鄧大才

(華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院， 湖北 武漢 430079)

西方學(xué)者因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)偏見(jiàn)，認(rèn)為中國(guó)沒(méi)有民主(1)參見(jiàn)L. L. Tsai， Accountability without Democracy: Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China，Cambridge：Cambridge University Press,2007，pp.2-14.?？墒侵袊?guó)農(nóng)村基層卻實(shí)實(shí)在在有著民主制度和民主參與，根據(jù)《村組法》，村民可以選舉和罷免村民委員會(huì)成員。也有學(xué)者說(shuō)，中國(guó)只有名義上的民主(2)參見(jiàn)D. Brancati，“Democratic Authoritarianism: Origins and Effects,” Annual Review of Political Science, vol.17，no.1，2014，pp.313-326.?？墒谴迕窨梢詤⑴c村莊的決策，對(duì)村務(wù)實(shí)施民主管理、民主監(jiān)督，還可以批評(píng)村莊和地方政府。如何看待這一對(duì)矛盾的觀點(diǎn)？如果中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)有參與和民主，那么參與和民主的空間多大，由什么因素決定？本文以2015年以來(lái)農(nóng)業(yè)部選擇的三個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)縣市的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革(簡(jiǎn)稱“產(chǎn)權(quán)改革”)過(guò)程為研究對(duì)象，考察村民參與及民主的程度、類型，以此考察民主在中國(guó)產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中的具體體現(xiàn)。

一、文獻(xiàn)梳理和問(wèn)題提出

對(duì)于民主，最高的理想是“人民統(tǒng)治”，如古雅典一樣人民直接參與治理(3)參見(jiàn)亞里士多德：《雅典政制》，日知、力野譯，北京：商務(wù)印書館，1999年，第46頁(yè)。。直接民主受規(guī)模的約束，人人參與治理，條件要求太高。因此洛克提出了“人民主權(quán)”、“多數(shù)人統(tǒng)治”(4)洛克：《政府論》(下冊(cè))，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，2017年，第59-60頁(yè)。，解決人人直接參與的困難。盧梭提出了“人民主權(quán)”和“公意”(5)盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，北京：商務(wù)印書館，2003年，第24、32頁(yè)。的觀點(diǎn)，認(rèn)為民主的本質(zhì)就是“人民主權(quán)”。洛克和盧梭也強(qiáng)調(diào)多數(shù)人的民主參與，但是兩位學(xué)者均指在小規(guī)模治理單元內(nèi)的直接民主，均沒(méi)有解決大規(guī)模治理單位的民主參與問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題被孟德斯鳩解決，他提出在大規(guī)模的單位可實(shí)施“代議制民主”(6)孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊(cè))，許明龍譯，北京：商務(wù)印書館，1995年，第158頁(yè)。，即選擇一批精英代表人民參與治理。

對(duì)于多數(shù)人的直接民主，很多學(xué)者認(rèn)為這太理想化了，而且多數(shù)人的能力和條件決定他們無(wú)法直接參與。因此密爾認(rèn)為民主就是“精英治理”，避免多數(shù)人的平庸(7)參見(jiàn)密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，北京：商務(wù)印書館，2007年，第53-55頁(yè)。。密爾也沒(méi)有考慮治理單元的規(guī)模問(wèn)題。美國(guó)獨(dú)立以后實(shí)施“聯(lián)邦制”、“代議制”，在一個(gè)大國(guó)實(shí)施分散的、多層次的民主及參與的國(guó)家試驗(yàn)。聯(lián)邦黨人堅(jiān)持“多數(shù)人”以“代議制”實(shí)施民主(8)參見(jiàn)漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如譯，北京：商務(wù)印書館，2010年，第3-10頁(yè)。。托克維爾曾經(jīng)感嘆美國(guó)式民主在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神和具有民主的“民情”(9)參見(jiàn)托克維爾：《論美國(guó)的民主》(上冊(cè))，董果良譯，北京：商務(wù)印書館，2013年，第82-84、389-393頁(yè)。。

固然美國(guó)踐行了“多數(shù)人民主”、“代議制民主”，但是有些學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)不僅沒(méi)有實(shí)踐“人民民主”，甚至連“多數(shù)人民主”都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，而是少數(shù)“精英民主”。熊彼特就持這種觀點(diǎn)，他認(rèn)為在“代議制”下民主成了少數(shù)精英的游戲(10)參見(jiàn)熊彼特：《資本主義、社會(huì)主義與民主》，吳良建譯，北京：商務(wù)印書館，1999年，第395-397頁(yè)。。米爾斯、帕累托等均持“精英民主”的觀點(diǎn)(11)參見(jiàn)米爾斯：《權(quán)力精英》，王菎、許榮譯，南京：南京大學(xué)出版社，2004年，第1-2頁(yè)；帕累托：《精英的興衰》，劉北成譯，上海：上海人民出版社，2003年，第58頁(yè)。。

精英民主受到了很多人的批評(píng)。達(dá)爾通過(guò)實(shí)證研究認(rèn)為美國(guó)是“多頭政治”(12)達(dá)爾：《誰(shuí)統(tǒng)治》，范春輝、張宇譯，南京：江蘇人民出版社，2011年，第98-100頁(yè)。，杜魯門則認(rèn)為是“集團(tuán)政治”(13)杜魯門：《政治過(guò)程》，陳堯譯，天津：天津人民出版社，2005年，第9-11頁(yè)。。兩種觀點(diǎn)均認(rèn)為，美國(guó)的民主是一種“多元民主”，即不同的利益集團(tuán)或者不同的利益主體相互競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商和妥協(xié)的民主。人民則通過(guò)參與各種不同的組織、機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)民主參與。精英民主和多元民主都受到了人們的批評(píng)，因此卡羅爾·佩特曼提出了“參與民主”(14)卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海人民出版社，2006年，第97-100頁(yè)。的觀點(diǎn)，即人們通過(guò)參與社區(qū)、機(jī)構(gòu)、國(guó)家事務(wù)來(lái)實(shí)施民主。費(fèi)什金、沃倫等學(xué)者在參與民主的基礎(chǔ)上提出了“協(xié)商民主”(15)M. E. Warren， “Deliberative Democracy and Authority，” American Political Science Review, vol. 90, no. 1, 1996, pp.46-60.。

對(duì)于中國(guó)農(nóng)村基層村民的參與和民主實(shí)踐，既有批評(píng)，也有肯定和贊許?？夏岬险J(rèn)為，中國(guó)的鄉(xiāng)村選舉就是“裝點(diǎn)門面”(16)J. J. Kennedy， “The Face of ‘Grassroots Democracy’ in Rural China: Real Versus Cosmetic Elections，” Asian Survey, vol. 42, no. 3, 2002, pp.456-482.。Peerenboom認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村村民選舉就是一種“工具”(17)R. Peerenboom, “Let One Hundred Flowers Bloom, One Hundred Schools Contend: Debating Rule of Law in China，” Michigan Journal of International Law, vol. 23, no. 3, 2001, pp.471-544.。但是更多的學(xué)者則給予中國(guó)基層民主肯定。何包鋼認(rèn)為，中國(guó)需要鄉(xiāng)村選舉作為一個(gè)途徑，為村民提供一個(gè)機(jī)會(huì)，讓他們公開(kāi)表達(dá)不同意見(jiàn)，讓各種問(wèn)題得到公開(kāi)討論。何包鋼認(rèn)為鄉(xiāng)村民主不管是成功還是失敗，都將為中國(guó)走向民主提供條件(18)參見(jiàn)B. He， Rural Democracy in China: The Role of Village Elections， New York: Palgrave Macmillan, 2007, pp.232-233.。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的民主實(shí)踐不僅包括由政府或村/社區(qū)當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)的正式民主，如協(xié)商論壇、投票和民主懇談(19)參見(jiàn)J. S. Fishkin, B. He, R. C. Luskin, et al.， “Deliberative Democracy in an Unlikely Place: Deliberative Polling in China，” British Journal of Political Science, vol. 40, no. 2, 2010, pp.435-448.，還包括一些非正式民主，如街頭談話和上門拜訪等(20)參見(jiàn)B. Tang， “The Discursive Turn: Deliberative Governance in China’s Urbanized Villages，” Journal of Contemporary China, vol. 24, no. 91, 2015, pp.137-157.。

學(xué)者們對(duì)民主和中國(guó)基層民主的研究給我們認(rèn)識(shí)民主、理解民主、評(píng)價(jià)民主以及村民參與提供了啟示，但是不管是人民民主、多數(shù)人民主、代議制民主、多元民主，還是參與民主、協(xié)商民主等，都無(wú)法解釋中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的民主與參與的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，特別是缺乏對(duì)產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中的村民參與和民主的研究，如產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中村民參與和民主程度如何？產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中村民的參與空間和參與可及性怎么樣？產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中村民參與與民主的決定因素是什么？鑒于此，本文以農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試驗(yàn)區(qū)——安徽省TC市、湖北省JS縣、廣東省JL縣為研究對(duì)象，考察產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中的村民參與空間、參與可及性及民主程度、類型。

二、產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程與民主參與

中國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革由黨的十八屆三中全會(huì)部署，2015年開(kāi)始啟動(dòng)，計(jì)劃在2020年完成(21)參見(jiàn)TC市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革資料匯編：《農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)情況的通報(bào)》。。改革的主要目標(biāo)是保障村民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展村民股份合作，賦予村民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)(22)參見(jiàn)TC市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革資料匯編：《積極發(fā)展村民股份合作賦予村民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》。。簡(jiǎn)單地講，就是將除承包土地以外的農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源、資金以股份的形式量化到人，并組建具有中國(guó)特色的農(nóng)村集體股份合作社。

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革由農(nóng)業(yè)部及各省、市、縣的農(nóng)業(yè)部門組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊負(fù)責(zé)落實(shí)，真正的改革主體是村莊，但是政策設(shè)計(jì)者、指導(dǎo)者和督促者卻是各級(jí)政府及其經(jīng)管部門。農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了改革指導(dǎo)意見(jiàn)，然后各省、市、縣、鄉(xiāng)均根據(jù)上級(jí)指導(dǎo)意見(jiàn)制定本轄區(qū)的改革指導(dǎo)意見(jiàn)。村莊在鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)下成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，制定本村產(chǎn)權(quán)改革方案?？梢?jiàn)，產(chǎn)權(quán)改革是自上而下的，下級(jí)政府和村莊貫徹落實(shí)上級(jí)政府的改革精神，但是也會(huì)根據(jù)本地情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。當(dāng)然地方政府和村莊調(diào)整改革方案需經(jīng)過(guò)上級(jí)的批準(zhǔn)。上級(jí)政府掌控著下級(jí)政府的改革進(jìn)度、內(nèi)容、程序和過(guò)程。

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的過(guò)程主要有四大環(huán)節(jié)：一是開(kāi)展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，全面摸清集體家底；二是開(kāi)展集體成員身份確認(rèn)，依法保障成員權(quán)利；三是開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)到戶，積極發(fā)展村民股份合作；四是因地制宜賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能，激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)潛能(23)參見(jiàn)TC市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革資料匯編：《農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)情況的通報(bào)》。。每個(gè)環(huán)節(jié)又再細(xì)分為若干子環(huán)節(jié)，如TC市共有34個(gè)環(huán)節(jié)，JS縣有30個(gè)環(huán)節(jié)，JL縣有26個(gè)環(huán)節(jié)(見(jiàn)表1)。如此多的環(huán)節(jié)說(shuō)明地方政府和村莊在推動(dòng)產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中注重程序、規(guī)則，注重村民參與和民主。

表1 TC市、JS縣和JL縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的主要環(huán)節(jié) 單位：個(gè)

上述環(huán)節(jié)是國(guó)家和地方政府推動(dòng)產(chǎn)權(quán)改革的政策步驟和工作環(huán)節(jié)，無(wú)法直接用于考察產(chǎn)權(quán)改革中的村民參與性和過(guò)程民主性。為此，本文以參與和民主為核心對(duì)改革過(guò)程進(jìn)行“重組”，以考察村民參與的形式、途徑、類型、范圍和程度(見(jiàn)表2)。

從啟動(dòng)環(huán)節(jié)來(lái)看，改革內(nèi)容主要是制定方案，這需要反復(fù)地、廣泛地征求村民的意見(jiàn)。村民參與的途徑是村民會(huì)議、村民代表會(huì)議，還有黨員會(huì)議、黨員代表會(huì)議。從理論上講，在村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議上，村民的意見(jiàn)能夠被認(rèn)真聽(tīng)取，村民參與的范圍廣，程度較深。但是從改革實(shí)際來(lái)看，各地主要是以村民小組為單元來(lái)征求村民意見(jiàn)的。

專改環(huán)節(jié)是指村莊在改革過(guò)程中成立若干個(gè)專門小組或者專班負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)改革工作。從專改環(huán)節(jié)來(lái)看，村民參與的形式是“工作式參與”，主要內(nèi)容是清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)量化。有些村莊成立了一個(gè)專門小組，完成所有的改革流程；有些村莊成立了多個(gè)專門小組，不同小組承擔(dān)不同的改革任務(wù)。在專改環(huán)節(jié)，只有少數(shù)精英村民參與，參與程度較深，但是參與范圍有限。

所謂確認(rèn)環(huán)節(jié)就是對(duì)各個(gè)階段的改革內(nèi)容、過(guò)程、結(jié)果的確認(rèn)。在產(chǎn)權(quán)改革中，確認(rèn)的主要方式是簽字。從確認(rèn)環(huán)節(jié)來(lái)看，作為一種參與，簽字主要在清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)配置和組織建立(股東代表確認(rèn)等)環(huán)節(jié)實(shí)施。簽字分為個(gè)人簽字和家庭成員代簽兩種方式。簽字是一種極為重要的參與方式，也是民主的一種重要體現(xiàn)。因?yàn)橐笕巳撕炞郑虼?，即使村民拒絕簽字也屬于一種參與?？梢?jiàn)，在簽字型參與中，村民參與范圍廣，參與程度深，能充分表達(dá)村民對(duì)改革的贊成或者反對(duì)。

從公示環(huán)節(jié)來(lái)看，公示可以賦予村民知情權(quán)，是一種重要的參與形式。在產(chǎn)權(quán)改革中有五個(gè)階段需要公示，所以公示是使用得最廣的一種參與形式。在公示環(huán)節(jié)，村民有三種參與方式，一是不看公示，根本不在乎改革；二是看后默認(rèn)，要么認(rèn)可結(jié)果，要么認(rèn)為無(wú)法改變結(jié)果；三是看后向改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出意見(jiàn)，希望調(diào)整，這是一種政治表達(dá)、政治溝通。公示參與的范圍取決于人們的關(guān)注程度，如果村民關(guān)注程度高，則參與范圍廣。村民參與程度要視其知情后所采取的行動(dòng)來(lái)判斷。如果村民對(duì)公示給予認(rèn)可或者提出意見(jiàn)，則說(shuō)明其參與程度比較深，否則參與程度不太深。有些村莊的公示結(jié)果，反復(fù)調(diào)整十多次，這種調(diào)整與反復(fù)說(shuō)明村民參與的程度比較深。

組織環(huán)節(jié)主要指組建股份合作社。擁有股權(quán)的村民成為股東，由股東選舉股東代表，股東代表選舉理事、監(jiān)事，并按照規(guī)則、程序推舉理事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)。村民參與的形式是推選。村民參與的途徑是股東會(huì)議或股東代表會(huì)議。具體參與類型有推薦、選舉和審議。從改革實(shí)踐來(lái)看，在這個(gè)環(huán)節(jié)，村民參與的范圍最廣，參與程度最深，在一定程度上還具有競(jìng)爭(zhēng)性。

總體來(lái)看，產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中村民有著廣泛的參與，包括知情參與、決策參與、表達(dá)參與、簽字參與、選舉參與、審議參與等，這些構(gòu)成了產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中的民主。只不過(guò)在不同的改革階段，不同的群體，村民參與的程度、范圍、方式有所不同，這些決定了民主的類型和程度。

表2 農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的流程與村民參與

三、政府主導(dǎo)下的弱參與和形式民主：TC市案例

安徽省TC市位于安徽省的北部，靠近江蘇省揚(yáng)州市，距離南京市只有1個(gè)小時(shí)左右的車程。TC市是安徽省比較富裕的縣市，經(jīng)濟(jì)收入和財(cái)政收入均位居全省前列。因?yàn)榕從暇?，村民外出?wù)工比較多。TC市是農(nóng)業(yè)部第一批29個(gè)改革試驗(yàn)的區(qū)縣市之一(24)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革是繼土地承包地確權(quán)后的又一重大改革，對(duì)集體所有的資源、資產(chǎn)和資金進(jìn)行清查并量化到人或者家庭，組建集體股份合作社。。TC市按照農(nóng)業(yè)部的精神進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)，整體推進(jìn)，速度比較快，改革具有一致性，改革成效比較好，但是有效參與和民主性不足。

(一)行政壓力與政策選擇

1.領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)。TC市的產(chǎn)權(quán)改革得益于主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和推動(dòng)。TC市成立了由市委書記任第一組長(zhǎng)、市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)每人包保一個(gè)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)、村也成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由“一把手”負(fù)總責(zé)。全市上下形成了“三級(jí)”書記抓改革的格局。針對(duì)產(chǎn)權(quán)改革，TC市召開(kāi)了2次全市動(dòng)員暨培訓(xùn)會(huì)議，會(huì)議一直動(dòng)員到村民小組長(zhǎng)；市、鎮(zhèn)、村、組四級(jí)聯(lián)動(dòng)進(jìn)行改革，一竿子插到底，一體化協(xié)同推進(jìn)(25)參見(jiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革評(píng)估資料匯編：《TC市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的總結(jié)報(bào)告》。。TC市委書記曾2次前往農(nóng)業(yè)部匯報(bào)產(chǎn)權(quán)改革相關(guān)工作。我們第三方評(píng)估組每次去該市調(diào)查，市委書記都會(huì)專門抽出時(shí)間陪同我們進(jìn)行調(diào)查，或者陪調(diào)查組吃飯并交換情況和意見(jiàn)。評(píng)估時(shí)，市委書記主持匯報(bào)會(huì)議，市長(zhǎng)匯報(bào)改革情況，所有常委參加匯報(bào)會(huì)。在我們所評(píng)估的14個(gè)區(qū)縣市中，TC市的匯報(bào)會(huì)最隆重、級(jí)別最高(26)筆者所在團(tuán)隊(duì)評(píng)估了14個(gè)第一批產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)的區(qū)縣。。

2.政策激勵(lì)。為了推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，TC市出臺(tái)了一系列的政策。一是擴(kuò)大了農(nóng)經(jīng)管理隊(duì)伍，按5萬(wàn)農(nóng)村人口配備1名農(nóng)經(jīng)人員，核定編制11個(gè)；各鎮(zhèn)按“每萬(wàn)人配備1位”農(nóng)經(jīng)干部標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備4-6人，確保改革事項(xiàng)有人抓、有人管。二是建立村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，市財(cái)政按照“3000人以下的村5萬(wàn)元，3000—5000人的村7萬(wàn)元，5000人以上的村9萬(wàn)元”的標(biāo)準(zhǔn)安排村級(jí)辦公經(jīng)費(fèi)，讓村干部打消村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)無(wú)經(jīng)費(fèi)的顧慮。三是開(kāi)展評(píng)先評(píng)優(yōu)活動(dòng)，對(duì)全市發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的“十強(qiáng)村”“十快村”和農(nóng)村綜合改革“十優(yōu)村”進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，給予獲獎(jiǎng)村1萬(wàn)元專門用于給村干部發(fā)放獎(jiǎng)金。四是對(duì)村干部實(shí)行目標(biāo)管理，進(jìn)行星級(jí)評(píng)定，每?jī)赡暾{(diào)整一次村干部報(bào)酬，將村干部酬勞與改革績(jī)效直接掛鉤；對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)增幅大的村，給村干部發(fā)放額外的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，提高村干部參與改革的積極性(27)參見(jiàn)TC市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革資料匯編：《安徽省TC市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中期評(píng)估報(bào)告》。。

3.嚴(yán)格執(zhí)行。TC市能夠快速、整體、一致推進(jìn)改革，與強(qiáng)有力的行政執(zhí)行有關(guān)。市委書記、市長(zhǎng)督促市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)每人承包一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，督促指導(dǎo)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革。包鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直接督促鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)，鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)直接督促村支部書記和村主任。采用這樣的上級(jí)督促下級(jí)的執(zhí)行方式，下級(jí)根本不敢怠慢工作或打折扣。市改革辦設(shè)在市委農(nóng)辦，市委農(nóng)辦主任高配，由市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。市委農(nóng)辦還建立了另外一條政策執(zhí)行鏈條，即農(nóng)辦督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站督促村莊。由此該市形成了兩條施壓和督促的行政鏈條。在TC市，下級(jí)的壓力相當(dāng)大，只能快速推進(jìn)改革。強(qiáng)執(zhí)行固然能夠快速推進(jìn)改革，但是并不能保證全方位、多元參與的民主。

4.全面問(wèn)責(zé)。TC市推出了改革問(wèn)責(zé)制度，以市委、市政府的名義出臺(tái)了《治理“不作為、慢作為”，鼓勵(lì)“善作為”實(shí)施辦法》，營(yíng)造“鼓勵(lì)創(chuàng)新、表?yè)P(yáng)先進(jìn)，允許試錯(cuò)、寬容失誤”的干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍(28)參見(jiàn)TC市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革匯編：《TC市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的總結(jié)報(bào)告》及《治理“不作為、慢作為”，鼓勵(lì)“善作為”實(shí)施辦法》。。同時(shí)該市將產(chǎn)權(quán)改革納入全市考核體系，改革速度慢、問(wèn)題多、領(lǐng)導(dǎo)不重視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門就會(huì)被問(wèn)責(zé)，有些甚至?xí)蛔坟?zé)、免職(29)參見(jiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革評(píng)估資料匯編：《TC市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的評(píng)估報(bào)告》。。

從領(lǐng)導(dǎo)、政策、執(zhí)行和問(wèn)責(zé)方面來(lái)看，TC市領(lǐng)導(dǎo)力度大，市主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視產(chǎn)權(quán)改革，親力親為——調(diào)度、協(xié)商、督促；負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)改革的干部熟悉業(yè)務(wù)、處事干練，專業(yè)能力強(qiáng)，承受了巨大的改革壓力。該市也出臺(tái)了較多的激勵(lì)政策，還將產(chǎn)權(quán)改革納入全市考核體系，有嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制(見(jiàn)表3)。在TC市，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革成為該市的“核心工作”、“書記工作”，倒逼改革進(jìn)程。改革的時(shí)間、討論的充分性、改革內(nèi)容的廣泛性和群眾的參與都因此受到影響，有時(shí)為了加速推進(jìn)改革，不惜縮小村民參與范圍，回避參與矛盾，甚至不用參與或者形式化的參與來(lái)推進(jìn)改革。政府的行為可以概括為：速度快、力度大、一致性強(qiáng)。

(二)參與空間與民主程度

從筆者參與評(píng)估的14個(gè)區(qū)縣市來(lái)看，各個(gè)區(qū)縣都會(huì)組建專班，都有征求意見(jiàn)、開(kāi)會(huì)、討論、協(xié)商、簽字、公示、選舉等環(huán)節(jié)。因此，僅從形式層面我們無(wú)法考察各地的參與性和民主性。我們可以從產(chǎn)權(quán)改革方案的選擇和調(diào)整，召開(kāi)村民會(huì)議的范圍和數(shù)量，村民對(duì)改革表達(dá)訴求的方式和程度，進(jìn)行改革和協(xié)商的基本單元，村莊參與傳統(tǒng)等考察村民參與和民主程度。

1.方案選擇和調(diào)整。TC市有集體資產(chǎn)的村莊不多，村民對(duì)產(chǎn)權(quán)改革的愿望并不強(qiáng)烈。產(chǎn)權(quán)改革是一種外生型的強(qiáng)制性改革。TC市借鑒外地經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)改革指導(dǎo)意見(jiàn)，也提供了一種改革操作流程和模式，然后在全市強(qiáng)制推行。全市的村莊基本采用同一種改革模式，文件、流程、會(huì)議、股權(quán)配置等都一樣。各個(gè)村莊并沒(méi)有結(jié)合本村的特點(diǎn)對(duì)改革方案進(jìn)行調(diào)整，直接按照市里提供的模式進(jìn)行操作。可見(jiàn)，TC市的各個(gè)村莊對(duì)于本村產(chǎn)權(quán)改革方案調(diào)整、完善的可能性小，村莊也不能因地制宜地選擇和制定改革方案，村莊的主要任務(wù)是執(zhí)行既定的改革方案。

2.參與選擇。從改革單元來(lái)看，TC市村民小組不存在集體經(jīng)濟(jì)，因此改革是以村莊為基本單元的，村民小組單元被弱化。以村莊為改革單元，規(guī)模比較大，開(kāi)展討論、協(xié)商、溝通的難度大。從專改環(huán)節(jié)來(lái)看，TC市成立了清產(chǎn)核資、成員界定2個(gè)專班，主要由有威望、有能力的老黨員、老干部組成，參與的精英數(shù)量比較少。從召開(kāi)的會(huì)議來(lái)看，專班會(huì)議次數(shù)比較多，但是村民參與的會(huì)議次數(shù)并不多，村民主要參與村民代表會(huì)議、股東代表會(huì)議。因此，村民參與范圍受到限制，參與程度也不深。

3.反對(duì)空間。對(duì)于產(chǎn)權(quán)改革能否反對(duì)，能否棄權(quán)是衡量民主和參與的重要指標(biāo)。TC市以強(qiáng)有力的行政力量推動(dòng)改革，村莊對(duì)改革方案沒(méi)有選擇的空間，也沒(méi)有調(diào)整的可能性，因此，村民對(duì)改革沒(méi)有反對(duì)的空間。在公示時(shí)或者在開(kāi)會(huì)時(shí)村民可以表達(dá)不同意見(jiàn)，但是其意見(jiàn)不會(huì)受到重視，也不會(huì)影響改革。從簽字的情況來(lái)看，基本沒(méi)有不簽字的現(xiàn)象。沒(méi)有不簽字的現(xiàn)象并不表明村民不反對(duì)，只能說(shuō)村民沒(méi)有反對(duì)的機(jī)會(huì)，或者說(shuō)村民根本不愿意反對(duì)。

(三)政府主導(dǎo)下的參與和民主

從政府視角來(lái)看，TC市產(chǎn)權(quán)改革速度很快，改革程序很多，高達(dá)34個(gè)環(huán)節(jié)，改革相關(guān)材料也做得非常細(xì)致。在我們?cè)u(píng)估的14個(gè)區(qū)縣市中，TC市的改革材料最豐富、改革程序最多。政府投入改革的人力、物力、財(cái)力相當(dāng)大，動(dòng)用了很多的政策工具。從村民視角來(lái)看，TC市的產(chǎn)權(quán)改革按照既定改革程序都“過(guò)”了，所有環(huán)節(jié)都“走”了，非常完美地完成了改革任務(wù)，但是在改革實(shí)施過(guò)程中，村民參與的機(jī)會(huì)不多，參與的途徑不多，參與的形式不豐富，反對(duì)的空間很小。整個(gè)改革體現(xiàn)出控制性、程序性、一致性，較低的參與性和民主性。

四、政府引導(dǎo)下的強(qiáng)參與和真實(shí)民主：JS縣案例

JS縣位于湖北省西北部，距離武漢市2個(gè)小時(shí)的車程。JS縣是一個(gè)中等發(fā)達(dá)縣，耕地面積比較多，村民外出務(wù)工多。很多村民不以務(wù)農(nóng)為主業(yè)，家庭承包土地流轉(zhuǎn)比較多。JS縣也是農(nóng)業(yè)部第一批29個(gè)改革試驗(yàn)的區(qū)縣市之一，改革速度不快，但是效果比較好，村民能夠有效參與，民主程度比較高。

(一)專業(yè)引導(dǎo)與政策激勵(lì)

1.專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)。雖然JS縣成立了以縣委書記為組長(zhǎng)，縣長(zhǎng)為第一副組長(zhǎng)，常務(wù)副縣長(zhǎng)、分管副縣長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，12個(gè)縣直部門為成員的改革小組(30)參見(jiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革評(píng)估資料匯編：《湖北省JS縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作評(píng)估總結(jié)報(bào)告》。，但是在我們?cè)u(píng)估組去評(píng)估時(shí)，縣委書記、縣長(zhǎng)、常務(wù)副縣長(zhǎng)并沒(méi)有參加匯報(bào)會(huì)，只有分管副縣長(zhǎng)進(jìn)行了匯報(bào)，農(nóng)業(yè)局的領(lǐng)導(dǎo)陪同評(píng)估組進(jìn)行驗(yàn)收?？h委書記、縣長(zhǎng)、常務(wù)副縣長(zhǎng)過(guò)問(wèn)產(chǎn)權(quán)改革，但不親自參與。這說(shuō)明在形式上JS縣領(lǐng)導(dǎo)高度重視產(chǎn)權(quán)改革，但是實(shí)際產(chǎn)權(quán)改革工作由專業(yè)部門負(fù)責(zé)。JS縣分管農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)、經(jīng)管站的干部都熟悉業(yè)務(wù)，處事干練，專業(yè)能力強(qiáng)。正因?yàn)槿绱耍谠u(píng)估時(shí)，盡管只有一半的村莊完成了產(chǎn)權(quán)改革，但是完成的質(zhì)量比較高。

2.行政落實(shí)。JS縣產(chǎn)權(quán)改革的質(zhì)量比較高，關(guān)鍵在于業(yè)務(wù)主管部門專業(yè)素養(yǎng)高，業(yè)務(wù)嫻熟，責(zé)任心比較強(qiáng)。該縣經(jīng)管局長(zhǎng)在經(jīng)管行業(yè)工作了近30年，對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)的政策非常了解，而且對(duì)本地的集體產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀、類型也很熟悉。因此，經(jīng)管部門能夠因地制宜地制定產(chǎn)權(quán)改革方案，并適時(shí)地加以引導(dǎo)，通過(guò)以點(diǎn)帶面、先易后難的方式分類推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革。雖然農(nóng)業(yè)部對(duì)改革速度做了明確的要求，但是JS縣沒(méi)有盲目按照這個(gè)進(jìn)度推進(jìn)，而是成熟一個(gè)改革一個(gè)，成熟一批改革一批。雖然JS縣沒(méi)有TC市的領(lǐng)導(dǎo)力度大，僅由經(jīng)管局推進(jìn)，但是干部自我加壓，責(zé)任心強(qiáng)，執(zhí)行力度大，改革成效比較好。

3.制度保障。JS縣以制度來(lái)保障改革。一是完善農(nóng)經(jīng)管理隊(duì)伍。JS縣明確經(jīng)管局為正科級(jí)事業(yè)單位，核定編制11人。經(jīng)管局作為改革的直接指揮機(jī)關(guān)，其級(jí)別與農(nóng)業(yè)局一樣，業(yè)務(wù)督促和指導(dǎo)能力強(qiáng)。二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站與財(cái)政所(分局)合并后，保留了經(jīng)管機(jī)構(gòu)名稱、職能和專職經(jīng)管干部，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一支穩(wěn)定的經(jīng)管隊(duì)伍和產(chǎn)權(quán)改革隊(duì)伍。三是縣鄉(xiāng)兩級(jí)成立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易中心。這個(gè)中心不僅僅是產(chǎn)權(quán)交易的中介，更是產(chǎn)權(quán)改革的指導(dǎo)者和推進(jìn)者。四是縣政府將改革試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)全額納入財(cái)政預(yù)算，確保改革有充足的經(jīng)費(fèi)(31)參見(jiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革評(píng)估資料匯編：《湖北省JS縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作評(píng)估總結(jié)報(bào)告》。。

4.責(zé)任倒逼。JS縣委、縣政府將改革工作納入縣委常委議程并定期進(jìn)行研究，縣“四大家”聯(lián)席會(huì)議每月調(diào)度，縣委重大工作每旬督辦，產(chǎn)權(quán)改革被納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子年度綜合考評(píng)及村級(jí)“千分量化”考核工作中，以全方位的督導(dǎo)考核倒逼改革責(zé)任落實(shí)。2017年縣改革試點(diǎn)辦公室組織開(kāi)展了3次督辦，編發(fā)了3期通報(bào)、3期簡(jiǎn)報(bào)，召開(kāi)了3次督辦會(huì)議，有力地推動(dòng)了改革試點(diǎn)向縱深推進(jìn)(32)參見(jiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革評(píng)估資料匯編：《湖北省JS縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作評(píng)估總結(jié)報(bào)告》。。該縣的改革督辦主要有兩個(gè)特點(diǎn)：一是不僅通過(guò)中心工作調(diào)度來(lái)督辦，也通過(guò)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)來(lái)督辦；二是將改革情況納入綜合考核體系中，通過(guò)制度化方式來(lái)督促、督察。與TC市一樣，JS縣通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)度、考核督辦、行政指導(dǎo)三個(gè)途徑向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊施加改革壓力。

(二)參與選擇與民主程度

1.方案選擇與改變。JS縣根據(jù)國(guó)家和省市的改革方案制定了全縣的產(chǎn)權(quán)改革方案，在指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊改革時(shí)，提供了幾種改革模式供各個(gè)村莊選擇。在全面推進(jìn)改革前，選擇不同類型的村莊進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)中考慮了當(dāng)?shù)貤l件和基礎(chǔ)，然后再向全縣推廣。在推廣過(guò)程中，各村莊既可以自由選擇模式，也可以根據(jù)本村的特點(diǎn)修改改革方案，甚至可以制定全新的改革方案。JS縣的改革方案具有幾個(gè)特點(diǎn)：一是借鑒外地的經(jīng)驗(yàn)；二是根據(jù)本地特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整；三是村干部和村民有選擇方案的自由。

2.改革單元與條件。JS縣有兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，即村莊集體經(jīng)濟(jì)和小組集體經(jīng)濟(jì)。JS縣的改革單元有兩個(gè)——村和小組。村民小組是自然形成的單元，村民之間彼此熟悉，對(duì)小組的集體資產(chǎn)比較了解，因此在改革過(guò)程中，村民小組經(jīng)常召開(kāi)戶代表會(huì)議，討論相當(dāng)充分。村莊也是一個(gè)改革單元，但是村莊的改革是以村民小組為單元進(jìn)行組織的，小組既是一個(gè)充分協(xié)商單元，也是一個(gè)參與單元。JS縣以村民小組為基礎(chǔ)的兩級(jí)改革單元，方便群眾參與，有利于群眾表達(dá)意見(jiàn)和建議。

3.參與廣度和深度。JS縣村民的改革參與主要體現(xiàn)在以下幾方面。一是村民直接參與改革。JS縣每個(gè)村會(huì)成立三個(gè)專班，分別負(fù)責(zé)清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)配置。專班由老干部、老黨員組成，少數(shù)村干部參與專班做一些協(xié)調(diào)工作。專班人員深度參與改革。二是村莊產(chǎn)權(quán)改革方案由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論形成，一般以村民小組為單元召開(kāi)戶代表會(huì)議，參與人員比較多。三是股權(quán)配置完全由村民自己商量決定，民主決策，民主參與，“一村一策”。四是村民及其戶代表參與改革的全過(guò)程，有發(fā)表意見(jiàn)、提建議、商議、投票、簽字、觀看公示等權(quán)利。改革專班對(duì)于村民意見(jiàn)和建議的反饋、回應(yīng)也比較及時(shí)。五是雖然JS縣注重改革進(jìn)度，但是給予村民充分討論、協(xié)商及清查、簽字的時(shí)間。因此，改革過(guò)程中協(xié)商比較充分，民主氛圍比較濃厚。六是理事會(huì)的理事、監(jiān)事由股東代表按照程序選舉產(chǎn)生，而股東代表由村民小組的戶代表推選產(chǎn)生。

4.意見(jiàn)表達(dá)和行為選擇。JS縣的改革與TC市不同，村民參與范圍比較廣，參與程度也比較深。一是村民可以對(duì)改革方案、改革內(nèi)容提出意見(jiàn)。這些意見(jiàn)會(huì)得到回應(yīng)和解釋，合理意見(jiàn)還會(huì)被采納。二是在村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、股東代表會(huì)議上，村民可以充分發(fā)表意見(jiàn)，也可以提出反對(duì)意見(jiàn)。三是村民可以不簽字，或者簽字但附上不同意見(jiàn)?？梢?jiàn)，JS縣村民有表達(dá)意見(jiàn)的自由，也有反對(duì)和棄權(quán)的自由。

(三)政府指導(dǎo)下的參與和民主

與TC市相比，JS縣的改革速度不快，但是比較穩(wěn)定。政府施加了改革壓力，但是以引導(dǎo)和制度推動(dòng)為主，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的施壓或者非正式制度的要求并不多。村莊和村民可以自己選擇和修改改革方案。村民全程參與改革，參與范圍比較廣，參與程度比較深，而且可以反對(duì)，可以棄權(quán)，還可以投訴。JS縣的改革可以說(shuō)是一種真正的民主參與式改革。

五、政府放任下的混合參與和大眾民主：JL縣案例

JL縣位于廣東省東部，是一個(gè)山區(qū)縣、貧困縣，人多地極少，村民外出打工比較多。JL縣還是著名的僑鄉(xiāng)，屬于客家地區(qū)，宗族發(fā)達(dá)，每個(gè)村都有若干個(gè)以血緣為紐帶的宗族組織。這些宗族組織有些與村民小組重合，有些與村莊一致，有些甚至超越村莊。受宗族和血緣因素的影響，JL縣村民的參與意識(shí)、民主意識(shí)比較強(qiáng)，公共性和共同體意識(shí)比較強(qiáng)。這些都成為影響JL縣產(chǎn)權(quán)改革的重要因素。

(一)無(wú)為而治與形式改革

1.重要但不受重視的改革。JL縣屬于第三批全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試驗(yàn)區(qū)之一。當(dāng)農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)JL縣為改革試驗(yàn)區(qū)后，縣委書記安排縣人大主任和分管農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)與我們交流，請(qǐng)求我們安排專家團(tuán)隊(duì)指導(dǎo)產(chǎn)權(quán)改革。在改革開(kāi)始前，縣委書記還接見(jiàn)了專家組。這說(shuō)明縣委書記高度重視產(chǎn)權(quán)改革。但是隨著廣東省鄉(xiāng)村振興工作的深入開(kāi)展，縣委、縣政府及主管部門將注意力轉(zhuǎn)到其他可以帶來(lái)直接經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工作中去了，產(chǎn)權(quán)改革成了重要但不受重視的工作。

2.無(wú)力和無(wú)為的行政。我們專家組入駐JL縣農(nóng)業(yè)局后，與農(nóng)業(yè)局的工作人員一起制定了改革方案和流程，并組織了鄉(xiāng)村改革干部培訓(xùn)。雖然縣委書記、縣長(zhǎng)也參加了改革發(fā)動(dòng)會(huì)(33)參見(jiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革評(píng)估資料匯編：《廣東省JL縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作評(píng)估總結(jié)報(bào)告》。，但是JL縣農(nóng)業(yè)局的專業(yè)能力不強(qiáng)，主要原因在于：一是該縣沒(méi)有專門負(fù)責(zé)管理集體資產(chǎn)的經(jīng)管站，產(chǎn)權(quán)改革由農(nóng)業(yè)局相關(guān)科室負(fù)責(zé)。負(fù)責(zé)改革的人員不熟悉業(yè)務(wù)。二是農(nóng)業(yè)局的負(fù)責(zé)人對(duì)改革有畏難情緒。該負(fù)責(zé)人表示，JL縣經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)不多，而且很多集體資產(chǎn)一直為宗族所占有和使用，無(wú)法改革。三是JL縣最初分類進(jìn)行試點(diǎn)，在專家組的指導(dǎo)下，試點(diǎn)村依葫蘆畫瓢，按照產(chǎn)權(quán)改革程序“過(guò)”了一次。不久后，JL縣進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，熟悉改革事務(wù)的業(yè)務(wù)干部紛紛調(diào)離改革崗位。繼任的干部更加不熟悉改革工作和相關(guān)業(yè)務(wù)，也沒(méi)有改革動(dòng)力?？梢?jiàn)，JL縣是一種無(wú)為的行政，無(wú)力的改革。

3.無(wú)制度性激勵(lì)。與TC市、JS縣相比，雖然JL縣委書記高度重視產(chǎn)權(quán)改革，但只是一時(shí)重視，而非一直重視。因此JL縣沒(méi)有如TC市、JS縣那樣對(duì)產(chǎn)權(quán)改革在組織上予以保障，在制度上予以激勵(lì)。一是改革任務(wù)成為農(nóng)業(yè)局的任務(wù)，而不是縣委、縣政府的任務(wù)，縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)力度不大，行政推動(dòng)力弱。二是雖然JL縣建立了產(chǎn)權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，但是沒(méi)有專門的經(jīng)管隊(duì)伍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是抽調(diào)人員臨時(shí)參與改革。三是JL縣沒(méi)有建立改革的督辦機(jī)制，既沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)調(diào)度，也沒(méi)有行政督辦。農(nóng)業(yè)局的領(lǐng)導(dǎo)表示，他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)是平級(jí)，如果沒(méi)有縣委、縣政府的督辦，農(nóng)業(yè)局根本無(wú)法督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)實(shí)施改革。四是改革沒(méi)有經(jīng)費(fèi)保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊只能自己墊資改革，改革成了“賠本的買賣”。

4.無(wú)考核性問(wèn)責(zé)。TC市和JS縣都將產(chǎn)權(quán)改革作為縣委、縣政府的中心工作，并建立了雙向考核機(jī)制：一是將改革納入綜合改革考核體系，進(jìn)行制度性考核和問(wèn)責(zé)；二是建立定期的領(lǐng)導(dǎo)督辦機(jī)制，進(jìn)行非正式的“敲打”和“問(wèn)責(zé)”。但是JL縣既沒(méi)有將產(chǎn)權(quán)改革納入考核體系，也沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)的非正式“敲打”和“問(wèn)責(zé)”。另外，由于農(nóng)業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革認(rèn)識(shí)不足，并有畏難情緒，行政部門也沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行定期的督辦和考察，因此整個(gè)JL縣的改革變成了一種“無(wú)考核性問(wèn)責(zé)”。

(二)民主對(duì)產(chǎn)權(quán)改革的影響

1.同質(zhì)性改革方案。JL縣出臺(tái)了改革方案和操作辦法，試點(diǎn)的10個(gè)村莊全部使用這個(gè)改革方案和操作辦法。在改革全面推開(kāi)后，各村莊依然按照這個(gè)“模塊”改革，根本沒(méi)有根據(jù)本村的特點(diǎn)對(duì)改革方案和操作辦法進(jìn)行修改以適應(yīng)本村的條件和環(huán)境。我們?cè)诤笃谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革方案、步驟、措施、資料檔案一模一樣；改革的檔案和材料也極為稀少。調(diào)查中當(dāng)我們?cè)儐?wèn)“貴村的改革方案召開(kāi)過(guò)專門會(huì)議討論過(guò)嗎？”“為什么不根據(jù)本村的情況對(duì)方案進(jìn)行調(diào)整？”時(shí)，村民回答，曾經(jīng)開(kāi)會(huì)討論，因?yàn)闆](méi)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)(但是有龐大的集體資源)，不需要對(duì)縣里的方案進(jìn)行調(diào)整?？梢哉f(shuō)，在JL縣，各個(gè)村莊的改革方案、內(nèi)容“整齊劃一”。

2.干部替代性參與。TC市和JS縣都成立了改革專班進(jìn)行清產(chǎn)核資、成員界定以及股權(quán)設(shè)置，但是在JL縣，專班主要由村干部組成，很少吸納非村干部參與，專項(xiàng)工作全部由村干部完成。調(diào)查中當(dāng)我們?cè)儐?wèn)“你們召開(kāi)過(guò)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議嗎？”時(shí)，村民表示召開(kāi)過(guò)黨員代表會(huì)議。顯然，JL縣的改革主要由村干部代替群眾參與，沒(méi)有老黨員、老干部、老同志深度參與改革。調(diào)查組在詢問(wèn)一些與改革相關(guān)的專業(yè)問(wèn)題時(shí)，村干部常答非所問(wèn)，似懂非懂。如果僅僅是村干部替代性參與，可以想象，改革肯定是依葫蘆畫瓢。顯然這是一種摒棄群眾深度參與的干部替代式、形式化的改革。

3.冷漠式村民參與。我們?cè)贘L縣10個(gè)改革試點(diǎn)村莊調(diào)查時(shí)，村干部表示，召開(kāi)過(guò)黨員代表會(huì)議和村民代表會(huì)議，但是村民參與熱情不高。其原因在于：一是村莊沒(méi)有充分發(fā)動(dòng)村民參與產(chǎn)權(quán)改革，村干部自己都沒(méi)有認(rèn)識(shí)到產(chǎn)權(quán)改革的價(jià)值，根本無(wú)法動(dòng)員村民參與；二是產(chǎn)權(quán)改革與村民利益關(guān)聯(lián)不大，不管是開(kāi)會(huì)討論，還是簽字或者公示，村民都持“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度。JL縣的改革形成了這樣一種局面：村干部主觀上沒(méi)有動(dòng)員，村民客觀上不關(guān)心。JL縣的村民參與是一種“冷漠式參與”。

4.否決式的大眾民主。JL縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)表面上以村莊為單元，但是實(shí)施產(chǎn)權(quán)改革仍依靠村民小組，因?yàn)榇罅康募w資產(chǎn)在村民小組。每組有宗族，每個(gè)宗族有共同的資產(chǎn)、資源。宗族共同體有共同議事、共同辦事、共同擔(dān)責(zé)的傳統(tǒng)，因此以宗族為主體的小組單元具有很強(qiáng)的凝聚力和共同體意識(shí)。當(dāng)政府要求對(duì)宗族共同擁有、占有的集體資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)量化改革時(shí)，受到共同體成員的普遍反對(duì)。在JL縣，產(chǎn)權(quán)改革要么被村民冷對(duì)，要么被村民反對(duì)、否決。

(三)無(wú)為型政府下的混合參與和大眾民主

JL縣產(chǎn)權(quán)改革，領(lǐng)導(dǎo)雖重視但沒(méi)有一以貫之。官僚對(duì)產(chǎn)權(quán)改革不熟悉也沒(méi)有意愿和能力推動(dòng)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊只是按照縣里提供的“劇本”，照本宣科地“做”一次。按照常理，沒(méi)有政府的問(wèn)責(zé)壓力，也沒(méi)有政府的控制，村莊和村民的參與空間很大，但是由于村民沒(méi)有內(nèi)生的需求，村民對(duì)產(chǎn)權(quán)改革要么冷對(duì)，要么整體否決?？梢哉f(shuō)，JL縣的村民參與具有混合特征，在某些環(huán)節(jié)體現(xiàn)為“冷漠式參與”，在總體上或者某些環(huán)節(jié)體現(xiàn)為“否決式參與”。前者是冷漠，不予配合，后者是否決，予以反對(duì)。從實(shí)質(zhì)來(lái)看，兩者都是有效參與。因此，JL縣的產(chǎn)權(quán)改革是政府放任下村民混合參與和大眾民主。

表3 農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中的政府控制與村民參與

六、政府干預(yù)、村民參與和民主類型

從三個(gè)產(chǎn)權(quán)改革案例來(lái)看，村民參與和民主主要取決于兩大因素：一是政府因素，包括領(lǐng)導(dǎo)因素和官僚因素；二是條件因素，也稱為基層社會(huì)因素，包括改革單元和當(dāng)?shù)孛袂?。民情是指參與的傳統(tǒng)和習(xí)慣。這些因素共同影響著產(chǎn)權(quán)改革中的村民參與和民主類型。

(一)領(lǐng)導(dǎo)、官僚與參與空間

TC市、JS縣和JL縣三個(gè)地方，其政府對(duì)產(chǎn)權(quán)改革的主導(dǎo)性差異主要取決于領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)度、官僚的專業(yè)能力和積極性。根據(jù)三地領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)度、官僚的能力，可以建構(gòu)一個(gè)二維矩陣，形成四種比較經(jīng)典的政府類型(見(jiàn)圖1)。

圖1 領(lǐng)導(dǎo)、行政與政府類型

第一種，強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)—強(qiáng)行政(A)。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革高度重視，督辦力度很強(qiáng)、很頻繁，將改革視為地方中心工作，形成了強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。行政部門的專業(yè)能力強(qiáng)，責(zé)任心強(qiáng)，將專業(yè)能力和責(zé)任心轉(zhuǎn)換為執(zhí)行力。如安徽省TC市就是這種強(qiáng)政府。強(qiáng)政府對(duì)于改革速度的追求和改革過(guò)程的控制決定村民的參與空間。強(qiáng)勢(shì)的TC市政府(A1A2)決定了較小的村民參與空間(AA1)(見(jiàn)圖2)。

圖2 政府控制與參與空間

第二種，弱領(lǐng)導(dǎo)—強(qiáng)行政(B)。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革不太重視，或者重視但不直接過(guò)問(wèn)，但是農(nóng)業(yè)部門或者經(jīng)管部門的專業(yè)能力強(qiáng)，責(zé)任心強(qiáng)，穩(wěn)步推進(jìn)改革。如湖北省JS縣就屬于這種類型。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注不多，經(jīng)管局能夠根據(jù)行政規(guī)律和本地實(shí)際情況推動(dòng)改革，在改革過(guò)程中給予村莊和村民一定的自主選擇空間(BB1)，村莊和村民可以自主選擇，甚至反對(duì)，但是總體上還得按照行政指引推進(jìn)改革。

第三種，強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)—弱行政(C)。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革很重視，但是農(nóng)業(yè)部門能力差，不熟悉業(yè)務(wù)，而且責(zé)任心不強(qiáng)。如果將JL縣產(chǎn)權(quán)改革分為前期和后期，則前期屬于這種類型，但是隨著領(lǐng)導(dǎo)工作重心的轉(zhuǎn)移，JL縣后階段的改革脫離了這種政府類型。在這種政府類型下，村民參與空間比較大(CC1)。

第四種，弱領(lǐng)導(dǎo)—弱行政(D)。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革不重視，而且主管改革的行政部門能力也不強(qiáng)。如廣東省JL縣的后階段改革就屬于這種類型。在這種類型下，從理論上講，弱政府賦與村莊和村民很大的自主性，參與空間很大(DD1)。正因?yàn)榇迕駞⑴c空間很大，可以反對(duì)、棄權(quán)，甚至整體拒絕改革，所以JL縣的村民參與是一種反對(duì)性參與、否決性參與，而不是一種支持性參與。

領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)度和官僚行政能力決定政府干預(yù)類型，不同政府類型有不同政府干預(yù)程度。按照政府對(duì)改革干預(yù)程度，地方政府對(duì)參與的干預(yù)強(qiáng)度均可以排列在A-D的線段之間。在D點(diǎn)，政府干預(yù)程度最弱(D1D2)，村民參與空間最大(DD1)；在A點(diǎn)，政府干預(yù)程度最強(qiáng)(A1A2)，村民參與空間最小(AA1)。從A點(diǎn)到D點(diǎn)，政府的干預(yù)程度越來(lái)越小(A1A2 >B1B2 >C1C2 >D1D2)，村民參與空間越來(lái)越大(AA1

圖3 改革單元、民情與參與可及

(二)改革單元、民情與參與可及

從三個(gè)案例可以發(fā)現(xiàn)，TC市、JS縣和JL縣在產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，改革單元和各地民情有很大的差異。改革單元為村莊或者村民小組；民情是指村民參與公共事務(wù)的傳統(tǒng)。改革單元與民情組合會(huì)形成不同的民主參與可及性。所謂參與可及性主要指參與的可能性，包括參與條件和參與動(dòng)機(jī)及其組合導(dǎo)致的參與的可能性。本部分主要探討改革單元與民情對(duì)參與可及性的影響。在此以改革單元和民情建構(gòu)一個(gè)二維矩陣，形成四種比較典型的參與可及類型(見(jiàn)圖3)。

第一種，最可及參與類型(A)。村莊具有強(qiáng)參與傳統(tǒng)，而且以村民小組為改革單元。以村民小組為單元適合開(kāi)展討論和協(xié)商，如果當(dāng)?shù)鼐哂休^強(qiáng)的參與和民主傳統(tǒng)，則參與最可及。JL縣就屬于這種參與類型。因?yàn)樵贘L縣，同一個(gè)村民小組的村民具有相同血緣，而且在共同體內(nèi)村民有參與和協(xié)商的傳統(tǒng)，因此，在JL縣村民參與最具可及性。

第二種，較可及參與類型(B)。在湖北省的JS縣，以村民小組為單元實(shí)施改革，即使是村莊改革也以小組為單元組織實(shí)施，如開(kāi)會(huì)討論和協(xié)商，簽字或者投票等。JS縣村民個(gè)體性比較強(qiáng)，為了維護(hù)自己的利益愿意表達(dá)和參與，因此JS縣村民的參與可及性比較高，但是弱于JL縣。

第三種，最不可及參與類型(C)。安徽省TC市靠近華北平原，村民對(duì)村莊的依附性比較強(qiáng)，個(gè)體性相對(duì)較弱；村莊共同體力量強(qiáng)大，家庭和個(gè)體力量弱小。村民小組沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)，政府以村莊為改革單元。這種改革單元和依附性及村莊的共同體性決定了村民參與最不可及。

第四種，較不可及參與類型(D)。如果村民小組有一定的集體經(jīng)濟(jì)，改革以村民小組為單元實(shí)施，但是當(dāng)?shù)卮迕駴](méi)有參與傳統(tǒng)和協(xié)商習(xí)慣，只服從政府和村莊的安排，在這種情況下，村民參與較不可及。

根據(jù)民情和改革單元的組合情況，我們可以推斷，在產(chǎn)權(quán)改革中村民參與可及性處在從最可及(A)到最不可及(D)之間，其中JL縣處在最可及的狀態(tài)，TC市處在最不可及的狀態(tài)。

圖4 參與空間、參與可及性與民主參與

(三)參與空間、參與可及性與參與類型

參與空間取決于領(lǐng)導(dǎo)和官僚，參與可及性取決于改革單元和民情。在產(chǎn)權(quán)改革中，參與的程度、范圍及民主性取決于參與空間和參與可及性。本部分將考察參與空間和參與可及性對(duì)參與和民主的影響。以參與空間和參與可及性建構(gòu)一個(gè)二維象限，可以考察兩者的多類組合及三地所處的位置(見(jiàn)圖4)。

第一種，高民主參與類型(A)。如果參與可及性比較大，而且參與空間比較大，則會(huì)形成高民主參與類型。廣東省JL縣屬于這種類型。村民參與和民主傳統(tǒng)可以否決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，從而使改革推動(dòng)者束手無(wú)策，導(dǎo)致改革不可持續(xù)。JL縣不少村莊改革失敗或者形式化就與這種高參與民主類型緊密相關(guān)。參與不是推動(dòng)改革，而是不配合或者否定改革。我們將這種民主稱為“大眾民主”。高民主參與并不一定就會(huì)有高效率、高質(zhì)量和滿意的改革，它可能使改革無(wú)法推進(jìn)，甚至導(dǎo)致改革失敗。

第二種，較高民主參與類型(B)。如果參與可及性比較大，但是參與空間很小，在參與空間內(nèi)會(huì)形成較高水平的民主參與，即參與程度深，屬于實(shí)質(zhì)性參與，但是參與范圍不廣，參與內(nèi)容不多。

第三種，較低民主參與類型(C)。如果參與空間比較大，但參與可及性比較小，也不可能形成較高的民主參與類型，因?yàn)槿藗儧](méi)有參與的條件和動(dòng)機(jī)，這種情況就屬于較低民主參與類型。

第四種，低民主參與類型(D)。如果參與空間很小，參與可及性也小，則民主參與的程度會(huì)相當(dāng)?shù)?。安徽省TC市屬于這種類型。TC市政府干預(yù)程度比較大，干預(yù)范圍廣，村民自身缺乏參與的動(dòng)力，屬于低民主參與類型。我們將這種民主稱為“形式民主”。

與上述四種經(jīng)典的參與類型不同，JS縣情況比較特殊。JS縣的民主參與大致位于E點(diǎn)(見(jiàn)圖4)，即有一定的參與空間，也有一定的參與可及性。JS縣有一定程度的民主參與，我們稱之為“程序民主”。

通過(guò)上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)政府、村民參與和民主之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)力度和官僚專業(yè)能力決定政府干預(yù)程度，政府干預(yù)程度決定參與空間。同時(shí)，改革單元與民情決定村民參與可及性。自上而下的參與空間與自下而上的參與可及性共同決定了村民參與類型，包括參與程度、參與范圍和民主程度、民主類型。

因?yàn)檎深A(yù)程度分布在從弱到強(qiáng)的不同范圍，村民參與的可及性也有從小到大的不同范圍，由兩者共同決定的參與程度和民主程度也就有很大的不同。不同地區(qū)、不同時(shí)期、不同改革的村民參與、民主程度會(huì)有很大的差異：地域上有差異，時(shí)間上有不同，內(nèi)容上有變化。因此，本文將這種由政府干預(yù)程度和村民參與可及性所決定的民主稱為“彈性民主”。

七、基本結(jié)論

綜上所述，本文認(rèn)為：第一，中國(guó)產(chǎn)權(quán)改革存在自主性參與和真實(shí)的民主。西方學(xué)者以意識(shí)形態(tài)來(lái)斷定中國(guó)沒(méi)有民主，或者沒(méi)有真正意義上的民主，即使有也是形式的、工具性的。但是從TC市、JS縣和JL縣三個(gè)地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革過(guò)程來(lái)看，村民可以自主參與，參與決策，可以表達(dá)，可以棄權(quán)，可以反對(duì)，可以投訴或上訪，也可以提出相關(guān)建議，而且這些參與也會(huì)得到政府和改革者的回應(yīng)，可見(jiàn)，產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中存在自主性參與和真實(shí)的民主。當(dāng)然我們也必須看到，在產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中村民有著各種各樣的參與方式、參與途徑，但是因?yàn)檎深A(yù)程度和村民參與可及性不同，導(dǎo)致了村民參與程度、空間、能力的差異性，也導(dǎo)致各地民主的類型不同，程度各異。

第二，村民參與和民主程度取決于政府因素和條件因素。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中的參與和民主主要由兩個(gè)因素決定：一是政府因素，包括領(lǐng)導(dǎo)的力度、強(qiáng)度和官僚的專業(yè)能力、積極性；二是條件因素，主要包括改革單元和民情。改革單元主要指單元規(guī)模的大小，是在村還是在組，是否可以進(jìn)行充分的討論、協(xié)商；民情是指改革單元是否具有協(xié)商治理的傳統(tǒng)。政府因素決定政府干預(yù)程度，進(jìn)而決定村民的參與空間；條件因素決定村民參與可及性，進(jìn)而決定村民的參與可能性，自上而下的政府因素和自下而上的條件因素共同決定參與程度和民主程度。

第三，不同地區(qū)、不同時(shí)期、不同改革的村民參與具有伸縮性、民主具有彈性。西方社會(huì)的參與和民主有著明確的規(guī)則、嚴(yán)格的程序，因此參與和民主主要取決于公民參與理性。但是中國(guó)產(chǎn)權(quán)改革則需要各地在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和上級(jí)政府的政策精神時(shí)，還可以根據(jù)自身?xiàng)l件、基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整，而且因?yàn)楦鞯仡I(lǐng)導(dǎo)的力度和強(qiáng)度、官僚專業(yè)能力和積極性有差異，改革單元的規(guī)模、協(xié)商傳統(tǒng)也不同，可變的政府因素所決定的干預(yù)程度與可變的民情因素所決定的參與可及性就會(huì)有差異，這種差異使不同地區(qū)、不同時(shí)期、不同改革的村民參與具有伸縮性、民主具有彈性。

本文最大的價(jià)值就是在一定程度上證明了在中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)都存在較多的自主性參與和真實(shí)的民主。本文提出的“伸縮性參與”、“彈性民主”概念，是對(duì)西方學(xué)者提出的精英民主、參與民主、協(xié)商民主、人民民主的一種拓展，更是對(duì)以競(jìng)爭(zhēng)性選舉為核心的民主內(nèi)容的一種補(bǔ)充。在非西方環(huán)境下，特別是處在一個(gè)快速轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化的國(guó)家，“伸縮性參與”和“彈性民主”也許是一種必然的結(jié)果，它是邁向有效參與和實(shí)質(zhì)性民主的必經(jīng)階段。同時(shí)我們也應(yīng)看到，“伸縮性參與”和“彈性民主”也容易為地方領(lǐng)導(dǎo)、官僚和村莊用來(lái)作為推卸改革責(zé)任、壓縮和侵犯村民權(quán)利的借口，從而使“應(yīng)然參與”與“實(shí)然參與”、“應(yīng)然民主”與“實(shí)然民主”的差距擴(kuò)大。

本文在考察政府因素及參與空間時(shí)，只考察了地方領(lǐng)導(dǎo)力和官僚的能力和積極性，沒(méi)有考察國(guó)家的壓力，沒(méi)有考察政府結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)及其委托—代理人性質(zhì)等特點(diǎn)；在考察條件因素及參與可及性時(shí)，只考察了改革單元和民情因素，沒(méi)有考察利益因素、經(jīng)濟(jì)因素、村莊精英能力、理性選擇及村莊組織性質(zhì)、集體選擇等差異。下一步的研究可以從這些方面著手以進(jìn)一步拓展基層民主和村民參與的研究。