我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度與地方政府間財(cái)政關(guān)系相協(xié)調(diào)的問題研究

李浩琛

摘? ?要：現(xiàn)代社會中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的首要任務(wù)是解決一個國家中央層級同地方層級以及地方政府間財(cái)政收支不平衡的矛盾，旨在構(gòu)建社會基本公共服務(wù)均等化的狀態(tài)，是市場經(jīng)濟(jì)體制中各國處理政府間財(cái)政關(guān)系問題、平衡各地財(cái)政狀況的有力工具。我國自1994年開始實(shí)施分稅制改革就提出了建立統(tǒng)一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的主張，經(jīng)過20余年的探索，該項(xiàng)舉措為改善地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力、公共服務(wù)能力等方面起到了至關(guān)重要的作用。但經(jīng)過長期實(shí)踐，現(xiàn)行制度中的問題也逐漸暴露出來，如結(jié)構(gòu)不科學(xué)、分配方式和分配規(guī)模不合理、法律法規(guī)不健全等。因此，立足于我國現(xiàn)狀，結(jié)合現(xiàn)有研究，提出轉(zhuǎn)移支付制度的有效運(yùn)行需要協(xié)調(diào)好制度與政府間財(cái)政關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上采取有效措施進(jìn)行改革。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;地方政府;財(cái)政關(guān)系;協(xié)調(diào)

中圖分類號：F821.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1673-291X（2022）08-0130-04

引言

全世界范圍內(nèi)各個國家政府治理的首要任務(wù)，就是探索更公平、更有效率地發(fā)揮政府各項(xiàng)職能的途徑。在我國確立以財(cái)政分權(quán)為體制、建立了相應(yīng)的考核辦法、實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度之后，在某些領(lǐng)域中地方政府的積極性被調(diào)動了起來，從而增強(qiáng)了其競爭力，也縮小了地方經(jīng)濟(jì)的差距。但因我國的財(cái)政分權(quán)體制和轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善，容錯機(jī)制和應(yīng)急分配制度缺位，并且在其他形式多樣的地方政策的綜合加持下，某些地方政府間的競爭狀態(tài)從良性走向惡性。惡性競爭使政府做出了一些凌駕于法律和市場規(guī)則之上的行為，這類行為嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)啬酥林苓叺貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，甚至形成惡性循環(huán)。因此，我們要立足現(xiàn)行財(cái)政政策體制背景下，認(rèn)真思考摸索出一條完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，促使我國地方政府間財(cái)政關(guān)系逐漸走向良性發(fā)展的道路。

一、相關(guān)概念及實(shí)情分析

（一）中央集權(quán)和分權(quán)

中央集權(quán)的力度直接影響到一個國家整體與地方權(quán)益的多寡。高度的中央集權(quán)能夠使中央政府獲得充足的財(cái)力進(jìn)行再分配，而分權(quán)則給予地方政府更多自主發(fā)展的動力。財(cái)政關(guān)系是政府間關(guān)系的重要組成部分，財(cái)政關(guān)系中也同樣存在集權(quán)和分權(quán)的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為財(cái)政收支的集權(quán)和分權(quán)。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付（Financial transfer payment）是以國家各級政府之間所客觀存在的財(cái)政基本狀況及財(cái)力差異為依據(jù)，以達(dá)成全國各區(qū)域公共服務(wù)水平均等化為首要任務(wù)，執(zhí)行的一項(xiàng)財(cái)政資金地區(qū)間撥轉(zhuǎn)和財(cái)力區(qū)域間高低均衡政策。它是上級政府對同級或下級政府無償性劃撥財(cái)政性款項(xiàng)的行為。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要類型

1.稅收返還

稅收返還是上級政府依據(jù)政策規(guī)定進(jìn)行先征后返（退）、即征即退等方式向下級政府、企業(yè)、個人返還已征稅款的行為，屬于以稅收優(yōu)惠的形式撥付的一種財(cái)政補(bǔ)助，是我國執(zhí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要手段之一，占據(jù)了地方政府財(cái)政收入的60%以上比例?？梢哉f，稅收返還相關(guān)政策制度的科學(xué)完備與否，是我國財(cái)政管理體制合理性的直接表現(xiàn)。因此，較好的稅收返還制度不僅能夠體現(xiàn)對稅收較高地區(qū)的獎勵，而且還能增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入，起到反哺作用。

2.財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付

我國地域遼闊，地區(qū)發(fā)展水平呈現(xiàn)出不均衡的特征，中西部地區(qū)財(cái)政實(shí)力薄弱、資金缺口較大。為改善該狀況中央有針對性的提出了一攬子政策，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付政策就是重要措施之一，它也是我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最重要部分。該項(xiàng)支付資金沒有限定使用方向，由資金接收方自行決定。目前，我國執(zhí)行的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付政策主要以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等多種形式為輔。

3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要是上級政府為實(shí)現(xiàn)特殊的規(guī)劃或戰(zhàn)略補(bǔ)助給下級政府的專項(xiàng)支出，款項(xiàng)接收方必須按照規(guī)定的用途和方式運(yùn)用資金，不得自行變更資金投入方向，也就是我們常說的“?？睢?，專款專用是其最基礎(chǔ)也是最重要的特征。

二、政府間財(cái)政關(guān)系與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

（一）我國政府間財(cái)政關(guān)系的歷史演變

1.分稅制前后我國地方政府間財(cái)政關(guān)系的演變

在分稅制改革前，我國財(cái)政體制從集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式到構(gòu)建五級財(cái)政分層管理模式，按照政府層級逐級設(shè)立，使得各級政府權(quán)責(zé)分明。1994年分稅制改革后，各級政府逐步建立并實(shí)行“政府、財(cái)政、預(yù)算同級設(shè)立”的財(cái)政管理模式，使我國政府間的財(cái)政關(guān)系邁上一個新的臺階。

2.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中稅收部分對政府財(cái)政的影響變化

我國稅收制度改革經(jīng)歷了分稅制、營改增等多個重要環(huán)節(jié)，稅收在各級地方政府財(cái)政收入中所占比例也出現(xiàn)了很大變化，特別是地市級以下財(cái)政對稅收數(shù)額表現(xiàn)出較高的敏感性。以下選取國家三線工業(yè)城市湖南省株洲市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，說明稅收對地方政府尤其是地市級財(cái)政產(chǎn)生的影響變化。表1顯示了株洲市2016—2018年稅收與地方財(cái)政收入關(guān)系結(jié)構(gòu)情況。

從表1可以看出，雖然三年內(nèi)年財(cái)政總收入絕對額幾乎沒有變化，僅增加0.3億元，但稅收收入呈現(xiàn)大幅增長，留存本級收入出現(xiàn)明顯下降，說明有部分原歸屬于地方的稅收分配給了中央，相關(guān)聯(lián)的是導(dǎo)致地方財(cái)政凈收入銳減，中央稅收返還配給問題再度凸顯。從集權(quán)和分權(quán)的角度看，稅收制度改革其實(shí)在某種意義上加大了集權(quán)的程度，不利于中等以下城市實(shí)現(xiàn)社會基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，引發(fā)了政府間財(cái)政關(guān)系矛盾的滋生。

（二）政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施過程中存在的問題

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理

各級政府間財(cái)政關(guān)系矛盾的癥結(jié)就在于各項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配使用，因?yàn)楦鞯卣倪\(yùn)行目標(biāo)通常存在一定的差異，所以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的合理匡算在理論上與實(shí)踐中一直是學(xué)界尋求突破的難題。一方面，若財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額過大，鑒于該資金撥付的無條件性，地方政府也許會降低稅收工作的重視程度，甚至耗費(fèi)更多人力物力財(cái)力用于爭取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，滋生“等靠要”的心理，喪失促進(jìn)自身發(fā)展最重要的內(nèi)生動力：產(chǎn)業(yè)的培育;另一方面，若財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，就會導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)因缺乏資金使得亟需實(shí)施的項(xiàng)目停工甚至社會保障層面出現(xiàn)問題、造成社會動亂，最終國家意志與目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

2018年，中央對地方政府的稅收返還總額為7 987.86億元，僅占財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額的11.46%，稅收返還比重較低。經(jīng)過數(shù)次稅收制度改革后，稅收逐步提高了上劃中央政府比例，且返還數(shù)額上出現(xiàn)了地域差異，東部沿海地區(qū)發(fā)展充分、底子好，稅收規(guī)模較高、增速穩(wěn)定，得到的稅收返還遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，加劇了區(qū)域間財(cái)力上的兩極分化。

2.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式過于單一

當(dāng)前，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式主要是以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，即上級政府對下級政府的直接撥款。而同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付占比較小，這種以垂直縱向?yàn)橹鞯姆绞綍驗(yàn)閯潛軐蛹壍脑黾佣鴮?dǎo)致資金使用效率不斷降低，甚至還會出現(xiàn)被多級政府“層層截留”的現(xiàn)象。最終下級政府實(shí)際收到的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于預(yù)期數(shù)額，進(jìn)一步加劇了地方政府的資金壓力。

3.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律法規(guī)不健全

在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法治建設(shè)滯后的背景下，我國于2014年出臺了《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，雖然明確了分派方式、強(qiáng)化了預(yù)算管理，并對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了優(yōu)化。但沒有按資金性質(zhì)進(jìn)行細(xì)分，分別制定使用和管理細(xì)則。

三、完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和政府間財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)的對策

（一）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的表現(xiàn)形式和分配方式

為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化和科學(xué)有效的宏觀調(diào)控目標(biāo)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中要取消對實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)沒有積極作用甚至起反作用的項(xiàng)目，如差異化調(diào)整稅收返還。一是差異化取消稅收返還。稅收返還的初衷是在分稅制改革中為了維護(hù)納稅地區(qū)的既得利益而做出的政策安排，一些發(fā)達(dá)地區(qū)稅收較高，得到的返還也高，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則得到的返還微乎其微，長此以往，拉大了地區(qū)貧富差距。這樣的結(jié)果既違反了轉(zhuǎn)移支付的公平性原則，又不利于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提高發(fā)展水平，使政策效果大打折扣。因此，可以采取對落后地區(qū)采取加大稅收返還比例，甚至可以視情況撥付稅收扶持補(bǔ)貼，發(fā)達(dá)地區(qū)減少稅收返還甚至取消稅收返還的政策。二是合并一般性轉(zhuǎn)移支付。目前，一般性轉(zhuǎn)移支付名目多、涉及面廣，五花八門的項(xiàng)目使用方向不同，難以在分門別類的基礎(chǔ)上做到統(tǒng)籌兼顧，可以探索將若干個子項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一合并為一個項(xiàng)目，通過數(shù)學(xué)建模等科學(xué)手段設(shè)立經(jīng)得起推敲的計(jì)算公式，秉持公正和績效同抓共管的統(tǒng)籌兼顧原則，針對不同層級、不同地區(qū)分別計(jì)算資金數(shù)額，如對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)可以適當(dāng)提高轉(zhuǎn)移支付比例。

（二）健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律法規(guī)

財(cái)政政策與法律是密不可分的，所以作為財(cái)政工作中不可或缺的一部分，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付需要依托強(qiáng)有力的法律體系。因此，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的立法應(yīng)是確保政策和工作流暢的首要環(huán)節(jié)，更是穩(wěn)定資金流通安全和維護(hù)社會公平的穩(wěn)固基石。一方面，通過構(gòu)建并完善相關(guān)法律體系切實(shí)解決這幾個問題：轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)是什么？轉(zhuǎn)移支付有哪些基本原則？轉(zhuǎn)移支付的資金從哪里來？有幾種支付的形式？等等，使得轉(zhuǎn)移支付工作能夠在合理的法治框架內(nèi)有序高效進(jìn)行。另一方面，為保障法律法規(guī)的落實(shí)，建立完備的監(jiān)督制約制度也非常有必要，使各級政府能自覺按要求按規(guī)定獲取并使用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。再者，近年來社會各行各業(yè)的發(fā)展進(jìn)入充滿變革的新時代，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的立法和監(jiān)督要適應(yīng)改革形勢，在改革變化之中求發(fā)展、求增效，實(shí)現(xiàn)中央與地方的利益一體化;考慮實(shí)際情況，確保可實(shí)行可操作，不亂提要求、不空喊口號。在此基礎(chǔ)上，把握宏觀發(fā)展趨勢，能承受一定范圍內(nèi)的社會變動，靈活適應(yīng)此時甚至于今后的社會發(fā)展。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求，真正實(shí)現(xiàn)政府資金的科學(xué)調(diào)配、保障地區(qū)財(cái)政公平、規(guī)范地方政府行政行為和提升業(yè)務(wù)能力。此外，建立一個具有權(quán)威性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策監(jiān)督委員會，該機(jī)構(gòu)獨(dú)立于財(cái)政部，可隸屬于全國人大常委會。在法律層面建立權(quán)責(zé)明晰的監(jiān)督制約機(jī)制，賦予政策監(jiān)督委員會關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)，并為其開發(fā)一套各省通用全國聯(lián)網(wǎng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理監(jiān)督信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)能對全國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)行全流程監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)不合規(guī)情況會及時預(yù)警，從而破解資金監(jiān)管追溯的滯后性難題，切實(shí)保障財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策真正起到預(yù)期的積極作用。

（三）充分運(yùn)用橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

目前，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策執(zhí)行的是以縱向?yàn)橹?、橫向?yàn)檩o的模式，在分稅制背景下，地方財(cái)政缺口日益擴(kuò)大，這就對中央了解地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的程度提出了更高的要求。但因?qū)蛹夁^多、支付路徑太長、撥付過程中相關(guān)成本較大，使得中央難以把控資金鏈末端的使用效率。所以，為補(bǔ)齊這個短板，橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付起到了關(guān)鍵效用。我國國土幅員遼闊，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，富裕地區(qū)的高財(cái)政收入有能力對貧困地區(qū)給予資金支持。要充分用好橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須要做好制度設(shè)計(jì)，與靈活的市場機(jī)制和科學(xué)的宏觀調(diào)控相結(jié)合。一是運(yùn)用市場規(guī)律，謀求地方政府間發(fā)展上的“雙贏”，支持有條件的地方政府用自愿性的人財(cái)物等資源向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)換取一二三產(chǎn)業(yè)的合作。以我國施行20年以來的對口援疆政策為例，眾所周知，新疆地處偏遠(yuǎn)邊疆，為改善其人民群眾生活條件、縮小同其他省市的差距，中央政府安排多個經(jīng)濟(jì)較好省市對新疆進(jìn)行人財(cái)物全方位的扶持支援。我國在“十二五”期間，共開展援疆工程5 161個，撥付經(jīng)費(fèi)580.3億元。在此期間，500多萬當(dāng)?shù)乩习傩兆》織l件得到改善，提供了20多萬個就業(yè)崗位，新建各類學(xué)校222所，自治區(qū)的環(huán)境面貌煥然一新、生活水平跨越式提升。從對口援疆政策實(shí)施的目的和效果來看，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)并不是要達(dá)到地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人均收入的絕對平等，而應(yīng)當(dāng)要讓我國全域的基本公共服務(wù)水平達(dá)到均衡。二是在中央層面，以財(cái)政部牽頭設(shè)立“區(qū)域均衡發(fā)展基金”。鑒于實(shí)施自愿性橫向轉(zhuǎn)移支付的地方政府都有自身潛在利益的驅(qū)使，使得真正缺資金、缺人才、缺技術(shù)、缺產(chǎn)業(yè)的資源匱乏枯竭型的“四缺”地區(qū)得不到合作機(jī)會。此時，“區(qū)域均衡發(fā)展基金”就能夠有效彌補(bǔ)這一空白。該基金的資金來源主要是比較發(fā)達(dá)的地區(qū)每年向該基金無償注入一定比例的可支配財(cái)政收入，經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)每年從該基金中獲得資金撥付，通過“削高補(bǔ)低”來縮小區(qū)域發(fā)展差距。

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Research on the Coordination Between China’s Financial Transfer Payment System and the Local Governments’ Financial Relationship

LI Hao-chen

（Hunan University of Technology， Zhuzhou 412000， China）

Abstract： In modern society， the primary task of the financial transfer payment system is to solve the imbalance of financial revenue and expenditure between the central level and local level of a country and between local governments. It aims to build the state of equalization of social basic public services. It is a powerful tool for countries to deal with intergovernmental financial relations and balance local financial conditions in the market economic system. Since the implementation of the tax sharing reform in 1994， China has put forward the idea of establishing a unified financial transfer payment system. After more than 20 years of exploration， this measure has played a vital role in improving the local economic strength and public service capacity. But after a long period of practice， the problems in the current system are gradually exposed， such as unscientific structure， unreasonable distribution mode and distribution scale， imperfect laws and regulations. Therefore， based on the current situation of our country and combined with the existing research， this paper puts forward that the effective operation of the transfer payment system needs to coordinate the relationship between the system and intergovernmental finance， and take effective measures to reform on this basis.

Key words： financial transfer payment; local government; financial relations; coordinate

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