黃安琳

本文根據(jù)國家關于政府采購內(nèi)部控制建設的有關要求，對我國事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制存在的不足和風險進行了梳理，提出加強政府采購內(nèi)部控制措施的建議。

我國事業(yè)單位主要以社會公益為目的，為社會提供公共服務履行社會職能，經(jīng)費主要來源于財政撥款。加強事業(yè)單位內(nèi)部控制，能夠保障組織權力有序有效、規(guī)范科學運行，防范國有資產(chǎn)流失，保障公眾利益，也有助于在社會經(jīng)濟活動中樹立事業(yè)單位形象。其中，加強政府采購內(nèi)部控制，建立完善政府采購內(nèi)部控制和監(jiān)督機制，能夠幫助事業(yè)單位高效規(guī)范參與市場活動，對事業(yè)單位防范廉政風險、提高單位公信力、提高財政資金使用績效等有重要作用，有助于單位的可持續(xù)發(fā)展。

我國《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》對促進行政事業(yè)單位高效運轉(zhuǎn)，加強其內(nèi)部控制，提高單位內(nèi)部管理水平發(fā)揮了重要作用，促使行政事業(yè)單位能夠加快適應政府職能轉(zhuǎn)變和構建現(xiàn)代財政制度需要。財政部出臺了《關于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導意見》以指導和加強政府采購內(nèi)部控制、規(guī)范政府采購行為。本文通過梳理事業(yè)單位政府采購活動各個環(huán)節(jié)，提出了加強政府采購內(nèi)控控制措施的建議。

一、政府采購內(nèi)部控制的內(nèi)涵及意義

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中對內(nèi)部控制的定義，內(nèi)部控制是單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，在單位內(nèi)部實施各種約束和調(diào)節(jié)的程序、方法等，充分利用各種資源，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。同時政府采購內(nèi)部控制是單位內(nèi)部控制的重要組成部分，加強政府采購內(nèi)部控制，就是對政府采購活動中的權力運行情況進行監(jiān)督以便提前預防并杜絕舞弊和腐敗，保障政府采購活動的組織管理規(guī)范、財政資金使用高效，使政府采購公信力得以增強，營造公平公正的社會環(huán)境。

二、目前事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制存在的不足和風險

（一）政府采購監(jiān)督機制缺乏

政府采購監(jiān)督機制缺位，導致事業(yè)單位政府采購風險增加。事業(yè)單位，尤其是規(guī)模較小的事業(yè)單位往往存在以下幾種情況：沒有結(jié)合本單位情況建立專門的政府采購內(nèi)部控制管理辦法;沒有設立專門的采購監(jiān)督小組;沒有開展專門的政府采購外部審計;政府采購計劃和預算沒有納入三重一大范疇;財務人員對政府采購規(guī)定缺乏足夠的了解，在進行相關政府采購報銷審核時缺乏對程序、采購方式等方面合規(guī)性的審核等。對采購行為缺乏系統(tǒng)管理，對采購過程的監(jiān)管程度不足，部分事業(yè)單位缺乏政府采購預算意識，沒有開展采購規(guī)劃，隨時需要隨時采購，無計劃、無預算。

（二）政府采購預算管理存在隨意性

預算編制不應該只是財務部門的職責，更需要業(yè)務部門充分參與，提前規(guī)劃好下一年度的工作計劃，并由此編制預算。政府采購預算編制也是如此，業(yè)務部門的采購需求應及時有效反饋給政府采購歸口管理部門和財務部門。但是目前實際情況并非如此，政府采購預算中采購品目和金額存在較大隨意性，往往在下年度工作計劃還沒確定時就臨時編制，或政府采購預算無法準確反映實際采購需求，沒有開展市場調(diào)研或可行性研究，導致政府采購預算和實際支出不匹配，預決算差異較大，沒有起到預算指導作用。

（三）政府采購流程標準化不足

很多事業(yè)單位沒有設置專人或?qū)ｉT部門負責政府采購，對政府采購方式和程序執(zhí)行不規(guī)范，這也反映了單位缺乏標準化的政府采購流程，政府采購流程被切割成塊，存在分塊管理、多頭管理等。例如，與項目相關的技術服務類項目由業(yè)務部門開展采購，辦公用品類和設備類由辦公室負責采購等。每項采購工作負責的采購人員可能不同，部分采購人員尤其是業(yè)務部門采購人員對采購方式、采購程序和資料等了解不足，導致單位內(nèi)部的采購流程不標準不規(guī)范。

（四）缺少專業(yè)采購人員配備

政府采購工作專業(yè)性較強，但是很多事業(yè)單位將政府采購定位為后勤保障工作，沒有設置專人或?qū)ｉT部門負責政府采購，采購人員往往由辦公室或財務室人員兼任，對政府采購政策和規(guī)定掌握不到位。很多事業(yè)單位重業(yè)務輕管理，不重視對采購人員的培養(yǎng)，采購人員的素質(zhì)參差不齊。如果采購人員對單位業(yè)務和采購預算工作不夠了解，對政府采購法律法規(guī)和流程不熟悉，對采購文件和合同的編寫、檔案管理等缺乏足夠的專業(yè)知識。

（五）政府采購檔案管理不規(guī)范

政府采購檔案管理是政府采購內(nèi)部控制的重要一環(huán)。政府采購檔案歸檔管理制度的缺失，不利于對政府采購活動的監(jiān)督管理、信息統(tǒng)計和流程優(yōu)化改善。而且缺失的政府采購檔案往往反映了政府采購活動中的薄弱環(huán)節(jié)，也對今后的政府采購專項審計等工作造成困難。目前很多單位已經(jīng)重視政府采購過程的管理，但是忽略了采購活動結(jié)束后對政府采購檔案的歸檔整理工作。政府采購檔案分散存儲在辦公室、財務室和業(yè)務部門中，沒有進行及時規(guī)范的整理移交和集中歸檔管理。

三、如何構建政府采購內(nèi)控體系

根據(jù)內(nèi)部控制定義，內(nèi)部控制分為單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務層面內(nèi)部控制。因此，事業(yè)單位對政府采購內(nèi)部控制體系的構建應從單位層面和業(yè)務層面分別著手。

（一）單位層面

在單位層面，可以從以下四個方面完善政府采購內(nèi)部控制環(huán)境。

1.完善內(nèi)部控制制度

政府采購內(nèi)部控制制度是單位政府采購活動的基礎和依據(jù)。建立完善政府采購內(nèi)部控制制度，包括編制政府采購程序流程圖、分析政府采購主要環(huán)節(jié)風險點、制定防控措施和編制政府采購各環(huán)節(jié)負面清單等都能夠為單位規(guī)范開展政府采購活動提供有力保障。

借助政府采購內(nèi)部控制制度，單位能結(jié)合自身編制情況合理設置政府采購工作崗位，明確各環(huán)節(jié)和崗位職責，實現(xiàn)不相容崗位分離并相互制約。

2.優(yōu)化采購組織架構，實現(xiàn)管采分離

單位“三重一大”研究和決策的范圍應包括政府采購工作，對于采購預算調(diào)整、采購方式變更等重大采購事項應按照“三重一大”決策制度要求報單位領導班子討論通過后方可執(zhí)行。

單位應遵循管采分離原則，明確區(qū)分用戶方、采購方、管理方、監(jiān)督方，各司其職，四方聯(lián)動。用戶方是具體承擔采購項目需求編制或使用的部門;采購方是具體負責采購工作的實施部門，有條件的單位還可設立專門的采購計劃科;管理方可為單位設立的采購領導小組，負責采購需求、采購計劃、采購文件等進行審核，并負責采購程序、采購方式和采購計劃執(zhí)行等工作的日常管理。采購領導小組可由單位采購分管領導、財務部門負責人、行政部門負責人和各業(yè)務部門負責人等共同組成。單位應實行不相容崗位分離，單位內(nèi)部機構和崗位根據(jù)業(yè)務流程和職責相互協(xié)同和相互制約，關鍵崗位應實行定期輪崗制度或?qū)ｍ棇徲嬛贫取?/p>

3.提高人員素質(zhì)，引入第三方機構

政府采購工作涉及技術需求層面、采購政策層面、財務預算層面、法律層面等多個專業(yè)知識面，承擔較高的經(jīng)濟風險和廉政風險，需要有較高綜合業(yè)務水平的采購人員開展工作。單位應重視對采購人員的培養(yǎng)，提高對相關政府采購政策、政府采購程序等的把控水平，定期或不定期組織政治素養(yǎng)、政策水平及專業(yè)能力等方面培訓，加強采購人員與采購需求部門之間的溝通交流。

由于采購需求確定、采購文件的編寫、合同驗收、政府采購風險評估等方面的工作均需要對采購相關規(guī)定有比較深入的了解，因此對于部分單位特別是沒有專人負責采購工作的事業(yè)單位可以引入第三方機構，借助外部力量完善采購流程、加強采購內(nèi)控規(guī)避采購風險。

4.實施政府采購績效考核

目前績效考核已深入事業(yè)單位工作的各方面，績效評價結(jié)果可作為以后年度編報政府采購預算的重要依據(jù)。

政府采購預算績效評價工作包括自評價和再評價。各事業(yè)單位的采購歸口部門應會同財務、業(yè)務等部門對政府采購項目實施全過程的績效管理。其中采購歸口部門負責開展本單位全年政府采購項目執(zhí)行情況、采購效率和效益的自我評價，財務部門依據(jù)政府采購預算、項目執(zhí)行情況和單位相關業(yè)務部門提供的材料，組織對采購歸口部門的自評價開展再評價工作。

（二）業(yè)務層面

在業(yè)務層面，完善政府采購內(nèi)部控制環(huán)境可以從以下四個方面著手。

1.強化采購預算編制和采購計劃控制

政府采購預算的編制和執(zhí)行是事業(yè)單位在編制和執(zhí)行財政預算時的重要一環(huán)。有些事業(yè)單位在編制政府采購預算時沒有結(jié)合上年度情況和預算年度的工作計劃，預算與實際差異較大，往往在實際采購時才進行臨時調(diào)整。各單位應結(jié)合部門預算、采購目錄、資產(chǎn)配置需求和標準、為實現(xiàn)政府采購政策功能預留的專門面向中小企業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)品等的采購份額等因素編制采購預算。執(zhí)行預算時如需調(diào)整，應在單位領導班子討論通過報上級財政部門批準。

采購計劃可按月編報，應嚴格按照采購預算進行編制，確認采購目標、內(nèi)容和方式，反映政府采購預算的落實情況。采購計劃作為政府采購事前控制手段必須及時，避免先執(zhí)行采購后補計劃。采購計劃需要經(jīng)過采購領導小組評審并按照審批權限報單位領導班子審議后方可執(zhí)行。

2.完善采購需求管理

對采購需求進行科學合理的評審論證，能夠從源頭上加強政府采購管理，是執(zhí)行政府采購預算、發(fā)揮采購政策功能、落實公平競爭交易規(guī)則、防范黨風廉政風險的重要抓手。除零星貨物采購需求外，其他采購需求必須通過用戶方組織的評審。各單位應加強市場調(diào)研和需求論證，組建需求評審小組，多角度開展需求論證。評審小組成員應由項目負責人（用戶方代表）、會辦部門代表、采購方代表、財務代表、質(zhì)量管理代表和其他相關人員組成。項目負責人（用戶方代表）撰寫評審會議紀要，并由評審組全體人員簽名確認。需求復雜的采購項目可引入第三方專業(yè)機構、專家，先社會力量參與采購需求編制及評審。

采購需求調(diào)查，原則上應調(diào)查三家及以上單位，需要了解相關采購對象的市場行情、產(chǎn)業(yè)情況等，根據(jù)相關政策、預算安排及績效目標、采購管理制度、市場狀況，調(diào)查不可有傾向性，可通過用戶實地考察、網(wǎng)絡查詢、學術交流、參加展示會等各種市場調(diào)研手段，合理確定采購需求，進行價格測算。如果單位沒有相關的人員、資源開展采購需求調(diào)查，可邀請相關專業(yè)人員或第三方機構參與市場調(diào)查。采購需求應當合規(guī)、完整、明確，必須符合國家政策規(guī)定，需要統(tǒng)籌考慮落實政府采購政策要求，應根據(jù)項目特點并結(jié)合預算編制。

各單位應根據(jù)當?shù)卣少徴咭笤谡少従W(wǎng)站上提前對采購意向進行公開，包括采購項目名稱、需求概況、預算金額和預計采購時間等，以便供應商做好參與采購活動的準備。

3.加強對采購文件、履約驗收等環(huán)節(jié)的監(jiān)管

各事業(yè)單位應當根據(jù)采購項目的具體情況，在采購完成后由用戶方牽頭組織驗收，可自行組織驗收，如涉及到大型或較復雜的政府采購項目，可以邀請同行業(yè)或國家認定的質(zhì)量檢測機關負責驗收工作，形成采購項目的閉環(huán)管理。單位進行驗收時，需要對照合同規(guī)定的技術、服務、安全標準組織逐一對供應商責任履行情況等進行驗收，并出具書面驗收意見。

根據(jù)《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》要求，各事業(yè)單位應當完善內(nèi)部機制、強化內(nèi)部監(jiān)督、細化內(nèi)部流程，把采購需求和履約驗收嵌入本單位內(nèi)控管理流程，加強相關工作的組織、人員和經(jīng)費保障。

4.優(yōu)化代理機構選擇程序

長期使用同一個社會代理機構進行采購，容易產(chǎn)生廉政風險。各事業(yè)單位可通過各省政府采購網(wǎng)上公布的社會代理機構名錄并綜合考慮各機構的專業(yè)領域、規(guī)模、信用、評審場所、是否存在違規(guī)行為等信息，擇優(yōu)選出五家社會代理機構。采購項目需要選擇招標代理機構時，由管理方和用戶方組成抽簽小組，同時監(jiān)督方派人監(jiān)督，以抽簽方式在備選的代理機構中抽取一家承擔采購代理，形成書面記錄表交由采購方實施采購。如果所選的招標代理機構不承接，則排除該代理機構后重新抽簽并形成記錄。

5.加強政府采購檔案歸檔工作，保證記錄留痕

各事業(yè)單位應建立政府采購檔案管理制度，做到全程留痕可以追溯。政府采購檔案包括《中華人民共和國采購法》中要求的內(nèi)容（如招標文件、投標文件、評標報告等）、采購預算、采購需求、采購文件評審資料、供方評審與選擇記錄、招標代理機構相關材料（如委托代理協(xié)議、論證說明函、采購文件確認書、采購結(jié)果確認函、中標（成交）通知書、質(zhì)疑答復、投訴處理決定等）、采購合同、驗收意見等資料，由采購歸口部門負責整理、歸集紙質(zhì)和電子版檔案，并建立相關臺賬。

事業(yè)單位隨著機構改革不斷深入，需要提高服務質(zhì)量，提升社會形象以進一步適應市場經(jīng)濟發(fā)展。為此事業(yè)單位應健全內(nèi)部控制制度，對于單位政府采購活動，因涉及大額資金，社會參與度和關注度高，更需要專門完善的內(nèi)部控制制度以保障政府采購活動規(guī)范有效開展。

（作者單位： 廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院）