摘? ? ? 要 田野調(diào)研及政策分析發(fā)現(xiàn)，各地公辦中小學(xué)校使用臨聘教師的原因既有共性，又表現(xiàn)出一定的區(qū)域和城鄉(xiāng)差異;盡管總體資質(zhì)不低于正式教師，工作任務(wù)等同于正式教師，但因同工不同酬、流動(dòng)更頻繁、缺少專業(yè)發(fā)展資源和機(jī)會(huì)，臨聘教師的工作積極性和責(zé)任心普遍低下，極易引發(fā)中小學(xué)內(nèi)部的復(fù)雜勞動(dòng)矛盾，甚至影響地方政府的公信力。應(yīng)基于臨聘教師常態(tài)存在的必要性和管理的科學(xué)性，盡快制定省級(jí)公辦中小學(xué)臨聘教師管理辦法，用以規(guī)范約束臨聘教師的管理和使用。同時(shí)，最大可能盤活編制內(nèi)的存量師資，盡量減少臨時(shí)師資缺口。對(duì)于通過(guò)盤活存量師資不能補(bǔ)充的臨時(shí)師資缺口，建議在確保臨聘教師的權(quán)益和有序退出的前提下，建立縣級(jí)臨聘教師管理服務(wù)中心，逐步實(shí)現(xiàn)臨聘教師的統(tǒng)管共享。

關(guān) 鍵 詞 公辦中小學(xué) 臨聘教師 問(wèn)題治理

引用格式 孫來(lái)勤.公辦中小學(xué)臨聘教師問(wèn)題治研究[J].教學(xué)與管理，2022（07）：12-16.

本研究基于山東、江蘇、吉林、黑龍江、青海、河南6省18縣（市、區(qū)）的調(diào)研，結(jié)合對(duì)海南、廣東、廣西、湖南、云南、四川、福建、北京、江西9?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）19縣（市、區(qū)）已公開的官方臨聘教師管理政策或招考政策的分析，對(duì)公辦中小學(xué)臨聘教師的隊(duì)伍現(xiàn)狀、使用過(guò)程中的問(wèn)題表現(xiàn)、問(wèn)題成因和治理策略，加以分析探究。

一、公辦中小學(xué)臨聘教師的使用現(xiàn)狀

1.臨聘教師的主要類型和分布情況

（1）臨聘教師的類型和區(qū)域分布

公辦中小學(xué)臨聘教師主要包括勞動(dòng)合同型、政府購(gòu)買服務(wù)型和勞務(wù)派遣型三類，在山東的某些地方，還存在一定數(shù)量的“志愿服務(wù)型”臨聘教師，當(dāng)?shù)卣雠_(tái)了專門政策，要求“采取志愿服務(wù)的方式解決教師編制不足問(wèn)題”[1]。①勞動(dòng)合同型，這是公辦中小學(xué)臨聘教師數(shù)量最大的類型，普遍存在于各地城鄉(xiāng)的公辦中小學(xué)。合同甲方主要為公辦中小學(xué)校，其次為縣（區(qū)）教育局（如廣東新興縣、海南三亞市天涯區(qū)），少數(shù)地方為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處的教育管理部門（如東莞沙田鎮(zhèn)教體文局、北京房山區(qū)燕山教育委員會(huì)）。②政府購(gòu)買服務(wù)型，該類型主要分布在政府購(gòu)買公共服務(wù)行為較為成熟的東部沿海地區(qū)，其購(gòu)買主體主要為公辦中小學(xué)校，其次為縣（區(qū)）教育局。承接主體多為學(xué)歷達(dá)標(biāo)、教師資質(zhì)完備、學(xué)科專業(yè)對(duì)口的自然人。只有少數(shù)地方要求承接主體為第三方人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)，如深圳市頒布了《深圳市公辦中小學(xué)購(gòu)買教育服務(wù)實(shí)施辦法》，要求承接主體必須為資質(zhì)達(dá)標(biāo)的第三方人力資源公司[2]，青島市印發(fā)《青島市公辦中小學(xué)校臨聘教師管理辦法》，確定了首批入庫(kù)的14家第三方教育人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)[3]。③勞務(wù)派遣型，該類型臨聘教師主要分布在勞務(wù)派遣活動(dòng)較為頻發(fā)的城鎮(zhèn)地區(qū)，或個(gè)別農(nóng)村地區(qū)的公辦中小學(xué)。此類臨聘教師需跟勞務(wù)派遣公司簽訂勞務(wù)合同，被分配到有需求的公辦中小學(xué)后，再跟學(xué)校簽訂用工協(xié)議。如三亞市海棠區(qū)委托三亞惠民人力資源公司、東莞市南城街道委托南城實(shí)業(yè)投資集團(tuán)有限公司、濰坊市寒亭區(qū)委托濰坊德信勞務(wù)派遣公司，開展各自的臨聘教師招考、使用和管理業(yè)務(wù)。

（2）臨聘教師的城鄉(xiāng)和年級(jí)分布

就城鄉(xiāng)分布而言，臨聘教師主要集中在隨遷生源較多的城鎮(zhèn)學(xué)校、班額較大的城市學(xué)校和農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校（教學(xué)點(diǎn)）。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，煙臺(tái)、青島、深圳、東莞、北海市等隨遷生源較多地區(qū)的城鎮(zhèn)公辦中小學(xué)均在不同程度地使用臨聘教師，甚至發(fā)布了2020年的臨聘教師招考公告;四川雙流中學(xué)、哈爾濱工農(nóng)小學(xué)、東北師大附小等省城較大規(guī)模的公辦學(xué)校正在使用臨聘教師，以東北師大附小為例，受正式教師“產(chǎn)假式缺崗”影響，除使用臨聘教師外，該校還考慮通過(guò)建立“臨聘教師儲(chǔ)備庫(kù)”[4];在四川康定市、云南寧蒗縣、廣西巴馬縣等集中連片貧困地區(qū)和三州三區(qū)的不少農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校，臨聘教師約占到了當(dāng)?shù)亟處熆倲?shù)的四分之一。就同一所公辦中小學(xué)的不同年級(jí)而言，臨聘教師主要集中在考試競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)業(yè)壓力較小的低年級(jí)，如小學(xué)的一、二年級(jí)和初中的一年級(jí)。

2.臨聘教師總體專業(yè)素養(yǎng)及教學(xué)能力情況

（1）臨聘教師總體學(xué)歷達(dá)標(biāo)、資質(zhì)完備

各地在公辦中小學(xué)臨聘教師的招聘過(guò)程中均發(fā)布了招聘或招考公告，基本做到了程序規(guī)范、擇優(yōu)錄取。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，臨聘教師的總體資質(zhì)和入職條件不低于正式教師，一般需具備以下條件：當(dāng)?shù)貞艏?、身體健康、未受過(guò)黨政紀(jì)處分和刑事處罰、無(wú)信用瑕疵;年齡一般不超過(guò)35周歲，全日制普通高校畢業(yè)，普通話達(dá)標(biāo);小學(xué)臨聘教師需具有大專及以上學(xué)歷，中學(xué)臨聘教師需具有本科及以上學(xué)歷;專業(yè)對(duì)口，擁有教師資格證書。為吸引報(bào)考者去偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)任教，個(gè)別地方適當(dāng)降低了學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)，如大專畢業(yè)、在當(dāng)?shù)毓k中學(xué)工作三年以上者，或大專畢業(yè)、屬于緊缺學(xué)科者，均可報(bào)考中學(xué)臨聘教師崗位。為招聘到更多臨聘教師，有些地方還臨時(shí)聘用了一批身體狀況允許的退休教師（如潮州市潮安區(qū)、廣西巴馬縣）。

（2）臨聘教師工作能力不低于正式教師

通過(guò)對(duì)各地招聘或招考公告的分析，以及對(duì)同一所學(xué)校不同類型教師工作能力的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，臨聘教師多為22-30歲的本地青年教師，相較于通過(guò)特崗教師支持計(jì)劃、地方公性費(fèi)師范生政策、年度招考獲得了中小學(xué)事業(yè)編制的年青正式教師，臨聘教師同樣總體學(xué)歷達(dá)標(biāo)、專業(yè)對(duì)口，且接受過(guò)嚴(yán)格規(guī)范的教學(xué)實(shí)習(xí)。在既定的學(xué)校管理體制機(jī)制架構(gòu)下，臨聘教師的工作能力并不低于年青的正式教師，甚至在一定程度上超過(guò)了第一學(xué)歷偏低、教育教學(xué)理念相對(duì)落后的老年正式教師。

3.臨聘教師的用因呈現(xiàn)區(qū)域城鄉(xiāng)差別

從區(qū)域和城鄉(xiāng)的視角審視，各地使用臨聘教師的原因呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域和城鄉(xiāng)差異。

（1）東部大中城市主要因?yàn)殡S遷生源而使用臨聘教師

這種情況在外來(lái)務(wù)工、經(jīng)商人員集中的東部沿海地區(qū)的大中城市尤為突出（如青島市、煙臺(tái)市、深圳市、廣州市、東莞市）。為應(yīng)對(duì)外來(lái)務(wù)工、經(jīng)商人員隨遷學(xué)齡子女就讀學(xué)位的增加，為克服其無(wú)序流動(dòng)造成的師資增減困境，東部沿海區(qū)的大中城市多在公辦中小學(xué)招聘使用一定數(shù)量的臨聘教師。gzslib202204011429

（2）中小城鎮(zhèn)學(xué)校主要因?yàn)闇p小班額而使用臨聘教師

受農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整和農(nóng)村學(xué)齡人口向城鎮(zhèn)快速流動(dòng)的影響，各地城鎮(zhèn)中小學(xué)的班額在急劇增加。各地主要采取新建、改擴(kuò)建學(xué)校的做法，用以增加學(xué)位。由于學(xué)校工作安排以“學(xué)年”為時(shí)間單位，而正式教師招考工作以“年”為時(shí)間單位，這種“錯(cuò)位”造成了學(xué)校工作安排滯后于編制管理、人社和財(cái)政部門的工作安排，導(dǎo)致不少因“減小班額、增加學(xué)位”而有教師增加需求的學(xué)校在第二學(xué)期無(wú)新招正式教師可用，多通過(guò)臨聘教師來(lái)填補(bǔ)師資缺口。受縣級(jí)財(cái)政困難和新招正式教師主要向農(nóng)村學(xué)校傾斜的影響，近年來(lái)城鎮(zhèn)中小學(xué)臨聘教師的數(shù)量呈現(xiàn)上升之勢(shì)。以山東省為例，相對(duì)貧困落后的魯南、魯西南、魯西等地的某些脫貧任務(wù)較重縣而言，因?yàn)榈胤截?cái)政難以支撐新增學(xué)位和教師編制所需經(jīng)費(fèi)，為迎接嚴(yán)控大班額檢查，多在城鎮(zhèn)學(xué)校使用臨聘教師。

（3）西部農(nóng)村主要因?yàn)殚_齊開全課程而使用臨聘教師

這種情況主要出現(xiàn)在西部農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)，尤其是在西部集中連片貧困地區(qū)的小規(guī)模學(xué)校（教學(xué)點(diǎn)），如廣西巴馬縣、云南寧蒗縣和四川康定市等地。此類地區(qū)多為少數(shù)民族聚居區(qū)，由于歷史、現(xiàn)實(shí)、民族、氣候和學(xué)校地理分布的原因，當(dāng)?shù)卣綆熧Y和近年來(lái)通過(guò)各種方式補(bǔ)充進(jìn)來(lái)的外來(lái)正式師資的流出流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重。同時(shí)，這些地區(qū)又是義務(wù)教育階段“控輟保學(xué)”和均衡發(fā)展任務(wù)最為嚴(yán)峻的地區(qū)，為推動(dòng)“控輟保學(xué)”工作開展，上述地區(qū)依舊保留了大量的小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)。為迎接義務(wù)教育均衡發(fā)展的國(guó)家級(jí)驗(yàn)收評(píng)估，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村中小學(xué)正通過(guò)使用臨聘教師的方式，以確保小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)能開齊、開全、開足國(guó)標(biāo)課程。

二、公辦中小學(xué)臨聘教師的問(wèn)題與原因

1.公辦中小學(xué)臨聘教師存在的主要問(wèn)題

（1）同工不同酬現(xiàn)象造成工作積極性不足

除海口市、中山市、濰坊市奎文區(qū)、徐州市經(jīng)開區(qū)等少數(shù)地方明文規(guī)定臨聘教師與正式教師同工同酬外，大多數(shù)地方臨聘教師的薪酬待遇遠(yuǎn)低于正式教師。同時(shí)，絕大多數(shù)臨聘教師不能享受編制身份帶來(lái)的評(píng)職晉級(jí)、評(píng)優(yōu)樹先、年度精神文明獎(jiǎng)、工會(huì)福利等“隱性”編制福利。但是，臨聘教師的資質(zhì)和入職條件并不低于正式教師，工作任務(wù)、日常管理、績(jī)效考核卻完全等同于正式教師。因此，各地普遍違反了《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》有關(guān)同工同酬的規(guī)定，臨聘教師普遍產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公平感，導(dǎo)致其職業(yè)倦怠現(xiàn)象嚴(yán)重，工作積極性低下。

（2）流動(dòng)頻繁造成組織認(rèn)同感和責(zé)任心低下

目前，《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》對(duì)“臨時(shí)性工作”并無(wú)期限規(guī)定，雖然各地宣稱依據(jù)《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》跟臨聘教師簽訂了“勞動(dòng)合同”，但對(duì)單次合同期限的設(shè)定，主要參照了《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》有關(guān)“臨時(shí)性工作是指存續(xù)時(shí)間不超過(guò)6個(gè)月的工作”的規(guī)定。為規(guī)避《勞動(dòng)合同法》有關(guān)“兩次固定期限合同后再續(xù)簽時(shí)，應(yīng)簽訂無(wú)固定期限合同”的規(guī)定，臨聘教師的單次合同期限多為一學(xué)期，只有少數(shù)優(yōu)秀者才能獲得同一學(xué)校的二次續(xù)簽機(jī)會(huì)。以上做法導(dǎo)致臨聘教師對(duì)就職學(xué)校的組織認(rèn)同感和工作成就感低下，工作責(zé)任心不強(qiáng)。更嚴(yán)重的是，造成中小學(xué)生疲于適應(yīng)不同性別、年齡、工作經(jīng)歷和教學(xué)風(fēng)格的臨聘教師，極不利于良好穩(wěn)定師生關(guān)系的形成。

（3）缺少職內(nèi)培訓(xùn)且專業(yè)發(fā)展難以保障

近年來(lái)，教育部制定了多項(xiàng)文件，要求公辦中小學(xué)教師的培訓(xùn)費(fèi)用不低于學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的5%，各地教育管理部門和財(cái)政部門在劃撥公用經(jīng)費(fèi)時(shí)，要考慮到學(xué)校規(guī)模和學(xué)校運(yùn)營(yíng)實(shí)際。但對(duì)河南、吉林、黑龍江多地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地主要依據(jù)在校生的數(shù)量為中小學(xué)劃撥公用經(jīng)費(fèi)。2018年教育部對(duì)全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展情況開展了督導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)不少地方?jīng)]有安排足夠的教師培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，沒有落實(shí)公用經(jīng)費(fèi)5%的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)[5]。以上做法導(dǎo)致公辦中小學(xué)的教師培訓(xùn)費(fèi)用普遍不足，有限的費(fèi)用只能優(yōu)先用于主科正式教師和中層以上領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，各地臨聘合同對(duì)培訓(xùn)主體、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源、培訓(xùn)次數(shù)和時(shí)長(zhǎng)等缺少明文規(guī)定，導(dǎo)致臨聘教師難以獲得跟正式教師一樣的專業(yè)發(fā)展資源和機(jī)會(huì)。當(dāng)臨聘教師要求獲得跟正式教師一樣的培訓(xùn)資源和機(jī)會(huì)時(shí)，教育管理部門、學(xué)校、勞務(wù)派遣公司或第三機(jī)構(gòu)往往在培訓(xùn)責(zé)任和費(fèi)用的分擔(dān)上相互推諉。

（4）聘用合同雜亂極易引發(fā)勞動(dòng)糾紛

就臨聘合同的性質(zhì)而言，既有公辦中小學(xué)跟臨聘教師簽訂的普通“勞動(dòng)合同”，又有公辦中小學(xué)跟“自然人”身份的臨聘教師簽訂的“政府購(gòu)買服務(wù)合同”，還有勞務(wù)派遣公司跟教育局或公辦中小學(xué)簽訂用工協(xié)議后，再跟臨聘教師簽訂的“勞務(wù)合同”。以上做法造成教育局、中小學(xué)、勞務(wù)派遣公司或第三方合作機(jī)構(gòu)對(duì)臨聘教師的多頭監(jiān)督管理，導(dǎo)致各方的責(zé)權(quán)利關(guān)系重疊交叉，難以清晰理順。同時(shí)，跟臨聘教師簽訂“勞務(wù)合同”卻讓其從事教學(xué)工作的做法，違背了《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》關(guān)于“被派遣勞動(dòng)者只能在非主營(yíng)輔助性崗位上工作”的規(guī)定;把“自然人”身份屬性的臨聘教師當(dāng)做政府購(gòu)買服務(wù)承接主體的做法，違背了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》關(guān)于承接主體只能是“在登記管理部門登記的社會(huì)組織、公益二類事業(yè)單位或企業(yè)”的規(guī)定。當(dāng)發(fā)生勞動(dòng)權(quán)益糾紛時(shí)，臨聘教師的訴求既難適用于《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》，又難適用于《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，極易在教育系統(tǒng)內(nèi)引發(fā)復(fù)雜的勞動(dòng)糾紛。

2.公辦中小學(xué)臨聘教師問(wèn)題的原因分析

（1）曲解“擴(kuò)編紅線”政策精神，有缺不補(bǔ)

黨的十八大及十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議以來(lái)，黨和國(guó)家針對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)龐大、工作效率低下、冗員充斥、吃飯財(cái)政嚴(yán)重等問(wèn)題，明確要求在本屆中央政府任職內(nèi)，地方政府必須“嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制總量、確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”。自此，“財(cái)政供養(yǎng)人只減不增”這一剛性政策精神成了地方政府繼續(xù)強(qiáng)化編制改革、嚴(yán)禁財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)量無(wú)序擴(kuò)張的“擴(kuò)編紅線”。該要求實(shí)施以來(lái)，地方政府在創(chuàng)新編制配置方式、盤活存量編制人員等方面，取得一定的成績(jī)，一定程度上均衡科學(xué)地配置了政府履職所需的編制內(nèi)人力資源。但該剛性要求的雙刃劍效應(yīng)同樣明顯，不少偏遠(yuǎn)縣（區(qū)）政府為掩蓋編制改革工作中的弊端，減少地方財(cái)政的工資性支出，已經(jīng)把“財(cái)政供養(yǎng)人只減不增”政策精神曲解為有缺不補(bǔ)的權(quán)威政策借口，長(zhǎng)期堂而皇之地低薪使用臨聘教師。gzslib202204011429

（2）縣級(jí)政府教育財(cái)力不足，空編難補(bǔ)

《2019年全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作報(bào)告》顯示，受經(jīng)濟(jì)下行影響，不少地方2018年的教育經(jīng)費(fèi)下滑，一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)幅度低于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度。不少縣區(qū)的教育費(fèi)附加管理不規(guī)范，征收數(shù)與教育部門實(shí)際使用數(shù)差距較大，未建立教育行政部門統(tǒng)籌管理教育費(fèi)附加的機(jī)制，財(cái)政部門未將教育費(fèi)附加及時(shí)告知并足額撥付給教育行政部門[6]，導(dǎo)致不少縣區(qū)的教育財(cái)力不足，難以通過(guò)正式教師年度招考的方式填補(bǔ)中小學(xué)教師編制空缺。

（3）編制管理工作不規(guī)范，崗編分離問(wèn)題嚴(yán)重

2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，嚴(yán)禁擠挪教師編制，嚴(yán)禁非教學(xué)單位與學(xué)校混編混崗，嚴(yán)禁長(zhǎng)期借調(diào)教師，要求各地嚴(yán)查教師吃空餉問(wèn)題，著力解決教師“崗編分離”問(wèn)題[7]。三年多以來(lái)，以上亂象尚未較好解決。以魯西南某縣為例，截止到2018年底，該縣在校生14余萬(wàn)人，在編教職工6912人[8]，生師比率總體符合國(guó)家對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。但15個(gè)鎮(zhèn)級(jí)教育管理辦公室依舊與學(xué)校混編混崗，教育局依舊長(zhǎng)期借調(diào)教師，在編教師從事非教學(xué)工作的現(xiàn)象突出，違規(guī)審批在編教師長(zhǎng)期病假的現(xiàn)象突出，違規(guī)辦理在編教師停薪留職和離崗創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)象突出。同時(shí)，還有相當(dāng)數(shù)量的在編教師在民辦學(xué)校和高考補(bǔ)習(xí)學(xué)校“支教”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前該縣“崗編分離”教師約380余人。

（4）權(quán)威管理辦法缺位，“招管用”缺少規(guī)范監(jiān)督

目前，《教師法》《勞動(dòng)合同法》尚未為公辦中小學(xué)臨聘教師的身份性質(zhì)、責(zé)權(quán)利、合同性質(zhì)、合同內(nèi)容做任何權(quán)威規(guī)定。雖然中央編辦、教育部、財(cái)政部《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》[9]中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》對(duì)臨時(shí)師資缺口的填補(bǔ)和臨聘教師問(wèn)題的治理做了原則性、指導(dǎo)性的要求，但目前依舊缺乏權(quán)威的全國(guó)性或全省性《公辦中小學(xué)臨聘教師管理辦法》。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除海口、廊坊、青島、湛江等地制定了市級(jí)臨聘教師管理辦法，湖北通城縣、長(zhǎng)沙岳麓區(qū)、江西玉山縣等地制定了縣級(jí)臨聘教師管理辦法外，絕大部分地方對(duì)臨聘教師的“招用管”缺乏權(quán)威統(tǒng)一的規(guī)范約束，各地對(duì)臨聘教師的“招用管”極其隨意，其政策制定缺少人社部門、財(cái)政部門、公辦中小學(xué)、臨聘教師等多元利益群體的參與，其政策實(shí)施缺少紀(jì)檢機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督，其政策內(nèi)容的科學(xué)性不足。如北京房山區(qū)燕山辦事處和東莞南城街道的政策未規(guī)定合同期限，江蘇昆山花橋經(jīng)濟(jì)開區(qū)的政策甚至沒規(guī)定薪酬數(shù)量及發(fā)放方式。

三、公辦中小學(xué)臨聘教師問(wèn)題的治理思路

我國(guó)在實(shí)施“代課教師清退政策”后，并未同步培育起常態(tài)的臨時(shí)替代師資隊(duì)伍，更未建構(gòu)起權(quán)威科學(xué)的臨時(shí)替代師資隊(duì)伍管理辦法，這是當(dāng)前我國(guó)公辦中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的一大機(jī)制性缺陷，是造成各地公辦中小學(xué)臨聘教師管理使用過(guò)程中問(wèn)題頻發(fā)的最根本動(dòng)因。當(dāng)前，各地公辦中小學(xué)臨聘教師問(wèn)題看似均指向“教師編制”，但問(wèn)題的實(shí)質(zhì)并不在于“教師編制不能增加”，而在于各地沒有科學(xué)合理、彈性統(tǒng)籌、規(guī)劃落實(shí)教師編制，在于對(duì)臨聘教師問(wèn)題缺乏科學(xué)、客觀的認(rèn)識(shí)，在于對(duì)臨聘教師隊(duì)伍缺乏科學(xué)、規(guī)范、人文的管理。同時(shí)，本屆中央政府所剛性要求的“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”并非嚴(yán)禁各地增加教師編制，而是督促各地嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制總量，杜絕隨意增加編制，減少工資性財(cái)政支出。因此，該剛性要求不應(yīng)成為各地有教師編制增加需求卻“有編不補(bǔ)”的借口，更不應(yīng)成為某些地方掩蓋教師編制管理工作滯后且混亂的幌子?；谝陨吓袛?，建議基于以下對(duì)策思路開展公辦中小學(xué)臨聘教師問(wèn)題的治理。

1.制定權(quán)威管理辦法，規(guī)范約束“招管用”

就公共政策制定而言，參與主體的多元性、法理依據(jù)的充分性、政策知識(shí)的科學(xué)性是其最基本的原則[10]。但各地臨聘教師的招聘工作普遍面臨政策參與主體單一、法理依據(jù)不當(dāng)、政策內(nèi)容科學(xué)性不佳等問(wèn)題。建議由省（自治區(qū)、直轄市）的教育行政管理部門牽頭，會(huì)同省人社、財(cái)政、紀(jì)檢等部門及教育管理專家，開展省級(jí)臨時(shí)聘用教師“招管用”現(xiàn)狀調(diào)研，摸清臨時(shí)聘用教師的供求現(xiàn)狀、工作生活現(xiàn)狀及管理使用過(guò)程中的主要問(wèn)題。同時(shí)，基于科學(xué)預(yù)測(cè)、數(shù)量嚴(yán)控、程序規(guī)范、公開公正、擇優(yōu)選聘、合同管理、確保權(quán)益、有效退出等原則，制定省級(jí)《公辦中小學(xué)臨時(shí)聘用教師管理辦法》，作為本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）臨時(shí)聘用教師管理的教育行政法規(guī)，以及指導(dǎo)、規(guī)范、約束縣（市、區(qū)）臨時(shí)聘用教師管理使用工作的權(quán)威依據(jù)。

2.強(qiáng)化編制管理和教育督查，盤活存量師資填補(bǔ)臨時(shí)缺口

對(duì)不少地區(qū)而言，公辦中小學(xué)臨聘教師問(wèn)題的背后往往是教師編制管理混亂，崗編分離問(wèn)題突出，且不能充分盤活編制內(nèi)的存量師資。建議地方政府繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)公辦中小學(xué)教師編制督查工作，規(guī)范編制管理，嚴(yán)控崗編分離;建議省級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)繼續(xù)開展省域內(nèi)公辦中小學(xué)教師“崗編分離”問(wèn)題專項(xiàng)督查，重點(diǎn)督查各地?cái)D占、挪用和截留中小學(xué)教編制問(wèn)題、有編不補(bǔ)問(wèn)題、混編混崗問(wèn)題和吃空餉問(wèn)題，對(duì)違反編制管理規(guī)定的單位和責(zé)任人應(yīng)依法依規(guī)嚴(yán)肅處理;建議各地繼續(xù)創(chuàng)新教師編制配置機(jī)制，建立教師編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，加強(qiáng)學(xué)校間編制的調(diào)配力度，采取按班師比核定編制和設(shè)立臨時(shí)周轉(zhuǎn)編制等措施，盡可能減少臨時(shí)聘用教師缺口的出現(xiàn)。對(duì)于確實(shí)難以有效填補(bǔ)的師資缺口，建議利用績(jī)效杠桿，鼓勵(lì)身體狀況允許的中青年教師、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和黨員教師超工作量上課，最大可能利用編制內(nèi)存量師資加以填補(bǔ)。

3.建立臨聘教師管理服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)管共享

對(duì)于難以通過(guò)調(diào)劑編制和盤活存量師資來(lái)填補(bǔ)的臨時(shí)師資缺口，建議基于人力資源共享服務(wù)的理念，由縣（市、區(qū)）教育管理部門牽頭，會(huì)同財(cái)政、人社和紀(jì)檢部門，建立縣級(jí)臨聘教師管理服務(wù)中心。鼓勵(lì)擁有教師資格證的公益人士、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教師、身體允許的退休教師加入臨時(shí)師資庫(kù)。同時(shí)，通過(guò)臨時(shí)聘用教師供求信息平臺(tái)建設(shè)、薪酬福利保障機(jī)制建設(shè)、注冊(cè)-申請(qǐng)-甄選-配置機(jī)制建設(shè)、監(jiān)督-管理-考評(píng)機(jī)制建設(shè)，建構(gòu)縣級(jí)臨時(shí)師資綜合管理服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)臨時(shí)聘用教師統(tǒng)管共享。目前，英國(guó)建構(gòu)“代課教師資源庫(kù)”的做法、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)建構(gòu)“國(guó)中小代課、代理教師人才庫(kù)平臺(tái)”的做法[11]、福州市教育局設(shè)立并上線運(yùn)行《福州市臨聘教師供求信息系統(tǒng)》的做法[12]，值得各地參考借鑒。gzslib202204011429

4.規(guī)范勞動(dòng)合同，維護(hù)勞動(dòng)權(quán)益

早在2002年7月，人事部曾發(fā)布過(guò)《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》，要求事業(yè)單位可根據(jù)崗位性質(zhì)和工作內(nèi)容，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，與受聘人簽訂短期、中長(zhǎng)期和以完成一定工作為期限的合同[13]?；凇耙酝瓿梢欢üぷ魅蝿?wù)為期限勞動(dòng)合同”具有“不受簽訂次數(shù)限制、解除容易、利于用工單位成本最小化”的特征[14]，鑒于公辦中小學(xué)無(wú)獨(dú)立經(jīng)費(fèi)支配權(quán)、無(wú)獨(dú)立人事調(diào)配權(quán)、不具備實(shí)踐意義上的完全法人地位等現(xiàn)狀[15]，建議縣（區(qū)）教育管理部門作為合同甲方，跟臨時(shí)聘用教師簽訂“以完成一定工作任務(wù)為期限勞動(dòng)用工合同”;建議參照《企業(yè)職工患病或非因工負(fù)傷醫(yī)療期的規(guī)定》《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》中有關(guān)病、產(chǎn)、婚假時(shí)限的規(guī)定，把“臨聘時(shí)間”界定“3個(gè)月至6個(gè)月”，臨聘教師的工資待遇參照當(dāng)年新入職正式教師的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，在合同有效期內(nèi)，享有跟正式教師同樣的培訓(xùn)資源和機(jī)會(huì)。同時(shí)，在有效溝通的基礎(chǔ)上，規(guī)劃目前存量臨時(shí)聘用教師的退出路徑，要么給予合理補(bǔ)償，鼓勵(lì)其自愿退出;要么在正式教師招考時(shí)，優(yōu)先招考優(yōu)秀臨時(shí)聘用教師。

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