國有企業(yè)混合所有制改革的進(jìn)展與建議

石穎

摘要 發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是全面深化國有企業(yè)改革的重要舉措。黨的十八大以來，國有企業(yè)混合所有制改革的政策出臺(tái)、試點(diǎn)探索和面上情況均產(chǎn)生了積極進(jìn)展，成效顯著，中央企業(yè)和地方國企積極穩(wěn)妥推進(jìn)國有企業(yè)混改所有制改革。然而，混改工作仍然面臨混改各方主體參與意愿不強(qiáng)、重程序而忽視改革經(jīng)營機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制效果不突出、統(tǒng)籌協(xié)同不夠等問題。筆者建議將優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)作為混改突破口、推動(dòng)混改企業(yè)深度轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制、切實(shí)改革激勵(lì)約束機(jī)制、加強(qiáng)配套政策協(xié)調(diào)形成政策合力。

關(guān)鍵詞 國有企業(yè);混合所有制;改革;建議

黨的十八大以來，混合所有制改革按照“完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率”十六字方針扎實(shí)推進(jìn)，著眼“混資本、促融合”“改機(jī)制、提效率”“謀經(jīng)營、促發(fā)展”，以模式創(chuàng)新為抓手，推進(jìn)試點(diǎn)改革和探索，改革實(shí)踐中涌現(xiàn)出一批具有示范帶動(dòng)作用的典型案例，形成了一批具有推廣價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)啟示。與此同時(shí)，在改革實(shí)際操作層面上還存在諸多的難點(diǎn)、障礙和問題，面臨新的挑戰(zhàn)。本文以問題為導(dǎo)向，圍繞破解混改實(shí)踐中面臨的突出問題與挑戰(zhàn)，深入分析論證并提出應(yīng)對(duì)之策，為推進(jìn)國企混改向縱深發(fā)展提供借鑒參考。

一、國有企業(yè)混合所有制改革的現(xiàn)狀

在國企改革的綱領(lǐng)性文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》等“1+N”政策文件體系中，將混合所有制改革作為重要內(nèi)容展開了詳細(xì)論述和部署。一系列舉措為進(jìn)一步深化混合所有制改革提供了系統(tǒng)的政策指引、奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)、積累了豐富的研究素材。國有企業(yè)混合所有制改革在政策、試點(diǎn)和面上均產(chǎn)生了積極進(jìn)展。

（一）國企混合所有制改革政策逐步完善

自2013年黨的十八屆三中全會(huì)確定了發(fā)展混合所有制為深化國企改革的重要方向以來，黨中央、國務(wù)院及各部委先后發(fā)布了一系列相關(guān)文件，形成了推進(jìn)混改的“政策包”和“工具箱”，構(gòu)建包括宏觀要求、具體目標(biāo)和途徑、操作流程的混改制度體系，從為各地推進(jìn)國企混改實(shí)踐搭建了基礎(chǔ)政策框架。

一是混改頂層設(shè)計(jì)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指明了新一輪深化國企混合改方向，正式拉開了新一輪國企深化改革的帷幕。

二是“1+N”政策體系。國務(wù)院及各部委先后發(fā)布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范國有企業(yè)投資項(xiàng)目引入非國有資本的指導(dǎo)意見》《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追求制度的意見》《關(guān)于深化混合所有制改革試點(diǎn)若干政策的意見》《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》等一系列政策文件，[1]為全國各地推進(jìn)國企混改工作構(gòu)建了基礎(chǔ)性的政策框架。

（二）國企混合所有制改革試點(diǎn)有序推進(jìn)

目前，在中央層面國家發(fā)改委、國務(wù)院國資委已牽頭陸續(xù)開展了四批208家混合所有制改革試點(diǎn)工作，各地方企業(yè)的混合所有制改革也在持續(xù)深入推進(jìn)。2016年以來，混合所有制改革的深度和廣度不斷擴(kuò)大，階段性進(jìn)展突出，主要存在以下三個(gè)特點(diǎn)。

一是國企混改產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域逐步擴(kuò)展。除了關(guān)系國家安全的國防軍工、戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備等少數(shù)特殊領(lǐng)域，幾乎絕大部分行業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)積極開展混合所有制改革。在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等壟斷性領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐;在制造業(yè)為主的工業(yè)領(lǐng)域，以及金融、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，存在大量的混合所有制企業(yè)，充分競爭領(lǐng)域的商業(yè)類領(lǐng)域是混合所有制改革的主要領(lǐng)域;在公共交通、節(jié)能環(huán)保、供水、燃?xì)?、供暖、清潔能源、公共基礎(chǔ)設(shè)施管理等公益類領(lǐng)域，混合所有制改革案例不斷涌現(xiàn)。

二是民營資本的參與方式更加多元。民營資本多通過股權(quán)出售、發(fā)行可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換、減持、新設(shè)公司等方式參與混改，通過混改進(jìn)一步提高股權(quán)多元化程度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益提高。[2]新設(shè)公司由于體制機(jī)制障礙較少、資產(chǎn)邊界清晰，是中央和地方企業(yè)最為常用的一種混改方式。民營資本從原來參與國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)一步向爭取企業(yè)主導(dǎo)權(quán)、控制權(quán)、話語權(quán)轉(zhuǎn)變，積極參與公司治理。

三是國企混改重點(diǎn)從“混資本”到“改機(jī)制”轉(zhuǎn)變。國有資本與其他所有制資本通過股份制上市、收購非國有企業(yè)、引入非國有資本改制、員工持股、PPP等混改途徑進(jìn)行融合，法人公司的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，混改重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向市場化經(jīng)營機(jī)制上。越來越多的競爭性企業(yè)在混改中進(jìn)一步調(diào)整股權(quán)比例，促進(jìn)企業(yè)形成了有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，逐漸形成產(chǎn)權(quán)多元化、治理現(xiàn)代化的混合所有制企業(yè)。[3]

（三）國企混合所有制改革成效逐步顯現(xiàn)

黨的十八屆三中全會(huì)以來，混合所有制改革積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

一是從總體上看，中央企業(yè)混合所有制占比超過70%，比2012年底提高20個(gè)百分點(diǎn)。其中，中央企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)市場、股票市場等實(shí)施混改超過3700項(xiàng)，引入非公資本超過1萬億元;省級(jí)國資委混改占比56%，2013年以來新增混改企業(yè)超過8000戶，引入非公資本超過1萬億元。

二是上市公司成為中央企業(yè)混改的重要載體。中央企業(yè)戶數(shù)的55%、總資產(chǎn)的67%、營業(yè)收入的65%、利潤的86%都來自上市公司。分類分層推進(jìn)優(yōu)質(zhì)國有企業(yè)混改上市，做大做優(yōu)做強(qiáng)國有企業(yè)，是國有企業(yè)混改的主要趨勢(shì)之一。

三是產(chǎn)權(quán)市場成為助力混改的重要操作平臺(tái)。自2015年9月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國發(fā)〔2015〕54號(hào)）以來，2016至2020年，產(chǎn)權(quán)交易資本市場共完成混改項(xiàng)目5820宗，累計(jì)交易額1.08萬億元。其中：國有企業(yè)混改項(xiàng)目5523宗，交易額1.05萬億元;民營企業(yè)混改項(xiàng)目297宗，交易額330.4億元。2020年產(chǎn)權(quán)交易資本市場共完成各類所有制企業(yè)混改項(xiàng)目1469宗，引入社會(huì)資本1971.2億元。產(chǎn)權(quán)交易資本市場已然成為助力國有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革的重要平臺(tái)。

二、國有企業(yè)混合所有制改革面臨的問題

近年來，在國家政策和部門強(qiáng)力的推動(dòng)下，國企混改持續(xù)落地了系列改革任務(wù)部署，取得了顯著的成效，但依然面臨諸多的挑戰(zhàn)和問題，亟需進(jìn)行系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進(jìn)，逐項(xiàng)突破，形成更為突出的改革效應(yīng)。

（一）混改各方主體參與意愿不強(qiáng)

一是外部主體認(rèn)識(shí)差別大。國資委、紀(jì)檢、發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部和稅務(wù)局等涉及國資監(jiān)管的部門，由于承擔(dān)的職責(zé)不同，必然對(duì)混改有不同的認(rèn)識(shí)。國資監(jiān)管部門的不確定性態(tài)度導(dǎo)致推動(dòng)混改難度增大，在一定程度上弱化了國有企業(yè)推進(jìn)混改工作的主動(dòng)性、積極性。[4]

二是國企內(nèi)部方向不清。因部分國企管理層缺乏改革意識(shí)，對(duì)混改的目的和方向認(rèn)識(shí)不清，擔(dān)心無法適應(yīng)改革后市場化的經(jīng)營環(huán)境和考核要求，主動(dòng)實(shí)施混改的意識(shí)不強(qiáng)，多以完成上級(jí)任務(wù)的心態(tài)應(yīng)對(duì)。

三是股權(quán)釋放較少。國有企業(yè)依然過分強(qiáng)調(diào)對(duì)股權(quán)的控股地位，不愿輕易釋放控制權(quán)，只將小部分股權(quán)提供給社會(huì)資本，社會(huì)資本在混改企業(yè)中的話語權(quán)地位較低，對(duì)企業(yè)不愿投入更多的貢獻(xiàn)熱情，更多的是搭乘順風(fēng)車心理。

（二）重程序而忽視改革經(jīng)營機(jī)制

一是股權(quán)真正融合難。股權(quán)層面的混合所有制改革牽涉了多方利益體系的重構(gòu)和調(diào)整，不同產(chǎn)權(quán)主體因既得利益得不到滿足容易產(chǎn)生沖突和摩擦，導(dǎo)致混合所有制企業(yè)公司治理機(jī)制融合困難。

二是治理機(jī)制改革難。目前混改企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)多以國有企業(yè)控股為主，仍然采用原來國有控股企業(yè)的管理機(jī)制，導(dǎo)致各方股東未能形成有效的制衡關(guān)系，及非國資股東行使其參與決策，選擇、監(jiān)督管理層和收益分配和知情權(quán)等權(quán)利落實(shí)不到位，經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變乏力，改革目標(biāo)尚未全面落實(shí)。

三是管控模式改革滯后。集團(tuán)公司對(duì)混改后企業(yè)的管控模式定位模糊，治理機(jī)制不規(guī)范;混改的事前事中的監(jiān)督不足，對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的管控較弱。這些都會(huì)成為導(dǎo)致混改失敗的因素。

（三）混改后激勵(lì)機(jī)制效果不突出

一是工資總額與業(yè)績脫鉤。混改企業(yè)薪酬管理觀念仍然滯后，薪酬總額控制與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益脫鉤，現(xiàn)代化的薪酬管理體系未能完全建立，薪酬結(jié)構(gòu)復(fù)雜且分配理念模糊，工資總額管理制度與企業(yè)市場化經(jīng)營要求不相適應(yīng)，薪酬制定辦法仍需遵循國資監(jiān)管的一系列規(guī)定，僵化的薪酬分配體系并未實(shí)質(zhì)性改變，工資總額無法真正實(shí)現(xiàn)與業(yè)績相匹配的正向激勵(lì)。

二是中長期激勵(lì)不足。中長期激勵(lì)是混改企業(yè)激勵(lì)機(jī)制短板，相較于民營企業(yè)而言，企業(yè)普遍存在實(shí)施中長期激勵(lì)條件嚴(yán)苛、程序復(fù)雜、激勵(lì)不足的問題。

三是經(jīng)營管理層市場化管理仍是短板。干部“能上能下”的體制尚未真正有效形成。職業(yè)經(jīng)理人制度推進(jìn)緩慢，成為制約混改企業(yè)發(fā)展活力的重要因素。[5]契約化的職業(yè)經(jīng)理人管理機(jī)制不健全，職業(yè)經(jīng)理人授權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)不充分，職業(yè)經(jīng)理人與董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)的權(quán)利事項(xiàng)和權(quán)利邊界模糊。

（四）混改實(shí)踐操作統(tǒng)籌協(xié)同不夠

一是混改對(duì)象選擇和匹配精準(zhǔn)度有待優(yōu)化?；旄膶?duì)象的選擇是國企混改過程中至關(guān)重要且容易被忽視的一個(gè)環(huán)節(jié)，從某種意義上說，是決定國企混改成功與否的基礎(chǔ)性因素。目前混改的對(duì)象選擇時(shí)存在重程序合規(guī)而不重視實(shí)質(zhì)匹配的問題，為后續(xù)混改企業(yè)差異化管控帶來了挑戰(zhàn)。

二是國資監(jiān)管體系和產(chǎn)權(quán)交易配套的發(fā)展有待完善，無法為混改工作提供強(qiáng)有力的外部支持。混改實(shí)操中大多著力于如何實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)上多元化，對(duì)混后企業(yè)管理體制如何改革、經(jīng)營機(jī)制如何運(yùn)作的關(guān)注不足。對(duì)混改企業(yè)自身體制機(jī)制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行不到位。

三、深化國有企業(yè)混合所有制改革的相關(guān)建議

應(yīng)進(jìn)一步加深理解混合所有制改革，深入總結(jié)推廣混合所有制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，以提高企業(yè)決策和經(jīng)營效率為目標(biāo)推動(dòng)混合所有制改革縱深發(fā)展。

（一）將優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)作為混改突破口

一是科學(xué)合理設(shè)計(jì)股權(quán)結(jié)構(gòu)。從眾多國企混改的成功經(jīng)驗(yàn)來看，混合所有制企業(yè)要完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)，關(guān)鍵是要科學(xué)合理設(shè)計(jì)股權(quán)結(jié)構(gòu)，引入戰(zhàn)略投資者，盡可能實(shí)施管理層和員工持股。[6]特別是在競爭性行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，通過優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)施深度混改，著重解決國有企業(yè)股權(quán)比例過于集中、市場化運(yùn)行機(jī)制不健全問題，發(fā)揮各類資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)作用，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。

二是突破股權(quán)比例限制。除國有資本必須保持獨(dú)資、絕對(duì)控股的特殊國有企業(yè)外，混合所有制改革要突破“股比限制”的思維定式，改變國有股一股獨(dú)大、內(nèi)部人控制局面，建立各類股東利益風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、相互制衡約束的有效治理結(jié)構(gòu)。國有資本可采取相對(duì)控股或參股方式，允許非公資本持股比例超過三分之一甚至超過一半，使戰(zhàn)略投資者真正到位，讓各類股東在公司決策和有效治理中都能發(fā)揮應(yīng)有作用。

（二）推動(dòng)混改企業(yè)深度轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制

一是要構(gòu)建科學(xué)的公司治理。合理分配各類股東在董事會(huì)的席位，充分保障各類股東特別是非公有股東的代表性和發(fā)言權(quán)。各類資本通過在公司治理結(jié)構(gòu)中的合理安排，既相互促進(jìn)又彼此制衡，形成生機(jī)勃勃又穩(wěn)健持重的決策風(fēng)格。[7]建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)行決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)“三權(quán)分離”，形成股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層“三會(huì)一層”既相互分工又相互制約的有效治理體系。

二是建立差異化的管控模式。明確集團(tuán)總部與權(quán)屬公司權(quán)責(zé)關(guān)系，對(duì)主業(yè)處于充分競爭領(lǐng)域的國有控股混合所有制企業(yè)，建立適應(yīng)管資本要求、更加市場化的新型治理和管控模式。國有股東（履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)）要充分、規(guī)范、有序地授權(quán)和放權(quán)，主要通過參加股東會(huì)議、審核需由股東決定的事項(xiàng)、與其他股東協(xié)商作出決議等方式履行職責(zé)，除法律法規(guī)或公司章程另有規(guī)定外，不得干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營活動(dòng)。經(jīng)營主體可根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)際選取合適的經(jīng)營方式，簽訂自主經(jīng)營、契約化管理的經(jīng)營協(xié)議;實(shí)行崗位競聘、自主組團(tuán)、雙向選擇，經(jīng)營主體對(duì)權(quán)限內(nèi)人員有選用、考核、調(diào)整建議等權(quán)限;經(jīng)營主體可制定內(nèi)部定額價(jià)格、分配激勵(lì)和契約化考核制度，進(jìn)行市場化結(jié)算兌現(xiàn)。

（三）切實(shí)改革混改企業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制

一是實(shí)施更加市場化的激勵(lì)機(jī)制。堅(jiān)決推進(jìn)國企高管和職工的身份轉(zhuǎn)化，推動(dòng)國企高管去行政化，建立市場化的選人用人用工和分配機(jī)制?；旌纤兄破髽I(yè)的經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)堅(jiān)持市場化、社會(huì)化、去行政化、去官本位?；旌纤兄破髽I(yè)應(yīng)積極實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，通過市場化方式選聘經(jīng)理人，明確將企業(yè)核心管理層的身份由類行政事業(yè)編制完全轉(zhuǎn)為企業(yè)編制，其任命權(quán)真正由組織部門轉(zhuǎn)到企業(yè)的董事會(huì)。給予核心管理層陽光持股，使他們的切身利益和企業(yè)利益最大程度一致化，使其管理潛能得到充分釋放。

二是探索多種形式的中長期激勵(lì)措施。建立績效管理制度和員工激勵(lì)機(jī)制建立獎(jiǎng)懲分明的績效管理制度，調(diào)動(dòng)全體員工的積極性。國有企業(yè)在混改過程中，可以考慮積極搭配員工持股、限制性股票、股權(quán)分紅權(quán)、股票期權(quán)等各種中長期激勵(lì)措施，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)經(jīng)營管理者和核心骨干的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。[8]

（四）加強(qiáng)配套政策協(xié)調(diào)形成政策合力

一是提高國企改革配套政策文件整體性、協(xié)調(diào)性。混合所有制改革要高度重視協(xié)調(diào)配套，對(duì)相關(guān)配套文件進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范梳理，注重配套政策之間銜接和前后出臺(tái)政策的連續(xù)和銜接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策規(guī)定，增強(qiáng)國企改革系列配套文件的整體性、協(xié)調(diào)性。賦予地方和企業(yè)更多、更大改革自主權(quán)和先行先試的權(quán)力，允許地方結(jié)合實(shí)際，對(duì)系列配套文件進(jìn)行綜合、整合，減少配套文件數(shù)量，出臺(tái)地方國企改革和混合所有制改革綜合性文件，消除眾多文件之間相互掣肘的問題，為國有企業(yè)混合所有制改革構(gòu)建制度和政策基礎(chǔ)。

二是出臺(tái)有針對(duì)性的國企混合所有制改革支持政策。針對(duì)現(xiàn)有國企改革、混合所有制改革政策偏向于宏觀指導(dǎo)性、原則性的特征，出臺(tái)可操作性強(qiáng)的配套政策和具體支持措施，著力建立健全激勵(lì)性、支持性優(yōu)惠政策。在混合所有制企業(yè)管理層持股、國企員工身份置換補(bǔ)償、國有企業(yè)解決社會(huì)包袱和歷史遺留問題、混合所有制改革費(fèi)用補(bǔ)償?shù)缺姸喾矫娉雠_(tái)針對(duì)性優(yōu)惠政策，以充分調(diào)動(dòng)國有企業(yè)和社會(huì)資本參與混合所有制改革的積極性、主動(dòng)性。非公有制企業(yè)兼并、控股、參股國有企業(yè)涉及的行政劃撥土地，只要不改變?cè)髽I(yè)的土地用途，經(jīng)批準(zhǔn)可以不改變土地性質(zhì)，由重組后的企業(yè)繼續(xù)使用。

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