| 趙憲武

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范財務(wù)審計秩序促進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2021〕30號）（以下簡稱《意見》）明確提出了規(guī)范財務(wù)審計秩序，促進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的總體要求、工作原則、具體措施。這是改革開放以來經(jīng)國務(wù)院同意、由國務(wù)院辦公廳直接印發(fā)的指導(dǎo)我國注冊會計師行業(yè)改革與發(fā)展的第一個文件，充分表明了注冊會計師行業(yè)在促進(jìn)國家高質(zhì)量發(fā)展中的重要使命，充分展現(xiàn)了注冊會計師行業(yè)發(fā)展的光明前景。

《意見》提出“誠信為本，質(zhì)量為先。將誠信建設(shè)作為行業(yè)發(fā)展的生命線，始終堅持質(zhì)量至上的發(fā)展導(dǎo)向，持續(xù)提升注冊會計師執(zhí)業(yè)能力、獨(dú)立性、道德水平和行業(yè)公信力”，把注冊會計師行業(yè)誠信建設(shè)擺到至關(guān)重要的位置，為加快行業(yè)誠信建設(shè)指明了方向。在加強(qiáng)行業(yè)誠信建設(shè)的具體策略上，筆者認(rèn)為，應(yīng)區(qū)分證券與非證券服務(wù)業(yè)務(wù)，針對兩類業(yè)務(wù)不同的影響群體、監(jiān)管機(jī)制、信息披露公開程度，有針對性地采取各項(xiàng)建設(shè)和監(jiān)管方略，更有利于行業(yè)誠信建設(shè)效果的顯現(xiàn)。作為地方注協(xié)，更應(yīng)關(guān)注注冊會計師行業(yè)從事的廣大非證券服務(wù)業(yè)務(wù)（以下簡稱非證券業(yè)務(wù)）誠信約束機(jī)制的有效性建設(shè)。

一、進(jìn)一步加強(qiáng)非證券業(yè)務(wù)誠信機(jī)制有效性建設(shè)刻不容緩

隨著新《證券法》的出臺，證券市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)對違反誠信行為實(shí)行“嚴(yán)監(jiān)管、零容忍、全覆蓋”，依法從嚴(yán)打擊證券違法活動，有效遏制了市場參與各方的違法違規(guī)行為，使得從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的會計師事務(wù)所感覺利劍高懸、如坐針氈，誠信意識、守法意識大幅增強(qiáng)，誠信建設(shè)水平明顯提高，誠信機(jī)制效力大為提高。

非證券服務(wù)業(yè)務(wù)是指會計師事務(wù)所服務(wù)于政府、非上市企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人等非證券業(yè)務(wù)的會計鑒證和咨詢業(yè)務(wù)。其特點(diǎn)，一是從事非證券業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)、執(zhí)業(yè)人員占行業(yè)的絕對比重。截至2021年12月底，全國共有執(zhí)業(yè)注冊會計師98882人，會計師事務(wù)所8911家，其中通過從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)備案的會計師事務(wù)所截止到2022年1月6日僅為80家。數(shù)量龐大的非證券業(yè)務(wù)滲透在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方方面面，服務(wù)著數(shù)以百萬計的各類企事業(yè)單位，牽涉到各領(lǐng)域各系統(tǒng)數(shù)以千萬計的財務(wù)相關(guān)人員。非證券業(yè)務(wù)整體上執(zhí)業(yè)項(xiàng)目多、涉及面廣，不誠信執(zhí)業(yè)信息較隱蔽，存在一定的潛規(guī)則；單個違規(guī)項(xiàng)目的影響面較小但是具有長期緩慢的危害作用，累積起來可以顛覆行業(yè)形象；出現(xiàn)了諸如網(wǎng)絡(luò)售賣報告、注冊會計師超出勝任能力執(zhí)業(yè)等令行業(yè)蒙羞的現(xiàn)象。

與此同時，當(dāng)前非證券業(yè)務(wù)的誠信約束機(jī)制與非證券業(yè)務(wù)量大面廣、影響隱蔽的特點(diǎn)相較還不相適應(yīng)，對于非證券業(yè)務(wù)違規(guī)危害性的認(rèn)識還不如證券業(yè)務(wù)那么深刻，執(zhí)法執(zhí)規(guī)的力度剛性還不夠強(qiáng)，因此，加強(qiáng)廣大從事非證券服務(wù)業(yè)務(wù)誠信建設(shè)，提升執(zhí)業(yè)信息的公開透明度，強(qiáng)化誠信約束機(jī)制效力剛性，顯得刻不容緩。

二、公平剛性的誠信約束機(jī)制是確保非證券業(yè)務(wù)誠信建設(shè)發(fā)揮效力的根本保障

在非證券業(yè)務(wù)誠信體系建設(shè)中，誠信教育機(jī)制、誠信法規(guī)制度機(jī)制、誠信約束機(jī)制、誠信評價機(jī)制相輔相成、相互聯(lián)系，形成合力，保障誠信機(jī)制落地生根，發(fā)揮生命線作用。其中，教育機(jī)制是基礎(chǔ)、制度機(jī)制是前提、評價機(jī)制是關(guān)鍵、約束機(jī)制是保障。要實(shí)現(xiàn)誠信“硬約束”，最終構(gòu)建誠信制度健全、誠信記錄完善、誠信約束有效、誠信服務(wù)發(fā)達(dá)的非證券業(yè)務(wù)誠信體系，營造崇尚誠實(shí)守信、自覺遵規(guī)守法的誠信環(huán)境，建立公平剛性的誠信約束機(jī)制至關(guān)重要。

1.誠信教育機(jī)制中最好的教材是公平剛性的誠信約束機(jī)制。誠信教育機(jī)制是行業(yè)誠信機(jī)制發(fā)揮效力的基礎(chǔ)，是培養(yǎng)注冊會計師誠信理念和公正、準(zhǔn)確的職業(yè)判斷能力，進(jìn)行職業(yè)道德建設(shè)的主要渠道。一直以來，行業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會高度重視誠信與職業(yè)道德教育，通過執(zhí)業(yè)資格考試、繼續(xù)教育、黨的建設(shè)、以案說法等多種方式不斷增強(qiáng)從業(yè)者的誠信和職業(yè)道德意識和素養(yǎng)。但是不可否認(rèn)，在非證券服務(wù)業(yè)務(wù)方面，實(shí)質(zhì)上還是存在著“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，使得教育成效達(dá)不到預(yù)期。因此，誠信教育機(jī)制要發(fā)揮效力，就要公平剛性地處理處罰違規(guī)違法事件，讓“高壓線帶電”，對于違規(guī)違法事件堅決依法依規(guī)懲處，以儆效尤。

2.法律法規(guī)和行業(yè)自律管理制度對于違法違規(guī)行為認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)、尺度還不夠明確，妨礙了誠信機(jī)制效力的發(fā)揮。誠信法規(guī)制度機(jī)制是行業(yè)誠信機(jī)制發(fā)揮效力的基礎(chǔ)，建設(shè)行業(yè)誠信體系應(yīng)當(dāng)立法立規(guī)先行。當(dāng)前國家建立了相對完善的行業(yè)誠信法規(guī)制度體系。早在2002年，中注協(xié)就制定了《注冊會計師行業(yè)誠信建設(shè)綱要》，確立了以誠信建設(shè)為主線的行業(yè)建設(shè)指導(dǎo)思想。2009年，發(fā)布《中國注冊會計師職業(yè)道德守則》并根據(jù)發(fā)展形勢進(jìn)行了修訂，全面規(guī)范注冊會計師的職業(yè)道德行為?！缎谭ā贰蹲C券法》《注冊會計師法》《會計師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》等法律規(guī)章對違法違規(guī)和違反執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則行為的處罰進(jìn)行了明確。在非證券服務(wù)業(yè)務(wù)方面，法律法規(guī)和行業(yè)自律管理制度對于違法違規(guī)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、尺度以及認(rèn)定的程序、要求還不夠明確、不夠統(tǒng)一，妨礙了誠信機(jī)制效力的發(fā)揮。對于當(dāng)前社會信用現(xiàn)狀下什么程度的違反執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則的行為應(yīng)受何種處罰？只要違反執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則就處罰，還是依據(jù)行業(yè)非證券業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)質(zhì)量平均水平的實(shí)際情況來酌情考慮處罰的輕重？對此，業(yè)內(nèi)認(rèn)識還不一致，使得執(zhí)法執(zhí)規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的不夠統(tǒng)一和明確，讓個別違規(guī)行為逃避了懲處。

3.誠信約束機(jī)制剛性不強(qiáng)的現(xiàn)象變向刺激了同類行為的發(fā)生，制約了誠信機(jī)制效力的真正發(fā)揮。誠信約束機(jī)制的剛性有效是行業(yè)誠信機(jī)制發(fā)揮效力的保障，只有充分發(fā)揮法律法規(guī)和市場對行業(yè)誠信的激勵、對失信行為懲罰約束，才能確保行業(yè)誠信機(jī)制真正體現(xiàn)效力。在非證券業(yè)務(wù)領(lǐng)域，通過行業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會的長期共同努力，激勵促進(jìn)和失信懲罰取得了相當(dāng)成效。但是不可否認(rèn)，監(jiān)管過程中依然存在執(zhí)業(yè)信息的獲取和監(jiān)控不夠嚴(yán)密的現(xiàn)象，讓一些違規(guī)和違反準(zhǔn)則行為消失于無形，形成所謂的“潛規(guī)則”，不能得到及時懲處，頑固地侵蝕著行業(yè)形象；在失信懲罰過程中，個別違規(guī)執(zhí)業(yè)行為受到的懲處失之于過軟和大事化??；在失信信息披露方面，對于違規(guī)執(zhí)業(yè)還存在“護(hù)犢子”的心態(tài)，社會不能有效、及時地獲得相應(yīng)的懲處信息等，這些誠信約束機(jī)制剛性不強(qiáng)的現(xiàn)象變向刺激了同類行為的發(fā)生，制約了誠信機(jī)制效力的真正發(fā)揮。

4.誠信評價機(jī)制的權(quán)威性尚在建立中，引導(dǎo)執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)重視和加強(qiáng)誠信建設(shè)作用還沒充分發(fā)揮。誠信評價機(jī)制是行業(yè)誠信機(jī)制發(fā)揮效力的有效途徑。對那些信譽(yù)高且公正的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員，要給予確定較高級別的信用評價等級，讓其得到社會廣泛的認(rèn)知，獲得較高的經(jīng)濟(jì)利益。對那些信譽(yù)低、幫助企業(yè)弄虛作假的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)，要給予嚴(yán)厲的處罰，以至逐出市場，凈化會計環(huán)境。行業(yè)在中注協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)下，逐步建立健全了執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)綜合評價機(jī)制，把誠信評價機(jī)制作為綜合評價機(jī)制的重要內(nèi)容，引導(dǎo)執(zhí)業(yè)機(jī)制重視和加強(qiáng)誠信建設(shè)。下一步，就是如何更加科學(xué)合理、切合實(shí)際地實(shí)施綜合評價；如何更有效地提高綜合評價結(jié)果的權(quán)威性，充分發(fā)揮好綜合評價結(jié)果對于執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)作用以及社會購買服務(wù)的決策依據(jù)作用。

綜上，行業(yè)誠信體系建設(shè)各個環(huán)節(jié)是相互制約，須共同發(fā)揮作用的。誠信教育、誠信法規(guī)制度建設(shè)屬于教育、制訂層面，最關(guān)鍵最難的環(huán)節(jié)還是在于執(zhí)行、落實(shí)層面，即真正發(fā)揮誠信約束機(jī)制作用。科學(xué)的制度體系最關(guān)鍵在于落實(shí)和執(zhí)行，公平剛性的誠信約束機(jī)制是確保行業(yè)誠信建設(shè)成功的根本保障。只有真正公平剛性地落實(shí)誠信的激勵與約束，才能讓廣大執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員切實(shí)感受守信受尊崇、失信致懲處，形成誠實(shí)守信的行動自覺，消除“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

三、確保非證券業(yè)務(wù)公平剛性誠信約束機(jī)制的關(guān)鍵是公開透明

為了推進(jìn)包括加強(qiáng)行業(yè)誠信體系建設(shè)在內(nèi)的各項(xiàng)措施的落地生根，《意見》明確了各地區(qū)、各有關(guān)部門、財政部門、行業(yè)協(xié)會職責(zé)任務(wù)，為進(jìn)一步規(guī)范財務(wù)審計秩序、推進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展提供了組織保障。為了加強(qiáng)行業(yè)誠信建設(shè)，《意見》提出要有效整治行業(yè)“潛規(guī)則”、要建立行業(yè)誠信約束制度、要完善統(tǒng)一的投訴舉報渠道,以加強(qiáng)行業(yè)誠信體系建設(shè)，凈化行業(yè)發(fā)展環(huán)境。這些措施無疑對于進(jìn)一步增強(qiáng)行業(yè)誠信約束機(jī)制的剛性和公平性具有重要意義。

對于非證券服務(wù)業(yè)務(wù)來說，要保障誠信約束機(jī)制的公平和剛性，積極采取措施穩(wěn)步推進(jìn)《意見》落地生根，其中最緊迫而關(guān)鍵的是要做到誠信約束機(jī)制的公開透明。

1.進(jìn)一步推進(jìn)非證券業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)信息獲取披露的公開透明，非證券業(yè)務(wù)報告信息可追溯。執(zhí)業(yè)信息的完整和公開透明是保障誠信約束機(jī)制權(quán)威、公平的重要前提。中注協(xié)和各級地方注協(xié)一直對年報審計動態(tài)監(jiān)管工作高度重視，不斷豐富年報審計監(jiān)管的手段，推動年報審計事前、事中監(jiān)督提醒，積極以誠信建設(shè)為主線規(guī)范發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)行業(yè)誠信信息全面記錄、實(shí)時監(jiān)控，筑起行業(yè)誠信的層層防線。但是，就非證券服務(wù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)而言，其服務(wù)對象、項(xiàng)目數(shù)量在行業(yè)業(yè)務(wù)量上占絕大部分，截至2021年11月底，A股上市公司超過4000家，新三板上市公司超過8000家，而行業(yè)服務(wù)的非上市企業(yè)超過400多萬家；非證券業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)信息量巨大、涉及面廣，執(zhí)業(yè)信息的獲取和監(jiān)控比較滯后，獲取的途徑非常有限、效率較低，公開程度不高。行業(yè)還沒有實(shí)現(xiàn)智能化、信息化監(jiān)管。因此，有限的監(jiān)管力量與浩瀚的業(yè)務(wù)量相比還存有漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。

《意見》提出，要加強(qiáng)信息化建設(shè)，構(gòu)建注冊會計師行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管信息平臺；探索建立審計報告數(shù)據(jù)單一來源制度，推動實(shí)現(xiàn)全國范圍“一碼通”。其實(shí)質(zhì)就是以信息化、智能化手段努力推進(jìn)非證券服務(wù)業(yè)務(wù)信息的公開透明，讓每一份鑒證報告都有自己的“身份號”，讓“潛規(guī)則”暴露于陽光下無所遁形，實(shí)現(xiàn)行業(yè)全體從業(yè)員和社會的共同參與和監(jiān)督。因此，有必要進(jìn)一步推進(jìn)行業(yè)非證券業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)信息獲取披露的全面完整性和公開透明度，不斷增強(qiáng)誠信約束機(jī)制的有效、公平性。

2.進(jìn)一步推進(jìn)非證券業(yè)務(wù)懲處程序公開透明，使行業(yè)感受到公平與正義的力量。非證券業(yè)務(wù)懲處程序的公開透明是保障懲處約束機(jī)制公平與剛性的重要保障。將違規(guī)執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的具體情形、應(yīng)當(dāng)受到何種懲處、懲戒委員會委員們的判斷與態(tài)度等情況盡量公之于眾，將在客觀上形成較強(qiáng)的輿論壓力，促進(jìn)非證券業(yè)務(wù)懲處約束機(jī)制的公平和剛性，讓受懲處對象感受到強(qiáng)烈的震懾，也對廣大從業(yè)人員產(chǎn)生較強(qiáng)的警示作用。當(dāng)前，行業(yè)主管部門和行業(yè)各級協(xié)會都把非證券業(yè)務(wù)懲處過程努力做到公開透明化，全面完善執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度，建立起以周期性檢查為基礎(chǔ)、防范系統(tǒng)風(fēng)險為核心、體現(xiàn)獨(dú)立監(jiān)管要求的事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管體系，不斷健全規(guī)范懲處程序、方式，嚴(yán)格懲處標(biāo)準(zhǔn)條件，有力保障了行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。但是不容否認(rèn)，在失信懲處過程中，存在個別違規(guī)執(zhí)業(yè)行為受到的懲處標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象。

因此，有必要借鑒證券業(yè)務(wù)失信懲處的做法，進(jìn)一步推進(jìn)非證券業(yè)務(wù)失信懲處過程依據(jù)的公開透明度。對于行業(yè)協(xié)會來說，建議發(fā)揮行業(yè)自律特性，凝聚行業(yè)智慧，增進(jìn)懲戒程序和行為的公開透明度，在行業(yè)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，把行業(yè)的事交給行業(yè)代表來決定，使懲戒失信行為的過程成為行業(yè)受告誡和教育的過程，形成行業(yè)共同意志，凈化行業(yè)底層土壤。

在非證券業(yè)務(wù)誠信體系建設(shè)中，誠信教育機(jī)制、誠信法規(guī)制度機(jī)制、誠信約束機(jī)制、誠信評價機(jī)制相輔相成、相互聯(lián)系，形成合力，保障誠信機(jī)制落地生根，發(fā)揮生命線作用。其中，教育機(jī)制是基礎(chǔ)、制度機(jī)制是前提、評價機(jī)制是關(guān)鍵、約束機(jī)制是保障。要實(shí)現(xiàn)誠信“硬約束”，最終構(gòu)建誠信制度健全、誠信記錄完善、誠信約束有效、誠信服務(wù)發(fā)達(dá)的非證券業(yè)務(wù)誠信體系，營造崇尚誠實(shí)守信、自覺遵規(guī)守法的誠信環(huán)境，建立公平剛性的誠信約束機(jī)制至關(guān)重要。

3.進(jìn)一步推進(jìn)非證券業(yè)務(wù)守信與失信信息的公開透明，放大行業(yè)監(jiān)管成果。推進(jìn)非證券業(yè)務(wù)守信與失信信息向全社會的公開透明是保障誠信約束機(jī)制公平與剛性的必然要求。信息充分披露是促使市場達(dá)到有效的一個重要因素，其中就包括供應(yīng)者情況信息?！凹页笠鈸P(yáng)”，只有進(jìn)一步推進(jìn)非證券業(yè)務(wù)守信與失信信息公開透明，讓社會各界進(jìn)一步了解和掌握行業(yè)各執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的誠信水平與整體實(shí)力，才能為市場機(jī)制充分發(fā)揮調(diào)節(jié)資源分配的決定性作用提供有效的決策依據(jù)。執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)信息的公開透明形成的市場信賴，又進(jìn)一步促進(jìn)了誠信約束機(jī)制的公平與剛性。政府主管部門和行業(yè)一直注重守信與失信信息的公開披露，不斷加強(qiáng)與市場有關(guān)各方的溝通協(xié)調(diào)，將行業(yè)監(jiān)管成果、事務(wù)所綜合評價排名與事務(wù)所市場開拓直接掛起鉤來，放大行業(yè)監(jiān)管成果，提升行業(yè)監(jiān)管的警示作用。但是，當(dāng)前對于從事非證券服務(wù)業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理水平、執(zhí)業(yè)勝任能力和守信事務(wù)所褒揚(yáng)等信息的整合與披露還需進(jìn)一步加強(qiáng)，對于違規(guī)執(zhí)業(yè)失信懲處信息公開程度還不夠高，宣傳引導(dǎo)社會各界如何有效、及時、便利獲得相應(yīng)的守信與失信信息的力度還不夠大。

《意見》提出要“建立失信‘黑名單’制度，與相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)信息共享，進(jìn)行聯(lián)合懲戒，形成失信者‘寸步難行’的強(qiáng)大威懾”，就是通過增強(qiáng)公開透明度來提升公平剛性誠信約束制度的重要舉措。要將事務(wù)所綜合評價信息、守信與失信信息等及時通過購買者教育等有效途徑傳達(dá)給社會，接受社會的選擇與監(jiān)督，引導(dǎo)注冊會計師作社會誠信的忠實(shí)維護(hù)者和行業(yè)誠信文化的模范實(shí)踐者，有力提升行業(yè)誠信約束機(jī)制的公平剛性，營造風(fēng)清氣正的行業(yè)發(fā)展環(huán)境。

綜上所述，全面加強(qiáng)對非證券業(yè)務(wù)誠信機(jī)制的公平剛性建設(shè)刻不容緩。保障行業(yè)誠信機(jī)制切實(shí)發(fā)揮作用的關(guān)鍵是行業(yè)誠信建設(shè)體系中誠信激勵約束機(jī)制的公平剛性程度。要通過強(qiáng)化非證券服務(wù)業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)信息、懲處程序、守信與失信信息披露的公開透明，努力提升非證券業(yè)務(wù)誠信約束機(jī)制的公平與剛性，為行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。