李國良 魯璇 康佳燕 范建雙 李怡凡

摘要：新中國成立以來，隨著土地制度的改革發(fā)展，我國住宅產權制度發(fā)生了巨大的變化，城市住宅形成了多樣的產權結構及豐富的交易制度，而農村不動產產權立法的滯后性，一定程度上導致其交易受限。因此，本文在分析城市不同類型住宅的產權體系及交易制度基礎上，通過對比研究農村宅基地不動產產權結構特征，提出“三權分置”政策背景下農村不動產交易路徑：從所有權角度，落實所有權主體，以集體組織為媒介對農村空閑宅基地不動產進行上市交易；從資格權角度，明確資格權取得與退出機制，并擴大支配權能范圍，設立宅基地使用權可出租的資格權機制，建立有償、有限獲取制度；從使用權的三方面入手，第一，開放宅基地使用權的權限范圍，逐步放開宅基地流轉對象的身份限制；第二，轉化宅基地不動產土地用途性質，轉為農村集體經營性建設用地進行上市交易，提高土地利用率；第三，采用軍產房模式，引入“宅基地法定租賃權”制度，為增加農民經濟收入開辟一條新途徑，真正使城鄉(xiāng)真正融為一體，促進我國新時代社會主義發(fā)展。

關鍵詞：城市住宅產權 農村不動產 產權差異 交易路徑

*基金項目：國家自然科學基金面上項目：城市蔓延對全要素碳排放績效的影響機制及效應研究（項目編號：71774142）。

當前，中國特色社會主義進入了新時代，城市住宅產權百花齊放形成了普通商品房、經濟適用房、兩限房、回遷房、央產房等二三十種類型，不同類型的住宅產權對應著不同的產權制度、交易規(guī)則與特殊政策。與城市的多樣性相比，農村宅基地為集體所有，受《土地管理法》的約束，農戶僅可在本集體經濟組織內部內對宅基地不動產進行流轉，宅基地不動產立法滯后，使得目前缺乏完整的宅基地不動產交易規(guī)則，而現(xiàn)行的制度規(guī)范一定程度上阻礙了農村不動產的交易，導致農村宅基地和住宅的閑置浪費，一定程度上阻礙了農村的經濟發(fā)展，農民無法分享到經濟發(fā)展成果。另外隨著社會的發(fā)展，我國城市化率從1978年的17.9%到2021年已超過60%，快速發(fā)展中積累的問題與矛盾也逐步顯露出來，如城市房價過高、城市住宅用地供給的不平衡、農村人才流失、空心村增多等現(xiàn)象。“城市病”的爆發(fā)以及我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，進一步推動了農村不動產交易問題的研究，如何盤活利用農村宅基地和住宅，切實保護農民的合法權益，促進農村經濟發(fā)展成為現(xiàn)今社會的熱門話題。

本研究擬通過借鑒城市住宅產權制度改革的經驗，探討農村不動產交易路徑，在對比分析城市不同類型住宅的產權體系特征與交易規(guī)定的基礎上，結合宅基地“三權分置”政策討論農村不動產的交易模式，為增加農民財產性收入，共享經濟發(fā)展的成果，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供參考和借鑒。

（一）城市住宅產權類型及特征

自1998年以來，中國的住房制度改革取得了豐碩的成果，形成了多種多樣的住宅產權類型，基本上實現(xiàn)了城市住宅的私有化、商品化和社會化，不同的住房類型在土地特征、購買政策以及房屋產權等方面有不同制度規(guī)定。

按土地獲取渠道從出讓與劃撥兩個角度，土地以出讓的方式獲得的有：商品房，商住房，兩限房及部分回遷房；以劃撥方式的有：經濟適用房，房改房，央產房、軍產房、公有住房、廉租房等類型住宅。除了商住樓因其商用性質限制，土地使用期限為50年，其他城市住宅類型的土地使用年限均為50年。大部分城市住宅面向全體居民開售，由房改政策產生的特殊住宅類型，對購買人群進行了限制，如兩限房、經適房等針對的是收入水平中等偏下的居民，房改房、央產房、公有住房等對其單位在職員工開放，軍產房針對部隊的軍人。按房屋產權的定義，住宅的所有權和使用權一般都為個人所有，是居民的個人財產，依法享有對房屋占有、使用、收益和處分的權利。因此，在二手交易時，一般商品房、商住房等沒有限制，可以自由上市交易，而個別住宅類型如經適房、兩限房、房改房等在5年期限內所有者只有部分房屋所有權，不得進行轉讓交易，軍產房、公有住房等所有權不屬于個人，居民只享有住房使用權。對城市住宅類型產權及交易特征的詳見表1。

（二）農村不動產產權特征

宅基地是農戶為建造住宅而占有的土地，其所有權屬于農村集體組織，農戶依法享有宅基地的使用權，按“一戶一宅，規(guī)定面積”的規(guī)范建造住宅，并擁有房屋的所有權。宅基地上的住宅建造現(xiàn)存在農戶自建房和小產權房兩種類型。宅農戶自建的住房，屬于農戶的私有財產，但由于政策規(guī)范的限制，農戶僅享有部分收益及處分權利。小產權房是在農村集體土地上開發(fā)建設的房屋，這類房產不具備國家發(fā)放的“國有土地使用權證”，不可辦理房產證等合法手續(xù)，故不能上市交易。對農村宅基地不動產類型產權及交易特征的詳見表1。

（三）城鄉(xiāng)住宅產權差異對比

住房在人們財產中占有較重的分量，解決好房地的制度與實施問題，關系百姓民生。然而，由于我國政策體系中城鄉(xiāng)二元分割帶來的差異和限制，使得農村不動產的出租、轉讓、抵押的功能沒有得到法律的保障，宅基地和住宅的財產價值缺失，農村居民沒有適當?shù)臋C會通過住房獲得財產性收益。為了消除這種不平衡，在對現(xiàn)有城市住宅及農村宅基地住宅研究的基礎上，對比分析二者在土地特征、交易規(guī)則、房屋產權特征等方面的異同點，結果如表1所示，探索農村不動產交易路徑，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。對表1進行對比分析可以發(fā)現(xiàn)：

1.土地來源及所有權、使用權特征。城鄉(xiāng)住宅用地在土地所有權性質具有相同點，所有權性質均為公有，即屬于國家或集體經濟組織所有。個人只擁有土地的使用權，城市住宅土地使用權可以通過出讓、劃撥等方式獲得，支付一定出讓金獲得的土地有使用時間限制，住宅用地一般是70年；劃撥的土地雖不用支付使用費，但國家有權隨時收回。農村土地與劃撥土地類似，是無償使用并且無使用時間限制的，集體經濟組織中的成員可通過申請獲得宅基地建造住宅。

2.住宅產權特征。在房改政策的影響下，城市住宅產權存在以下兩種情況：第一類是房屋所有權與房屋使用權主體一致的，均為房屋所有人享有，如城市商品房、回遷房、經適房等相同，購房人擁有房屋的所有權及使用權；第二類是房屋所有權與房屋使用權主體不一致，如軍產房、公有住房、廉租房等房屋所有權為公有，個人享有房屋使用權。農村住宅與第一類城市住宅相同，房屋所有權與使用權都屬于農戶個人享有。

3.部分存在資格權的限制。與農村宅基地資格權相似，城市住宅存在對購買人群資格進行限制的情況，除商品房外，國家房改政策針對不同類型的人群，提出不同的資格限制：對低收入及拆遷人群，推出了經適房、兩限房等；針對部隊軍人、國家機關、國企員工這類人群推出了央產房、軍產房等，體現(xiàn)了國家對住房保障功能的重視。我國法律明確規(guī)定禁止城鎮(zhèn)居民購買農村宅基地，是對宅基地集體成員資格權保障的體現(xiàn)，故農村不動產只能在本集體成員內部交易。

4.交易政策。在購買政策方面，國家為了加強對城市特殊住宅的管理，通過控制住房面積、采取“只租不售”的制度，及干預出售價格等方式對城市住房進行管控，目的在于解決住房矛盾，防止房價過度增長。在二手交易過程中，兩限房、經濟適用房、房改房的特殊性在于個人不完全擁有房屋的所有權，只有在繳足土地出讓金及其他稅費的情況下，才可以上市交易；另一類如公有住房、廉租房等個人僅擁有房屋使用權，房屋所有權為國家所有，因而基本上無法上市交易；而軍產房由于其房屋所有權屬軍委，上市交易需要軍方主導。農村宅基地無償無期限使用，農戶在國家“一宅一戶，限定面積”政策下進行住宅建造，宅基地不動產雖然在房屋產權歸屬問題上與商品房等相同，所有權為個人所有，但在處分問題上，僅在集體內部可實現(xiàn)收益，面向社會大眾的上市交易問題一直受到國家嚴格的管控。

綜上，可以發(fā)現(xiàn)，第一：農村不動產與城市住宅一樣，個人都只擁有土地的使用權，土地所有性質均為公有；第二：農村不動產與商品房等相同，屬于私有財產，個人擁有房屋的所有權及使用權；第三：與農村宅基地不動產類似，部分城市住宅存在對購買人群資格進行限制的問題；第四：宅基地不動產與城市住宅不動產在土地性質、住宅產權、資格權等方面存在相同點，而城市住宅的收益及處分權益得到了法律保障，所有者通過合法途徑對其住宅進行二手交易，實現(xiàn)了私有財產的價值性。宅基地不動產交易限制嚴格，無法對外上市進行交易，國家政策法規(guī)強調了農村宅基地及住宅的居住性，及其對農村社會的穩(wěn)定作用，但宅基地不動產的財產價值難以實現(xiàn)。然而城市住宅經歷多次改革后，形成了完整的產權體系及交易制度，對農村住宅改革具有一定的借鑒意義。隨著社會經濟的發(fā)展，以及國家政策對鄉(xiāng)村振興的重視，農戶對農村宅基地的“居住性保障需求”轉變成為“財產性維護需求”（胡新艷，許金海，陳卓2020）。因此，借鑒城市住房改革的政策制度經驗，討論宅基地不動產流轉路徑有助于解決農村宅基地住宅上市的困境。

2018年中央一號文件提出宅基地所有權、農戶資格權和宅基地使用權“三權分置”模式，通過建構新的宅基地體系以解決現(xiàn)有宅基地閑置、浪費的問題，實現(xiàn)宅基地自身財產價值，增加農民收入。但在實際生活中，宅基地“三權分置”政策在實踐中仍需要人們不斷摸索，因此，借鑒城市住宅產權特征及交易辦法，在“三權分置”的宅基地制度下，探索農村宅基地不動產入市交易之道，有助于建立農村不動產交易體系，實現(xiàn)宅基地不動產的財產價值，促進宅基地改革、鄉(xiāng)村振興。

（一）落實“所有權”行使主體

宅基地三權分置中“所有權”強調了農村土地集體所有制原則，是我國社會主義公有制的重要組成部分。《物權法》規(guī)定：“農民集體所有的動產不動產歸本集體成員集體所有”。要明確集體經濟組織的成員權或主體界定，落實農村宅基地不動產的財產歸屬，主要解決所有權行使主體模糊的問題。

在城市軍產房模式中，土地所有權為國家所有，通過劃撥的方式下放權力至軍方部隊，軍委作為所有權的行使主體進行建造，處分及收益的權能也落實在部隊軍委。對比該住宅模式，農村宅基地為集體共同所有，所有權的行使主體為集體經濟組織，但在實踐中，宅基地的控制權往往落在鄉(xiāng)村行政組織、村干部等少數(shù)人手中。因此，應立法明確農村土地所有權的權利主體是“農民集體”，確定其法人資格，登記法定代表人，并確權頒證明晰其具體權利和義務，同時穩(wěn)定法人資格，避免隨意變更和，以進一步規(guī)范和約束所有權主體的行為（韓文龍，謝璐，2018）。截至2020年，全國農村土地確權頒證率達到96%，取得了初步成效，下一步應對宅基地確權進行詳細分辨，同時設立村民自治組織代為行使宅基地所有權權能，充分發(fā)揮集體組織對宅基地的民主管理作用，因村民自選自治獲得信任與支持，進一步學習國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策，消除農民對宅基地的傳統(tǒng)觀念，配套相應的監(jiān)督保障機制，逐步完善集體土地所有權的相關權能，重點落實收益權與處分權權能，引入社會資本創(chuàng)立城鄉(xiāng)合作社，村集體成員出地出力、外來資本出錢出技術，真正為農戶帶來實質性經營收入。如明確由村民委員會代為行使宅基地所有權權能，與村農民集體之間構成“委托-代理”關系（嚴金明，迪力沙提，夏方舟，2019）。建立集體統(tǒng)一財產賬戶，完善財產分配制度，真正實現(xiàn)集體成員享有所有權的權益。

（二）明確“資格權”范圍

宅基地三權分置中“資格權”強調本村集體組織中的農戶，實際是對農村居民的住房保障。根據(jù)資格權的性質，農戶資格權權能范圍包括：期待權、收益權、支配權（李明秋，李雯， 2020）。農村集體成員取得資格權最直接的條件是擁有本集體的戶籍，并且操作上具有便利性（朱向陽，2020）。而我國戶籍制度上的二元化，從法律角度，默認城鎮(zhèn)戶口的居民沒有資格參與宅基地不動產交易。因此，應立法明確資格權的獲取與退出機制，使宅基地不動產的“農戶性”轉變成為“公民性”。

1.明確宅基地資格權的取得條件及退出機制。資格權的獲取與退出條件的設立，一方面可以保障農戶對于宅基地的基本居住需求，另一方面允許有條件的農村居民將其資格權退出，分為兩類：戶籍退出和僅宅基地資格權退出，并由村集體統(tǒng)一進行補償，減少宅基地不動產的閑置浪費。對于資格權的申請審核，應由村集體實行監(jiān)督管理權，將資格權和使用權的權利界限區(qū)別開來，允許資格權的有償獲取、有限使用，即在使用面積、使用期限、土地用途等方面進行限制。對于宅基地資格權的退出審核，建立公平公正的退出機制及補償標準，一方面對于退出宅基地資格權以及農村戶籍的居民，可通過一次性補償價，將補償金額一次性結清，另一方面，對于僅退出資格權的農戶，可將宅基地合作項目的股份量化作為補償，按揭償還給農戶，共享農村宅基地改革的經濟成果。另外由村集體統(tǒng)一將退出的宅基地不動產進行管理，建立資格權登記管理制度，審核居民申請農村不動產的用途及目的，使農村不動產流轉起來，促進農村經濟發(fā)展，為農村建設引進人才，進一步促進城鄉(xiāng)融合。在保障農戶資格權的前提下，為村集體組織及其成員帶來一定的財產性收入。

2.擴大農戶資格權權益范圍，創(chuàng)立宅基地使用權可出租的資格權機制。宅基地資格權代表著農戶集體成員的身份，一般默認成員身份可使用宅基地，這樣極大的限制了宅基地不動產的流轉。在城市中住宅模式中，兩限房、經濟適用房等初次購買時同樣具有購買資格權的限制，針對城市特殊需要人群開放購買資格，但是在繳足出讓金及相關稅費的情況下可以進行二手上市，面向社會大眾進行交易。在農戶宅基地不動產問題上，我們可以學習該模式，完善農戶資格權、宅基地使用權、宅基地房屋產權登記制度，創(chuàng)建土地租用金制度，設立可出租使用權的資格權機制，即：農戶個人若將宅基地上不動產進行上市交易，需向村集體提出宅基地使用權出租的資格申請，在繳納土地使用租金及其他費用后，方可對房屋進行上市交易，另外完善土地租用年限制度，并設置宅基地房屋流轉面積范圍，因地制宜規(guī)定標準價，在房屋交易時不低于此價格，將宅基地不動產非永久性租讓，這樣農戶保有集體的資格權，租用者享有宅基地不動產的使用權，實現(xiàn)農戶不動產的價值。

（三）擴大“使用權”權限

宅基地三權分置中“使用權”是農村村民基于其集體成員的身份（資格權）而依法取得的對用于建造住房的土地所享有的使用權，實際是一種土地使用權，但其法律規(guī)定與城市土地使用權有很大的區(qū)別，城市土地使用權可上市流動，而宅基地使用權只能在集體成員內部流動，城鎮(zhèn)居民無法取得宅基地使用權。借鑒城市土地使用權制度經驗，開放農村宅基地使用權流轉，促進宅基地不動產交易。

1.開放宅基地使用權的權限范圍，允許宅基地不動產所有權在一定區(qū)域內集體成員之間轉讓。在城郊融入、特色古村落保護等項目中，通過對農村宅基地的集中搬遷整頓，在保證耕地面積的前提下，允許有穩(wěn)定收入來源、固定居住場所的農戶將其宅基地不動產通過轉讓、出租、入股等形式流轉給非本集體經濟組的成員發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老等新產業(yè)，以此方式吸引社會資本注入，使農村住宅不動產成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農業(yè)文化體驗、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等產業(yè)的有效載體，可通過股份合作的方式開發(fā)古村落、打造鄉(xiāng)村振興新業(yè)態(tài)。流轉的條件限制可參考國有建設用地的出讓金設置、出租、出讓年限來制定，并逐步放寬流轉對象的身份限制，禁止利用宅基地建設別墅大院和私人會館等，防止亂占耕地建房。設置城鄉(xiāng)合作社非集體經濟入股機制，限制其股份含量，如非集體經濟股份不能超過20%，非集體成員出資引技術，農村集體成員提供土地、人力資源，逐步消除城市與農村之間的差距，真正提高農戶的財產收入，推動農村基礎設施的建設，構建便捷生活圈、完善服務圈、繁榮商業(yè)圈，讓居民過上更加舒適的生活，加快建成美麗、幸福、宜居鄉(xiāng)村。

2.轉化宅基地不動產土地用途性質。在城市不動產土地性質中，可分為商業(yè)用地、綜合用地、住宅用地、工業(yè)用地和其他用地。而宅基地可以認為是農戶用于建造住房的住宅用地。根據(jù)城市商住房模式，其土地性質為綜合用地，既可以商用、又可作住宅。農村不動產流轉途徑可以考慮將閑置宅基地通過適當方式轉為農村集體經營性建設用地，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，促進對依法登記的宅基地等農村建設用地進行復合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農產品初加工、電子商務等農村產業(yè)，實現(xiàn)農村不動產的流轉，提高土地利用率。

3.以軍產房的產權模式，在保證農耕土地面積不受侵犯的前提下，村集體提供土地，由開發(fā)商進行建設，集體擁有房屋的所有權，購買者擁有房屋的使用權。引入“宅基地法定租賃權”制度（楊俊，張曉云，湯斌， 2015），包含流轉主體、流轉方式、使用期限、流轉價格、流轉收益分配等幾個方面在內。允許包含城鎮(zhèn)居民及異地農民通過購買房屋取得相應的宅基地使用權，不能無償使用，需向宅基地的所有者支付一定的宅基地使用租金。在此基礎上，完善宅基地使用期限制度，設置流轉中的基準地價與最低限價，建立專門的宅基地及房屋管理部門，流轉中所獲取的經濟利益應該遵循“誰所有，誰受益”的基本原則。在保證宅基地原有的用途、維持宅基地集體所有的性質前提下，為增加農民經濟收入開辟了一條新途徑。這樣在振興農村經濟的前提下，為農村引進人才提供了條件，一定程度上對農戶進行補貼，保障了其生活，讓農戶可以安居并樂業(yè)。

在我國現(xiàn)有制度下，房屋產權既屬于個人私有財產，又受到國家權力的約束，這種制度上的二元化是我國房屋產權問題產生的重要根源。為消除城鄉(xiāng)差異，促進農村不動產流轉，實現(xiàn)農村經濟發(fā)展，研究城鄉(xiāng)住宅在土地制度、住宅產權、購買資格、交易制度等方面異同點的基礎上，吸取城市住宅變遷中的經驗教訓，實現(xiàn)宅基地不動產的合法上市交易，保障立法制度的公平性。

因此，在“三權分置”的制度背景下探索農村不動產交易路徑，從所有權角度，落實所有權主體，以村集體為媒介對農村空閑宅基地不動產進行上市交易；從資格權角度，明確資格權的取得與退出機制，并擴大支配權能范圍，設立宅基地使用權可出租的資格權機制，并設立有償、有限獲取制度；從使用權角度，從三方面入手，第一，開放宅基地使用權的權限范圍，允許宅基地不動產所有權在一定區(qū)域內集體成員之間轉讓；第二，轉化宅基地不動產土地用途性質，轉為農村集體經營性建設用地進行上市交易，提高土地利用率；第三，采用軍產房模式，引入“宅基地法定租賃權”制度，為增加農民經濟收入開辟了一條新途徑。協(xié)調處理好三種權利的關系及其內容，實現(xiàn)宅基地不動產立法與其他法律規(guī)范的互動與協(xié)調，從而增加農民的財產性收入，使城鄉(xiāng)真正融為一體，促進鄉(xiāng)村振興，保證我國新時代社會主義正常、有序地發(fā)展。

參考文獻：

[1]李雄，袁道平.回顧與反思：我國住房制度改革歷程與主要困境[J].改革與戰(zhàn)略，2012，28（10）：13-18.

[2]胡彬.我國住房金融的未來發(fā)展趨向：住房抵押貸款證券化[J].中國房地產金融，2000（09）：6-7.

[3]王成元.從住房制度改革的歷程談我國房改目標的實施[J].江蘇商論， 2009（03）：121-123.

[4]李揚.中國城鎮(zhèn)住宅產權制度改革[J].經濟學家，1995（05）：12-18+126-127.

[5]高海.農村宅基地上房屋買賣司法實證研究[J].法律科學（西北政法大學學報），2017，35（04）：180-189.

[6]應秀良.農村房屋買賣合同效力辨析[J].法律適用，2009（07）：51-55.

（作者單位：昆明理工大學建筑工程學院浙江工業(yè)大學中央財經大學經濟學院）

責任編輯：李政