丁國峰 蔣 淼（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥 230601）

一、問題提出

“民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興”，這是習(xí)近平總書記立足中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局提出的重要論斷。事實(shí)上，作為以農(nóng)村為根據(jù)地并走向勝利道路的紅色政權(quán)，中國共產(chǎn)黨歷來對(duì)“三農(nóng)”問題有著深刻的理解。新中國成立后，由于農(nóng)業(yè)合作社和人民公社化的探索脫離了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際水平，黨的十一屆三中全會(huì)以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為中國農(nóng)村經(jīng)營管理體制改革的起點(diǎn)。針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展始終無法跟上城鎮(zhèn)工業(yè)化的步伐、城鄉(xiāng)居民可支配收入差值加大和農(nóng)村貧困發(fā)生率居高不下等問題，黨的十八大以后，黨中央就將脫貧攻堅(jiān)任務(wù)視作千秋偉業(yè)并組織了空前絕后的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。自黨的十九大正式提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，中央一號(hào)文件更是連續(xù)多年聚焦鄉(xiāng)村振興，成為“三農(nóng)”工作的總抓手?？梢姡谶~向共同富裕的道路上，“三農(nóng)”工作的重心正逐步由消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向全面鄉(xiāng)村振興。

近年來，鄉(xiāng)村生態(tài)振興作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分受到黨和國家的高度重視。2022 年，中央一號(hào)文件特別提出了村莊清潔行動(dòng)和綠化美化行動(dòng)，并將其作為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行部署，然而，受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及“城市中心主義”的固有思維，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題在過去很長的一段時(shí)間內(nèi)沒有得到應(yīng)有的重視，長期處于放任和擱置的邊緣。臟亂差的農(nóng)村人居環(huán)境也引發(fā)了學(xué)術(shù)界的反思，相關(guān)學(xué)者主要從城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)［1］、居民生活方式［2］等方面分析農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生因素并嘗試提出有針對(duì)性的解決方案。此后，鄉(xiāng)村生態(tài)振興之于落實(shí)鄉(xiāng)村振興、鞏固脫貧成果的重要價(jià)值愈發(fā)凸顯，從新農(nóng)村建設(shè)到創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村，一系列政策和方案的實(shí)施確實(shí)使得我國農(nóng)村人居環(huán)境實(shí)現(xiàn)了舊貌換新顏，但日積月累的生態(tài)環(huán)境矛盾僅靠政府單方面的力量難以得到根本性化解，學(xué)術(shù)界對(duì)此也有著清晰的認(rèn)識(shí)，引入市場(chǎng)機(jī)制或社會(huì)資本成為最初的設(shè)想［3］。隨著理論視野的拓寬和實(shí)踐的不斷深入，更多的學(xué)者開始主張多元共治或協(xié)同共治，即將利益相關(guān)者聯(lián)合起來，發(fā)揮各自的治理優(yōu)勢(shì)，從而形成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的合力［4］。在這一過程中，法治的思維孕育而生，但治理模式的更新和治理主體多元化必然意味著法治方式的相應(yīng)轉(zhuǎn)變，遺憾的是相關(guān)研究并沒有進(jìn)一步跟進(jìn)，特別是對(duì)多元共治模式下政府及相關(guān)主體的具體權(quán)責(zé)缺乏深入探討。為此，本文以法治化治理為視角，在對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理脈絡(luò)的梳理過程中闡釋政府職能的變化，并嘗試將權(quán)利保障、制度供給、法律責(zé)任等方面的創(chuàng)新作為法治回應(yīng)，以此來推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的進(jìn)程。

二、法治化——透視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量治理的一個(gè)視角

（一）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式的變遷與評(píng)價(jià)

根據(jù)社會(huì)文明發(fā)展的一般規(guī)律，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理策略通常與國家所處的發(fā)展階段緊密相連，從農(nóng)耕文明到工業(yè)文明再到生態(tài)文明，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境歷經(jīng)了從依賴到污染再到治理的過程。新中國成立伊始，正是傳統(tǒng)農(nóng)耕文明向現(xiàn)代工業(yè)文明轉(zhuǎn)變的過渡階段，此時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)建設(shè)規(guī)模都降至歷史低點(diǎn)，但有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)較好地協(xié)調(diào)了生產(chǎn)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，因而農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題并未凸顯。在“一五”計(jì)劃順利完成之后，指導(dǎo)思想“左”傾的錯(cuò)誤引發(fā)了實(shí)際行動(dòng)上的冒進(jìn)，特別是進(jìn)入“大煉鋼”時(shí)期，不合規(guī)律的生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，給農(nóng)村的水、礦產(chǎn)和森林資源等帶來極大的浪費(fèi)和破壞，由此造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量急劇下降。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染的雙重壓力下，1973 年召開的第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議確立了“32 字”環(huán)境保護(hù)方針，首次明確了各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，然而，任何環(huán)境治理措施都無法掩蓋生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的頹勢(shì)，工業(yè)企業(yè)的混亂布局甚至導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境陷入積重難返的局面。正是在此嚴(yán)峻背景下，我國開始逐步關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，并作出了一些有益的探索。

1.1978—1992 年：城市中心主義的環(huán)境立法傾向

“文化大革命”結(jié)束，我國迎來了改革開放的歷史轉(zhuǎn)折，隨之而來的便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，但彼時(shí)社會(huì)普遍缺乏規(guī)劃能力和環(huán)保意識(shí)，因而城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速也給農(nóng)村帶來嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，分批次地將不宜在農(nóng)村生產(chǎn)加工的高污染產(chǎn)品（造紙、化工等）通過聯(lián)營或承包的方式轉(zhuǎn)移給社隊(duì)企業(yè)，為“三廢”流入農(nóng)村暢通了渠道；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，也開始有計(jì)劃地占用耕地，摧毀林木，造成了農(nóng)村水土資源的大量流失［5］。與此同時(shí)，粗放型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式也是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化不可忽略的重要原因。如何解決人民溫飽仍是改革開放之初最為棘手的問題，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，提升農(nóng)民生產(chǎn)積極性，國家對(duì)農(nóng)用生產(chǎn)資料進(jìn)行了大規(guī)模的補(bǔ)貼，農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)要素的粗放型使用也帶來了土壤性狀惡化、水體富營養(yǎng)化等更為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染問題。農(nóng)業(yè)面源污染疊加鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染轉(zhuǎn)移，造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境極度惡化。為此，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》等一系列規(guī)范性文件，旨在禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染轉(zhuǎn)嫁、規(guī)范農(nóng)藥化肥使用以及發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。

然而，在“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略的長期指引下，城市工業(yè)污染問題似乎更為突出和刺眼，也因此獲得了比農(nóng)村更為優(yōu)先的保護(hù)位次［6］。1979 年，《環(huán)境保護(hù)法（試行）》專章要求，防治工礦企業(yè)和城市生活產(chǎn)生的各項(xiàng)污染。1985 年，全國第一次城市環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)“把城市作為防治和保護(hù)的重點(diǎn)”。1989 年，《城市規(guī)劃法》明確了城市的發(fā)展方向和規(guī)模。總體而言，此階段農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理由政府全權(quán)管控，一系列涉農(nóng)環(huán)保規(guī)范性文件雖然在一定程度上緩解了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的壓力，但是其防治的重心仍集中在城市工業(yè)污染治理方面，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理事實(shí)上處于概念階段。

2.1993—2012 年：城鄉(xiāng)二元環(huán)境立法格局的形成

客觀而言，城市中心主義的立法模式在特定的時(shí)期內(nèi)具有合理性，突出重點(diǎn)、以點(diǎn)帶面的環(huán)境立法模式在今天看來也的確行之有效。處在歷史的時(shí)空維度上，國家工業(yè)化的進(jìn)程其實(shí)對(duì)于市場(chǎng)的發(fā)展具有強(qiáng)烈的路徑依賴，1992 年黨的十四大明確了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，城市工業(yè)迎來了一段快速發(fā)展期，但城市工業(yè)化進(jìn)程的加速不可避免地會(huì)產(chǎn)生更多的工業(yè)污染。與此同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制下的生態(tài)環(huán)境資源存在明顯的分配不公，不僅農(nóng)業(yè)農(nóng)村自身污染呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)，城市工業(yè)化進(jìn)程的加快也導(dǎo)致“三廢”逐步流向農(nóng)村，因而20 世紀(jì)90 年代是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題集中爆發(fā)的時(shí)期。在這一階段，國家立法開始主動(dòng)關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的具體問題：為保持水土和控制農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)資料的使用，出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)法》；為改善村容鎮(zhèn)貌，減少生活污染，出臺(tái)了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》；為制止城市“三廢”流向農(nóng)村，出臺(tái)了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》。這些具有鮮明針對(duì)性、規(guī)范性文件的集中出臺(tái)使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的部分問題得到遏制。進(jìn)入21 世紀(jì)以后，生活污染和養(yǎng)殖污染已成為制約農(nóng)村發(fā)展的主要因素。根據(jù)《第一次全國污染源普查公報(bào)》顯示，二者所產(chǎn)生的COD 和氨氮均占全國排放總量的四成以上，因此《國家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》特別強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村生產(chǎn)生活污染的控制［7］。隨著整治過程的順利推進(jìn)，以新農(nóng)村建設(shè)為起點(diǎn)，國家的宏觀政策發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)向，農(nóng)村人居環(huán)境改善成為立法的焦點(diǎn)，圍繞飲水、用電等民生工程，中央和地方出臺(tái)了一系列配套措施，為后續(xù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)［8］。

概而言之，城市工業(yè)化進(jìn)程的加快無疑使得城市污染防治受到立法者的重點(diǎn)照顧，但農(nóng)民生活水平提高對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需求愈發(fā)強(qiáng)烈，因而農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)在這一階段得到立法者的重視，立法者通過差異性的制度安排，設(shè)計(jì)出一套具有農(nóng)村特色的制度體系，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理主體、治理方式等得以完善，城鄉(xiāng)二元立法格局愈發(fā)鞏固和深化。

3.2013年至今：城鄉(xiāng)環(huán)境立法朝著共生演進(jìn)

自2012 年首次提出“美麗中國”這一概念后，我國生態(tài)文明建設(shè)駛?cè)肟燔嚨溃稽h的十八大報(bào)告正式確認(rèn)了生態(tài)文明建設(shè)的重要地位，并將其納入社會(huì)主義事業(yè)的總體布局，在此背景下加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)自然是順理成章的道理。以2014 年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂為標(biāo)志，大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)立法在我國漸次展開，針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中的突出問題，我國及時(shí)對(duì)《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等19 部生態(tài)環(huán)境法律進(jìn)行了修改與完善；新制定了包括《環(huán)境保護(hù)稅法》《長江保護(hù)法》在內(nèi)的7 項(xiàng)生態(tài)環(huán)境專門法［9］。盡管城市中心主義和城鄉(xiāng)二元立法的壁壘仍然制約著農(nóng)村生態(tài)法治的進(jìn)步，但顯而易見的是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法較前兩個(gè)時(shí)期取得了前所未有的突破，一大批立法層級(jí)較低的涉農(nóng)規(guī)范性文件的效力得到提升，最為顯著的改變?cè)谟诹⒎ㄖ饾u突出農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的價(jià)值，意圖通過城鄉(xiāng)融合來反哺農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理的差距，為實(shí)現(xiàn)“美麗中國”的建設(shè)目標(biāo)而努力。在該階段，國家頂層設(shè)計(jì)注重政策的導(dǎo)向作用，聚焦城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)環(huán)境立法走向融合共生。

（二）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法治化的價(jià)值審視

1.政治層面：國家治理能力的重要體現(xiàn)

回顧新中國成立以來的國家治理歷程，為鞏固新生政權(quán)，治理最初被賦予“統(tǒng)治”的意思，強(qiáng)調(diào)自上而下統(tǒng)治階級(jí)意志的服從。改革開放以后，執(zhí)政者更加崇尚行政效率，為調(diào)動(dòng)各方面的活力，“管理”一詞逐步成為官方術(shù)語并在憲法層面得到確認(rèn)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)要求，“治理”也正式走向歷史舞臺(tái)。從演進(jìn)策略來看，由“統(tǒng)治”向“管理”再向“治理”的思路轉(zhuǎn)變，不僅是治國方略內(nèi)涵的延伸，更是民主法治精神的貫徹，因?yàn)橹卫韽?qiáng)調(diào)的是“治”，需要用法治的手段保證多元主體的參與，主張權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一，與“統(tǒng)治”和“管理”存在本質(zhì)上的區(qū)別，更符合現(xiàn)代化國家頂層設(shè)計(jì)的要求［10］。就此而言，法治是現(xiàn)代國家治國理政的基本方式，是國家治理的重要依托。

國家治理是諸要素構(gòu)成的綜合體，就其制度客體而言，生態(tài)環(huán)境治理與政治經(jīng)濟(jì)治理和社會(huì)文化治理處于同等重要的位置。正因?yàn)槿绱?，在世界范圍?nèi)，法治成為現(xiàn)代國家治理生態(tài)環(huán)境的一致選擇。以國家立法的方式推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理逐步成為潮流，這也為生態(tài)環(huán)境治理提供了全新的研究視角［11］。在我國，以《環(huán)境保護(hù)法》的修訂為標(biāo)志，初步建立起環(huán)境保護(hù)法律體系，這為生態(tài)環(huán)境治理法治化創(chuàng)造了前提條件，但與城市相比，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法律供給嚴(yán)重不足，存在明顯的“法治洼地”，無法形成長效的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制，顯然與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不符。為此，突出農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法治化的重要作用，思考如何構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法律框架，在法治供給上縮小城鄉(xiāng)差距，對(duì)于國家治理具有現(xiàn)實(shí)意義。申言之，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法治化是國家治理的題中應(yīng)有之義，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法治化的力度和程度就是國家治理能力的體現(xiàn)。

2.經(jīng)濟(jì)層面：農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興的客觀需要

在不同的歷史階段，中國共產(chǎn)黨曾對(duì)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略有過不同的設(shè)想，但鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略無疑是新時(shí)代我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的總綱領(lǐng)。黨的十九大報(bào)告對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)路徑作了總體部署，并提出“產(chǎn)業(yè)興旺”的目標(biāo)要求，這是我國農(nóng)村發(fā)展的新機(jī)遇，然而，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設(shè)目標(biāo)的內(nèi)容來看，產(chǎn)業(yè)興旺與其他各項(xiàng)要素之間并非簡單的并列關(guān)系，而是具有明顯的邏輯遞進(jìn)關(guān)系，只有鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，才能實(shí)現(xiàn)生活富裕，其他各項(xiàng)目標(biāo)也才能落地生根。也就是說，處在當(dāng)前的時(shí)空環(huán)境下，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)必然是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的基石［12］。就此而言，鄉(xiāng)村振興首先是產(chǎn)業(yè)振興，鄉(xiāng)村振興首先需要激發(fā)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

應(yīng)當(dāng)明確，在百年未有之大變局的背景下推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要對(duì)鄉(xiāng)村振興進(jìn)行全面準(zhǔn)確的理解，構(gòu)思并設(shè)計(jì)出全新的路徑來推動(dòng)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)振興。在推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興的過程中，法律制度和法治思維的作用在于能夠規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，使之符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的建設(shè)要求。以我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展為例，之前以“高消耗、高污染”為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是工業(yè)文明的產(chǎn)物，農(nóng)藥、化肥的擅用、濫用既破壞了生物多樣性，也是造成農(nóng)業(yè)面源污染的主要原因，要改善這種狀況，僅由農(nóng)民內(nèi)心自覺無法從根源上解決問題，一系列規(guī)范性文件的密集出臺(tái)表明，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，法律和制度的介入必不可少。從產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)來看，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興不僅意味著農(nóng)業(yè)本身的領(lǐng)域拓展，更要求農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的“接二連三”，即實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村地區(qū)的融合發(fā)展，這其中土地要素的流轉(zhuǎn)、監(jiān)管體制的完善、政府和市場(chǎng)的界分以及基本物質(zhì)保障制度的構(gòu)建無不需要完整的涉農(nóng)法律法規(guī)加以保駕護(hù)航，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興的調(diào)控有度［13］。

3.社會(huì)層面：農(nóng)民環(huán)境權(quán)利的制度保障

從上述農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理立法模式的變遷可以看出，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)在快速發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境卻日益惡化，雖然近年來我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理和監(jiān)管的力度不斷加大，但依然無法掩蓋農(nóng)民環(huán)境權(quán)益嚴(yán)重受損的事實(shí)。當(dāng)前，眾多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)或管理學(xué)的視角透析問題的成因，并將原因歸責(zé)于垃圾綜合處理和資源化利用技術(shù)的不足［14］。事實(shí)上，這一問題的輻射面早已超出了管理和技術(shù)水平的范疇，結(jié)合農(nóng)村社會(huì)長期存在的法治羸弱的現(xiàn)實(shí)，也就成為法治欠缺的社會(huì)問題。在中國，環(huán)境權(quán)對(duì)于廣大農(nóng)民來說還是一個(gè)陌生的概念，盡管農(nóng)民對(duì)于城鄉(xiāng)環(huán)境差異造成的社會(huì)矛盾已非常敏感，以及由此產(chǎn)生的維權(quán)意愿十分強(qiáng)烈，但若沒有可靠的救助機(jī)制，他們的維權(quán)能力和維權(quán)行動(dòng)仍然相當(dāng)有限。調(diào)查顯示，當(dāng)賴以生存的生態(tài)環(huán)境受到污染和破壞時(shí)，無奈忍讓和被動(dòng)接受還是農(nóng)民的第一選擇［15］。

維護(hù)和保障權(quán)利是法治的核心要義，將法治的內(nèi)核嵌入國家治理的進(jìn)程，其根本目的就是要將權(quán)利神圣的觀念深入人心［16］。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法治化對(duì)農(nóng)民環(huán)境權(quán)利的保護(hù)體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是在法律層面為農(nóng)民環(huán)境維權(quán)提供依據(jù)，將環(huán)境知情權(quán)、處分權(quán)等關(guān)乎農(nóng)民切身利益的權(quán)利法定化是權(quán)利保障的前提和基礎(chǔ)；二是在思想層面喚醒農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利意識(shí)，通過對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳講解和實(shí)際運(yùn)用，可以提高農(nóng)民環(huán)境參與的積極性，以促使其自覺爭取環(huán)境權(quán)利；三是從制度層面為農(nóng)民環(huán)境權(quán)利的救濟(jì)暢通渠道，法定的行政、司法救濟(jì)途徑能夠保障農(nóng)民完整地行使環(huán)境權(quán)利［17］；四是在政策層面為農(nóng)民環(huán)境權(quán)利提供間接保障，以法定的形式設(shè)定農(nóng)村環(huán)境自治行為的激勵(lì)機(jī)制，并根據(jù)農(nóng)民環(huán)境訴求調(diào)整激勵(lì)政策，這是最大限度減少農(nóng)村環(huán)境污染、以最小的成本落實(shí)農(nóng)民環(huán)境權(quán)利的關(guān)鍵。

三、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量治理的法治化困境

治理有效是衡量農(nóng)村生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量治理的準(zhǔn)則，在學(xué)理上，治理有效強(qiáng)調(diào)的是治理的“效用”和“價(jià)值”，意味著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理水平的整體性提升［18］。按照此種邏輯，治理有效實(shí)際上是一種結(jié)果導(dǎo)向，與治理成本是正比例關(guān)系，法治因其規(guī)范性、權(quán)威性和強(qiáng)制性，有助于保障治理效能的提升，然而，在當(dāng)前的治理實(shí)踐中，法律對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的關(guān)注不足，法治建設(shè)未能回應(yīng)相關(guān)問題之特殊性，造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理效果不佳。

（一）權(quán)力還是權(quán)利：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量治理理念的反思

在社會(huì)治理創(chuàng)新中，政府主導(dǎo)、積極作為是時(shí)代的要求。一直以來，我國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理中的各個(gè)方面都發(fā)揮著重要的作用，生態(tài)環(huán)境治理也不例外，以致人們理所當(dāng)然地認(rèn)為“環(huán)?？空?。從法社會(huì)學(xué)的角度出發(fā)，政府職能的不斷擴(kuò)張，既體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)于現(xiàn)代政府角色的認(rèn)可，也展現(xiàn)了權(quán)力本位思想的根深蒂固。在公法學(xué)語境下，國家為維護(hù)公共利益（環(huán)境利益）而行使代理權(quán)，構(gòu)成了政府行政權(quán)力的來源，由此產(chǎn)生的權(quán)力本位的生態(tài)環(huán)境治理理念在制度層面表現(xiàn)為：一是提高環(huán)境保護(hù)部門在監(jiān)管機(jī)構(gòu)中的地位，由最初的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組上升為國家環(huán)境保護(hù)局，最終組建成生態(tài)環(huán)境部；二是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制并嚴(yán)格規(guī)范排污行為，通過監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、排污收費(fèi)制度、生態(tài)紅線設(shè)置以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的全過程控制；三是嚴(yán)肅追究生態(tài)違法行為的法律責(zé)任，對(duì)生產(chǎn)生活中未經(jīng)環(huán)評(píng)擅自開工、未經(jīng)同意擅自經(jīng)營、不按規(guī)定違法排污以及責(zé)令改正而拒不改正的單位和負(fù)責(zé)人，配置了嚴(yán)格且完備的民事、行政和刑事責(zé)任。

然而，由于缺乏有效阻止行政權(quán)力越位和缺位的常規(guī)機(jī)制，社會(huì)民眾特別是農(nóng)民囿于自身能力的限制和社會(huì)救助機(jī)制的缺失，在所難免地會(huì)陷入權(quán)力本位的窠臼。在我國，政府績效考核長期與經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤，使得我國各級(jí)政府都將本地區(qū)的GDP 增長視為“政府執(zhí)政的第一要?jiǎng)?wù)”，因此加大優(yōu)惠和補(bǔ)貼力度成為吸引外商投資的重要法寶，盡管《環(huán)境保護(hù)法》明確了各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)并且要求加大環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入，但地方政府的財(cái)權(quán)和財(cái)力都相對(duì)有限，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域財(cái)政投入的增加必然會(huì)減少農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的投入，不利于農(nóng)民環(huán)境權(quán)利的保護(hù)。具體到生態(tài)環(huán)境立法，受經(jīng)濟(jì)利益至上思想的影響，生態(tài)環(huán)境法律中的大部分條款都是對(duì)政府的賦權(quán)性規(guī)定，至今沒有明確公民的環(huán)境權(quán)，而且出于立法活動(dòng)的特殊性，農(nóng)民始終處于被動(dòng)服從的地位，不能有效參與審議、展開博弈和利益表達(dá)，比如《環(huán)境保護(hù)法》第58 條關(guān)于環(huán)境公益訴訟適格原告的規(guī)定，門檻設(shè)置太高，存在懸置的風(fēng)險(xiǎn)，不利于農(nóng)民環(huán)境利益的維護(hù)［19］。2014 年，《環(huán)境保護(hù)法》在修訂過程中明顯強(qiáng)化了行政相對(duì)人的環(huán)境違法責(zé)任，只在第67 條、第68 條和第69 條對(duì)政府的違法責(zé)任作出相對(duì)原則性的規(guī)定，權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理難度加大，損害了農(nóng)民環(huán)境權(quán)利。

（二）壓制還是共治：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量治理方式的反思

我國農(nóng)村治理改革是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，尋求政府推進(jìn)是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的初始策略。從上述農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式的變遷梳理中可以發(fā)現(xiàn)，早期我國走的是“以農(nóng)輔工”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，雖然工業(yè)化道路的探索造成了農(nóng)村生態(tài)資源的極度浪費(fèi)和破壞，但是政府也因此萌生了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。在政府的環(huán)境保護(hù)主體地位被正式確立后，便開始謀求生態(tài)環(huán)境治理立法上的突破，制定和頒布了大量的涉農(nóng)規(guī)范性文件。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，政府主導(dǎo)的治理模式以“高效率、高質(zhì)量”的方式完成了村容村貌的快速改變，但由于政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中集中了具有決定性的本土資源，命令、處罰成為最常見的治理措施［20］，以致一些利益相關(guān)者產(chǎn)生了錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中對(duì)自己的權(quán)利義務(wù)有壓制行為，故而與政府之間隱約出現(xiàn)了對(duì)立情緒。

為實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)，同時(shí)降低治理的成本，政府決定轉(zhuǎn)讓部分治理權(quán)限以換取農(nóng)民的信任。市場(chǎng)化改革后，市場(chǎng)機(jī)制開始嵌入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源配置中，但是在利益驅(qū)使下，市場(chǎng)的“外部性”使得資源逐步流向城市，加劇了城鄉(xiāng)環(huán)境資源的不公。為彌合城鄉(xiāng)環(huán)境治理差距，黨的十八大以后，國家在頂層設(shè)計(jì)中提出要建立多元共治的環(huán)境治理體系，農(nóng)村社區(qū)、社會(huì)組織等主體開始參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中，但“多主體”的治理體系難免陷入“無中心”的拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)，多元共治體系下的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理存在非對(duì)稱和非均衡的弊端：一是政府監(jiān)督職責(zé)的弱化。環(huán)境公共產(chǎn)品的私人供給必然存在利潤和責(zé)任交織的情形，允許私人獲利的前提是環(huán)境工程質(zhì)量的保證，而在此過程中往往會(huì)出現(xiàn)政府迷失于權(quán)力而弱化監(jiān)督職責(zé)的問題。二是社會(huì)組織的支持不足。盡管自帶“官民”雙重屬性，社會(huì)組織貌似有政府背景，實(shí)則陷入獨(dú)立發(fā)展困境，原因就在于資金籌措渠道受到政府的嚴(yán)格限制。三是農(nóng)民被動(dòng)參與環(huán)境治理。環(huán)境治理作為理性行為需要結(jié)合自身的外部收益加以權(quán)衡，當(dāng)前權(quán)利意識(shí)的薄弱和激勵(lì)機(jī)制的缺失使得農(nóng)民參與環(huán)境治理的積極性顯著不足［21］。

（三）經(jīng)驗(yàn)還是規(guī)則：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量治理秩序的反思

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理具有三重功效，既是國家治理現(xiàn)代化的重要支撐，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的治理基礎(chǔ)，還是農(nóng)民環(huán)境權(quán)利的制度保障。換而言之，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與社會(huì)治理結(jié)構(gòu)相互交織，不同的村莊形態(tài)會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理產(chǎn)生不同的影響，進(jìn)而生成不同的治理秩序。從真實(shí)的農(nóng)村人居環(huán)境來看，一是部分農(nóng)村至今仍保留著原始的村落式居住形態(tài)，農(nóng)民的生產(chǎn)生活依賴村落集體，農(nóng)民的環(huán)境需求無法脫離村落集體而單獨(dú)存在；二是部分農(nóng)村至今維持著人事融合的基本特征，以宗族、情感為紐帶的人際關(guān)系構(gòu)成農(nóng)村社會(huì)的倫理基礎(chǔ)，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境整治需要以村落集體進(jìn)行；三是部分農(nóng)村至今保留著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時(shí)間安排，具有階段性、季節(jié)性的特點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境的布局標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)村生活的便利性［22］。由此可見，盡管我國農(nóng)村社會(huì)秩序已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化，但部分農(nóng)村仍然表現(xiàn)出濃厚的鄉(xiāng)土性特征。概言之，對(duì)于完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的農(nóng)村，其生態(tài)環(huán)境治理在具有普遍適用性的法治規(guī)則內(nèi)運(yùn)行不會(huì)產(chǎn)生過多障礙，但傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)型村落與村民之間是一個(gè)利益集合體，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)衍生出來的環(huán)境利益關(guān)系較為固定卻極為敏感，若以法律規(guī)則強(qiáng)行介入，可能會(huì)招致村民的集體反對(duì)，甚至?xí)藙?dòng)傳統(tǒng)村落長久維持的治理秩序［23］。

總而言之，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性導(dǎo)致各地農(nóng)村公共服務(wù)需求的差異性，進(jìn)而決定了與之相應(yīng)的農(nóng)村治理邏輯的差異性。我國的農(nóng)村治理實(shí)踐并沒有完全按照既定的制度規(guī)則前進(jìn)，在制度運(yùn)行的過程中出現(xiàn)了明顯的分化，絕大部分農(nóng)村在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革中完成了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，規(guī)則之治是推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的必然選擇。與此同時(shí)，仍有部分農(nóng)村并沒有急于打破與城市的界限，在長期的歷史積淀中形成了以血緣和地緣為紐帶的經(jīng)驗(yàn)之治。問題在于：經(jīng)驗(yàn)之治的守舊性與規(guī)則之治的現(xiàn)代性存在明顯的對(duì)立，經(jīng)驗(yàn)中的封建迷信成分和人情世故為特權(quán)敞開了大門，致使自由和平等的權(quán)利難以保障；規(guī)則的硬性標(biāo)準(zhǔn)又會(huì)對(duì)既定利益產(chǎn)生沖擊，破壞長期形成的以情理為核心的治理規(guī)范，不利于倫理秩序的修復(fù)和再生。因此，面對(duì)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中出現(xiàn)的分化準(zhǔn)狀態(tài)，如何構(gòu)建治理秩序是當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理必須考慮的問題。

四、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量治理的法治化路徑

物質(zhì)生活水平的提高，精神文化素養(yǎng)的提升，使得民眾對(duì)于環(huán)境公共產(chǎn)品的需求愈發(fā)強(qiáng)烈，然而，相較于城市生態(tài)環(huán)境治理，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題及其法治化治理存在特殊性，法治在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中扮演的角色可能更加重要。這既是因?yàn)檗r(nóng)民的生產(chǎn)生活更加依賴自然環(huán)境，也是因?yàn)檗r(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理利益關(guān)系復(fù)雜。因此，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理需要在法治的規(guī)范指引下穩(wěn)步推進(jìn)，這是建設(shè)美麗中國、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)路徑［24］。

（一）權(quán)利本位：以環(huán)境權(quán)利確立治理根基

權(quán)力本位的運(yùn)行邏輯源于傳統(tǒng)中國對(duì)大一統(tǒng)的強(qiáng)烈愿景，為了維護(hù)超大規(guī)模國家的統(tǒng)治，古代統(tǒng)治者大多在中央層面采取中央集權(quán)制度，使權(quán)力集中于皇帝一身；在地方層面推行郡縣制，通過彼此的牽制和配合使地方權(quán)力最大限度地集中于中央，這樣一套金字塔般的制度設(shè)計(jì)構(gòu)成了中國兩千多年封建專制統(tǒng)治的權(quán)力基礎(chǔ)。由于封建專制統(tǒng)治必須消滅有生競(jìng)爭力量才能維持統(tǒng)治的長久，因而權(quán)力本位主要通過對(duì)權(quán)力的維持和強(qiáng)化來提高排他控制的效率，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)臣民的有效控制，本質(zhì)上是一種“管理與被管理”的關(guān)系［25］。以文明的視野審視歷史，這種單向的服從關(guān)系阻礙了現(xiàn)代權(quán)利觀念的產(chǎn)出和現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型，于是權(quán)力制約和權(quán)利保障成為近代法治思想生成的內(nèi)在動(dòng)因。根據(jù)社會(huì)契約論，人民服從于主權(quán)者的行為完全是一種委托或信任，人民可以隨時(shí)限制、改變和收回這種權(quán)力，所以主權(quán)者不可能永遠(yuǎn)做最強(qiáng)者，除非他把權(quán)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)［26］。因此，現(xiàn)代法治國家的責(zé)任就是要為社會(huì)公眾提供自由發(fā)展的空間和平等選擇的機(jī)會(huì)，以公民權(quán)利的保障彰顯權(quán)力運(yùn)作的公共性，以農(nóng)民環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)彰顯農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的有效性。

1.環(huán)境立法明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系

從法治運(yùn)行的一般機(jī)理來看，權(quán)力制約和權(quán)利保障主要是社會(huì)公眾通過多元的權(quán)利訴求反抗專斷傾向的國家權(quán)力實(shí)現(xiàn)的，在某種程度上是在借個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)對(duì)國家權(quán)力的社會(huì)消解，最終以“民主契約”的方式將權(quán)力和權(quán)利都納入法律規(guī)范這一共同意志中［27］。依此邏輯分析，解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理弊病，必須明晰治理主體的利益關(guān)系，將權(quán)利義務(wù)一致的觀念貫徹到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法中，但權(quán)利義務(wù)一致并不當(dāng)然成立權(quán)利義務(wù)的完全對(duì)等，對(duì)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理，還需要結(jié)合國家的組織結(jié)構(gòu)和管理體制對(duì)權(quán)利義務(wù)的配比作出整體性設(shè)計(jì)。因此，在生態(tài)環(huán)境立法方面，一方面要將政府的環(huán)境治理責(zé)任具體化，如何細(xì)化政府的環(huán)境治理責(zé)任一直都是各國環(huán)境立法的重點(diǎn)，法律在賦權(quán)的同時(shí)，也要從防御的角度作出限制，當(dāng)環(huán)境責(zé)任失靈造成生態(tài)環(huán)境治理“政府失靈”時(shí)，就需要對(duì)政府環(huán)境責(zé)任法律條款的可操作性進(jìn)行調(diào)整；另一方面，政府環(huán)境治理責(zé)任的有效化，當(dāng)前我國環(huán)境監(jiān)管實(shí)行的是環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)管”下的公安、漁政等部門的“分別監(jiān)管”體制，在實(shí)踐中職權(quán)重合的部門競(jìng)相執(zhí)法或推諉扯皮常常導(dǎo)致責(zé)任條款無能為力［28］。為此，未來在修訂《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)是否根據(jù)實(shí)際情況考慮以下問題：一是環(huán)保部門角色的重新定位，逐步由“統(tǒng)一監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)籌協(xié)調(diào)”；二是明確當(dāng)前行政責(zé)任的具體類型、適用條件、權(quán)力救濟(jì)途徑等，確保行政追責(zé)有法可依；三是限縮行政責(zé)任的創(chuàng)設(shè)依據(jù)，一般只有規(guī)章以上的規(guī)范性文件才能創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的行政責(zé)任。

2.農(nóng)民環(huán)境權(quán)利的確認(rèn)和保障

在公法學(xué)語境中，國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)是以公民的環(huán)境權(quán)利為邏輯前提的，在憲法所確立的基本權(quán)利體系中，能夠與環(huán)境權(quán)利保護(hù)產(chǎn)生緊密聯(lián)系的僅為生命健康權(quán)，即在環(huán)境破壞侵害人體健康時(shí)發(fā)生關(guān)系，然而，生命健康權(quán)對(duì)于公民環(huán)境權(quán)利的保護(hù)存在局限性，主要問題在于其覆蓋的范圍僅限于環(huán)境污染所造成的傳統(tǒng)權(quán)利的損害，難以涵蓋現(xiàn)代人權(quán)所涉及的代際公平等領(lǐng)域，由此引發(fā)了學(xué)界關(guān)于“環(huán)境權(quán)入憲”的思考［29］。雖然理論上對(duì)于環(huán)境權(quán)的理論基礎(chǔ)、具體內(nèi)涵以及客體范圍存在爭議，但對(duì)于農(nóng)民來說，在憲法中確立環(huán)境權(quán)能夠?yàn)檗r(nóng)民切身利益（環(huán)境知情權(quán)、處分權(quán)等）的法律保障提供依據(jù)，提升全社會(huì)對(duì)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注程度。在實(shí)現(xiàn)路徑上要有具體的抓手：一是提高農(nóng)民的環(huán)境權(quán)意識(shí)，通過宣傳講解配合生動(dòng)的案例分析培育農(nóng)民生態(tài)利益的認(rèn)同感，畢竟農(nóng)民環(huán)境參與權(quán)、處分權(quán)的行使需要一定的認(rèn)知能力。二是暢通環(huán)境權(quán)利的救濟(jì)渠道：在行政救濟(jì)層面推行電子政務(wù)，通過一事一議提高救濟(jì)的效率；在司法救濟(jì)層面簡化環(huán)境公益訴訟的程序，將法律語言通俗化以減少司法調(diào)解的隔閡，從而發(fā)揮村民自治組織的協(xié)調(diào)能力，緩解農(nóng)村與城市、政府之間的環(huán)境矛盾。

（二）差序協(xié)同：環(huán)境利益共同體合作治理

善治的本質(zhì)特征是政府、社會(huì)與公民對(duì)公共事務(wù)的合作管理。從主體間關(guān)系的微觀視角分析，理想的基層治理模式應(yīng)是“多向良性互動(dòng)”關(guān)系，不僅強(qiáng)調(diào)治理關(guān)系由分散走向整合，更為關(guān)注治理主體之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。也就是說，從宏觀視角將基層治理主體間關(guān)系界定為“合作”關(guān)系并不準(zhǔn)確，一方面無法凸顯基層治理關(guān)系的本土屬性；另一方面，不能為基層治理結(jié)構(gòu)的完善提供引導(dǎo)。“差序協(xié)同”理論的提出在于全面準(zhǔn)確地界定治理主體間的合作關(guān)系，基于治理主體的行為能力進(jìn)行差序化的權(quán)責(zé)配置，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)與公民之間的良性互動(dòng)與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。其中，“差序”是靜態(tài)主體角色的差別性定位，“協(xié)同”是動(dòng)態(tài)主體間的調(diào)節(jié)性互動(dòng)［30］。面對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中利益主體訴求的多樣性特征，以“差序”和“協(xié)同”來重構(gòu)合作治理的模式無疑是一種可行的路徑。

1.跨越層級(jí)束縛的政府間縱向合作

政府間的縱向合作治理是指廣義上的中央與地方政府間在法治的頻道上分工合作、平等交流，為暢通為民服務(wù)的渠道而彼此信任。從農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)踐出發(fā)，跨越科層束縛能夠整合信息資源、優(yōu)化資源配置，使政府間的合作伙伴關(guān)系變得更加穩(wěn)固。就此而言，如何構(gòu)建和維系政府間的縱向合作關(guān)系成為跨越科層束縛的核心命題，具體在于：一是協(xié)調(diào)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的整體目標(biāo)，以“公平利用”為原則來緩解城鄉(xiāng)矛盾，共同致力城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；二是以法律形式固定農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，以受益范圍界定各級(jí)政府的環(huán)境治理責(zé)任，在法律層面為中央和地方的利益格局預(yù)留空間，作為中央和地方關(guān)系的緩沖地帶；三是中央和地方政府間是基于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理這一公共利益而行合作之事，然而，因?yàn)樵诳茖芋w制下中央和地方政府地位不平等導(dǎo)致政府違約的成本很低，造成在合作項(xiàng)目推進(jìn)的過程中單方撕毀協(xié)議的情形比比皆是，所以應(yīng)允許中立性質(zhì)的司法介入行政糾紛，打破政府間隸屬關(guān)系所產(chǎn)生的不平等，保證縱向合作關(guān)系的穩(wěn)固推進(jìn)。

2.政府與其他利益主體間橫向合作

以“差序協(xié)同”理論重構(gòu)既有的多元共治格局，就是要將政府、企業(yè)、社會(huì)與農(nóng)民在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理體系中的角色定位精準(zhǔn)化。總的來說，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)與調(diào)動(dòng)各方主體的積極性；企業(yè)應(yīng)發(fā)揮主體作用，通過綠色生產(chǎn)方式帶動(dòng)農(nóng)村及周邊產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；社會(huì)組織及農(nóng)民作為利益相關(guān)者應(yīng)廣泛參與，積極響應(yīng)政府號(hào)召［31］。具體而言，我國政府是歷次行政機(jī)構(gòu)改革的倡導(dǎo)者、組織者和領(lǐng)導(dǎo)者。從最初的“精兵簡政”到如今的“放管服”改革，歷次行政體制改革的基本邏輯都是規(guī)范政府的公共服務(wù)職能，釋放社會(huì)與市場(chǎng)活力［32］。我國政府一直發(fā)揮著國家治理和社會(huì)秩序維護(hù)的核心角色作用［33］，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，意味著政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中要承擔(dān)更多的協(xié)調(diào)、監(jiān)管和保障職能，為此要增加財(cái)政投入補(bǔ)齊農(nóng)村治理設(shè)施的短板，以監(jiān)督責(zé)任強(qiáng)化保證環(huán)境治理項(xiàng)目的順利推進(jìn)，以管理制度的革新支持社會(huì)組織獨(dú)立發(fā)展，以激勵(lì)機(jī)制的創(chuàng)新引導(dǎo)農(nóng)民積極有序參與。企業(yè)是綠色發(fā)展模式的帶動(dòng)者，其在生態(tài)環(huán)境資源等方面需要承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任［34］。政府職能的轉(zhuǎn)變必然進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的作用，盡管企業(yè)是利益的結(jié)合體并擁有技術(shù)、人才和資金優(yōu)勢(shì)，但其生產(chǎn)經(jīng)營行為與生態(tài)環(huán)境最為密切，企業(yè)理應(yīng)成為生態(tài)環(huán)境治理的主體。在行業(yè)層面，企業(yè)應(yīng)依法減排，主動(dòng)公開環(huán)保信息，自覺接受監(jiān)督，做好行業(yè)標(biāo)桿；在社會(huì)層面，企業(yè)要以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，加快綠色升級(jí)，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)村綠色轉(zhuǎn)型。社會(huì)與農(nóng)民是生態(tài)環(huán)境治理的參與者。社會(huì)組織因其靈活性的特征是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中不容忽視的第三方力量，為解決資金短缺的問題，在不違背法律規(guī)定的“非營利”性質(zhì)的前提下，可以通過申報(bào)政府購買服務(wù)或?yàn)槠髽I(yè)提供咨詢的方式籌措資金［35］。實(shí)際上，農(nóng)民回應(yīng)也是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的重要?jiǎng)恿Γr(nóng)民應(yīng)增強(qiáng)環(huán)境權(quán)利意識(shí)、改變污染和破壞自然生態(tài)的生活方式并自覺地參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。

（三）“三治”結(jié)合：尊重生態(tài)環(huán)境治理差異性

黨的十九大報(bào)告提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”?！叭巍苯Y(jié)合有助于提升鄉(xiāng)村治理效能，通過取長補(bǔ)短的方式應(yīng)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的各種復(fù)雜情形，因而不論是完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的農(nóng)村，還是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)型村落，都能通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)性配比實(shí)現(xiàn)有效治理。從實(shí)踐中各地的演化模式來看，“三治”結(jié)合使得農(nóng)村社會(huì)治理的民主性大幅增強(qiáng)，但囿于地區(qū)差異和能力差別，“三治”的力量尚未真正調(diào)動(dòng)，制度優(yōu)勢(shì)并未完全轉(zhuǎn)化為實(shí)踐效能。

1.厘清“三治”的內(nèi)在關(guān)系

有效的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，需以具體問題為導(dǎo)向，以本土資源為載體，尊重客觀實(shí)際，實(shí)行差異化治理?！叭巍苯Y(jié)合雖然構(gòu)建了全新的社會(huì)治理秩序，但三者并非隨機(jī)配比或是均衡發(fā)力，理想的模型是對(duì)農(nóng)村社會(huì)作出類型化處理，然后根據(jù)村莊所屬的不同形態(tài)分類施策［36］。具而言之，在宏觀層面，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況綜合考量，自治應(yīng)處于核心地位，村民自治擁有深厚的歷史根基，在社會(huì)更替和權(quán)力變遷的過程中為基層治理贏得了最為廣泛的群眾基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域民主政治的深刻實(shí)踐；德治應(yīng)起到支撐作用，源自于“士紳模式”的德治本質(zhì)是在認(rèn)知層面培育“利他”沃土，可以作為自治和法治的補(bǔ)充；法治應(yīng)發(fā)揮保障作用，這是由法治本身的特性決定的，因?yàn)榉ㄖ慰蚣苣芄潭ㄞr(nóng)村利益格局，并以強(qiáng)制力為保障免受個(gè)人主義的肆意沖擊。概言之，自治是法治和德治的基礎(chǔ)，德治是自治和法治的補(bǔ)充，法治是自治和德治的保障。

2.落實(shí)“三治”的實(shí)踐路徑

首先，創(chuàng)新自治。在基層民主政治建設(shè)中，日趨完善的村民自治制度有效地提升了農(nóng)村自我管理能力，因而農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的實(shí)現(xiàn)必然依賴于村民自治制度的創(chuàng)新［37］。一是黨建引領(lǐng)村治，強(qiáng)化黨組織在村民自治組織中的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用，為此要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，完善基層人才培養(yǎng)機(jī)制；二是完善監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)村自治必然使得權(quán)力集中于村干部，必須強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，完善村務(wù)公開和村干部選舉程序，形成自下而上的制約機(jī)制。

其次，夯實(shí)德治。一是移風(fēng)易俗，以禮儀教化為核心的德治原本是傳統(tǒng)文化中的精華，但過分注重禮儀在今天逐漸異化為鋪張浪費(fèi)和互相攀比，必須推進(jìn)移風(fēng)易俗，為德治夯實(shí)基礎(chǔ)；二是以文養(yǎng)德，通過宣傳教育，將根植于農(nóng)村的傳統(tǒng)農(nóng)耕文明、革命文化等滲透到每位農(nóng)民心中，潛移默化地成為德治的自覺行動(dòng)；三是家風(fēng)培育，樹立典型，推動(dòng)形成積極向上的農(nóng)村治理文明風(fēng)尚。

最后，加強(qiáng)法治。一是科學(xué)立法，以《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)，遵循農(nóng)村和城市發(fā)展的客觀規(guī)律，尊重農(nóng)村和城市生態(tài)環(huán)境治理模式的差異性，科學(xué)制定與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的法律規(guī)則及其他規(guī)范性政策文件，應(yīng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和生態(tài)評(píng)估的專業(yè)性；二是嚴(yán)格執(zhí)法，在法治政府的框架下，加快推進(jìn)執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法資源和執(zhí)法力量，嚴(yán)格按照法定的程序和條件行使執(zhí)法權(quán)；三是公正司法，基于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的違法行為的特殊性，在推進(jìn)審判機(jī)構(gòu)專業(yè)化的同時(shí)，組建專業(yè)化環(huán)境資源審判團(tuán)隊(duì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利；四是全民守法，守法是法治最基礎(chǔ)的條件，公民自愿服從、自覺遵守環(huán)境法律法規(guī)，硬性的行為規(guī)范就會(huì)轉(zhuǎn)化為公民自覺的生態(tài)行為，要通過開展廣泛的法治宣傳教育和采取規(guī)范性、定期性的表彰先進(jìn)等激勵(lì)措施，引導(dǎo)公民自覺守法。

五、結(jié)語

農(nóng)村是農(nóng)民最基本的生活場(chǎng)域，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理關(guān)乎億萬農(nóng)民生存和發(fā)展的切身利益，因而無論是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理都是一個(gè)永恒的話題。我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題復(fù)雜多變，需要運(yùn)用法治思維和法治手段來提高生態(tài)環(huán)境的治理水平和治理能力，這是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量治理的必由之路。需要強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題具有特殊性，不僅是相較于城市空間布局而言的，更在于農(nóng)村內(nèi)部公共事務(wù)的復(fù)雜性。針對(duì)城市環(huán)境治理有效的制度安排未必能與農(nóng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)無縫銜接，而且中國廣大農(nóng)村地區(qū)非均衡的發(fā)展特點(diǎn)使得法治的方式和標(biāo)準(zhǔn)必須因地制宜。因此，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量治理的法治化進(jìn)路，不僅僅是在形式上要做到有法可依，更要求法律從實(shí)質(zhì)層面識(shí)別農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜利益關(guān)系，突出農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的多樣化特色，將法治的公平性、程序性、規(guī)范性和高效性貫穿于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的全過程。