周聰

毗鄰區(qū)域是指都市圈內(nèi)部各省市行政邊界接壤區(qū)域，在都市圈發(fā)展中具有重要作用，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。隨著南京及周邊城市邁向都市圈時代，南京都市圈毗鄰地區(qū)的發(fā)展也進(jìn)入“快車道”?！赌暇┒际腥Πl(fā)展規(guī)劃》提出，要推動頂山—汊河、浦口—南譙、江寧—博望等省際毗鄰區(qū)域一體化發(fā)展，為都市圈毗鄰地區(qū)發(fā)展提供戰(zhàn)略指引。新形勢下，南京都市圈應(yīng)鞏固提升先發(fā)優(yōu)勢，以毗鄰區(qū)同城化為突破口，積極探索經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離模式，加快推動都市圈一體化發(fā)展，為全國現(xiàn)代化都市圈建設(shè)貢獻(xiàn)智慧、作出示范。

南京都市圈毗鄰區(qū)同城化的現(xiàn)狀分析

毗鄰區(qū)合作發(fā)展是都市圈一體化的突破口。南京致力于探索都市圈毗鄰區(qū)域合作新模式，持續(xù)攻堅突破、開拓創(chuàng)新，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大突破、積累豐富經(jīng)驗(yàn)。

深化共識，協(xié)同構(gòu)建圈內(nèi)合作新機(jī)制。聚焦毗鄰區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，共同謀劃跨界一體化示范區(qū)建設(shè)框架，促進(jìn)毗鄰融合走深走實(shí)。高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)“寧淮特別合作區(qū)”，推動寧淮智能制造產(chǎn)業(yè)園實(shí)現(xiàn)管委會運(yùn)作、獲批省級“創(chuàng)新試點(diǎn)”園區(qū)，承辦寧淮黨政聯(lián)席會，簽署合作框架協(xié)議，達(dá)成一大批合作事項(xiàng)。深化與滁州統(tǒng)籌聯(lián)動，共建頂山—汊河省際毗鄰地區(qū)新型功能區(qū)、南譙浦口一體化發(fā)展共建合作園區(qū)，實(shí)現(xiàn)跨界合作從謀劃走向深化。加強(qiáng)與馬鞍山工作銜接，組建江寧—博望跨界一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)小組和示范區(qū)指揮部，成立寧博合作示范區(qū)（南京）投資發(fā)展有限公司，形成“領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)小組+指揮部+投資公司”的管理架構(gòu)。

平臺共建，協(xié)同構(gòu)筑圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)新高地。注重特色發(fā)展、優(yōu)勢互補(bǔ)，以建設(shè)合作平臺為抓手，強(qiáng)化項(xiàng)目、政策、招商、人才對接，切實(shí)提升區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展能級。鞏固拓展寧淮合作成果，共同投資550億元，共建5個合作園區(qū)，面積達(dá)34.13平方公里，累計實(shí)現(xiàn)落戶項(xiàng)目540個、業(yè)務(wù)總收入512.02億元、公共財政預(yù)算收入10.58億元。加快省際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)建設(shè)，推動浦口和南譙聯(lián)合招商、共同扶持，共同招引的12億元華諾半導(dǎo)體、5億元亞芯微半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目已落戶合作園區(qū)，15億元的交通工業(yè)化制造總部基地及生產(chǎn)基地項(xiàng)目將實(shí)現(xiàn)辦公、生產(chǎn)跨省運(yùn)營。

聯(lián)通共享，協(xié)同形成圈內(nèi)交通新格局。以打造“軌道上的都市圈”為契機(jī)，促進(jìn)毗鄰區(qū)域由“互聯(lián)互通”向“快聯(lián)快通、暢聯(lián)暢通、優(yōu)聯(lián)優(yōu)通”升級。南沿江城際、北沿江高鐵、寧淮城際、龍?zhí)哆^江通道等跨界項(xiàng)目加速推進(jìn)，南京北站建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，“米”字型高鐵網(wǎng)加速成形，祿口國際機(jī)場實(shí)現(xiàn)雙航站樓運(yùn)行。著力織密“圈內(nèi)網(wǎng)絡(luò)”，主城“井字加外環(huán)”快速路網(wǎng)實(shí)現(xiàn)閉合，寧馬、寧滁、寧揚(yáng)三線開工，寧句城際正式開通運(yùn)營，百仙路、金家路等斷頭路相繼打通，多條跨省公交線路實(shí)現(xiàn)延伸運(yùn)營，區(qū)域合作正從“跨界”到“無界”深度融合。

區(qū)域共治，協(xié)同打造圈內(nèi)治理新樣本。加強(qiáng)要素資源整合，深化跨界合作領(lǐng)域，著力構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)控新格局。推動浦口、南譙簽訂深度合作協(xié)議，組織相關(guān)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)對接，建立跨界河道“河長”機(jī)制，常態(tài)化推進(jìn)長江禁捕、打假、應(yīng)急救援等聯(lián)合行動。推動江寧、博望簽訂社會治理合作協(xié)議，全面開展規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、公共服務(wù)、社會治理等方面合作，逐步打破地域分割和行業(yè)壟斷。推動江北新區(qū)、滁州建立“跨省通辦”協(xié)作機(jī)制，共同推進(jìn)線上“全程網(wǎng)辦”、線下異地代收代辦，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)合作，提升服務(wù)便利度，優(yōu)化兩地營商環(huán)境。

毗鄰區(qū)同城化的發(fā)展模式與經(jīng)驗(yàn)借鑒

隨著多個國家重大區(qū)域戰(zhàn)略的大力實(shí)施，各省市在毗鄰區(qū)域建設(shè)上積極探索、創(chuàng)新機(jī)制，形成了一系列合作機(jī)制和協(xié)作經(jīng)驗(yàn)。

搭建實(shí)體化機(jī)構(gòu)。推動實(shí)體運(yùn)作，構(gòu)建高效有力的決策運(yùn)行機(jī)構(gòu)，賦予明確職責(zé)和管理權(quán)限，統(tǒng)籌推進(jìn)跨區(qū)域各項(xiàng)事務(wù)。以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)為例，示范區(qū)范圍橫跨一市兩省，涵蓋上海市青浦區(qū)、蘇州市吳江區(qū)、嘉興市嘉善縣，現(xiàn)已建立“理事會+執(zhí)委會”管理架構(gòu)，理事會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)示范區(qū)建設(shè)，由三地常務(wù)副?。ㄊ校╅L擔(dān)任輪值理事長，執(zhí)委會負(fù)責(zé)發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、改革事項(xiàng)、重大項(xiàng)目、支持政策等具體實(shí)施落地，人員由三地共同選派聘任，實(shí)行“大部制”管理。

創(chuàng)新科學(xué)化機(jī)制。打破制約同城化發(fā)展的難點(diǎn)堵點(diǎn)，強(qiáng)化頂層設(shè)計，跨區(qū)域聯(lián)合構(gòu)建政策框架體系，減少內(nèi)耗競爭，提高協(xié)同緊密度。以成都都市圈為例，四川為統(tǒng)籌成都、德陽、眉山、資陽四市發(fā)展實(shí)際，以“十四五”規(guī)劃和國土空間規(guī)劃編制為契機(jī)，初步構(gòu)建起以都市圈發(fā)展規(guī)劃“定性”，國土空間規(guī)劃“定量”，各類專項(xiàng)規(guī)劃、毗鄰地區(qū)區(qū)域規(guī)劃“定點(diǎn)”的“1+1+N”規(guī)劃體系，形成了優(yōu)勢互補(bǔ)、相互成就的區(qū)域合作利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

構(gòu)建數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)?？缃绯安季治锫?lián)網(wǎng)、5G等新型基礎(chǔ)設(shè)施，打造“信息互通、數(shù)據(jù)共享”的數(shù)字平臺，推動毗鄰區(qū)域資源整合，促進(jìn)要素高效配置、有序流通。以福州都市圈為例，福州、莆田、南平、寧德、平潭四市一區(qū)簽訂福州都市圈政務(wù)合作協(xié)議，五方分別設(shè)立“福州都市圈通辦”窗口，著力解決“多地跑”“折返跑”等現(xiàn)象，切實(shí)增強(qiáng)企業(yè)和群眾滿意度。

創(chuàng)新毗鄰區(qū)同城化發(fā)展的體制機(jī)制

加快南京都市圈毗鄰區(qū)同城化發(fā)展，關(guān)鍵是要樹立“一盤棋”思想，在體制機(jī)制創(chuàng)新上先行先試，推動跨界合作向著更深層次、更寬領(lǐng)域發(fā)展。

建立實(shí)體統(tǒng)籌、各地協(xié)同的推進(jìn)體系。按照“劃定一個重點(diǎn)毗鄰區(qū)、建立一個高層決策機(jī)構(gòu)、組建一個實(shí)體工作專班、建設(shè)一個市場建設(shè)平臺、制定一套具體實(shí)施方案”的推進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)對毗鄰區(qū)內(nèi)工作統(tǒng)籌調(diào)度。其中，重點(diǎn)毗鄰區(qū)是以南京各區(qū)為主體，將周邊零散毗鄰區(qū)整合劃定的區(qū)域;高層決策機(jī)構(gòu)作為毗鄰區(qū)同城化建設(shè)重要事項(xiàng)的決策平臺，負(fù)責(zé)研究發(fā)展規(guī)劃、改革事項(xiàng)、支持政策，協(xié)調(diào)推進(jìn)重大項(xiàng)目;組建重點(diǎn)毗鄰區(qū)同城化辦公室，負(fù)責(zé)毗鄰地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、改革事項(xiàng)等的具體實(shí)施。

建立投入共擔(dān)、利益共享的合作體系。在成本分擔(dān)上，由毗鄰區(qū)同城辦統(tǒng)籌各地設(shè)立投資開發(fā)基金，聯(lián)合成立投資運(yùn)營集團(tuán)，支持毗鄰區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)。在利益共享上，對毗鄰區(qū)內(nèi)通過合作產(chǎn)生的稅收，根據(jù)不同合作模式和成本分擔(dān)情況，平等協(xié)商確定分享比例，并根據(jù)情況實(shí)施動態(tài)調(diào)整。在考核指標(biāo)核算劃分上，根據(jù)合作約定綜合考慮權(quán)責(zé)關(guān)系、成本利益等因素，由同城辦協(xié)調(diào)各市對跨區(qū)合作工作設(shè)立考核指標(biāo)。在合作模式上，各地從自身比較優(yōu)勢出發(fā)，綜合運(yùn)用產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)、總部經(jīng)濟(jì)、跨區(qū)項(xiàng)目等合作模式，實(shí)現(xiàn)對毗鄰區(qū)的高效率開發(fā)。

建立各方參與、互聯(lián)互通的治理體系。破除“一畝三分地”的思維定勢，積極配合對接毗鄰區(qū)同城辦工作，將部分服務(wù)職能交由社會組織、中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)，逐步形成同城辦、省市縣政府、市場等共同參與且相互促進(jìn)的治理思路。深化政務(wù)服務(wù)合作，實(shí)現(xiàn)在重點(diǎn)毗鄰區(qū)內(nèi)，以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)流程，通辦與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的各類政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，切實(shí)打通政務(wù)服務(wù)的行政邊界。

建立權(quán)責(zé)清晰、獎懲有力的考評體系。完善評估和考核機(jī)制，加強(qiáng)對毗鄰區(qū)內(nèi)政府間協(xié)同制定的區(qū)域性政策落實(shí)情況、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行情況等督促檢查，對督查發(fā)現(xiàn)的問題，列出清單、加快整改，著力推動毗鄰區(qū)向同城化縱深發(fā)展。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部跨區(qū)掛職互派、對口支援，把毗鄰區(qū)同城化建設(shè)工作作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價的重要內(nèi)容，對服務(wù)在前、深入一線、擔(dān)當(dāng)實(shí)干的專班人員進(jìn)行表彰激勵。

（作者單位：中共南京市委研究室）

責(zé)任編輯：孫秋香