減稅降費對財政收支的影響及應(yīng)對

任愛霞

減稅降費包括減免征收稅費、停征或取消行政事業(yè)性收費這兩大部分，在2020年政府工作報告及相關(guān)政策中提出要加強(qiáng)減稅降費，數(shù)據(jù)顯示2020年11之前新增全國減稅降費規(guī)模超2萬億元，全年組織稅收收入規(guī)模同比緊縮2.6%。系列惠民政策的施行助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、社會建設(shè)發(fā)展、人民幸福生活，減稅降費的積極影響隨之凸顯。本文通過探析減稅降費對財政收支帶來的影響及應(yīng)對方略，以期為提升財政收支綜合管理水平提供參考。

減稅降費使市場更有活力，企業(yè)負(fù)擔(dān)有所減輕，為社會建設(shè)發(fā)展助力。減稅降費對財政收支產(chǎn)生影響：從收入方面來講，可加強(qiáng)收入征管，做到應(yīng)收盡收，在應(yīng)免盡免的前提下挖掘增收潛能，強(qiáng)化地方可用財力，有效填補(bǔ)征管漏洞，針對收入增量進(jìn)行調(diào)查研究，將重點項目、企業(yè)、工業(yè)園區(qū)視為調(diào)研的關(guān)鍵，發(fā)現(xiàn)更多稅收增長支點，在統(tǒng)計分析規(guī)模以上企業(yè)稅費增減因素的過程中了解經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，探尋壓縮收入的著力點，多思路盤活各類資產(chǎn)，規(guī)范國有資產(chǎn)管理及處置章程，做好涉稅征收各類管理工作;從支出方面來講，要根據(jù)國家政策要求“過好緊日子”，堅決反對浪費，積極厲行節(jié)約，改善支出結(jié)構(gòu)，減少一般性支出，提升預(yù)算約束水平，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，通過預(yù)算統(tǒng)籌安排避免收支矛盾，充分利用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，分類統(tǒng)計專項資金并做好預(yù)算安排工作，根據(jù)收入情況與資金流轉(zhuǎn)需求加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)控，有效控制支出規(guī)模，降低財政赤字風(fēng)險，同時需統(tǒng)籌規(guī)劃、嚴(yán)控預(yù)算、加強(qiáng)約束，保障財政資金在生態(tài)保護(hù)、科技創(chuàng)新、“三農(nóng)”等惠及民生的領(lǐng)域充分得到利用?；诖耍瑸樘嵘斦芾硭?，在減稅降費背景下探析財政收支影響及應(yīng)對方略顯得尤為重要。

一、減稅降費對財政收支帶來的積極影響

（一）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

受諸多因素影響不同層級及地區(qū)的政府財政收入存在區(qū)別，同時對各地建設(shè)帶來影響，例如東部區(qū)域產(chǎn)業(yè)有較高的層次，實施減稅降費政策后能保障收支結(jié)構(gòu)平穩(wěn)，對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展有著促進(jìn)作用，中西部地區(qū)受相對較低的財政自給率影響，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次性差的現(xiàn)象，對財政收支穩(wěn)定結(jié)構(gòu)帶來沖擊。據(jù)統(tǒng)計，2019年1-11月減稅降費舉措的實施及經(jīng)濟(jì)下行大趨勢使中西部財政收入壓力加劇，有些地區(qū)公共預(yù)算收入為負(fù)增長甚至是零增長，對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生沖擊，稅收貢獻(xiàn)率低，加之傳統(tǒng)行業(yè)稅費少，使財政收支結(jié)構(gòu)變得不穩(wěn)定。從增值稅角度來講，在2018年的稅收結(jié)構(gòu)中增值稅收入占比約為50%，減稅政策若通過增值稅費率的降低予以實現(xiàn)將導(dǎo)致財政收入比率下滑，財政壓力隨之加大。地方政府負(fù)責(zé)承擔(dān)社保繳費責(zé)任，減稅降費對策的施行使社保繳費率降低，在社保支出不變的前提下政府將面臨較大的財政壓力?；诖耍瑸榫徑庳斦毫?，保障財政收支平衡，各地區(qū)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，享受減稅降費優(yōu)惠，為第三產(chǎn)業(yè)及新興市場的壯大給予支持，使財政收支結(jié)構(gòu)可擺脫固有形式的束縛，繼而在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時解決財政收支問題。

（二）滿足民生需求

惠民生是國家政策實施的著力點，減稅降費政策亦是如此，從個稅（見圖一）、促進(jìn)就業(yè)等角度切入推行財稅政策，滿足民生需求。以個稅為例，自2018年8月末起，個稅“起征點”調(diào)整為5000元/月，2019年1月初諸多附加稅被剔除，如住房貸款利息、贍養(yǎng)老人支出、大病醫(yī)療、子女教育等，使居民的個稅征繳壓力隨之減小。在促進(jìn)就業(yè)方面，把貧困人員、退伍士兵等群體納入創(chuàng)業(yè)征收減免政策服務(wù)對象之列，同時對提供給重點群體就業(yè)機(jī)會的企業(yè)來講可減免退稅，如扣減“三稅兩附加”等，使企業(yè)可享受優(yōu)惠政策并減輕運營負(fù)擔(dān)，有效減少企業(yè)的運營成本。為實現(xiàn)并鞏固脫貧攻堅目標(biāo)，達(dá)到促和諧、惠民生的社會建設(shè)與發(fā)展目的，減稅降費政策傾斜于相關(guān)工程，可免征印花稅及契稅等稅費，這對民生領(lǐng)域建設(shè)來講意義深遠(yuǎn)，還可調(diào)整財政收支關(guān)系，幫助政府減輕民生建設(shè)項目開發(fā)過程中的稅費壓力，凸顯減稅降費政策對財政收支管理帶來的積極影響。

（三）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長

從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級角度來講，減稅降費賦予企業(yè)創(chuàng)新活力，2019年1月后逐步將折舊政策引入制造業(yè)，設(shè)備單價小于500萬元能一次性折舊，針對高新科技企業(yè)在計算應(yīng)稅所得時扣除前五年的虧損，2018年企業(yè)研發(fā)費用可在稅前以無形資產(chǎn)成本175%的形式進(jìn)行攤銷，為的是鼓勵企業(yè)研發(fā)新品，為更多功能全、質(zhì)量優(yōu)的新品推向市場給予支持，達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的目的。國家還針對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的企業(yè)調(diào)整應(yīng)納稅所得比率，尤其幫助初創(chuàng)期的企業(yè)減輕運營壓力，通過增值稅、印花稅、所得稅等方面優(yōu)惠政策的同步實施，確?？萍紕?chuàng)新型企業(yè)生機(jī)無限，通過減稅降費政策的推行調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。在后疫情時代實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展依舊存在困難，為使經(jīng)濟(jì)能穩(wěn)增長國家利用稅費政策加強(qiáng)調(diào)控，進(jìn)一步加大增值稅改革力度，用13%、9%代替16%、10%，擴(kuò)大進(jìn)項稅額的抵扣范圍，科技型企業(yè)開始試行增值稅留抵退稅制度，2021年“兩會”新政，小微企業(yè)銷售額每月低于15萬元的可免征增值稅，應(yīng)納稅所得額均有不同程度地降低，如100萬元-300萬元小微企業(yè)納稅所得額按5折計算等，繼而在支持小微企業(yè)發(fā)展的同時助力國家經(jīng)濟(jì)增長，同時可減輕就業(yè)壓力，為社會穩(wěn)定發(fā)展助力。

二、減稅降費背景下的財政收支管理阻力

（一）理念陳舊

雖然減稅降費政策側(cè)重點在于惠及民生及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但在財政收支管理層面上仍存在理念陳舊的問題，這與管理對策未能加強(qiáng)指導(dǎo)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)，使部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次性較差，政府壓力未能得到有效緩解，影響基于減稅降費的財政收支管理成效。

（二）規(guī)劃低效

在減稅降費背景下財政收支關(guān)系不均衡是主要問題，為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中得到新動能需減輕財政支出方面的壓力，當(dāng)前存在市場、政府關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題，減稅降費政策屬于宏觀調(diào)控舉措，對市場資源配置、競爭發(fā)展等方面會帶來影響，只有財政收支管理規(guī)劃高效，才能為發(fā)揮減稅降費作用奠定基礎(chǔ)。

（三）融資能力弱

融資是財政收支“開源”的關(guān)鍵，通過融資可減輕財政收支壓力。當(dāng)前存在社會資金流入政府公益類項目積極性較低的問題，這與融資形式單一、融資風(fēng)險較大、融資管理低效等因素相關(guān)，這有礙基于減稅降費的財政收支管理活動高效發(fā)展。

（四）稅種有待完善

在營改增的過程中地方稅體系隨之改變，地方主體稅種減少甚至缺失，對稅收帶來直接影響，地方財政收入水平降低，基于此需在減稅降費大背景下增減地方主體稅種，調(diào)動地方財政收入自主管理積極性，在完善地方稅體系的基礎(chǔ)上解決財政收支平衡等難題。

三、減稅降費背景下的財政收支管理阻力應(yīng)對措施

（一）理念升級，探尋經(jīng)濟(jì)增長新動能

財政收支管理需意識到減稅降費帶來的影響，在突出積極影響并避免負(fù)面影響的理念指引下夯實財源基礎(chǔ)，挖掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，利用相關(guān)政策孕育新的經(jīng)濟(jì)增長動能，為未來財源的增加給予支持。短期內(nèi)財政收支管理需以新發(fā)展理念為主培育新的經(jīng)濟(jì)增長動能，破解財政收支管理難題。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中要注重供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，如高端裝備制造業(yè)、數(shù)字產(chǎn)業(yè)、健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)等，在利用減稅降費政策鼓勵相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時需助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，為產(chǎn)品附加值及技術(shù)含量較高的新品搶占市場給予支持，拓寬未來財源孵化渠道，為高稅收貢獻(xiàn)率的提升助力。政府需在財政收支管理中健全競爭機(jī)制體制，為附加值高、稅源高的企業(yè)健康發(fā)展提供有利條件，同時刺激企業(yè)改革與創(chuàng)新，賦予企業(yè)活力，并逐步成長為新的經(jīng)濟(jì)增長動能。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃，保障市場與政府關(guān)系協(xié)調(diào)

在解決財政收支失衡問題的同時政府要通過管理協(xié)調(diào)好與市場的關(guān)系，明確政府與市場的分工，在新時代經(jīng)濟(jì)環(huán)境中重塑二者關(guān)系，確保市場是資源配置主體，政府通過宏觀調(diào)控發(fā)揮減稅降費政策的優(yōu)勢，將相關(guān)政策引入公共產(chǎn)品及公共服務(wù)層面，確保財政支出管理能聚焦于此，將科教文衛(wèi)、扶貧攻堅等項目視為管理要點。在市場資源配置得當(dāng)?shù)那疤嵯抡柰菩胁恢苯訁⑴c及非必要不參與的原則，通過管理加強(qiáng)投資指導(dǎo)，盡量減小對市場主控地位的干擾。需要注意的是，要及時解決與公平競爭理念相悖的財稅補(bǔ)貼問題，在高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中補(bǔ)短板，以醫(yī)療物資戰(zhàn)略性儲備為例，進(jìn)一步完善配套儲備體系，尤其在后疫情時代需加大這方面的投入，不可輕視市場的作用，從新財源中獲取收入并補(bǔ)全公共產(chǎn)品、公共服務(wù)領(lǐng)域的短板，繼而通過財政收支管理推動全社會共同發(fā)展。

（三）融資創(chuàng)新，優(yōu)化財政投融資對策

地方政府收入受減稅降費的影響，為解決政府舉債、收支失衡等問題需做好融資管理工作，基于財政收支管理創(chuàng)新融資模式，充分考慮市場投資機(jī)制對財政融資帶來的影響，亦可發(fā)行專項債券。在財政收支管理中需以現(xiàn)有資金為基礎(chǔ)吸引社會上的閑散資金，推行PPP模式，凸顯該模式風(fēng)險共擔(dān)、利益共享等優(yōu)勢，有效消除社會投資者的后顧之憂，為社會資金、政府資金的集聚與調(diào)配鋪平道路。PPP模式在多方合作的基礎(chǔ)上可減少財政支出，企業(yè)及政府投融資風(fēng)險同步降低，為投融資項目順利落地給予支持?？紤]重構(gòu)資金管理機(jī)制，該機(jī)制政府主導(dǎo)，在新興產(chǎn)業(yè)中適用，如醫(yī)療健康、生物制藥、高新科技等，既為新財源的孵化助力，又可解決融資困難這一問題，繼而使財政收支管理質(zhì)量能不斷提高。

（四）稅種完善，構(gòu)建地方稅體系

為應(yīng)對營改增帶來的沖擊地方政府需健全稅種，為提升財政收入貢獻(xiàn)率給予支持，在明確地方稅種的前提下完善配套體系，當(dāng)前基于分稅制體制的稅種多為中央稅及共享稅，地方稅種雖然多但規(guī)模小，小稅種無法成為財政收入強(qiáng)有力的支撐。通過對國際社會成熟的地方稅體系進(jìn)行分析可知，明確主體稅種能獲得較為穩(wěn)定的收益，基于此地方政府需解決稅種體系構(gòu)建難題，在公共財政框架完善的指向下選擇稅基流動性強(qiáng)、適宜征管、相對穩(wěn)定的稅種，如城市維護(hù)建設(shè)稅、消費稅等，通過明確主體稅種確保地方政府收入穩(wěn)定，調(diào)整共享稅與中央稅在地方稅體系中的占比，同時關(guān)注社保費改稅，進(jìn)一步健全地方收入體系及稅種結(jié)構(gòu)。

四、減稅降費背景下的財政收支管理其他建議

（一）制度變革，加大財權(quán)、事權(quán)劃分力度

為避免在財政收支管理中產(chǎn)生矛盾，有效避免財政風(fēng)險，讓更多惠民生、促和諧、強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的資源得以優(yōu)化配置，需加大財政收支管理制度的改革力度，在借鑒以往的財政收支管理經(jīng)驗前提下，立足新時代以凸顯減稅降費作用為導(dǎo)向調(diào)整配套制度，為財政收支管理水平的提升給予支持。在新時代減稅降費背景下，財政收支管理大環(huán)境發(fā)生改變，配套制度需不斷變革才能保障收支均衡，例如在投融資模式創(chuàng)新及管理中可基于融資平臺健全管理制度，鼓勵融資平臺從功能上拓寬服務(wù)范圍，增強(qiáng)規(guī)范化管理，保障平臺化的投融資活動安全，妥善處理平臺存量債務(wù)，提高投融資風(fēng)險防范的有效性。在有針對性地完善收支管理制度的前提下，需把主要精力放在財權(quán)、事權(quán)的合理劃分上，使中央、地方的責(zé)權(quán)明確，指引地方政府根據(jù)實際情況處理事務(wù)。當(dāng)前有關(guān)教育、科技等領(lǐng)域的支出責(zé)任地方、中央責(zé)權(quán)已經(jīng)明確，未來考慮明確公共服務(wù)層面的事權(quán)，以免地方收入與支出不成正比，使地方收支責(zé)任能不斷細(xì)化，通過財政制度的進(jìn)一步健全有效利用每筆資金。

（二）債券管理，減輕地方財政壓力

地方政府存在舉債問題，為填補(bǔ)財政缺口需增發(fā)債券，然而當(dāng)前有些地區(qū)存在債券管理欠佳的問題，償付本息壓力較大，對外債借入過分依賴，地方財政缺口未能得到實質(zhì)性的填補(bǔ)?；诖?，各地政府需注重債券管理，將其視為財政收支管理的一部分，通過科學(xué)管理滿足市場對地方債的需求。在減稅降費背景下財政收支管理考慮在債務(wù)資金流動層面上下功夫，健全配套機(jī)制，緩解財政壓力，在公共債務(wù)中加強(qiáng)管理，解決外債借入所導(dǎo)致的支付壓力短期集中問題，亦可補(bǔ)全收支缺口，有效發(fā)揮地方政府債券發(fā)行利率低、周期長的優(yōu)勢，合理控制債券發(fā)行成本，因為政府發(fā)行債券社會信用度較高，加之當(dāng)前國債流通市場監(jiān)管力度較大，所以可為地方債的發(fā)行與管理給予支持，在此基礎(chǔ)上減輕地方財政壓力。

（三）科學(xué)評價，促進(jìn)財政收支管理體系發(fā)展

為使減稅降費政策能在財政收支管理過程中持續(xù)起效，需對財政收支管理結(jié)果進(jìn)行評價，為的是發(fā)現(xiàn)管理阻力，立足實際剖析阻力的成因，對有關(guān)政策實施情況進(jìn)行監(jiān)督，通過“以評促管”，鞭策財政收支管理對策推陳出新，使減稅降費政策能發(fā)揮積極作用，并對財政收支管理帶來正向影響?；诖?，建議在積累基于減稅降費背景下的財政收支管理經(jīng)驗前提下考慮創(chuàng)建管理結(jié)果評價機(jī)制，定量、定性剖析階段性財政收支管理成果，有導(dǎo)向性的研究管理阻力，為政府投融資、風(fēng)險管控、政策優(yōu)化等方面的深入改革提供依據(jù)。科學(xué)評價建立在財政收支管理透明的條件下，依托財政收支管理平臺共享相關(guān)信息，確保評價立足實際，為專職部門預(yù)算控制、宏觀規(guī)劃給予支持。財政收支評價還需與管理對策的創(chuàng)新關(guān)聯(lián)在一起，注重“以評促改”，為新理念、新機(jī)制引入財政收支管理范疇提供支點，同時與績效考評關(guān)聯(lián)起來，確保專職部門及崗位工作者明晰財政收支管理要求，嚴(yán)格遵守有關(guān)制度，能在深入研究減稅降費政策的過程中提升管理能力，助力投融資模式創(chuàng)新、風(fēng)控機(jī)制優(yōu)化、內(nèi)控發(fā)力，繼而在優(yōu)質(zhì)人才的努力下避免減稅降費對財政收支帶來的負(fù)面影響。

結(jié) 語

綜上所述，減稅降費對財政收支的影響較大，能在財政收支管理高效的基礎(chǔ)上調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、滿足民生需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，基于此需探尋經(jīng)濟(jì)增長新動能，保障政府與市場維系協(xié)調(diào)關(guān)系，優(yōu)化政府投融資對策，構(gòu)建地方稅體系，加大財權(quán)、事權(quán)劃分的力度，通過債券管理減輕地方財政壓力，還需對財政收支結(jié)果加強(qiáng)評價，通過評價促進(jìn)財稅體系深化改革。