趙鑫鑫

內(nèi)容提要 “雙碳”目標(biāo)的提出和落實(shí)推動(dòng)了碳捕集與封存技術(shù)的迅速發(fā)展，但技術(shù)實(shí)施中不容忽視的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需要明確有效的法律救濟(jì)機(jī)制。在降低和減少該技術(shù)的負(fù)面效應(yīng)，平衡公共利益與私人利益方面，美國(guó)的妨害訴訟理論以及氣候變化訴訟中采用司法審查的做法具有借鑒意義。為在該項(xiàng)技術(shù)大規(guī)模示范與產(chǎn)業(yè)化集群建設(shè)中爭(zhēng)取最大減排效益，同時(shí)充分保障公民的合法權(quán)益，我國(guó)應(yīng)當(dāng)著眼于提高法律救濟(jì)的實(shí)效，將該項(xiàng)技術(shù)納入實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的整體治理框架中，通過(guò)司法路徑和行政路徑，在更為宏觀(guān)的層面完善和優(yōu)化環(huán)境侵權(quán)的法律救濟(jì)機(jī)制。

2020年9月，習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出了“雙碳”目標(biāo)愿景。這不僅是我國(guó)積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理，構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的莊嚴(yán)承諾，也是貫徹新發(fā)展理念，著力解決資源環(huán)境約束問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的系統(tǒng)性變革，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新要求。“十四五”時(shí)期，我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的落實(shí)，對(duì)環(huán)保技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用提出了更加迫切的需求。而建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展體系、實(shí)現(xiàn)氣候減緩的目標(biāo)，則有賴(lài)于碳捕集與封存(carbon capture and storage, CCS)、可再生能源、核能、終端燃料轉(zhuǎn)換等先進(jìn)環(huán)保技術(shù)的運(yùn)用與推廣。碳捕集與封存技術(shù)，是國(guó)際能源署認(rèn)為可以最低成本降低化石燃料電廠(chǎng)碳排放的關(guān)鍵技術(shù)方案，與其他減排技術(shù)相比，具有減排潛力巨大、與化石能源系統(tǒng)結(jié)合良好、能有效配合新能源與可再生能源體系的發(fā)展等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。目前，該項(xiàng)技術(shù)已在世界許多國(guó)家付諸實(shí)施，截至2020年12月，全球共有65個(gè)碳捕集與封存技術(shù)應(yīng)用的商業(yè)設(shè)施(其中中國(guó)6個(gè))。①我國(guó)碳捕集與封存技術(shù)發(fā)展迅速，2021年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要推動(dòng)能源體系綠色低碳轉(zhuǎn)型，開(kāi)展CO2捕集、利用和封存試驗(yàn)示范。目前，該項(xiàng)技術(shù)已在19個(gè)省份付諸實(shí)施。然而，這些核心環(huán)保技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用，都存在一定的安全風(fēng)險(xiǎn)，②就碳捕集與封存技術(shù)而言，在其運(yùn)行和實(shí)施的各個(gè)階段，壓縮設(shè)備、運(yùn)輸管道、注入和封存地點(diǎn)等都有可能發(fā)生CO2和相關(guān)化學(xué)品的泄漏問(wèn)題，給周邊居民的健康及當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成不利影響。如果在海洋進(jìn)行封存，還可能給海洋生態(tài)環(huán)境帶來(lái)不利影響。

有關(guān)碳捕集與封存技術(shù)實(shí)施中的環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題，主要是指在運(yùn)用和實(shí)施該項(xiàng)技術(shù)的過(guò)程中由于污染環(huán)境、破壞生態(tài)，被侵權(quán)人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利受損以及環(huán)境和生態(tài)遭到損害而產(chǎn)生的法律救濟(jì)問(wèn)題。由于侵權(quán)責(zé)任主體、損害后果、致?lián)p因果關(guān)系的不確定性，以及訴訟過(guò)程中對(duì)涉及的各類(lèi)前沿專(zhuān)業(yè)問(wèn)題的解釋與證明，增大了這一技術(shù)應(yīng)用在發(fā)生侵權(quán)時(shí)進(jìn)行司法救濟(jì)的難度。對(duì)碳捕集與封存技術(shù)的應(yīng)用進(jìn)行法律規(guī)制，完善救濟(jì)制度，就是為了最大限度地避免技術(shù)實(shí)施帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面效應(yīng)，平衡各方利益，為該項(xiàng)技術(shù)及其他前沿環(huán)保技術(shù)的發(fā)展提供保障。從該項(xiàng)技術(shù)發(fā)展的成熟程度和市場(chǎng)化程度來(lái)說(shuō)，美國(guó)無(wú)疑處于世界領(lǐng)先地位。其處理環(huán)境侵權(quán)的妨害訴訟中適用的利益衡量原則、司法救濟(jì)的方式以及對(duì)氣候變化訴訟的處理方式，對(duì)于我國(guó)處理相關(guān)侵權(quán)糾紛亦具有重要的借鑒意義。本文擬以美國(guó)環(huán)境侵權(quán)的法律救濟(jì)為切入點(diǎn)，對(duì)我國(guó)實(shí)施碳捕集與封存技術(shù)造成環(huán)境侵權(quán)的法律救濟(jì)問(wèn)題予以探討。

美國(guó)環(huán)境侵權(quán)的法律救濟(jì)選擇

1.妨害理論的適用與利益衡量原則

在司法裁判中，妨害理論是美國(guó)法官處理環(huán)境侵權(quán)案件的主要法理依據(jù)。有相當(dāng)一部分美國(guó)環(huán)境法學(xué)者認(rèn)為“美國(guó)現(xiàn)代環(huán)境法最深的根源在于妨害原則”，而“妨害理論及判例法是現(xiàn)代環(huán)境與能源法的普通法基礎(chǔ)”。③妨害損害賠償之訴起源于中世紀(jì)英國(guó)，隨著普通法的發(fā)展及衡平法與普通法的融合，由妨害引起的損害賠償訴訟被區(qū)分為私人妨害訴訟和公共妨害訴訟。私人妨害訴訟主要涉及對(duì)土地私人利益的侵?jǐn)_，比如噪音、氣味、震動(dòng)等不可量物帶來(lái)的侵?jǐn)_，旨在保護(hù)權(quán)利人對(duì)土地的使用和用益利益。如果這種侵?jǐn)_存在過(guò)錯(cuò)，或者是一項(xiàng)異常危險(xiǎn)的活動(dòng)而應(yīng)當(dāng)適用嚴(yán)格責(zé)任,損害的嚴(yán)重程度遠(yuǎn)大于行為者行為的效益，或者行為所帶來(lái)的損害須付出巨大的經(jīng)濟(jì)利益方能補(bǔ)償，那么這種侵?jǐn)_就是不合理的，屬于一種妨害行為，受害人或受害人代表可以提起損害賠償或侵害禁止之訴，借以排除這種侵?jǐn)_，維護(hù)自身的環(huán)境權(quán)益。而公共妨害訴訟則主要涉及公眾的共同權(quán)益或社會(huì)的普遍利益。④根據(jù)美國(guó)《侵權(quán)法重述第二版》第821B條的規(guī)定，公共妨害是對(duì)一般大眾公共權(quán)利的無(wú)理干擾。判斷是否構(gòu)成公共妨害，主要是看該行為是否涉及對(duì)公眾健康、公共安全、社會(huì)安寧、社會(huì)舒適或公眾便利的重大干擾；或者該行為是否為法律、市政法令或行政法規(guī)所禁止；或者該行為是否具有持續(xù)性的特點(diǎn)，造成了永久性或長(zhǎng)期的影響，并且行為人是否知道或有理由知道該行為對(duì)公眾權(quán)利造成重大影響。⑤如果符合這些條件，該行為就構(gòu)成公共妨害。公共妨害之訴突破了傳統(tǒng)私人妨害訴訟中對(duì)不動(dòng)產(chǎn)相互毗鄰的要求，妨害的形式除了包括直接污染和危險(xiǎn)，亦可包括二次污染、復(fù)合污染以及間接危險(xiǎn)。在公共環(huán)境權(quán)益的維護(hù)上，代表社會(huì)公眾的市政府或其他政府機(jī)關(guān)、受到特別損害的當(dāng)事人、一般公眾的代表、公民訴訟中的公民，在符合法律規(guī)定的條件下，都具有公共妨害的起訴資格。

利益衡量原則是美國(guó)妨害訴訟中奉行的主要司法方法，該原則強(qiáng)調(diào)法官在處理兩種或多種利益沖突時(shí)，應(yīng)運(yùn)用實(shí)質(zhì)判斷的方法，去判斷哪一種利益更應(yīng)受到保護(hù)。認(rèn)定被告的妨害行為是否成立，一個(gè)重要的判斷依據(jù)就是被告可否采取措施避免該行為的發(fā)生。如果采取相應(yīng)措施對(duì)于被告來(lái)說(shuō)并不產(chǎn)生較高的成本支出或存在較大困難，而被告沒(méi)有采取，則原告指控的妨害就是成立的；如果被告為避免妨害行為的發(fā)生需要付出較大代價(jià)或存在較大阻礙，那么被告的行為將不構(gòu)成原告所指控的妨害。妨害行為認(rèn)定后，法官還需綜合考量被訴妨害行為的效益、原告和他人遭受的損害以及其他相關(guān)事項(xiàng)，以決定被告是否要對(duì)原告所遭受的損害進(jìn)行賠償以及原告是否有權(quán)訴請(qǐng)法院禁止對(duì)其造成妨害的行為?；诶婧饬吭瓌t，法官在進(jìn)行判決時(shí)，不是直接通過(guò)法律規(guī)定得出結(jié)論，而是首先通過(guò)利益衡量得出結(jié)論，然后再?gòu)姆蓷l文中尋找依據(jù)，以便使結(jié)論正當(dāng)化或合理化。⑥例如，在1970年Boomer v. Atlantic Cement Co.案件中，被告在A(yíng)lbany附近經(jīng)營(yíng)一家大型水泥廠(chǎng)，鄰近的土地所有人提起了禁止令和損害賠償訴訟，指控水泥廠(chǎng)產(chǎn)生的塵土、煙霧和震動(dòng)對(duì)他們的不動(dòng)產(chǎn)造成了損害。法院盡管認(rèn)定了妨害事實(shí)的存在及原告所受到的實(shí)質(zhì)性損失，但仍然拒絕發(fā)出禁止令，理由是妨害產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)后果與禁止令產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)后果存在巨大差別。在法官看來(lái)，不僅要審慎對(duì)待原告受損害的程度及水泥廠(chǎng)對(duì)區(qū)域環(huán)境的影響，也要考量水泥廠(chǎng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和水泥廠(chǎng)員工的生計(jì)。

從制定法的角度來(lái)看，無(wú)論美國(guó)聯(lián)邦還是各個(gè)州，對(duì)碳捕集與封存技術(shù)的專(zhuān)門(mén)規(guī)制都非常有限。諸如《安全碳存儲(chǔ)技術(shù)行動(dòng)條例》《碳捕獲、運(yùn)輸與封存指南2022》等，主要是聯(lián)邦層面以標(biāo)準(zhǔn)的形式提出的技術(shù)要求。而在侵權(quán)糾紛的處理上，僅有少量與CO2封存有關(guān)的免責(zé)條款，旨在鼓勵(lì)該項(xiàng)技術(shù)的實(shí)施。比如，美國(guó)眾議院2006年就曾考慮通過(guò)一項(xiàng)法案，授權(quán)一個(gè)專(zhuān)門(mén)基金用于未來(lái)發(fā)電項(xiàng)目，以顯示包括碳捕集與封存技術(shù)在內(nèi)的先進(jìn)清潔煤炭能源技術(shù)在發(fā)電領(lǐng)域進(jìn)行商業(yè)應(yīng)用的可行性。該項(xiàng)法案中一個(gè)備受質(zhì)疑的條款就是允許相關(guān)財(cái)團(tuán)及其成員公司在無(wú)過(guò)錯(cuò)條件下可以對(duì)封存物質(zhì)泄漏導(dǎo)致的損失免責(zé)。如果存在重大過(guò)失和非故意不當(dāng)行為，承擔(dān)民事責(zé)任的賠償額也限制在5億美元以?xún)?nèi)。⑦一些地方為獲得項(xiàng)目投資和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也通過(guò)免責(zé)條款的制定開(kāi)展“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，如伊利諾伊州和得克薩斯州相繼規(guī)定，除非CO2泄漏是由于運(yùn)營(yíng)者違反了關(guān)于碳捕獲和封存氣體存儲(chǔ)的州法律或聯(lián)邦法律，否則將不會(huì)承擔(dān)賠償責(zé)任。由于州和聯(lián)邦層面的法律規(guī)制非常有限，使得碳捕集與封存技術(shù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)者獲得了非常寬松的免責(zé)條件。

在此情況下，妨害理論及利益衡量原則在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域的適用，成為權(quán)衡碳捕集與封存技術(shù)的潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)效用，給予被侵權(quán)人及時(shí)有效救濟(jì)的重要途徑。在碳捕集與封存技術(shù)的實(shí)施過(guò)程中，由于CO2的轉(zhuǎn)移及泄漏對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境及居民健康所造成的損害，亦可以構(gòu)成美國(guó)普通法中的私人妨害或公共妨害。當(dāng)事人可以通過(guò)判決獲得賠償，且CO2封存行動(dòng)也可能被禁止。雖然CO2短期內(nèi)大量泄漏導(dǎo)致的損害后果及其因果關(guān)系的證明難度較大，但根據(jù)妨害理論，雙方舉證的焦點(diǎn)集中在“侵犯行為”的“合理性”上，損害后果及因果關(guān)系并不需要精準(zhǔn)證明。根據(jù)美國(guó)《侵權(quán)法重述第二版》第826、第827及第828條的規(guī)定，對(duì)“合理性”的認(rèn)定包括社會(huì)價(jià)值、適用性、可預(yù)防和避免的措施以及成本等多項(xiàng)考量因素，這就留給法官相當(dāng)大的裁量空間。另外，在妨害之訴中，“即使被告的行為是合理的，但是故意干擾原告對(duì)財(cái)產(chǎn)的使用行為卻可能是不合理的”。⑧也就是說(shuō)，即使CO2的封存項(xiàng)目獲得了聯(lián)邦和州法律的許可，項(xiàng)目方也可能由于損害的發(fā)生而承擔(dān)以禁令或金錢(qián)的方式對(duì)原告的救濟(jì)。由此，在碳捕集與封存技術(shù)應(yīng)用項(xiàng)目具有合法許可的前提下，對(duì)CO2長(zhǎng)期儲(chǔ)存負(fù)有責(zé)任的當(dāng)事人依然可能會(huì)因?yàn)樗饺朔梁χV或公共妨害之訴，對(duì)于修復(fù)費(fèi)用、私人或公共財(cái)產(chǎn)價(jià)值的減損、利潤(rùn)損失、人身傷害以及其他由于CO2泄漏所導(dǎo)致的人體健康損害和環(huán)境損害承擔(dān)賠償責(zé)任。

除損害賠償外，在具體的救濟(jì)方式上，法院會(huì)謹(jǐn)慎地平衡碳捕集與封存技術(shù)項(xiàng)目的重要作用和原告所遭受的損失，并在判決中更多考慮在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方對(duì)損害進(jìn)行賠償?shù)那疤嵯?，允許CO2的繼續(xù)封存。美國(guó)工業(yè)革命時(shí)期，推廣新技術(shù)的工廠(chǎng)往往因?yàn)榉梁λ饺撕凸姷睦娑蔀槲廴驹V訟案件中的被告，由妨害引起的損害賠償大多得到了法官的支持。但是，隨著技術(shù)的發(fā)展與其社會(huì)效益的顯現(xiàn)，法官的立場(chǎng)也有所轉(zhuǎn)變,并非總是支持原告有關(guān)妨害成立的訴求。即使缺乏處理新技術(shù)應(yīng)用侵權(quán)的先例，法官對(duì)于新技術(shù)的應(yīng)用和推廣也會(huì)采取審慎的態(tài)度。Boomer v. Atlantic Cement Co.案件及League v. Journeay案件裁判的結(jié)果表明，法官已不再像最初那樣，將具有環(huán)境污染活動(dòng)的工廠(chǎng)直接驅(qū)逐到城鎮(zhèn)郊區(qū)或禁止其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而是開(kāi)始考量經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本等其他因素，追求維護(hù)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民生活安寧、生命健康乃至舒適環(huán)境之間的平衡。

2.氣候變化訴訟的救濟(jì)路徑與司法審查

隨著氣候變化問(wèn)題的突顯，氣候變化訴訟也成為碳捕集與封存技術(shù)實(shí)施中環(huán)境侵權(quán)的司法救濟(jì)路徑之一。作為國(guó)際性的司法現(xiàn)象，氣候變化訴訟既包括與氣候變化的成因與影響有直接關(guān)系的訴訟，也包括以氣候變化為動(dòng)因或?qū)p緩和應(yīng)對(duì)氣候變化具有明顯影響的訴訟。⑨美國(guó)薩賓中心氣候變化訴訟數(shù)據(jù)庫(kù)的資料顯示，美國(guó)與氣候變化相關(guān)的訴訟涵蓋了憲法訴訟、聯(lián)邦和州的制定法訴訟及普通法訴訟，其數(shù)量遠(yuǎn)超其他國(guó)家。

在美國(guó)，基于相關(guān)制定法的規(guī)定，因行政機(jī)關(guān)的行政行為而受到負(fù)面影響或者傷害的任何人，均有權(quán)對(duì)該行政行為提請(qǐng)司法審查,指控行政機(jī)關(guān)或其官員、雇員在法定職責(zé)或職權(quán)上存在不當(dāng)作為或不作為,尋求損害賠償以外的司法救濟(jì)。根據(jù)《清潔空氣法》第307條(b)款的規(guī)定，針對(duì)美國(guó)國(guó)家環(huán)保局(EPA)頒布的國(guó)家空氣質(zhì)量一類(lèi)和二類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、新污染源排放標(biāo)準(zhǔn)，以及其他適用于全國(guó)的控制或禁止性的規(guī)則與規(guī)定等，都可以在哥倫比亞特區(qū)上訴法院申請(qǐng)司法審查；對(duì)于EPA批準(zhǔn)或頒布的各州的實(shí)施方案(SIP)，或者在特定區(qū)域內(nèi)適用的政策措施、規(guī)定等，可以向聯(lián)邦地區(qū)巡回上訴法院申請(qǐng)司法審查。⑩2007年，美國(guó)聯(lián)邦最高法院就以《清潔空氣法》為依據(jù)，在Massachusetts,et al. v. Environmental Protection Agency案件判決中認(rèn)定馬薩諸塞州因全球變暖產(chǎn)生了土地消失等損失，有權(quán)要求EPA承擔(dān)作為義務(wù)，而EPA也訂立了新標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范新出廠(chǎng)汽車(chē)的CO2排放量。

對(duì)于此案的判決，雖然當(dāng)時(shí)9位聯(lián)邦最高法官中有4位持不同意見(jiàn)，但該案依然具有里程碑意義。多數(shù)法官認(rèn)為，CO2應(yīng)納入《清潔空氣法》中的“空氣污染物”范疇，根據(jù)法律規(guī)定，EPA有責(zé)任控制該類(lèi)氣體的排放，直至其制定出CO2不會(huì)造成全球變暖的判斷標(biāo)準(zhǔn)為止。一方面，這一裁判結(jié)果對(duì)美國(guó)的氣候變化政策帶來(lái)了積極影響，對(duì)于激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,提升能源使用效率，起到了推動(dòng)作用,也促進(jìn)了碳捕集與封存等應(yīng)對(duì)氣候變化環(huán)保技術(shù)的發(fā)展與實(shí)施；另一方面，由于《清潔空氣法》在氣候變化訴訟中優(yōu)先于普通法的適用，妨害理論及利益衡量原則在氣候變化訴訟領(lǐng)域的作用受到了限制。在司法審查中，可以申請(qǐng)司法審查的行為主要是指具有行政效力的行政行為，包括制定各種標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的抽象行政行為以及做出行政決定或行政命令的具體行政行為。法院可以認(rèn)定行政行為違法、禁止不合法地不履行行政行為或不合理地怠于履行行政行為，但救濟(jì)的方式卻并不包含損害賠償。由此，對(duì)因碳捕集與封存技術(shù)實(shí)施造成的CO2泄露等環(huán)境侵權(quán)，即使可以選擇氣候變化訴訟的司法救濟(jì)途徑，也很難獲得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。

事實(shí)上，根據(jù)美國(guó)薩賓中心統(tǒng)計(jì)的氣候變化訴訟相關(guān)數(shù)據(jù)，在迄今為止的1722起氣候變化訴訟中，僅有28起屬于普通法訴訟，其余均是申請(qǐng)行政司法審查。這種狀況主要是緣于氣候變化訴訟的特殊性。在1992年的Lujan v.Defenders of Wildlife案件中，美國(guó)聯(lián)邦法院就對(duì)氣候變化公共妨害訴訟表達(dá)了非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。法院認(rèn)為，若原告堅(jiān)持提起公共妨害之訴，需要能夠說(shuō)明確實(shí)是由被告對(duì)其造成了損害，且該損害必須可公正地追溯到被告的侵?jǐn)_行動(dòng)，而不是某個(gè)第三方在法院判決之前獨(dú)立行動(dòng)的結(jié)果。但是，在有關(guān)氣候變化的問(wèn)題上，由于每個(gè)人在其生活中都會(huì)排放一定的溫室氣體，任何特定被告都僅會(huì)在一定程度上造成全球變暖，很難與損害之間建立具體的因果關(guān)系。而且，原告還必須證明該損害是“實(shí)際的”或“即將發(fā)生的”，而不是“推測(cè)的”或“假設(shè)的”。由于生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性，時(shí)至今日，氣候變化的確切影響也不能被全部預(yù)測(cè)。要證明氣候變化帶來(lái)的損害是“實(shí)際的”和“即將發(fā)生的”，絕非易事。另外，氣候變化問(wèn)題牽連甚廣，如燃油消耗不僅涉及國(guó)家的能源結(jié)構(gòu)和不同行業(yè)的利益格局，甚至?xí)绊懻h的政治競(jìng)爭(zhēng)力，具有一定的政治敏感性，法院認(rèn)為這些問(wèn)題并不適合通過(guò)司法裁判來(lái)解決。在2005年的Connecticut v. American Electric Power Company, Inc.案件中，聯(lián)邦法院即以該案件涉及太多國(guó)家及國(guó)際政策為由，認(rèn)為本案屬于不可裁判性質(zhì)的案件，駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。2021年，在City of New York v. BP p.l.c.案件的判決中，美國(guó)聯(lián)邦第二巡回法院依據(jù)這一先例，認(rèn)為氣候變化問(wèn)題屬于全球性問(wèn)題，需要全球參與，制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)需要謹(jǐn)慎平衡能源生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、外交政策和國(guó)家安全等諸多方面，依據(jù)《清潔空氣法》可以進(jìn)行司法審查，但不宜依據(jù)妨害理論等普通法進(jìn)行判決，據(jù)此駁回了紐約市就氣候變化相關(guān)損害向化石燃料公司提起的賠償請(qǐng)求。

我國(guó)環(huán)境侵權(quán)的司法救濟(jì)路徑

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，碳捕集與封存技術(shù)具有不可替代的重要作用。2014年聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)第五次評(píng)估報(bào)告就曾指出，如果沒(méi)有碳捕集、利用與封存，絕大多數(shù)技術(shù)手段都不能實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。為保障該項(xiàng)技術(shù)的實(shí)施推廣和健康運(yùn)行，不僅要建構(gòu)完善的規(guī)范體系，而且要為該項(xiàng)技術(shù)實(shí)施中發(fā)生的侵權(quán)事件建立完備的法律救濟(jì)機(jī)制，這也是法治應(yīng)對(duì)“雙碳”的題中應(yīng)有之義。鑒于當(dāng)前法律與制度供給不足，不少學(xué)者希望借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)能動(dòng)的環(huán)境司法，完善環(huán)境侵權(quán)的法律救濟(jì)。在筆者看來(lái)，應(yīng)對(duì)氣候變化需要對(duì)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等子系統(tǒng)及其關(guān)聯(lián)要素進(jìn)行系統(tǒng)性、全局性、整體性的制度安排，碳捕獲和封存技術(shù)只是其中的一項(xiàng)技術(shù)性手段，因此，思考碳捕獲和封存技術(shù)實(shí)施中環(huán)境侵權(quán)的法律救濟(jì)問(wèn)題，不能局限于該項(xiàng)技術(shù)的若干運(yùn)行環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)著眼于提高法律救濟(jì)的實(shí)效，將其納入實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的整體治理框架中，在更為宏觀(guān)的層面尋求應(yīng)對(duì)方案。

1.完善相關(guān)立法，強(qiáng)化規(guī)范指引。通過(guò)司法的救濟(jì)屬于事后救濟(jì)。中國(guó)是成文法國(guó)家，司法審判高度依賴(lài)法律規(guī)范的指引，法官自由裁量的能動(dòng)性是受到嚴(yán)格限制的?！半p碳”目標(biāo)涵蓋政策引領(lǐng)、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變等諸多領(lǐng)域，涉及面廣泛，參與主體多元，利益關(guān)系復(fù)雜。且不同階段的“雙碳”行動(dòng)又有不同的工作重點(diǎn)和任務(wù)要求，必須根據(jù)不同階段的行動(dòng)方案，綜合考量多方利益，處理好發(fā)展與減排、整體與局部、短期與中長(zhǎng)期之間的關(guān)系。相對(duì)而言，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，我國(guó)的法治回應(yīng)則顯得滯后，明顯存在法律與制度供給不足的問(wèn)題?！董h(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境法律體系的基本法，其立法目的并未聚焦“雙碳”目標(biāo)。其他如《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等等，也未針對(duì)“雙碳”目標(biāo)做出具有針對(duì)性的制度安排和規(guī)范指引，規(guī)制碳捕集與封存等環(huán)保技術(shù)的專(zhuān)門(mén)性立法更是付之闕如。在缺乏明晰的規(guī)范指引和利益衡量基準(zhǔn)的情況下，希望法官充分發(fā)揮能動(dòng)作用，靈活運(yùn)用法律方法，去平衡復(fù)雜的利益關(guān)系，為涉碳案件訴訟規(guī)則的創(chuàng)新提供有益經(jīng)驗(yàn)，甚至為“雙碳”行動(dòng)開(kāi)拓具有實(shí)踐操作性的法律制度空間，顯然過(guò)于理想化。事實(shí)上，在環(huán)境侵權(quán)案件的審判實(shí)踐中，一直存在利益衡量缺位、利益衡量不當(dāng)與利益衡量瑕疵的問(wèn)題。環(huán)境能動(dòng)司法只能是規(guī)范缺位情況下的權(quán)宜性舉措。適應(yīng)“雙碳”行動(dòng)，必須對(duì)我國(guó)環(huán)境法律體系進(jìn)行深度整合，完善相關(guān)立法，強(qiáng)化規(guī)范指引。一方面，要做好與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》等國(guó)際條約在基本原則、法律責(zé)任承擔(dān)以及治理機(jī)制等方面的銜接與協(xié)調(diào)；另一方面，要將“雙碳”目標(biāo)融入國(guó)內(nèi)環(huán)境法律體系中去，明確相關(guān)主體在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)過(guò)程中所應(yīng)擔(dān)負(fù)的法律義務(wù)，以及哪些主體能夠就實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的相關(guān)行為提起訴訟。同時(shí)，對(duì)于碳捕集與封存技術(shù)等先進(jìn)環(huán)保技術(shù)，應(yīng)采取基本法與專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)互補(bǔ)的方式，制定專(zhuān)門(mén)的規(guī)制框架，使其在法治軌道上實(shí)施和運(yùn)行。

2.建構(gòu)新的利益平衡機(jī)制。在現(xiàn)代社會(huì)，科技的迅猛發(fā)展使得人類(lèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境的干預(yù)和利用達(dá)到了前所未有的廣度和深度，也由此帶來(lái)越來(lái)越多環(huán)境領(lǐng)域的人為風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境侵權(quán)是一種復(fù)雜的、新型的侵權(quán)行為，兼具對(duì)公共利益和個(gè)人利益的雙重侵害。對(duì)于環(huán)境侵權(quán)，我國(guó)目前的法律救濟(jì)模式主要是侵權(quán)法的救濟(jì)模式，這種模式以民法的“個(gè)人”為本位，以填補(bǔ)“個(gè)人”損害為主旨，按照“誰(shuí)造成損害誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任”的因果關(guān)系法則認(rèn)定引起環(huán)境侵害的責(zé)任主體，通過(guò)一對(duì)一的方式進(jìn)行環(huán)境侵害責(zé)任的分配。其結(jié)果是，要么適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，由環(huán)境侵害的致害人承擔(dān)賠償責(zé)任，使致害人承擔(dān)不成比例的賠償負(fù)擔(dān)；要么適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任來(lái)轉(zhuǎn)移環(huán)境侵害造成的損害，這又會(huì)因?yàn)橐蚬P(guān)系證明等訴訟技術(shù)原因?qū)е率芎θ穗y以通過(guò)侵權(quán)法獲得及時(shí)充分的救濟(jì)。如果損害過(guò)于巨大，責(zé)任人沒(méi)有足夠財(cái)力賠償損失，受害人仍無(wú)法獲得充分救濟(jì)。在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的時(shí)代語(yǔ)境下，侵權(quán)法救濟(jì)模式已難以適應(yīng)時(shí)代要求。一是以環(huán)境侵害責(zé)任人的認(rèn)定為前提，在責(zé)任人缺位或無(wú)法確定、不復(fù)存在或沒(méi)有賠償能力等情形下，損害的分擔(dān)問(wèn)題便難以解決。二是侵權(quán)法救濟(jì)旨在“填補(bǔ)”個(gè)人損害，必須證明損害的實(shí)際存在且與致害人行為之間存在因果關(guān)系。由于生態(tài)破壞所產(chǎn)生的不確定性使得侵權(quán)行為欠缺可歸責(zé)性，因而侵權(quán)法的救濟(jì)主要是面向環(huán)境污染，對(duì)于生態(tài)的破壞難以提供救濟(jì)。而生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害實(shí)際上就是對(duì)環(huán)境公共利益的損害，因而侵權(quán)法的救濟(jì)無(wú)法面向環(huán)境公益，維護(hù)環(huán)境資源的多元價(jià)值。而且，強(qiáng)調(diào)環(huán)境侵害的實(shí)際存在，也使得我國(guó)當(dāng)下環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)體系都是針對(duì)損害發(fā)生后的救濟(jì)，缺乏因應(yīng)氣候變化的預(yù)防性救濟(jì)的功能。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，應(yīng)超越既有的法律救濟(jì)模式，在法律規(guī)制上，要將破壞生態(tài)的行為納入調(diào)整范疇，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染與生態(tài)破壞的雙重規(guī)制。將個(gè)人利益與公共利益、經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益結(jié)合起來(lái)，形成新的利益平衡機(jī)制。將事后的損害彌補(bǔ)與事前的損害預(yù)防統(tǒng)一起來(lái)，建構(gòu)完整全面的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)體系。為此，在法律救濟(jì)機(jī)制之外，還要大力發(fā)展諸如環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度、環(huán)境侵權(quán)公共救濟(jì)基金制度等社會(huì)化救濟(jì)機(jī)制。

3.優(yōu)化、完善訴訟機(jī)制。從訴訟形式上看，我國(guó)從救濟(jì)環(huán)境私益和環(huán)境公益出發(fā)，陸續(xù)發(fā)展出了環(huán)境私益訴訟、環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟三種類(lèi)型。雖然為環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)提供了更多的路徑，但由于公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟均是通過(guò)邊試邊行的方式先后確立起來(lái)的，缺乏整體考量，不僅本身一些環(huán)節(jié)有待完善，在實(shí)踐中還存在彼此銜接不暢的問(wèn)題。與此同時(shí)，現(xiàn)代環(huán)境侵權(quán)具有規(guī)模大、涉及面廣、受害人數(shù)多，且不易確定等特點(diǎn)。一方面，由于人數(shù)難以確定，推選代表人進(jìn)行訴訟很難兼顧未登記的受害人；另一方面，由于環(huán)境侵權(quán)對(duì)不同受害者造成的損害不盡相同，損害后果與侵權(quán)行為之間因果關(guān)系的認(rèn)定也將面臨諸多困難。加之受害人的實(shí)際獲賠效果完全取決于致害人的賠償能力，如果致害人在訴訟進(jìn)行過(guò)程中即已破產(chǎn)，受害人即使勝訴，也無(wú)法獲得充分賠償，救濟(jì)效果大為減損。尤其值得重視的是，當(dāng)代環(huán)境法遵循“預(yù)防優(yōu)先”的原則，對(duì)于不可逆或無(wú)法挽回的環(huán)境損害威脅，致力于構(gòu)建預(yù)防性救濟(jì)體系。如美國(guó)的氣候變化訴訟即屬于事前預(yù)防性的環(huán)境公益訴訟，它針對(duì)的是未來(lái)可能發(fā)生或潛在具有的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，只要生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有高度可能性或客觀(guān)性即可提起訴訟，并不需要造成實(shí)質(zhì)性的生態(tài)環(huán)境損害后果。我國(guó)開(kāi)展了大氣污染公益訴訟，但《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)范中并未將溫室氣體界定為污染物，司法解釋也未對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)做出釋明。更重要的是，目前我國(guó)抽象行政行為仍處于不可訴的狀態(tài)。這不僅使我國(guó)的大氣污染公益訴訟在應(yīng)對(duì)氣候變化上失去了預(yù)防性救濟(jì)的作用，也失去了借助公益訴訟監(jiān)督與約束政府履行環(huán)保義務(wù)的作用。由此，必須按照落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的要求修改和完善訴訟規(guī)則，構(gòu)建契合“雙碳”目標(biāo)的訴訟機(jī)制。

4.推進(jìn)環(huán)境司法的專(zhuān)業(yè)化。環(huán)保技術(shù)一直以來(lái)都是環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、物理、化學(xué)、生物學(xué)、材料學(xué)、地質(zhì)學(xué)、水文學(xué)等多學(xué)科技術(shù)在污染物治理和環(huán)境修復(fù)中的集成式、創(chuàng)新式應(yīng)用。環(huán)境司法的專(zhuān)門(mén)化是我國(guó)司法體系應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的特殊性所做出的一種必要的制度回應(yīng)。理論上看，環(huán)境司法的專(zhuān)門(mén)化應(yīng)當(dāng)包括審判機(jī)構(gòu)、審判機(jī)制、審判程序、審判理論和審判團(tuán)隊(duì)的專(zhuān)門(mén)化。雖然目前許多法院成立了專(zhuān)門(mén)化的審判機(jī)構(gòu)——資源環(huán)境審判庭，有了專(zhuān)業(yè)化的審判團(tuán)隊(duì)，但適應(yīng)“雙碳”目標(biāo)的司法范式還遠(yuǎn)未形成。環(huán)境訴訟需要較強(qiáng)的法律與技術(shù)背景，無(wú)論是環(huán)境污染案件還是資源生態(tài)破壞案件，事實(shí)的認(rèn)定、證據(jù)的采納、對(duì)案件復(fù)雜性與特殊性的把握、救濟(jì)方案的選擇，均不同程度涉及環(huán)境科學(xué)方面的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題。短期內(nèi)寄望法官深入掌握這些專(zhuān)業(yè)知識(shí)無(wú)疑是不現(xiàn)實(shí)的。在加強(qiáng)審判人員專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)的同時(shí)，還應(yīng)著力解決三個(gè)方面的問(wèn)題。首先要克服司法的地方化傾向，增強(qiáng)法官裁判的獨(dú)立性。生態(tài)環(huán)境案件的產(chǎn)生，與地方保護(hù)主義密不可分。在一定程度上，地方政府就是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的主要制造者。法官缺乏獨(dú)立性，甚至與地方政府站在同一立場(chǎng)，就無(wú)法作出公正的裁判。其次，司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃同一，公益訴訟難免受到地方政府影響。要考慮生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性與行政區(qū)劃存在的矛盾，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)建立跨行政區(qū)域的環(huán)保法院，在中級(jí)人民法院之上根據(jù)區(qū)域?qū)傩栽O(shè)立大區(qū)環(huán)保法院。再次，要解決審判中“專(zhuān)業(yè)知識(shí)需求”的問(wèn)題，建立環(huán)境案件專(zhuān)家陪審員信息庫(kù)，按照專(zhuān)家陪審員從事的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行分類(lèi)，根據(jù)案件性質(zhì)確定專(zhuān)家陪審員。對(duì)于專(zhuān)家陪審員的意見(jiàn)，如無(wú)相反理由，合議庭應(yīng)當(dāng)采納。合議庭成員如存在不同意見(jiàn)，專(zhuān)家陪審員的意見(jiàn)應(yīng)按多數(shù)決原則予以處理。建立專(zhuān)家證言和鑒定意見(jiàn)的甄別取舍規(guī)則。也可以參照知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件審理中的技術(shù)調(diào)查官制度，設(shè)立環(huán)保技術(shù)調(diào)查官，輔助法官理解案件的技術(shù)背景，協(xié)助提煉案件技術(shù)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，參與庭審的技術(shù)事實(shí)調(diào)查，為案件評(píng)議提供建議。

5.建立自己的利益衡平方法。雖然在我國(guó)并沒(méi)有美國(guó)那種妨害訴訟的司法救濟(jì)方式，但在環(huán)境侵權(quán)的私益訴訟、公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的舉證責(zé)任分配、因果關(guān)系認(rèn)定和責(zé)任承擔(dān)方式上，均能夠體現(xiàn)出利益衡量的原則。從利益衡量方法來(lái)看，筆者認(rèn)為相鄰關(guān)系處理中的“容忍限度規(guī)則”將有較大的適用空間。所謂“容忍限度”，是指損害的發(fā)生如果已超越社會(huì)生活中一般人所能忍受的限度，則不論加害人在主觀(guān)上是否具有預(yù)見(jiàn)可能性，也不論加害人能否防止損害的發(fā)生，更不論加害人是否遵守了國(guó)家的限制標(biāo)準(zhǔn)，均可直接認(rèn)定為過(guò)失成立，并令加害人承擔(dān)損害賠償責(zé)任。根據(jù)該規(guī)則，相鄰不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人亦應(yīng)忍受不超出他們相互容忍限度的通常的相鄰侵?jǐn)_，不得禁止不可量物的“合理”侵?jǐn)_。對(duì)于碳捕集與封存等環(huán)保新技術(shù)應(yīng)用中的環(huán)境侵權(quán)，法官即可運(yùn)用這一規(guī)則，不僅在生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益之間進(jìn)行權(quán)衡，而且在環(huán)保技術(shù)實(shí)施所帶來(lái)的社會(huì)公益和個(gè)體的私益之間進(jìn)行考量，在不阻礙新技術(shù)未來(lái)發(fā)展的前提下實(shí)現(xiàn)對(duì)被侵權(quán)人的有效救濟(jì)。當(dāng)然，運(yùn)用這一規(guī)則，法官勢(shì)必會(huì)受到自身對(duì)該技術(shù)的了解程度以及主觀(guān)偏好的影響，不加規(guī)約，環(huán)境司法很容易滑向法律適用的相對(duì)主義甚至規(guī)則虛無(wú)主義，難逃司法裁量主觀(guān)恣意的窠臼。因此，要設(shè)置科學(xué)合理的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管、終止的標(biāo)準(zhǔn)體系，精細(xì)劃分不同標(biāo)準(zhǔn)適用的具體情形，以標(biāo)準(zhǔn)作為認(rèn)定損害賠償責(zé)任的客觀(guān)依據(jù)和重要參照，清晰識(shí)別該技術(shù)實(shí)施的“利”與“害”的內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上綜合考量應(yīng)對(duì)氣候變化的社會(huì)公益及公民個(gè)人身心健康和安寧生活的需求，確定給予司法救濟(jì)的最終方式，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

“雙碳”目標(biāo)下環(huán)境侵權(quán)的行政救濟(jì)路徑

環(huán)境侵害作為現(xiàn)代社會(huì)中的一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或必要代價(jià)，從根本上說(shuō)是科技發(fā)展造成人對(duì)環(huán)境資源的不當(dāng)利用所導(dǎo)致的。由于環(huán)境質(zhì)量的維持與改善非僅憑個(gè)人努力所能實(shí)現(xiàn)，故需仰賴(lài)國(guó)家的積極作為，因此環(huán)境保護(hù)成為現(xiàn)代國(guó)家應(yīng)盡的重要義務(wù)。這主要體現(xiàn)在，通過(guò)政府的環(huán)境保護(hù)行為，排除環(huán)境危害，預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)環(huán)境損害予以救濟(jì)，確保人民賴(lài)以生存的環(huán)境的品質(zhì)。就國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式而言，較之立法和司法方式，行政方式更具基礎(chǔ)性的作用。當(dāng)前，從實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的要求來(lái)看，行政機(jī)關(guān)不僅要改進(jìn)和完善既有的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)方式，還要運(yùn)用行政權(quán)力，引領(lǐng)和推進(jìn)社會(huì)化救濟(jì)機(jī)制的形成和發(fā)展，建構(gòu)環(huán)境侵權(quán)的國(guó)家救濟(jì)，形成多元的救濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)廣泛而全面的救濟(jì)功能。

1.強(qiáng)化日常監(jiān)管和規(guī)制的作用。相對(duì)于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管的日常性和主動(dòng)性、執(zhí)法覆蓋的領(lǐng)域、監(jiān)管的效率以及所需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)方面均具有明顯的優(yōu)勢(shì)。行政機(jī)關(guān)通過(guò)環(huán)評(píng)制度、“三同時(shí)”制度等具體制度主動(dòng)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行的全周期監(jiān)管和規(guī)制，是對(duì)環(huán)境危害行為的一種事前防范。基于當(dāng)代環(huán)境法“預(yù)防優(yōu)先”的原則，對(duì)于環(huán)境損害的事先預(yù)防較之事后彌補(bǔ)更有現(xiàn)實(shí)意義，其本身就是一種預(yù)防性的救濟(jì)形式。然而，由于地方政府同時(shí)肩負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，加之受到政績(jī)考核、管理體制等因素的影響，當(dāng)遇到環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩難選擇時(shí)，環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行往往會(huì)不同程度地出現(xiàn)監(jiān)管動(dòng)力缺失乃至“政府失靈”的問(wèn)題。在某種程度上可以說(shuō)，正是政府的不當(dāng)作為促成了環(huán)境侵害的發(fā)生。政府既是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者，又是環(huán)境問(wèn)題的主要制造者。因此，強(qiáng)化政府監(jiān)管的前提是必須嚴(yán)格規(guī)制政府影響環(huán)境的行為，嚴(yán)格監(jiān)督政府遵守環(huán)境法律規(guī)定，有效履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。更需要重視的是，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，涉及產(chǎn)業(yè)、能源、交通、建筑、技術(shù)等諸多領(lǐng)域的改革與諸多主體的規(guī)制，是對(duì)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等子系統(tǒng)及其關(guān)聯(lián)要素的整體性統(tǒng)攝。短時(shí)期內(nèi)，行政執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)化水平、政府機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)化設(shè)置、單一領(lǐng)域分別監(jiān)管的行政管理模式，都很難適應(yīng)“雙碳”的治理要求，為此，需要秉持整體性、系統(tǒng)性的“協(xié)同治理”思路，探索各個(gè)涉碳領(lǐng)域行政執(zhí)法的整體聯(lián)動(dòng)。這對(duì)行政執(zhí)法能力和行政執(zhí)法體制都提出了更高的要求，有待進(jìn)一步探索與改革。

2.規(guī)范環(huán)境侵害損害賠償糾紛的行政調(diào)處。這種調(diào)處是政府針對(duì)環(huán)境侵害事件當(dāng)事人自力救濟(jì)不能、司法救濟(jì)不力的狀況而采取的救濟(jì)舉措，屬于“行政救濟(jì)”的范疇。由于環(huán)境侵害事件中往往受害人數(shù)量眾多且分散，加之環(huán)境侵害賠償糾紛具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，由致害人與受害人直接協(xié)商談判，處于弱勢(shì)地位的受害群體很難獲得公正合理的損害救濟(jì)。通過(guò)司法救濟(jì)，同樣會(huì)遇到訴訟程序繁雜冗長(zhǎng)的問(wèn)題，且案件涉及復(fù)雜的科技知識(shí)，審判人員在取證、勘驗(yàn)時(shí)可能遇到各種困難，甚至出現(xiàn)偏差，而受害人也遲遲得不到賠償。為平息“事端”，及時(shí)為受害人提供救濟(jì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府及其環(huán)保主管部門(mén)通常會(huì)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)或主動(dòng)介入環(huán)境侵害賠償糾紛進(jìn)行調(diào)處。在調(diào)處中，政府處于指揮者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的地位，對(duì)環(huán)境侵害的損害情況進(jìn)行調(diào)查取證，召集致害人與受害人或受害人代表就損害賠償責(zé)任及賠償金額問(wèn)題進(jìn)行談判磋商，擬定賠償協(xié)議，監(jiān)督賠償協(xié)議的履行。這種行政主導(dǎo)的救濟(jì)模式具有簡(jiǎn)捷高效的優(yōu)勢(shì)，一定程度上解決了司法救濟(jì)“緩不濟(jì)急”和救濟(jì)成本畸高的問(wèn)題，但也存在諸多突出的問(wèn)題。一是我國(guó)法律中沒(méi)有環(huán)境侵害損害賠償糾紛行政處理的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，行政調(diào)處的規(guī)范依據(jù)不足，具體的方式、程序在實(shí)際操作中也難以做到規(guī)范統(tǒng)一。二是政府介入糾紛調(diào)處，主要是基于“維穩(wěn)”的需要，因此常常在侵權(quán)責(zé)任尚未厘清、責(zé)任人不明的情況下，便利用其掌握的公共資源，主動(dòng)出資對(duì)受害人提供應(yīng)急救助或補(bǔ)償，甚至以政府救助代替民事索賠，有違“損害者擔(dān)責(zé)”的原則。三是針對(duì)全部受害人制定的賠償方案在受害人之間缺乏充分磋商，以致救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一，難以根據(jù)受害人所受損害的大小給予相應(yīng)賠償，部分受害人獲得的救濟(jì)可能不足以彌補(bǔ)實(shí)際損失。對(duì)此，應(yīng)轉(zhuǎn)變以“維穩(wěn)”的目的主導(dǎo)行政調(diào)處的做法，使調(diào)處回歸其本來(lái)的意義。行政調(diào)處應(yīng)以當(dāng)事人申請(qǐng)為前提，允許當(dāng)事人自主選擇行政調(diào)處或司法裁判。必須保證賠償方案經(jīng)過(guò)受害人的充分磋商，如協(xié)商不成，應(yīng)允許受害人自由退出，選擇其他救濟(jì)方式。政府救助與民事索賠性質(zhì)不同，政府不能以提供救助要求受害人承諾放棄民事索賠。

3.引導(dǎo)、推動(dòng)社會(huì)化救濟(jì)機(jī)制的形成與發(fā)展。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，科技發(fā)展引發(fā)的環(huán)境侵害危險(xiǎn)激增，單純依靠侵權(quán)法的救濟(jì)模式難以有效紓解環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾，兼顧受害人的妥善救濟(jì)與企業(yè)的正常發(fā)展，維護(hù)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的平衡。對(duì)于環(huán)境侵害的救濟(jì)必須秉持社會(huì)共同分擔(dān)的理念，進(jìn)一步發(fā)展社會(huì)化的救濟(jì)機(jī)制，由社會(huì)共同分擔(dān)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不可避免的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境侵害的有效救濟(jì)。目前處于試點(diǎn)中的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境侵權(quán)公共救濟(jì)基金等制度設(shè)計(jì)，就是社會(huì)化救濟(jì)的兩種基本方式。從我國(guó)的試點(diǎn)情況來(lái)看，基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情，社會(huì)化救濟(jì)機(jī)制的形成與有效運(yùn)行，高度依賴(lài)國(guó)家公權(quán)力的引領(lǐng)與推動(dòng)。對(duì)于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)而言，目前首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持系統(tǒng)性與特殊性相協(xié)調(diào)的原則，制定相應(yīng)的法律規(guī)范，解決規(guī)范缺失的問(wèn)題。其次要基于“雙碳”目標(biāo)，對(duì)于碳捕集與封存等環(huán)保新技術(shù)實(shí)施中可能發(fā)生的環(huán)境侵權(quán)，合理確定相應(yīng)險(xiǎn)種、保險(xiǎn)模式、環(huán)境責(zé)任及承保責(zé)任范圍等。更為重要的是，由于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)中存在道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題，在嚴(yán)格企業(yè)環(huán)境責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管的同時(shí)，政府必須運(yùn)用財(cái)政、稅收、金融等政策性工具，對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的承保和參保予以強(qiáng)力推動(dòng)，解決保險(xiǎn)公司不愿承?；蚱髽I(yè)不愿參保的問(wèn)題，否則環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)很難進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。對(duì)于環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)基金而言，首先要解決基金的來(lái)源渠道問(wèn)題。雖然從理論上說(shuō)，財(cái)政撥款、環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)保福利彩票、社會(huì)捐助等皆可成為基金的來(lái)源，但在現(xiàn)階段，如果缺乏政府的強(qiáng)力推動(dòng)，很難保證穩(wěn)定的基金來(lái)源。其次是基金的組織形式問(wèn)題。目前可以比照環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)基金，由政府環(huán)保部門(mén)來(lái)管理，這種模式可以充分利用政府的公共資源，且便于監(jiān)管，籌設(shè)難度相對(duì)較小。但此種模式審查流程冗繁，影響基金的使用效率，且難以規(guī)避權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)逐漸過(guò)渡到公益信托模式，由專(zhuān)業(yè)管理團(tuán)隊(duì)對(duì)基金進(jìn)行管理。國(guó)家公權(quán)力介入的程度和方式，同樣是社會(huì)化救濟(jì)機(jī)制能否健康運(yùn)行的關(guān)鍵。

4.為突發(fā)性生態(tài)環(huán)境損害提供應(yīng)急救濟(jì)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第47條規(guī)定，各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)和企事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)依照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，做好突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置和事后恢復(fù)工作。從理論上說(shuō)，環(huán)境侵害的發(fā)生畢竟是由市場(chǎng)主體污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為造成的，由政府承擔(dān)法律化的救濟(jì)義務(wù)，為環(huán)境侵害責(zé)任人“買(mǎi)單”，無(wú)疑是責(zé)任承擔(dān)主體的錯(cuò)位。但生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性決定了政府作為環(huán)境公益的代表者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起維護(hù)環(huán)境公益的職責(zé)。而政府所具有的資源優(yōu)勢(shì)與組織優(yōu)勢(shì)，也決定了政府主導(dǎo)或參與環(huán)境應(yīng)急行動(dòng)，能夠有效彌補(bǔ)環(huán)境侵害責(zé)任人應(yīng)急能力之不足，最大限度地提高環(huán)境應(yīng)急效率。對(duì)于正在發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，政府采取的緊急應(yīng)對(duì)措施主要包括三個(gè)方面：減輕、消除生態(tài)環(huán)境損害，或阻止生態(tài)環(huán)境損害的繼續(xù)擴(kuò)大；為受害人提供緊急救助；對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行清理和修復(fù)，使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到受損之前的功能狀態(tài)。政府的環(huán)境應(yīng)急救濟(jì)是一項(xiàng)重要的救濟(jì)機(jī)制，目前需要改進(jìn)的問(wèn)題，一是政府的環(huán)境應(yīng)急職責(zé)應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分為兩類(lèi)。對(duì)于責(zé)任人明確的環(huán)境侵害事件，由政府組織、指揮、協(xié)調(diào)并監(jiān)督環(huán)境侵害事件的責(zé)任人及其他相關(guān)應(yīng)急主體，協(xié)同參與環(huán)境應(yīng)急行動(dòng)；對(duì)于責(zé)任人不確定或暫時(shí)難以確定的環(huán)境侵害事件，則由政府主導(dǎo)，運(yùn)用公權(quán)力整合各種資源，采取相應(yīng)的環(huán)境應(yīng)急措施。二是要客觀(guān)判斷政府應(yīng)急救濟(jì)的啟動(dòng)時(shí)機(jī)問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境侵害事件發(fā)生地的地方政府，因擔(dān)心追責(zé)，對(duì)環(huán)境侵害事件瞞報(bào)、遲報(bào)的現(xiàn)象并非鮮見(jiàn)，以致錯(cuò)失應(yīng)急救濟(jì)的最佳時(shí)機(jī)，不僅給受害人造成更大傷害，也給生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)造成更大困難。因此，如何客觀(guān)判斷應(yīng)急救濟(jì)的啟動(dòng)時(shí)機(jī)，是科學(xué)評(píng)估應(yīng)急救濟(jì)的重要依據(jù)。三是完善以政府為主導(dǎo)、多元主體共同參與的環(huán)境應(yīng)急體制。環(huán)境侵害的嚴(yán)重性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性決定了對(duì)其有效應(yīng)對(duì)需要?jiǎng)訂T社會(huì)各方主體的積極參與，充分發(fā)揮企業(yè)、非政府組織及有關(guān)專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)和技術(shù)特長(zhǎng)，使之與政府形成互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。四是要重視生態(tài)環(huán)境損害的清理與修復(fù)。環(huán)境應(yīng)急不僅要保護(hù)人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，更要保障環(huán)境公共利益，維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全。目前地方政府應(yīng)急救濟(jì)中關(guān)注的主要是環(huán)境侵害事件導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失與賠償問(wèn)題，目的在于盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活秩序，而對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害的清理與修復(fù)，普遍不夠重視。由于法律對(duì)政府環(huán)境修復(fù)義務(wù)的規(guī)定過(guò)于原則，且缺乏相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系，所以政府開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)往往只是針對(duì)個(gè)別環(huán)境要素進(jìn)行修復(fù)，缺乏系統(tǒng)性。為此，應(yīng)對(duì)政府環(huán)境修復(fù)的義務(wù)做出具體規(guī)定，同時(shí)結(jié)合不同地方環(huán)境要素的特殊性以及不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能的差異性，因地制宜地構(gòu)建與完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)評(píng)估指標(biāo)體系，為生態(tài)環(huán)境修復(fù)活動(dòng)提供具體指引。

5.建構(gòu)公共補(bǔ)償機(jī)制，為環(huán)境侵權(quán)提供“補(bǔ)充性”和“兜底性”的救濟(jì)功能?，F(xiàn)代社會(huì)的科技發(fā)展將人類(lèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境的利用推向了前所未有的廣度及深度，也使人類(lèi)面臨著越來(lái)越多的不確定性風(fēng)險(xiǎn),特別是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于環(huán)境侵害的風(fēng)險(xiǎn)，除侵權(quán)法救濟(jì)和社會(huì)化救濟(jì)外，還必須秉持“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的理念，以公共補(bǔ)償機(jī)制作為環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)體系的補(bǔ)充，形成多元化的救濟(jì)體系。公共補(bǔ)償機(jī)制實(shí)際上應(yīng)當(dāng)是環(huán)境侵害的國(guó)家救濟(jì)機(jī)制，旨在破解侵權(quán)法救濟(jì)與社會(huì)化救濟(jì)在環(huán)境侵害救濟(jì)中的“功能失靈”困境。在公共補(bǔ)償機(jī)制的建構(gòu)中，政府應(yīng)代表國(guó)家承擔(dān)起組織者和實(shí)施者的關(guān)鍵角色，對(duì)于無(wú)法通過(guò)侵權(quán)賠償及社會(huì)化救濟(jì)制度得以轉(zhuǎn)移與分擔(dān)的環(huán)境侵害予以救濟(jì)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害進(jìn)行修復(fù)，對(duì)受害人的損害予以救助或補(bǔ)償，發(fā)揮“補(bǔ)充性”和“兜底性”的救濟(jì)功能。環(huán)境侵害的國(guó)家救濟(jì)是現(xiàn)代國(guó)家應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的必然之舉，也是政府承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任的具體表現(xiàn)。

①楊建初、劉亞迪、劉玉莉：《碳達(dá)峰、碳中和知識(shí)解讀》，中信出版社，2021年，第233、240頁(yè)。

②中國(guó)長(zhǎng)期低碳發(fā)展戰(zhàn)略與轉(zhuǎn)型路徑研究課題組、清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院：《讀懂碳中和》，中信出版社，2021年，第168—169頁(yè)。

③Dinah Shelton, Alexandre Charles Kiss,JudicialHandbookonEnvironmentalLaw, Hertfordshire: Earth Print Press, 2004, p.125.

④王明遠(yuǎn)：《美國(guó)妨害法在環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)中的運(yùn)用和發(fā)展》，《政法論壇》2003年第5期。

⑤小詹姆斯·A.亨德森、理查德·N.皮爾森、道格拉斯·A.凱薩、約翰·A.西里西艾諾：《美國(guó)侵權(quán)法：實(shí)體與程序》(第七版)，王竹等譯，北京大學(xué)出版社，2014年，第381—386頁(yè)。

⑥王彬輝、唐宇紅：《美國(guó)環(huán)境侵權(quán)民事司法中利益衡量的適用及對(duì)我國(guó)的啟示》，《環(huán)球法律評(píng)論》2009年第4期。

⑦Energy Research, Development, Demonstration, and Commercial Application Act of 2006, H.R.5656, 109th Cong. Reg. 3.

⑧W. Page Keeton et al.,ProsserandKeetonontheLawofTorts, 5th ed., St. Paul: West Publishing, 1984, p.629.

⑨趙悅：《氣候變化訴訟在中國(guó)的路徑探究——基于41個(gè)大氣污染公益訴訟案件的實(shí)證分析》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期。

⑩張輝：《美國(guó)環(huán)境法研究》，中國(guó)民主法制出版社，2015年，第421—422頁(yè)。