論耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的復(fù)合治理

姚 偉

（西南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院 四川 綿陽(yáng) 621010）

一、“三權(quán)分置”：耕地制度的又一次重大創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)的振興是鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義，更是整個(gè)新鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。就農(nóng)業(yè)特別是以耕作為基礎(chǔ)的種植業(yè)而言，合理的耕地制度、適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式以及先進(jìn)的科技裝備是其振興的重要因素，特別是耕地制度影響農(nóng)業(yè)能否采用適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)模式和應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)來提高生產(chǎn)力。中國(guó)共產(chǎn)黨將耕地公有制度下依靠高科技來實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)作為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)[1]，同時(shí)認(rèn)識(shí)到該長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)需要經(jīng)過多個(gè)過渡階段的實(shí)踐探索才能逐步實(shí)現(xiàn)，使作為“弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)”的農(nóng)業(yè)[2]逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽扛呖萍嫉暮鸵?guī)?；?、企業(yè)化、市場(chǎng)化的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)[3]。在農(nóng)業(yè)發(fā)展的各過渡階段，都必須有與之相適應(yīng)的耕地制度及其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

（一）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

自改革開放以來，我國(guó)的耕地制度及其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了兩次重大創(chuàng)新。第一次是1984年在全國(guó)推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，不僅明確了耕地的村（組）集體所有制，還確立了從耕地的集體所有權(quán)中分離出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸承包農(nóng)戶所有的“兩權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在短短數(shù)年內(nèi)就使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到恢復(fù)，廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)基本溫飽[4]。但是，每個(gè)家庭承包耕地規(guī)模小且細(xì)碎化，機(jī)械化耕作成本高，無力承擔(dān)技術(shù)裝備和專業(yè)化服務(wù)費(fèi)用，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化無從談起。在國(guó)家的正式文件特別是“中央一號(hào)文件”中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸演變成家庭承包制，在農(nóng)民的生產(chǎn)實(shí)踐中聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也日益退化為原子化的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)。到了20世紀(jì)80年代末期，我國(guó)農(nóng)業(yè)又進(jìn)入了長(zhǎng)達(dá)20多年的徘徊期，正所謂農(nóng)民“一夜跨過溫飽線，三十年難進(jìn)富裕門”[5]。

隨著80年代末沿海出口加工業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了大規(guī)模的勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移，耕地撂荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重。有的地方30%的承包戶棄耕，棄耕面積達(dá)到23.7%[6]。2006年國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民處境大為改善，但耕地撂荒現(xiàn)象更加嚴(yán)重。在此背景下，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)有了發(fā)展空間，農(nóng)村大戶和下鄉(xiāng)資本以極低費(fèi)用甚至零費(fèi)用將撂荒耕地集中起來規(guī)?；?jīng)營(yíng)的現(xiàn)象增多，農(nóng)業(yè)新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體不斷涌現(xiàn)。到2014年，已有約30.4%的承包耕地被集中到規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體手中[7]。但是，一些地方又出現(xiàn)了強(qiáng)制剝奪承包戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象，一些模糊甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)一度頗為流行，有的認(rèn)為規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體掌握了耕地的承包權(quán)甚至所有權(quán)，有的甚至認(rèn)為出現(xiàn)了耕地私有化。由此可見，耕地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制曾經(jīng)極大地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展，但隨著社會(huì)的發(fā)展，需要在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行重大的創(chuàng)新和發(fā)展，才能適應(yīng)客觀形勢(shì)的需要。

（二）“三權(quán)分置”

為了規(guī)范和促進(jìn)耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，2014年的中央“一號(hào)文件”明確提出落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)和放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”重大改革思路；2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》又正式確立了耕地所有權(quán)歸村(組)集體所有、承包權(quán)歸原承包戶所有、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體所有的“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排，并明確要對(duì)“三權(quán)”平等保護(hù)。至此，我國(guó)耕地制度完成了第二次重大創(chuàng)新，從某種程度上說這也是整個(gè)農(nóng)村改革過程中的又一次重大創(chuàng)新[8]。

“三權(quán)分置”旨在以耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)來促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，進(jìn)而促進(jìn)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)耕地制度、農(nóng)業(yè)組織經(jīng)營(yíng)模式、先進(jìn)科學(xué)技術(shù)在當(dāng)下階段的最佳結(jié)合，以提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，使農(nóng)民過上富裕生活，并創(chuàng)造出更多的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品來滿足人民對(duì)更加美好生活的需要。如果說家庭承包制下的“兩權(quán)分置”是與我國(guó)解決溫飽問題和實(shí)現(xiàn)基本小康相適應(yīng)的耕地制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排的話，那么家庭承包制下的“三權(quán)分置”應(yīng)是與我國(guó)全面建成小康社會(huì)、基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)甚至建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相適應(yīng)的耕地制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排?！叭龣?quán)分置”禁止強(qiáng)制流轉(zhuǎn)耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平的提高相適應(yīng)；鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)，但更重視將下鄉(xiāng)資本引導(dǎo)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)和產(chǎn)品深加工環(huán)節(jié)，而不是直接流入耕地與農(nóng)民爭(zhēng)地，更反對(duì)下鄉(xiāng)資本用流入的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押貸款融資并用于非農(nóng)經(jīng)營(yíng)；主張?jiān)诓糠洲r(nóng)民家庭向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和市民化甚至中產(chǎn)化的前提下，重點(diǎn)培育鄉(xiāng)村內(nèi)生的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。特別要注意的是，耕地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排并不排斥不以發(fā)生經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為前提的各種農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)模式，耕地“三權(quán)分置”同樣只是通向社會(huì)主義現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的階段性制度安排，以流入經(jīng)營(yíng)權(quán)而展開的規(guī)?；?jīng)營(yíng)也只是農(nóng)業(yè)走向以高科技為基礎(chǔ)的集體合作規(guī)?；?jīng)營(yíng)的過渡性模式，并且十分重視和強(qiáng)調(diào)耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)必須以農(nóng)民自身為主體，重在培育農(nóng)村內(nèi)生的、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的家庭農(nóng)場(chǎng)，以及各種能夠保證承包農(nóng)戶參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、獲得適當(dāng)增值收益份額的集體合作社規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式。

二、耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)：成效、問題及其原因

（一）耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成效顯著

“三權(quán)分置”辦法出臺(tái)5年來，我國(guó)耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成效顯著，流轉(zhuǎn)面積不斷增加，在總體上顯著緩解了耕地撂荒，促進(jìn)了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。2016年，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.79億畝，2020年達(dá)到5.32億畝，而2021年9月又超過5.55億畝[9]。除了經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、交通不發(fā)達(dá)的山區(qū)和丘陵邊遠(yuǎn)地區(qū)外，全國(guó)各大地區(qū)耕地撂荒現(xiàn)象都得到明顯緩解。作為流出主體的廣大承包戶不僅能獲得流轉(zhuǎn)費(fèi)收入，還能獲得務(wù)工收入，感受效用成倍增長(zhǎng)[10]。耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與精準(zhǔn)扶貧的結(jié)合，還使部分農(nóng)民因此脫貧[11]。規(guī)?；?jīng)營(yíng)緩解了耕地碎片化，促進(jìn)了現(xiàn)代科技在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用，很多規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)日益機(jī)械化、自動(dòng)化甚至智能化。與規(guī)?；?jīng)營(yíng)相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)專業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)得到進(jìn)一步發(fā)展，具有各自“專用性資產(chǎn)”的農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)主體的參與使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大大提高。農(nóng)業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日益合理化，糧食和肉禽生鮮生產(chǎn)的比重得到了適當(dāng)調(diào)整，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，產(chǎn)品量質(zhì)齊升，更好地適應(yīng)和滿足了民眾食物結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要。

（二）耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)仍然存在一系列問題

耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)仍存在一系列的問題，影響耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的持續(xù)健康發(fā)展、農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，甚至影響國(guó)家耕地和糧食安全。

其一，直接出租模式所占比重增加。2017年出租占流轉(zhuǎn)總面積的80.9%，入股流轉(zhuǎn)占5.8%，信托、“反租倒包”等其他流轉(zhuǎn)模式共占13.3%。2020年，出租流轉(zhuǎn)上升到89.2%，入股流轉(zhuǎn)下降到5.5%，其他流轉(zhuǎn)模式下降到5.3%，而且出租流轉(zhuǎn)主要采取的是定額地租，只有少數(shù)流入需求大于流出供給的地方，出租方能夠獲得保底收入和利潤(rùn)分成。這表明，大多數(shù)流出經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民很難分享規(guī)?；?jīng)營(yíng)的增值收益，可能導(dǎo)致收入分化進(jìn)一步加劇。

其二，包括工商企業(yè)在內(nèi)的鄉(xiāng)村外來專業(yè)大戶成為最重要的流入主體。2020年專業(yè)大戶流入了57.44%的流轉(zhuǎn)耕地，各類合作社流入占比為21.5%，以鄉(xiāng)村農(nóng)民家庭為主體、主要從事種養(yǎng)業(yè)的家庭農(nóng)場(chǎng)流入占比僅為13.39%①。這表明農(nóng)民在耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的主體地位不是在增強(qiáng)而在弱化。

其三，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)雙方之間的矛盾沖突多發(fā)。作為流入方的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體因各種原因拖欠流轉(zhuǎn)租金、要求降低合約租金，流出方要求提高合約租金，以及流入方違反合同擅自改變耕地用途、不當(dāng)處理流轉(zhuǎn)耕地上的附著物、擅自用耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資或?qū)⑵湓倭鬓D(zhuǎn)等等引發(fā)的糾紛數(shù)量仍居高不下[12]。雙方之間在政府相關(guān)項(xiàng)目資源和公共產(chǎn)品配置上經(jīng)常存在矛盾和沖突。每值收獲季節(jié)附近農(nóng)民大規(guī)模搶收、拾取規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)作物而遭暴力驅(qū)趕的現(xiàn)象日益多發(fā)，不僅給規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失，也使這些農(nóng)民面臨嚴(yán)重的生命安全威脅。盡管這與封建社會(huì)農(nóng)民“拾慧”、拾荒現(xiàn)象存在本質(zhì)區(qū)別，但仍值得重視和反思。此外，還存在產(chǎn)品強(qiáng)制交易、規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體環(huán)境污染等導(dǎo)致的各種矛盾沖突。例如，有的龍頭企業(yè)給參與其規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶的包銷合同價(jià)格低于當(dāng)期市場(chǎng)價(jià)格，但仍壟斷收購(gòu)農(nóng)戶產(chǎn)品，并以尊重合同契約精神為由阻止農(nóng)戶自主銷售，從而導(dǎo)致相關(guān)農(nóng)戶不滿。其中一些矛盾沖突未及時(shí)化解，轉(zhuǎn)化成了信訪案件和群體事件[13]。

其四，隨著耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，干群矛盾有所增多。一些兩委干部同時(shí)扮演國(guó)家代理人、村莊代理人和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的代理人三種角色，不能公平兼顧三方利益，甚至借特殊身份搭政策便車謀取私利。還有一些基層干部不嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系，不理解農(nóng)民日常生活世界的意義，動(dòng)員和治理能力弱化，通過“軟強(qiáng)迫”或“變相強(qiáng)迫”來強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和主導(dǎo)定價(jià)[14]。有的將集體耕地私下流轉(zhuǎn)以謀取個(gè)人私利，甚至貪污挪用惠農(nóng)項(xiàng)目資金，損害農(nóng)戶利益。有的在耕地折股量化、股份收益分配、項(xiàng)目資源分配方面向特定規(guī)模經(jīng)營(yíng)者傾斜，一般農(nóng)民利益相對(duì)受損和成長(zhǎng)為規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的難度增加。所有這些都在一定程度上銷蝕著村民原本逐漸恢復(fù)的對(duì)基層干部的信任，引發(fā)新的干群矛盾。

其五，耕地流轉(zhuǎn)后非糧化和非農(nóng)化比重越來越大，威脅到糧食安全和耕地安全。一些省（市、區(qū)）耕地流轉(zhuǎn)非糧化比例常年保持在30%～60%之間，有的甚至高達(dá)90%以上[15]。一些基本農(nóng)田流轉(zhuǎn)后或被用于挖塘種樹，或被建成“大棚屋”出租，或被通過以租代征完全非農(nóng)化。在流出供給大于流入需求的地方，一些規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體采取機(jī)會(huì)主義方式短期流入最好耕地，純粹借助自然肥力粗放經(jīng)營(yíng)，竭澤而漁后又另尋他處流入耕地謀利。一些規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體將耕地長(zhǎng)期用于某種單一作物的大棚生產(chǎn)，導(dǎo)致土壤有害菌落嚴(yán)重超標(biāo)，農(nóng)作物日益難以生長(zhǎng)；過度使用化肥，導(dǎo)致土壤板結(jié)嚴(yán)重；大量使用來自養(yǎng)殖業(yè)的“有機(jī)肥”，導(dǎo)致土壤抗生素和重金屬嚴(yán)重超標(biāo)。如此種種，不一而足。

（三）耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在問題的原因分析

出現(xiàn)上述問題的原因是多重的，擇其要者而論之。首先，與三權(quán)分置相關(guān)的配套性法律法規(guī)存在滯后或缺失，導(dǎo)致相關(guān)主體行為“依法沖突”或無法可依。例如，既有眾多相關(guān)法律法規(guī)仍未將承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開表述，相關(guān)法律沒有明確耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)還是次生用益物權(quán)[16-18]，使用流入經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款以及在無法償還時(shí)的再流轉(zhuǎn)缺少具體操作規(guī)范和實(shí)施程序等[19]，關(guān)于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金、農(nóng)業(yè)投保和理賠等方面的配套性法規(guī)制度遠(yuǎn)未完善，在確權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)流出或收回時(shí)的耕地評(píng)測(cè)指標(biāo)十分粗略并由此埋下許多糾紛隱患。

其次，一些基層干部的相關(guān)觀念和行為還存在一定偏差。三權(quán)分置辦法的指導(dǎo)思想是明確的，但在地方實(shí)踐過程中，一些基層干部在不具備條件的情況下強(qiáng)制推進(jìn)流轉(zhuǎn)，更加重視外來資本等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的利益和需求，在資源和項(xiàng)目上對(duì)其“錦上添花”，但是監(jiān)管不到位，而緩慢內(nèi)生于村莊的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體則難遇到“雪中送炭”，更是“門庭冷落鞍馬稀”。

最后，農(nóng)村基層治理體系不完善和治理能力較弱。國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的制度與政策在執(zhí)行末端出現(xiàn)“最后一公里”的問題，往往與基層治理體系和能力建設(shè)滯后有關(guān)。改革開放以來我國(guó)農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”的基層治理結(jié)構(gòu)總體上取得了很大的成就，但村民自治也遭遇了一些挫折。近年來推行的村黨支部書記與村委會(huì)主任“一肩挑”，在一定程度上緩解了村民自治存在的異化，但也使“一肩挑”村干部承擔(dān)多重責(zé)任，基層黨建薄弱的村組仍存在治理的“內(nèi)卷化”可能[20]。各類規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)主體的進(jìn)入，使鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)一步陌生化，信任、合作和互惠的規(guī)范弱化而原子化趨勢(shì)更加明顯。耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)諸多環(huán)節(jié)不再僅是村內(nèi)事務(wù)而涉及外來規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，因此需要建構(gòu)新的鄉(xiāng)村治理框架將其吸納進(jìn)來，但在一些地方外來規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體反而將村兩委組織吸納內(nèi)化為自己的內(nèi)部組織部門[21]。另外，除了村委及其系列附屬組織外，農(nóng)民的其他合法社會(huì)群團(tuán)組織較少，2020年底全國(guó)省均1.56萬(wàn)個(gè)行政村，但省均農(nóng)民群團(tuán)組織僅2000個(gè)左右②。即使存在農(nóng)民群團(tuán)組織，在耕地確權(quán)評(píng)估、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)決策、流入主體資格審查、耕地用途監(jiān)督、矛盾糾紛處理以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保定損理賠、政府投保補(bǔ)貼和保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼確定等環(huán)節(jié)，參與治理的機(jī)會(huì)也較少[22]。流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)主體的自組織化程度和博弈力量失衡，多元主體平等協(xié)商、共治共享的基層治理格局也就難以形成。

此外，還存在規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不足和市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致收益不能達(dá)到預(yù)期從而難以支付租金引發(fā)糾紛，農(nóng)民自身不能正確看待收入分化和心理失衡等等原因，在此不再一一贅述。

三、應(yīng)對(duì)之策：耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的復(fù)合治理

要實(shí)現(xiàn)耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的持續(xù)健康發(fā)展，就必須針對(duì)上述原因采取系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)之策。特別是應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)制度體系和培育治理的多元參與主體，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的村莊復(fù)合治理機(jī)制，以促進(jìn)耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)治理的精細(xì)化。

（一）完善相關(guān)制度體系和形成多元治理主體格局

國(guó)家相關(guān)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步將“三權(quán)分置”辦法法律化，完善耕地三權(quán)權(quán)能、耕地評(píng)估、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和再流轉(zhuǎn)等方面的配套性法律法規(guī)體系，使相關(guān)流轉(zhuǎn)主體行為有法可依、有章可循。黨和政府要確立完善科學(xué)的干部政績(jī)考核指標(biāo)體系，防止基層政府干部陷入惡性的“晉升錦標(biāo)賽”，確保對(duì)國(guó)家支農(nóng)惠家項(xiàng)目和資源的公正分配。農(nóng)村基層黨組織建設(shè)及其內(nèi)部治理體系與能力建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)，發(fā)揮好引領(lǐng)基層治理體系和能力建設(shè)的主體作用?！耙患缣簟奔訌?qiáng)了黨對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)，但村民議事、決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制仍應(yīng)繼續(xù)完善，加強(qiáng)村委干部?jī)?nèi)部約束和村民自我教育，積極利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)提高村民自治參與度和減少參與成本。

基層黨政部門要重視在農(nóng)村積極培育多元治理參與主體。要通過城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展促進(jìn)農(nóng)村內(nèi)生規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)。例如，可以通過“三權(quán)置換”③等方式使具備條件的一部分農(nóng)民家庭徹底告別農(nóng)村而城鎮(zhèn)化、市民化甚至中產(chǎn)化，為在村務(wù)農(nóng)家庭向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體特別是家庭農(nóng)場(chǎng)主轉(zhuǎn)變創(chuàng)造更寬松的空間，并成長(zhǎng)為參與農(nóng)村基層治理的中堅(jiān)力量。要積極建立各種孵化機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村具有相同或相近經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的個(gè)體形成自己的社團(tuán)，包括經(jīng)營(yíng)權(quán)者協(xié)會(huì)、農(nóng)場(chǎng)工人或雇工協(xié)會(huì)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體協(xié)會(huì)、專業(yè)服務(wù)者協(xié)會(huì)等等，以引導(dǎo)相關(guān)個(gè)體和社群整合進(jìn)行秩序化和層級(jí)化的利益表達(dá)系統(tǒng)，形成大致相當(dāng)?shù)慕M織化程度和行動(dòng)能力進(jìn)而成為重要的治理參與主體，以彌補(bǔ)治理的權(quán)力權(quán)威主義或技術(shù)主義缺陷。

（二）積極借鑒和引入城市社區(qū)復(fù)合治理經(jīng)驗(yàn)

在具備完善的制度體系與多元參與主體條件的情況下，可以引入復(fù)合治理機(jī)制來促進(jìn)耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的精細(xì)化治理。復(fù)合治理在城市社區(qū)等治理實(shí)踐中已取得豐富的成功經(jīng)驗(yàn)[23]，其典型做法是由黨和政府及其相關(guān)職能部門干部作為領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者，與新聞媒體、相關(guān)專家、營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)組織、非營(yíng)利性社團(tuán)的代表以及相關(guān)公民個(gè)人等多元主體一起，建立諸如“復(fù)合治理委員會(huì)”之類的治理平臺(tái)，進(jìn)行“共建共治共享”。在此過程中，黨主要掌握大的政治方向，承擔(dān)作為最高階元治理主體和突破困境博弈的最后力量。政府作為推動(dòng)者和“出資者”，對(duì)共同的、相容性的利益做大做強(qiáng)，在排他性利益方面退出分配，以追求間接利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，從而減少排他性利益的分割矛盾，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)原則，在不損害各方利益的同時(shí)使各方的利益得到增進(jìn)。司法力量作為外在的秩序維持力量而存在，在參與主體出現(xiàn)違法犯罪行為時(shí)及時(shí)介入[24]。新聞媒體起著重要的信息多向傳輸和公共溝通橋梁的作用，使政府能及時(shí)響應(yīng)民眾需求并恰當(dāng)?shù)貙⑻囟ㄊ马?xiàng)確定為復(fù)合治理項(xiàng)目。專家通過提供專業(yè)技術(shù)知識(shí)支持獲得報(bào)酬；營(yíng)利性企業(yè)通過更高效率地完成政府外包業(yè)務(wù)獲得適當(dāng)利潤(rùn)；非營(yíng)利性社團(tuán)代表相關(guān)利益群體表達(dá)意見和參與治理；相關(guān)公民個(gè)人是稅賦來源也是公共產(chǎn)品的受益者和最終評(píng)判者，可以親自參與也可通過代表自己的利益群體參與治理。

與自然無為的簡(jiǎn)約治理和計(jì)劃時(shí)代的全能治理不同，復(fù)合治理將政府的自主性公平性、市場(chǎng)的效率性和社會(huì)的互惠性等優(yōu)點(diǎn)有機(jī)整合起來，同時(shí)又緩解政府信息不暢和響應(yīng)遲鈍、市場(chǎng)工具理性過度以及社會(huì)“差序格局”和“看人下菜”等問題[25]。在參與復(fù)合治理的過程中，多元主體盡管來自不同制度背景、承載不同規(guī)范期待、遵循不同行為模式，但通過重復(fù)博弈，逐漸形成“主體間性理性”、達(dá)成“重疊共識(shí)”，并最終協(xié)調(diào)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)各自合理目標(biāo)[26]。復(fù)合治理還能夠通過組織協(xié)作、功能運(yùn)行、權(quán)責(zé)平衡等具體機(jī)制，克服一般的多元治理因多主體、動(dòng)態(tài)性、柔性化和扁平化所產(chǎn)生的各種混亂[27]。

（三）耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)復(fù)合治理的運(yùn)行機(jī)制

耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也可以引入這種復(fù)合治理模式。其具體做法就是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和政府的推動(dòng)下，成立村級(jí)耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)復(fù)合治理委員會(huì)。成員包括黨支部代表、村委代表、法律援助人員、村里名望人士等相對(duì)固定的人員，他們相當(dāng)于矩陣制企業(yè)中常設(shè)的職能部門；還包括銀行、保險(xiǎn)、基金會(huì)等金融機(jī)構(gòu)代表，各類規(guī)模經(jīng)營(yíng)者代表，耕地評(píng)測(cè)組織代表，專業(yè)服務(wù)組織代表以及相關(guān)農(nóng)民社會(huì)群團(tuán)的代表等，他們因參與耕地流轉(zhuǎn)及其相關(guān)業(yè)務(wù)而成為治理的參與主體，并因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)項(xiàng)目和業(yè)務(wù)的變動(dòng)而變動(dòng)。復(fù)合治理主體中的相對(duì)固定成員根據(jù)每宗耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)建立治理臺(tái)賬，與每宗流轉(zhuǎn)所涉農(nóng)民或其代表、規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體等構(gòu)成復(fù)合治理項(xiàng)目小組，相對(duì)于矩陣制企業(yè)中的項(xiàng)目部。因此，一個(gè)復(fù)合治理委員會(huì)可由多個(gè)復(fù)合治理項(xiàng)目小組構(gòu)成，復(fù)合治理項(xiàng)目小組因流轉(zhuǎn)而設(shè)，隨流轉(zhuǎn)終結(jié)而終結(jié)。

耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的復(fù)合治理始于耕地確權(quán)治理。對(duì)于未完成確權(quán)的耕地，可由“兩委”確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組成員、相關(guān)耕地家庭承包戶、村中有名望者、相關(guān)專業(yè)評(píng)測(cè)技術(shù)組織和村莊社會(huì)組織代表等組成村級(jí)確權(quán)復(fù)合治理項(xiàng)目小組。治理事項(xiàng)包括精確評(píng)測(cè)耕地質(zhì)量、面積和四至，結(jié)合歷史人文和自然生態(tài)經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件核定其年均產(chǎn)能，并對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)數(shù)字化、信息化、固態(tài)化，作為后續(xù)的耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作價(jià)和折股量化的依據(jù)；防止虛增耕地面積等機(jī)會(huì)主義行為，從初始環(huán)節(jié)消除冒領(lǐng)虛增耕地補(bǔ)貼等現(xiàn)象；對(duì)耕地確權(quán)中存在的邊界糾紛、私開耕地是否確認(rèn)承包權(quán)、為避交糧納稅而隱瞞的耕地面積是否確權(quán)等問題，應(yīng)在法律政策允許的范圍內(nèi)協(xié)商解決。

在耕地確權(quán)頒證之后，是否流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的決定權(quán)在于承包戶，任何人不得以任何方式包括票決方式強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。對(duì)于不愿意流出經(jīng)營(yíng)權(quán)而出現(xiàn)的“插花地”問題，可以成立復(fù)合治理項(xiàng)目小組，相關(guān)各方借此通過協(xié)商，力爭(zhēng)成功調(diào)換耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)并給予相關(guān)承包戶適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

如果承包戶同意流轉(zhuǎn)，則進(jìn)入耕地整治或直接流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。每一宗流轉(zhuǎn)都可成立一個(gè)復(fù)合治理項(xiàng)目小組，在相關(guān)耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)定價(jià)、有效合同訂立與執(zhí)行、耕地用途監(jiān)督、流入經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款融資與再流轉(zhuǎn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用。其一，在耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)定價(jià)和支付方面發(fā)揮重要的治理作用。例如，防止定價(jià)過高以免規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體后期無力支付流轉(zhuǎn)費(fèi)，防止定價(jià)過低以免損害流出方的利益；對(duì)于經(jīng)營(yíng)狀況良好而無理由拖欠租金者，督促其在一定期限內(nèi)支付租金，并支付一定滯納金；當(dāng)流入經(jīng)營(yíng)權(quán)人仍超期無理由拖欠租金時(shí)，建議司法介入強(qiáng)制支付；如果流入經(jīng)營(yíng)權(quán)人已陷入破產(chǎn)狀態(tài)，可建議啟動(dòng)流轉(zhuǎn)費(fèi)保證金和保險(xiǎn)理賠程序，確保流轉(zhuǎn)費(fèi)及時(shí)足額支付，確保破產(chǎn)清算優(yōu)先填補(bǔ)保證基金。其二，監(jiān)督流轉(zhuǎn)合同的訂立和執(zhí)行。監(jiān)督規(guī)模經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)格執(zhí)行流轉(zhuǎn)合同約定經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，包括積極引入網(wǎng)格治理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和阻止耕地非糧化和非農(nóng)化現(xiàn)象；對(duì)嚴(yán)格遵守流轉(zhuǎn)合同者，可建議政府給予其補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)并考慮其優(yōu)先流入經(jīng)營(yíng)權(quán)；一旦發(fā)現(xiàn)流入者違反合同出現(xiàn)非糧化、非農(nóng)化行為，可及時(shí)通報(bào)政府補(bǔ)貼發(fā)放部門、貸款銀行和保險(xiǎn)公司等，并將其不良行為記入征信系統(tǒng)，多次違規(guī)者納入黑名單，并建議啟動(dòng)法律程序中止合約收回耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)流出方無正當(dāng)理由收回經(jīng)營(yíng)權(quán)或提高流轉(zhuǎn)價(jià)格的要求進(jìn)行說服教育。其三，監(jiān)督規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體持續(xù)雇用合同承諾的用工對(duì)象并支付合理的勞動(dòng)報(bào)酬，不得無理解雇和拖欠工資，避免在村務(wù)農(nóng)的流出經(jīng)營(yíng)權(quán)者陷入無地失業(yè)狀態(tài)。其四，促進(jìn)農(nóng)業(yè)金融保險(xiǎn)事業(yè)健康發(fā)展。商業(yè)性銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之所以不愿意向一般農(nóng)民提供多樣化的農(nóng)業(yè)金融貸款和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，在于業(yè)務(wù)分散而信息成本高昂，特別是貸款財(cái)產(chǎn)擔(dān)保審核、追債、保險(xiǎn)定損理賠的時(shí)間和信息成本較高。通過復(fù)合治理項(xiàng)目小組，可以在很大程度上緩解這類成本問題，同時(shí)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)銀行和保險(xiǎn)公司的博弈能力，抑制銀行強(qiáng)制收貸，促使保險(xiǎn)公司積極理賠。一旦發(fā)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體利用耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押套取低息貸款并用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和擾亂金融秩序的情況，就應(yīng)告知銀行與承包權(quán)人，督促其限期改正；對(duì)拒絕改正者，銀行有權(quán)提前收回貸款，承包權(quán)人有權(quán)收回經(jīng)營(yíng)權(quán)。復(fù)合治理項(xiàng)目小組還有必要督促規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體足額及時(shí)購(gòu)買各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，包括機(jī)械操作工的工傷保險(xiǎn)，防止其將不確定性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給原承包戶。每年度對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)投保狀況進(jìn)行審查，建議相關(guān)政府部門將投保狀況作為經(jīng)營(yíng)主體是否可以獲得各項(xiàng)優(yōu)惠支持的依據(jù)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)損害發(fā)生后，積極支持經(jīng)營(yíng)主體申請(qǐng)理賠，在保險(xiǎn)公司定損失時(shí)有權(quán)要求參與定損過程或有權(quán)要求專業(yè)評(píng)測(cè)公司參與定損，以防止保險(xiǎn)公司消極理賠。要防止保險(xiǎn)公司、基層干部、規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體、不良資本一起共謀，甚至利用一般農(nóng)戶身份和耕地信息虛假投保，騙取國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再補(bǔ)貼等行為發(fā)生。

此外，按照這一思路，在耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后的耕地質(zhì)量保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、相關(guān)補(bǔ)貼申領(lǐng)、流轉(zhuǎn)到期收回經(jīng)營(yíng)權(quán)、股份化流轉(zhuǎn)模式中的收益分紅等節(jié)點(diǎn)上，都可通過這種復(fù)合治理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)治理的精細(xì)化。久而久之，耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的各種問題就可以逐漸緩解，耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)就能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展。

注釋：

①以上數(shù)據(jù)根據(jù)2016—2020年《全國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)》《中國(guó)農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計(jì)年報(bào)》（2020），以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司官網(wǎng)關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重要數(shù)據(jù)整理得到。

②據(jù)民政部《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》計(jì)算得到。

③即以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)換城市社區(qū)股份、以耕地承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)換社保和醫(yī)保、以農(nóng)村宅基地?fù)Q城市住房產(chǎn)權(quán)。