政府房地產(chǎn)市場監(jiān)管權(quán)的行使及其優(yōu)化思考

董永梅

【摘要】近年來，我國政府市場監(jiān)管權(quán)的行使較為活躍，尤其是對房地產(chǎn)行業(yè)的規(guī)范與調(diào)整。為了進(jìn)一步穩(wěn)定房價(jià)，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場朝著健康、有序方向發(fā)展，國家先后實(shí)施多輪調(diào)控，頒布與實(shí)施了多項(xiàng)措施，產(chǎn)生了明顯的效果。同時(shí)，在市場監(jiān)管過程中，也出現(xiàn)了政府權(quán)力行使錯(cuò)位、越位、缺位等問題，影響了政府應(yīng)有的調(diào)整功能。本文認(rèn)為，應(yīng)明確政府市場監(jiān)管權(quán)的行使，促使權(quán)力配置清晰化、規(guī)范化，同時(shí)應(yīng)全面配置政府市場監(jiān)管職能，完善政府市場監(jiān)管職能的內(nèi)容，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)性。

【關(guān)鍵詞】政府市場監(jiān)管權(quán);權(quán)力行使;權(quán)力優(yōu)化;監(jiān)管邊界;房地產(chǎn)行業(yè)

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.04.002

引言：

市場監(jiān)管又稱政府監(jiān)管、管制或規(guī)制，是行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所實(shí)施的干預(yù)和控制。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，特指政府對私人經(jīng)濟(jì)部門的活動(dòng)進(jìn)行的某種限制或規(guī)定……從行政法角度看，政府監(jiān)管一般是指政府行政機(jī)構(gòu)根據(jù)法律授權(quán)，采用特殊的行政手段或準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法手段，對企業(yè)、消費(fèi)者等行政相對人的行為實(shí)施直接控制的活動(dòng)。市場監(jiān)管事權(quán)是指法律設(shè)定的、政府為履行市場監(jiān)管事務(wù)所享有的權(quán)力。在我國，市場監(jiān)管事權(quán)總體上屬于行政權(quán)的范圍，為行政事權(quán)的一部分。市場監(jiān)管事權(quán)分配是指市場監(jiān)管事權(quán)在不同層級政府以及政府不同監(jiān)管部門之間的劃分與配置，包括縱向分配和橫向分配兩個(gè)維度?？v向分配是指市場監(jiān)管事權(quán)在不同層級政府之間所進(jìn)行的分配，橫向分配是市場監(jiān)管事權(quán)在一級政府監(jiān)管部門之間的分配。

1、市場監(jiān)管的范圍及其權(quán)力設(shè)定

政府的市場監(jiān)管事務(wù)是由市場監(jiān)管的范圍決定的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的市場監(jiān)管源于市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需要，是對市場失靈的回應(yīng)?，F(xiàn)代意義上的市場監(jiān)管，其規(guī)范目標(biāo)是克服市場失靈，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。市場失靈既是政府監(jiān)管市場的必要條件，也是界定政府市場監(jiān)管范圍的依據(jù)。當(dāng)然，不同的學(xué)者對構(gòu)成政府監(jiān)管的市場失靈的認(rèn)識并不完全相同。在我國，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，市場失靈作為政府實(shí)施市場監(jiān)管的必要前提成為理論共識，而且，理論上對市場失靈及其政府監(jiān)管范圍的界定基本上也多采域外學(xué)者的通說。但在實(shí)踐中，市場監(jiān)管的范圍和邊界還缺少清晰的劃分，市場監(jiān)管權(quán)力的配置還沒有完全走出傳統(tǒng)體制的樊籬。計(jì)劃體制下，從事生產(chǎn)經(jīng)營的主體都是國家投資設(shè)立的企業(yè); 從要素資源到日用消費(fèi)品全部由政府控制，按計(jì)劃配置; 企業(yè)必須按政府下達(dá)的生產(chǎn)計(jì)劃組織生產(chǎn)，所有產(chǎn)品都必須按政府的指令進(jìn)行再分配。政府是所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織者、控制者和監(jiān)管者。因此，在政企關(guān)系上，所有的經(jīng)濟(jì)權(quán)力全部集中于政府，政企不分、政資不分、政事不分、管監(jiān)不分，政府對企業(yè)的權(quán)力沒有邊界。在政府內(nèi)部，整個(gè)經(jīng)濟(jì)管理采中央集權(quán)制，經(jīng)濟(jì)權(quán)力高度集中于中央政府。地方政府沒有獨(dú)立的行政主體地位和專屬于自己的經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)，只能依中央政府的政令行事，且一般只行使經(jīng)濟(jì)管理方面的具體事權(quán)，有關(guān)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的制定權(quán)和資源分配權(quán)全部由中央政府壟斷。

2、從我國住房改革談起

中國的房改始于20世紀(jì)末。一場席卷全國的改革，使我國房地產(chǎn)市場發(fā)生了巨大的變化，老百姓的生活環(huán)境得到了極大的改善，社會(huì)住房成為時(shí)代的提醒，住房全面商品化應(yīng)運(yùn)而生。近年來，房地產(chǎn)市場一直是人們飯后的熱門話題，也是社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。一方面，住房與人們的生活息息相關(guān)，關(guān)系到每個(gè)家庭的生活質(zhì)量。另一方面，房地產(chǎn)市場已經(jīng)成為我國的支柱產(chǎn)業(yè)，影響巨大。面對高企的房價(jià)，國家出臺了一系列的買入，信貸和限價(jià)政策，在取得一定成效的同時(shí)，也引發(fā)了不少問題。這說明我國房地產(chǎn)市場不夠成熟和完善，政府監(jiān)管仍然缺乏。 近兩年來，席卷全球的新型冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟(jì)增長造成了更大的阻礙，房地產(chǎn)業(yè)正處于關(guān)鍵的調(diào)整期。

3、房地產(chǎn)市場監(jiān)管的不足

明確政府市場監(jiān)管的責(zé)任，必須處理好市場與政府的關(guān)系。凡是市場可以解決的問題，都應(yīng)透過市場本身的規(guī)管解決，政府不應(yīng)干預(yù)。面對市場存在的問題，政府應(yīng)該管理什么，不應(yīng)該管理什么，以及如何處理這些問題，都必須明確。 如果這些問題得不到妥善處理，政府的市場監(jiān)管就會(huì)出現(xiàn)偏差。這將導(dǎo)致政府與市場關(guān)系的惡化，甚至導(dǎo)致市場運(yùn)行的徹底失靈。在實(shí)踐中，地方政府對房地產(chǎn)市場的監(jiān)管普遍存在三個(gè)問題，即監(jiān)管的錯(cuò)位，越位和缺位。

3.1房地產(chǎn)市場監(jiān)管的錯(cuò)位

市場監(jiān)管的錯(cuò)位體現(xiàn)在一些政府官員在行使監(jiān)管權(quán)的過程中，濫用權(quán)力以謀求政治上的成功。最常見的形式是一些政府官員尋租和“地王”現(xiàn)象。 根據(jù)房地產(chǎn)流通時(shí)間序列的不同，中國房地產(chǎn)市場可分為一級市場，二級市場和三級市場。一級市場又稱土地市場，是指國家土地管理機(jī)構(gòu)兼具土地所有者和土地管理者雙重身份，作為市場主體將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地使用者的市場。一級市場最明顯的特征是主體身份的二重性，資源的計(jì)劃性，市場的壟斷性和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的單向效應(yīng)。在整個(gè)一級市場中，政府占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，土地用戶參與市場競爭的前提是必須受到出讓價(jià)格的限制和約束。眾所周知，房地產(chǎn)市場是土地市場的下游，受土地市場價(jià)格的影響很大。顯然，各級地方政府也意識到了這一點(diǎn)，對重要的額外土地供給一直都有嚴(yán)格的控制。

3.2房地產(chǎn)市場監(jiān)管的越位

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，為了更好地理解政府的職能，必須明確政府與市場的關(guān)系和界限。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維英教授曾說過：“良好的市場經(jīng)濟(jì)是指政府回歸政府，市場回歸市場?！?這是迄今為止政府與市場關(guān)系最清晰的表現(xiàn)。政府在處理與市場的關(guān)系時(shí)，必須將權(quán)力下放給市場，而市場本身能解決的問題，則應(yīng)交由市場處理。如何充分發(fā)揮“無形之手”和“有形之手”的作用，將二者有機(jī)結(jié)合起來，更好地為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)，是政府必須解決的難題。但在實(shí)踐中，個(gè)別地方政府并沒有充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機(jī)制，反而違反了市場規(guī)律，還在干預(yù)市場所能解決的問題。對于國家出臺的房地產(chǎn)調(diào)控政策，如果有利于地方GDP增長，體現(xiàn)政策成果，大多數(shù)地方政府都會(huì)積極配合。反之，如果觸及地方政府權(quán)益，影響地方財(cái)政收入，多數(shù)會(huì)被地方政府被動(dòng)拒絕。了維護(hù)自身利益，許多地方政府采取了各種措施來保障房地產(chǎn)市場的運(yùn)行，如：房地產(chǎn)市場建設(shè)，房地產(chǎn)市場建設(shè)，房地產(chǎn)市場建設(shè)，房地產(chǎn)市場建設(shè)，房地產(chǎn)市場建設(shè)，房地產(chǎn)市場建設(shè)，房地產(chǎn)市場建設(shè)等。如購置房屋和安置房屋，并為購置房屋提供補(bǔ)貼。

3.3房地產(chǎn)市場監(jiān)管的缺位

房地產(chǎn)市場作為一種特殊的商品市場，是違法行為的多發(fā)場所，需要政府通過強(qiáng)制手段進(jìn)行調(diào)控。同時(shí)，房地產(chǎn)市場關(guān)系到國計(jì)民生，其管理體現(xiàn)了政府的公共職能。為了確保中低收入群體有居所，政府長期堅(jiān)持民生項(xiàng)目。但是，地方政府在執(zhí)行具體政策時(shí)，往往與國家法律，法規(guī)和政策文件相矛盾，表現(xiàn)為政府在法定期限內(nèi)不作為。造成監(jiān)管缺位的原因是多方面的，其中兩個(gè)是最重要的。首先，注意力不夠。政府相關(guān)部門人員由于職業(yè)能力和專業(yè)水平的限制，或出于自身利益的考慮，對出現(xiàn)的問題顯然不夠重視。第二，政治現(xiàn)象嚴(yán)重。由于政府機(jī)關(guān)數(shù)量多，分工不明確，部門間信息共享明顯缺失，執(zhí)法過程中相互回避的現(xiàn)象頻繁發(fā)生 這些問題會(huì)嚴(yán)重影響工作效率。

4、政府監(jiān)管對策與路徑選擇

4.1探討二元體系的市場監(jiān)管模式

目前，美國是世界上實(shí)施雙重市場監(jiān)管模式最成功的國家。美國的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制都高度發(fā)達(dá)，采用市場經(jīng)濟(jì)體制，賦予地方政府一定程度的自治權(quán)。 各級政府在對房地產(chǎn)市場的監(jiān)督管理中，分工有序，各司其職。其中，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控政策的發(fā)布，實(shí)施和監(jiān)督，住房稅的征管由州政府等地方政府進(jìn)行。 州政府權(quán)力充分行使，是住房監(jiān)管的核心。芝加哥大學(xué)教授著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝克爾指出，美國房地產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)了“大市場，小政府”的理念。以美國為代表的雙重市場監(jiān)管模式具有以下特點(diǎn)：

其一，房地產(chǎn)金融系統(tǒng)完善。與世界其他國家不同，美國的住房信貸援助政策具有鮮明的特點(diǎn)，其形式為 ：在各州政府的統(tǒng)一支持下，整個(gè)美國的房地產(chǎn)金融市場被分為三個(gè)等級——一級市場為各種形式多樣的私營金融機(jī)構(gòu)，如商業(yè)銀行、住房抵押銀行、貸款協(xié)會(huì)等 ;二級市場即證券化市場，主要是聯(lián)邦住宅貸款抵押公司、州級住房抵押協(xié)會(huì)、聯(lián)邦金融抵押協(xié)會(huì)等金融機(jī)構(gòu)，這類市場最大的特征是集中將抵押貸款證券化 ;三級市場即保險(xiǎn)市場，目前在美國房地產(chǎn)金融體系中，保險(xiǎn)市場的地位逐年上升，發(fā)揮著越來越重要的作用，逐步成為核心成員。

其二，房地產(chǎn)稅收政策靈活多樣。美國的家庭住房信息系統(tǒng)十分完善，覆蓋方方面面，例如家庭成員的姓名、職業(yè)、收入及人均住房情況等，這些信息有助于相關(guān)機(jī)構(gòu)了解不同群體的住房需求，并采取相應(yīng)的改進(jìn)措施，同時(shí)也為房地產(chǎn)開發(fā)商選擇房屋結(jié)構(gòu)及房屋類型提供重要參考。在此基礎(chǔ)上，美國各級政府也會(huì)根據(jù)不同家庭的情況，采取一系列有針對性的稅收惠民措施，包括延期繳稅、免征稅款、減征稅款等。

其三，房地產(chǎn)供應(yīng)呈現(xiàn)多元化。政府將管轄范圍內(nèi)的居民按照收入劃分為三個(gè)階層，即高收入階層、中收入階層和低收入階層。對于不同收入人群，住房供應(yīng)措施差異較大。高收入階層不需要政府提供支持與幫助，完全依靠市場解決住房問題。中收入階層無法僅依靠市場解決住房問題，必須借助政府的力量，依靠貼息貸款等。低收入階層必須借助政府的支持與幫助，如獲得只租不售的廉租房，政府象征性地收取部分租金，類似于我國的保障性住房。上述三類群體同時(shí)享有一些優(yōu)惠政策，如貼息貸款、租房補(bǔ)貼等。

4.2重新界定政府在市場監(jiān)管中的角色

2003 年以來，面對全國各地房價(jià)日益高漲的情況，國家先后啟動(dòng)多輪調(diào)控，出臺了多項(xiàng)措施，對于穩(wěn)定房價(jià)、抑制炒房起到了積極作用。然而，這仍然沒有從根本上解決我國房價(jià)增長過快、嚴(yán)重超出居民收入增速的問題。探求原因不難發(fā)現(xiàn)，地方政府在市場監(jiān)管中定位不清晰，沒有充分發(fā)揮引領(lǐng)、指導(dǎo)、規(guī)范與服務(wù)的功能。因此，有必要對政府在房地產(chǎn)市場監(jiān)管過程中的地位、角色與職能作清晰的界定?？梢越梃b美國的做法，全方位構(gòu)建三位一體的監(jiān)管體系，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、行政監(jiān)管與法律監(jiān)管三者有機(jī)協(xié)調(diào)。具體而言，政府在房地產(chǎn)市場監(jiān)管中要扮演好以下角色：

其一，有效供給者。國家層面與地方層面，在住房供給角度所行使的職能有所差異。一般而言，國家履行的是宏觀調(diào)控職能，地方政府的任務(wù)更多的是政策細(xì)化與微觀指導(dǎo)。

其二，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者。地方政府既要加強(qiáng)自身管控，切斷與各大地產(chǎn)商的利益鏈條，避免官商勾結(jié)損害人民合法權(quán)益，也要加強(qiáng)自身監(jiān)督管理的職能，對房地產(chǎn)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)提示與預(yù)警加以規(guī)范，嚴(yán)防房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)與擴(kuò)大，真正做好房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的管控。

其三，管理執(zhí)行者。政府應(yīng)當(dāng)抓緊推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，將權(quán)力型政府轉(zhuǎn)變成服務(wù)型政府，不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，增強(qiáng)服務(wù)意識。一方面，堅(jiān)決執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定，凈化房地產(chǎn)市場環(huán)境，為地產(chǎn)開發(fā)商有序競爭提供保障;另一方面，體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)宗旨，保障中低收入人群能居有其屋。

其四，體制維護(hù)者。地方政府應(yīng)該堅(jiān)決貫徹國家的調(diào)控政策，結(jié)合地方房地產(chǎn)市場的實(shí)際情況和問題，積極作為，保證住房保障事業(yè)健康有序發(fā)展。

4.3優(yōu)化政府市場監(jiān)管職能的內(nèi)容

為了更好地解決市場監(jiān)管過程中存在的問題，政府應(yīng)當(dāng)著重做好四個(gè)方面的工作 ：構(gòu)建房地產(chǎn)金融監(jiān)管體系，確保土地合理利用與開發(fā)，健全保障性住房監(jiān)管機(jī)制，建立市場監(jiān)管問責(zé)制度。

4.3.1構(gòu)建房地產(chǎn)金融監(jiān)管體系

“房地產(chǎn)問題的本質(zhì)是金融，無論是開發(fā)商建房還是購房者買房，都離不開金融支持”，這已是地方各級金融機(jī)構(gòu)的共識。房地產(chǎn)相關(guān)的貸款包括房地產(chǎn)信貸與個(gè)人購房按揭貸款。房地產(chǎn)與金融市場這種互利共生的關(guān)系在一定程度上增加了金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。因此，有必要對金融體系加強(qiáng)監(jiān)督與管理。

4.3.2確保土地合理利用開發(fā)

土地資源作為人們生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，已經(jīng)被我國憲法、法律納入保護(hù)范圍。近年來，城市土地需求量越來越大，而可供開發(fā)利用的土地資源卻越來越緊張。為了保障土地資源的充分利用，保證政府土地監(jiān)督與管理職能的充分履行，筆者建議如下：

其一，重新布局城市規(guī)劃。各級政府應(yīng)當(dāng)全面布局城市規(guī)劃，對于不合理的規(guī)劃用地，要嚴(yán)厲打擊與調(diào)整。在摸清供給總量與用地總量的基礎(chǔ)上，全面布局城市規(guī)劃用地。對于北京、上海等一線城市，要采取兩個(gè)步驟 ：一是適當(dāng)增加土地供應(yīng)，尤其是保證住宅用地占比有所提升。二是提高土地利用效率，改變核心城市土地利用率不高的現(xiàn)狀。

其二，確保住房用地的供給。關(guān)于住房用地供給，主要涉及兩類住房。一是保障性住房，對于這一類要優(yōu)先予以保證，相關(guān)部門應(yīng)予以監(jiān)督，確保其落實(shí)到位。二是商品住房，要嚴(yán)格規(guī)范與要求，包括對土地出讓價(jià)格、土地合同、競買流程、競買人資質(zhì)等進(jìn)行審查，從而保證土地的招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議交易能夠公平、公正、公開地進(jìn)行。

其三，嚴(yán)格規(guī)范土地使用。對于土地管理，必須嚴(yán)格規(guī)范、嚴(yán)格管理，嚴(yán)肅查處各類違法、違規(guī)使用土地的行為。對于宏觀調(diào)控的“死角”領(lǐng)域，如學(xué)校、軍隊(duì)等，應(yīng)加大監(jiān)督與管理力度。

結(jié)語：

市場監(jiān)管權(quán)力分配從中央集權(quán)走向中央與地方的分權(quán)、從行政分權(quán)走向法律分權(quán)的改革是一個(gè)系統(tǒng)工程。首先，市場監(jiān)管權(quán)力縱向分配改革受制于整個(gè)行政事權(quán)縱向分配改革，如果沒有整個(gè)行政事權(quán)縱向分配的改革，市場監(jiān)管事權(quán)縱向分配的改革難有實(shí)質(zhì)性突破，甚至有可能重回傳統(tǒng)的行政分權(quán)模式下。其次，縱向分權(quán)的改革需要建立與事權(quán)、支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政收入分配制度。市場監(jiān)管事權(quán)下放，也就意味著地方政府會(huì)承擔(dān)更多的財(cái)政支出責(zé)任。因此，隨著監(jiān)管事權(quán)縱向分配的改革，應(yīng)當(dāng)改革財(cái)政收入分配體制。以支出責(zé)任為依據(jù)，在中央政府與地方政府之間建立財(cái)政收入的合理分配體制。再次，法律分權(quán)還涉及央地立法權(quán)分配制度的改革。

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