(fēng)險管理機制。暢通公眾利益表達(dá)和意見交流渠道，引導(dǎo)群眾依法反映訴求，及時準(zhǔn)確地收集和分析群眾思想動態(tài)、心理情緒、愿望心聲以及有傾向性的社會動態(tài)，對容易引發(fā)風(fēng)險的重大因素和問題進(jìn)行實時監(jiān)測、研判、預(yù)警，合理引導(dǎo)社會預(yù)期。建設(shè)應(yīng)急管理專家?guī)?，建立專家參與應(yīng)急管理過程的機制，助力提升應(yīng)急管理能力。運用現(xiàn)代信息、大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建重大風(fēng)險信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，對各類風(fēng)險信息進(jìn)行采集、識別、預(yù)警、公開和共享，特別是要對社會領(lǐng)域的重大風(fēng)險進(jìn)行識別、監(jiān)測和預(yù)警。

3.建立重大決策社會風(fēng)險評估機制?；鶎由鐣卫硎聞?wù)錯綜復(fù)雜，決策不當(dāng)或失誤往往是引發(fā)重大社會風(fēng)險的主要因素?；鶎诱鳛閼?yīng)急管理主體，應(yīng)大力推進(jìn)法治政府建設(shè)，嚴(yán)格落實科學(xué)民主依法決策，通過聽證、意見征集等充分反映公眾意愿，把風(fēng)險評估作為重大決策出臺的法定程序，及時開展應(yīng)急風(fēng)險評估，避免由于違法決策、沖動決策、盲目決策引發(fā)社會風(fēng)險。要將重大決策、重大改革、重要政策納入公共風(fēng)險評估，在作出決策前正確評價社會風(fēng)險評估與經(jīng)濟(jì)影響評價、技術(shù)評價、環(huán)境影響評價的關(guān)聯(lián)，科學(xué)預(yù)測相關(guān)利益群體的接受度，全面評估可能引發(fā)的社會風(fēng)險，并提前預(yù)設(shè)化解措施。

4.構(gòu)建協(xié)同應(yīng)急管理的機制。社會治理涉及面廣，需要建立跨層級、跨區(qū)域、跨部門、跨專業(yè)的聯(lián)動應(yīng)急機制，既關(guān)注常態(tài)的社會風(fēng)險防控，又關(guān)注非常態(tài)的突發(fā)事件應(yīng)對，方能最大限度提升基層應(yīng)急管理能力。要不斷健全協(xié)同配合機制，加強府際、部門之間的信息共享、協(xié)作配合，改變“各掃門前雪”的分散化、碎片化的問題，實現(xiàn)咨詢、指揮、協(xié)調(diào)、執(zhí)行等的有效落實，凝聚社會治理與應(yīng)急管理的合力。

（二）推進(jìn)多元共治，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

1.樹立多元共治理念。多元共治是社會治理的首要特征。社會治理下提升甘肅基層應(yīng)急管理能力，要樹立多元共治的理念，建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的應(yīng)急社會治理共同體，推動應(yīng)急主體從單一走向多元，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的格局。堅持將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于應(yīng)急管理的全過程，充分發(fā)揮基層黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心帶動作用，引領(lǐng)社會工作者、志愿者、市場主體、新社會階層等多元主體參與應(yīng)急管理。轉(zhuǎn)變政府在以往應(yīng)急管理中的角色定位，加強基層政府對突發(fā)公共事件態(tài)勢與規(guī)律的研判，構(gòu)建政府與其他治理主體之間良性互動的關(guān)系，推動服務(wù)與管理功能互嵌。

2.推進(jìn)社會組織參與應(yīng)急管理。社會組織在社會問題預(yù)防、物資保障、公共危機化解、搶險救援、心理疏導(dǎo)、科技宣教等方面具有獨特優(yōu)勢，能夠彌補政府在應(yīng)急管理某些領(lǐng)域的缺位?；谏鐣M織在應(yīng)急管理中的服務(wù)差異，應(yīng)建立常態(tài)化韌性治理機制，培育社會組織凝聚力，鼓勵應(yīng)急救援、心理咨詢、公共衛(wèi)生等類型的社會組織參與到基層應(yīng)急工作中，協(xié)助政府回應(yīng)基層社會的治理需求，并將本土資源作為彌合政府管理與社區(qū)自治“斷裂”的整合因子[10]，提高應(yīng)急管理的執(zhí)行力。

3.發(fā)揮社區(qū)應(yīng)急管理功能。甘肅基層應(yīng)急管理能力的提升，有賴于建立和完善社會突發(fā)事件防控的社會動員機制，加強韌性社區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮社區(qū)治理效能。建立社區(qū)黨支部、社區(qū)社會組織黨支部、黨員和志愿者為核心的四級社會動員體系，引導(dǎo)群眾通過志愿服務(wù)、捐贈物資、應(yīng)急救援、化解矛盾等方式參與應(yīng)急管理。加強社區(qū)志愿服務(wù)站建設(shè)，健全相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)揮志愿服務(wù)站對應(yīng)急管理能力的推進(jìn)作用。創(chuàng)新推進(jìn)應(yīng)急網(wǎng)格化管理與群防群治，發(fā)揮網(wǎng)格員、樓院長等在社會治理與公共安全方面的保障作用，以平安社區(qū)、綜合減災(zāi)示范社區(qū)為載體建立居民自救互救體系，提高基層風(fēng)險應(yīng)對能力。

（三）實行科技賦能，創(chuàng)建治理舉措

1.推動應(yīng)急管理數(shù)據(jù)信息共享。加強數(shù)據(jù)管理，推進(jìn)數(shù)字應(yīng)急，以信息化助力應(yīng)急決策和應(yīng)急能力建設(shè)。建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的應(yīng)急管理信息高速公路，健全應(yīng)急管理信息化支撐體系以及統(tǒng)一的應(yīng)急信息服務(wù)平臺，推進(jìn)公安、人防、氣象、消防、地震、廣電、衛(wèi)生等系統(tǒng)信息資源互聯(lián)互通，為各類應(yīng)急主體提供便利可及的信息服務(wù)，提升應(yīng)急合作的智能化水平。

2.推進(jìn)科技與應(yīng)急管理融合。社會治理和應(yīng)急管理工作涉及到風(fēng)險識別、預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警、處置等方面，應(yīng)改變傳統(tǒng)“人海戰(zhàn)術(shù)”思維，將科技嵌入應(yīng)急管理之中，提高社會風(fēng)險的監(jiān)測預(yù)警能力。在疫情防控、群體性事件預(yù)防處置、防災(zāi)減災(zāi)等工作中，運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等先進(jìn)數(shù)字技術(shù)進(jìn)行預(yù)警、預(yù)測和智能處置，提高應(yīng)急管理預(yù)警能力，減輕基層應(yīng)急管理在人力、資金、技術(shù)方面的壓力。創(chuàng)新應(yīng)急管理方式，如可運用互聯(lián)網(wǎng)輿情采集分析系統(tǒng)對容易引發(fā)突發(fā)事件的社會風(fēng)險進(jìn)行收集與研判；建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+”數(shù)字技術(shù)平臺，將應(yīng)急管理與智慧城市、網(wǎng)格化管理、線上服務(wù)等結(jié)合起來，延伸社會治理“智治”網(wǎng)絡(luò)，提高應(yīng)急管理的精準(zhǔn)化、智能化水平。

3.強化應(yīng)急管理科技創(chuàng)新。結(jié)合甘肅省“強科技”行動，地方政府應(yīng)增加社會公共安全應(yīng)急管理的科技投入，優(yōu)化資源配置，健全鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的體制機制，對于一些能夠解決應(yīng)急管理瓶頸、提升公共安全應(yīng)急能力的研究給予項目立項和配套資金支持，并創(chuàng)新科技成果創(chuàng)新轉(zhuǎn)化機制，通過政府與社會資本合作等方式加快產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，助推社會治理與應(yīng)急管理能力提升。

（四）加強宣傳教育，強化輿論引導(dǎo)

1.弘揚安全理念，構(gòu)建應(yīng)急文化。建立政府主導(dǎo)和社會參與相結(jié)合，全民動員、協(xié)調(diào)聯(lián)動的宣傳教育體系，以企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)社區(qū)、社會組織和廣大群眾為重點，定期組織開展應(yīng)急管理法律、法規(guī)和政策宣傳，推進(jìn)應(yīng)急科普，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的安全知識、防災(zāi)減災(zāi)、自救互救等知識宣傳，宣傳報道應(yīng)急管理中涌現(xiàn)出的先進(jìn)典型，運用融媒體矩陣平臺、科普基地等提升傳播實效，講好應(yīng)急故事，增強群眾安全意識，形成人人關(guān)注安全、人人宣傳安全、人人支持安全的社會氛圍，夯實應(yīng)急管理能力提升的社會基礎(chǔ)。

2.加強應(yīng)急輿論引導(dǎo)。突發(fā)事件發(fā)生后，各種消息集聚，公眾無法辨別真?zhèn)危菀准觿〔话埠涂只徘榫w甚至引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情。對此，要加強信息公開，進(jìn)一步完善電子政務(wù)、數(shù)字政府建設(shè)，積極發(fā)揮微博等新媒體應(yīng)急輿論引導(dǎo)功能，搭建突發(fā)事件信息公開的主渠道平臺。信息公開堅持坦率負(fù)責(zé)、速度為上、內(nèi)容為王，及時公布現(xiàn)場救援、事故調(diào)查、善后處置等信息，讓群眾第一時間正面了解情況，阻斷謠言滋生，遏制網(wǎng)上的“眾聲喧嘩”，獲得公眾的理解和支持。要把好信息公開“內(nèi)容關(guān)”，及時、嚴(yán)謹(jǐn)發(fā)布權(quán)威準(zhǔn)確信息，對群眾關(guān)心的關(guān)鍵問題直面回應(yīng)不回避。加強政府和主流媒體、新媒體的聯(lián)動，做好突發(fā)事件應(yīng)急輿論引導(dǎo)，及時反饋輿情事件，依法引導(dǎo)輿論良性發(fā)展，媒體要守土有責(zé)，不能代替輿情責(zé)任主體發(fā)聲。輿論引導(dǎo)要凸顯人文關(guān)懷和對公民隱私的尊重，兼顧事件發(fā)生后民眾的心理情緒，緩解恐慌情緒,修復(fù)和提振民眾信心，提高引導(dǎo)質(zhì)效。

結(jié)語

應(yīng)急管理與社會治理是辯證統(tǒng)一的，公共安全治理能力是國家安全的重要體現(xiàn)，良好的社會治理是應(yīng)急管理的保障，提高基層應(yīng)急管理能力是新形勢下防范化解社會風(fēng)險、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的內(nèi)中之義。近年來，甘肅省應(yīng)急管理體系及能力建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)并取得顯著成效，但風(fēng)險形勢嚴(yán)峻、基層基礎(chǔ)薄弱、機制不健全、社會參與不足等問題仍然挑戰(zhàn)基層應(yīng)急管理，亟需基層地方以問題為導(dǎo)向，深刻領(lǐng)會國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，樹立協(xié)同治理觀念，從制度機制、方式方法、科技賦能和輿論引導(dǎo)等方面，探索基層應(yīng)急管理能力的建設(shè)路徑。