魯敏 付祎然 劉文亮

摘 要：合法性是現(xiàn)代政府持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。從表面上看，政府合法性是民眾基于對政府表現(xiàn)總體判斷所產(chǎn)生的認(rèn)同和服從，但實際上政府掌握了部分主動權(quán)。從理論上看，政治合法性可被分為規(guī)范性和有效性兩個維度。基層政府合法性擁有四種基本形態(tài)，即績效合法性、有效執(zhí)行合法性、正義合法性和權(quán)威合法性。四種合法性在基層政府的運(yùn)動式治理中客觀存在，它們的價值存在差別。當(dāng)代中國基層政府可以采取以下機(jī)制提升運(yùn)動式治理的合法性：一是展示績效，提升治理認(rèn)同，善用“績效+宣傳”強(qiáng)化合法性;二是變通工作方法，化解治理阻力，善用“真情+方法”滋潤合法性;三是統(tǒng)籌上級要求和民眾訴求選擇治理內(nèi)容，善用“正義+規(guī)范”爭取合法性;四是巧借多種力量實現(xiàn)低成本運(yùn)作，善用“借力+降本”鞏固合法性。

關(guān)鍵詞：基層政府;運(yùn)動式治理;合法性

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2022）02-0024-11

考察運(yùn)動式治理這一概念的形成歷史，還需從1995年美國學(xué)者詹姆斯·湯森等所提出的“制度化運(yùn)動的悖論”開始。這一提法試圖反映改革開放時期中國所面臨的治理困境，即改革意味著中國生活的常規(guī)化，但它卻是以動員的方式進(jìn)行的[1]（p.283）。此后，2004年記者劉效仁發(fā)表題為《淮河治污：運(yùn)動式治理的敗筆》的文章，引起理論和實踐層面的注意。運(yùn)動式治理就此成為一個經(jīng)典概念，學(xué)者對它的理論研究漸次展開。對于運(yùn)動式治理，研究者一般從合法性來源、方式手段、資源獲取、治理結(jié)果等方面對其進(jìn)行歸納。如唐皇鳳認(rèn)為它以執(zhí)政黨在革命戰(zhàn)爭年代獲取的強(qiáng)大政治合法性為基礎(chǔ)，以發(fā)動群眾為主要手段，通過政治動員集中資源以實現(xiàn)國家的各種治理目的[2]。馮仕政認(rèn)為運(yùn)動式治理是國家或地方為了應(yīng)對官僚體制常規(guī)運(yùn)作機(jī)制的不足，用自上而下的方式打破常規(guī)、整合資源、集中注意力來推動特定命令和政策的執(zhí)行[3]。

盡管運(yùn)動式治理具有“非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化”[3]的特征，但它已深刻嵌入中國歷史和現(xiàn)實的基本治理模式，正如周雪光所言，它“在中國歷史上反復(fù)出現(xiàn)，不是偶然的或個人意志所為，而是國家治理制度邏輯的重要組成部分”[4]。在多數(shù)研究者的判斷中，運(yùn)動式治理是與常規(guī)治理相對應(yīng)的一種治理模式。如果說常態(tài)社會中按照基本制度、規(guī)則和程序進(jìn)行的常規(guī)治理契合現(xiàn)代社會的價值理念和法治精神，那么依托權(quán)威推動，通過大規(guī)模集聚資源、高強(qiáng)度執(zhí)法、疾風(fēng)驟雨般執(zhí)行的運(yùn)動式治理似乎與上述精神存在一定的沖突，因而容易產(chǎn)生諸多負(fù)面效應(yīng)，如“除了成本較高、難以持續(xù)、易引發(fā)社會矛盾外，運(yùn)動式治理還被認(rèn)為具有嚴(yán)重的合法性問題而構(gòu)成了我國法治轉(zhuǎn)型的巨大障礙”[5]。

從歷史發(fā)展的邏輯來看，運(yùn)動式治理是我黨在革命戰(zhàn)爭年代為應(yīng)對艱苦環(huán)境而不得不采取的生存策略。到了計劃經(jīng)濟(jì)時代，總體性社會的運(yùn)行邏輯成為運(yùn)動式治理獲取合法性的政治社會根源。改革開放早期，我國治理的制度化水平尚且不足，且國家面臨急劇的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，整個社會處于矛盾和沖突叢生的不確定狀態(tài)，此時采取大規(guī)模、非常態(tài)的運(yùn)動式治理能夠高效靈活地處理難以預(yù)料的沖突矛盾。用政治動員的手段彌補(bǔ)管理能力的缺失成為執(zhí)政者不得已的選擇，政治動員與意識形態(tài)宣傳成為國家治理能力不足的外部救濟(jì)，“嚴(yán)打”“專項治理”等治理方式具有存在的必要性。革命運(yùn)動與大國轉(zhuǎn)型為運(yùn)動式治理提供了合法土壤和現(xiàn)實需要。進(jìn)入21世紀(jì)以后，“日益步入市場社會的中國，其國家治理的社會基礎(chǔ)開始發(fā)生根本性的變化，國家治理方式也迫切需要作適應(yīng)性調(diào)整與變革，即意味著應(yīng)該更多地通過常規(guī)化的法律法規(guī)、制度規(guī)范、合法程序來實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的常規(guī)化管理”[2]。但從實踐來看，這種變革似乎沒有到來，在國家的基本治理模式中，運(yùn)動式治理依然長期存在。而且從經(jīng)驗性的觀察來看，基層民眾對運(yùn)動式治理并沒有顯示出特別的厭惡和行動性抵制。相反，人們對那些具有較好治理績效的運(yùn)動式治理存在寬容、理解等正面性支持心理?；鶎用癖妼\(yùn)動式治理的實際評價究竟如何？基層政府獲取合法性的渠道有哪些？各種渠道存在哪些比較優(yōu)勢？這是本研究試圖回答的問題。

一、運(yùn)動式治理合法性的正反觀及辨析

對于運(yùn)動式治理的合法性問題，研究者存在兩種觀點(diǎn)。

一種是正面積極評價，認(rèn)為現(xiàn)階段運(yùn)動式治理與中國傳統(tǒng)治理文化存在天然契合，具有強(qiáng)大的路徑依賴特征，而且它在當(dāng)代中國的治理實踐中展示出了正面的治理績效，能夠克服傳統(tǒng)官僚組織治理的失敗并促成國家權(quán)力再生產(chǎn)的目的。持有這種觀點(diǎn)的研究者也普遍認(rèn)為運(yùn)動式治理的存在是當(dāng)前中國治理環(huán)境中的權(quán)宜之舉，并非是長久選擇。例如，唐皇鳳認(rèn)為運(yùn)動式治理是轉(zhuǎn)型中國國家治理的內(nèi)在邏輯。它推動國家權(quán)力的再生產(chǎn)與再擴(kuò)充，并確保政治秩序合法性的延續(xù)與維系。只有隨著國家法治資源不斷充裕、制度網(wǎng)絡(luò)不斷完善、國家權(quán)力的后勤基礎(chǔ)設(shè)施逐漸走向發(fā)達(dá)，常規(guī)化的治理才會徹底替代運(yùn)動式治理[2]。李輝認(rèn)為與本土治理生態(tài)天然契合是運(yùn)動式治理長期存在的源生動力，可替代性治理工具供給不足是運(yùn)動式治理長期存在的現(xiàn)實土壤，相對有效性使運(yùn)動式治理具有存在的績效合法性。因而，“運(yùn)動式治理的長期存在并非所謂‘盲目’或‘頑疾’……應(yīng)采取相對平和的態(tài)度承認(rèn)其存在的客觀性，并秉持科學(xué)的精神進(jìn)一步拓展運(yùn)動式治理的研究空間，深入探究其應(yīng)用范圍、限度、方法等，以期得出更具建設(shè)性的研究結(jié)論”[6]。周雪光認(rèn)為運(yùn)動式治理是在官僚制失效所導(dǎo)致的組織危機(jī)中衍生出來的，“國家治理主要建立在官僚制的常規(guī)機(jī)制之上，但官僚制度有著內(nèi)在困難，而且這些困難在中國官僚制度特定形式下加劇放大，常常導(dǎo)致組織失敗和危機(jī)”[4]。因而，傳統(tǒng)官僚制失敗是運(yùn)動式治理合法性的基礎(chǔ)性來源?！盁o論組織設(shè)計多么合理，都會遭遇‘委托—代理’職能分割和交疊管轄、執(zhí)行力量和政策資源不足、封閉循環(huán)等組織困境，由此還會派生出更多的二階問題”[7]，作為務(wù)實管用的政策工具，運(yùn)動式治理具有現(xiàn)實合法性。

另一種對運(yùn)動式治理合法性持否定態(tài)度的觀點(diǎn)認(rèn)為，運(yùn)動式治理破壞制度規(guī)則和法治精神，與現(xiàn)代政府的價值理念存在沖突，而且它不能持續(xù)產(chǎn)生治理動力，其間歇性運(yùn)作會導(dǎo)致現(xiàn)代政府治理功能紊亂和治理惰性叢生，并有礙于向常規(guī)治理的轉(zhuǎn)型。倪星等認(rèn)為壓力型體制使基層承擔(dān)了巨大的壓力和任務(wù)，“權(quán)少責(zé)多”的現(xiàn)實使得基層官僚很難有效地通過常規(guī)治理手段去完成工作，運(yùn)動式治理是上述困境中基層組織的無奈選擇。但運(yùn)動式治理非但沒有達(dá)成對下屬的有效激勵，反而被技術(shù)化和數(shù)字化的考核手段所消解，促成了上下級部門“庇護(hù)共謀”，淪為下級向上級表演忠誠度的地方“劇場政治”。運(yùn)動式治理在這一過程中失去其發(fā)展的內(nèi)在動力，并通過“棘輪效應(yīng)”走向運(yùn)動式治理的常規(guī)化。“但政治官僚制下的‘常規(guī)化’運(yùn)動式治理不能，也無意使治理效果達(dá)到帕累托最優(yōu)，運(yùn)動式治理最終將會逐步走向‘內(nèi)卷化’，而非走向制度化的‘常規(guī)治理’?！盵8]魏志榮等則認(rèn)為運(yùn)動式治理雖然暫時滿足了績效要求，但其帶來的負(fù)面效應(yīng)不容小覷，妨礙了國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化，其中的機(jī)會主義策略、對社會資源的過多消耗、阻礙常規(guī)治理的轉(zhuǎn)化、使用的邊際效益遞減以及政治劇場對治理成效的消解等種種消極現(xiàn)象值得警惕[9]。

總體來看，對運(yùn)動式治理持徹底否定和悲觀評價的是少數(shù)，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為運(yùn)動式治理至少具有“階段合法性”的特征。也就是，在當(dāng)代中國的治理情境下，運(yùn)動式治理具有其存在的現(xiàn)實價值和短期合法性基礎(chǔ)。對于運(yùn)動式治理的合法性來源，已有文獻(xiàn)主要從宏觀和微觀兩個層面進(jìn)行了探討。

從宏觀層面來看，傳統(tǒng)治理文化和中國共產(chǎn)黨的“革命教化政體”[3]共同構(gòu)筑了運(yùn)動式治理的宏觀制度合法性。在賈秀飛等看來，運(yùn)動式治理的起因可以被歸納為歷史與革命兩個要素[10]。周雪光認(rèn)為，在中華帝國的千年歷史中，中央集權(quán)下的成熟官僚體制共同搭建了基本治理體系。但具有獨(dú)特性的中國官僚體制放大了一般組織存在的問題，導(dǎo)致其運(yùn)作成本有時會達(dá)到負(fù)荷累累、不堪重負(fù)的地步。因此，傳統(tǒng)中華帝國“必須不時地打破帝國封閉型官僚體制的常規(guī)狀態(tài)，震動和打斷常規(guī)型治理機(jī)制的束縛和惰性以及這一狀態(tài)所產(chǎn)生的既得利益，或者將官僚體制的運(yùn)轉(zhuǎn)納入新的軌道……如此，在國家治理運(yùn)作中必須另辟蹊徑，尋找一個可以（暫時）替代官僚體制常規(guī)機(jī)制的機(jī)制——這就是我們下面討論的運(yùn)動型治理機(jī)制”[4]。而在新中國誕生以后，為了適應(yīng)推進(jìn)趕超型現(xiàn)代化的需要，國家創(chuàng)設(shè)了“革命教化政體”。在強(qiáng)烈的歷史使命感和績效合法性壓力下，國家不得不打破制度、常規(guī)和專業(yè)分際，強(qiáng)力動員國家所需要的社會資源，于是形成國家運(yùn)動。國家在這些大型運(yùn)動中不斷通過官僚忠誠、民眾教化、政治動員和現(xiàn)實績效等多重方式強(qiáng)化合法性，最終“國家在運(yùn)動過程中對各種社會力量的調(diào)度始終堅守自己的合法性邏輯，各種社會力量不管革命性有多強(qiáng)，在打破制度、常規(guī)和專業(yè)分工時也不敢挑戰(zhàn)國家的合法性邏輯”[3]?？傮w來看，宏觀制度合法性主要從治理傳統(tǒng)、政治心理和路徑依賴等角度分析運(yùn)動式治理在當(dāng)代中國持續(xù)存在的基本邏輯，注重歷史分析，具有宏大敘事的表現(xiàn)風(fēng)格。

從微觀層面來看，治理工具的相對有效性賦予了運(yùn)動式治理以績效合法性。運(yùn)動式治理所面對的事件一般是社會關(guān)注的熱點(diǎn)、引起眾怒的痛點(diǎn)或者領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的焦點(diǎn)。在制度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚不完善的條件下，“管用”就成為轉(zhuǎn)型期運(yùn)動式治理合法性的重要獲取渠道。李輝認(rèn)為，運(yùn)動式治理在實施過程中不僅具有超常的執(zhí)行力和對公共熱點(diǎn)事件的及時回應(yīng)性，能在短時間內(nèi)集中各類資源獲得“立竿見影”的效果，而且具有累積效應(yīng)、試驗效應(yīng)、警示效應(yīng)、示范效應(yīng)等間接且長期的績效表現(xiàn)[6]。對碎片化組織的有效整合進(jìn)而提升政府的治理效能也是運(yùn)動式治理獲得體制內(nèi)外積極評價的重要原因。任何官僚科層制組織都面臨著“組織僵化綜合征”，為了對抗這種僵化趨勢，組織會發(fā)展出一套調(diào)適行為模式。黃科認(rèn)為運(yùn)動式治理是當(dāng)代中國政府發(fā)展出來的一種激進(jìn)的內(nèi)在調(diào)適模式。當(dāng)代中國政府在實踐中存在縱向上中央集權(quán)與地方分權(quán)的協(xié)調(diào)問題，以及橫向上條塊分割的專業(yè)分工和統(tǒng)一協(xié)調(diào)之間的沖突。運(yùn)動式治理的積極價值在于“在縱向的調(diào)節(jié)機(jī)制、橫向的調(diào)節(jié)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和信息控制機(jī)制四個維度為政黨科層制政府量身規(guī)劃了一條‘組織整治’的途徑，為組織提供了一個解決組織關(guān)系僵化的協(xié)調(diào)方案”[11]。政治權(quán)威與運(yùn)動式治理之間的良性互動也是運(yùn)動式治理合法性來源的渠道。運(yùn)動式治理天然存在用政治邏輯代替行政邏輯的基本傾向，它不僅能夠?qū)崿F(xiàn)特殊時期的高效運(yùn)作和應(yīng)急功效，也能在不定期的運(yùn)作中強(qiáng)化中央對地方、上級對下級的權(quán)威。這種權(quán)威性還具有擴(kuò)散效應(yīng)，大大提升了執(zhí)政黨與政府的權(quán)威形象[2]。

二、兩維四態(tài)：合法性的維度及其在基層政府中的表現(xiàn)

（一）合法性的兩個維度

合法性是任何國家持續(xù)存在的基本要件，“政治合法性是一個政治體系存在、持續(xù)、穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提……合法性意味著社會大眾對于政權(quán)的認(rèn)同和服從”[12]。當(dāng)然，這種服從并不是簡單的統(tǒng)治者基于單向暴力或者強(qiáng)制的結(jié)果，它離不開民眾對于政權(quán)現(xiàn)實表現(xiàn)的判斷和認(rèn)識?！罢蜗到y(tǒng)統(tǒng)治的合法性，涉及系統(tǒng)成員的認(rèn)知與信仰，即系統(tǒng)成員承認(rèn)政治系統(tǒng)是正當(dāng)?shù)?，相信系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與體制，認(rèn)為其在既定的范圍內(nèi)有權(quán)使用政治權(quán)威?！盵13]（p.38）從這個角度來看，這種認(rèn)同是政權(quán)與民眾互動的結(jié)果。一方面，政權(quán)要通過種種方式為自己的行動進(jìn)行解釋和論證，這種論證既涉及理念、道德和意識形態(tài)，也包括政府行為的實際行動效果。另一方面，民眾會將頭腦中固有的合法性模式認(rèn)知投射到現(xiàn)實政府上，并不斷將結(jié)果反饋到自己的認(rèn)知系統(tǒng)中，形成對政府合法性的總體判斷。

在一定的時期內(nèi)，民眾的合法性認(rèn)知模式是相對固定的，政府能夠獲得多少合法性更多取決于自身的行動?！昂戏ㄐ砸环矫嫒Q于政府的活動，包括國家政權(quán)為了強(qiáng)化自己的統(tǒng)治地位而運(yùn)用意識形態(tài)的、法律的和道德倫理的力量為自身所作的種種論證，另一方面其更為實質(zhì)的內(nèi)容是國家政權(quán)在大眾當(dāng)中贏得了廣泛的信任和忠誠，從而使人民自覺地把對政府的服從當(dāng)作自己的義務(wù)?！盵12]從這個意義上講，政府的合法性表面看起來是民眾對政府表現(xiàn)的總體判斷，其實主動權(quán)仍掌握在政府手中，政府的意識教化、宣傳動員、論證解釋、功效證明等都能夠幫助其贏得主動。

對于這種通過政治權(quán)威獲得合法性的方式，韋伯提出了自己的觀點(diǎn)，他將合法性統(tǒng)治歸納為三種類型，即法理型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治和魅力型統(tǒng)治[14]（p.241）。哈貝馬斯發(fā)展性地認(rèn)為衡量一種政治秩序合法性的標(biāo)準(zhǔn)就是政治秩序與其所處時代的價值規(guī)范的相容程度[15]（p.184）?？傮w來看，不同歷史時期的價值判斷和合法性基礎(chǔ)存在區(qū)別，人們對合法性獲取的方式也存在理解偏差。但無論如何，普遍的觀點(diǎn)都傾向于將權(quán)威合法性基礎(chǔ)歸納為三個方面：一是意識形態(tài)認(rèn)知，即普通民眾在權(quán)威性信仰和價值觀上的服從所帶來的支持態(tài)度;二是制度規(guī)范程度，即政治權(quán)力運(yùn)作與一般制度規(guī)則的契合程度;三是有效性，即政治權(quán)力運(yùn)作取得的功效。如果將上述三個方面進(jìn)一步抽象，政治合法性可以被歸納為兩個維度：一是從價值理念、意識形態(tài)和認(rèn)知角度等來理解的具有軟約束特征的規(guī)范性;二是從治理功效、秩序供給等角度來理解的具有硬約束特征的有效性。

所謂規(guī)范性，就是政治權(quán)威的價值理念和運(yùn)作方式是否符合民眾認(rèn)知模式。這其中一方面涉及價值判斷，就如同李普塞特所言，合法性“完全取決于政治系統(tǒng)的價值與其成員的價值是否一致”[16];另一方面涉及政治系統(tǒng)的運(yùn)作是否與民眾合法性模式中的制度形態(tài)趨于一致，也就是J·羅思切爾德所言的“相信系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與體制，認(rèn)為其在既定的范圍內(nèi)有權(quán)使用政治權(quán)威”[13]（p.38）。所謂有效性，就是政治系統(tǒng)的運(yùn)作能夠達(dá)成預(yù)期的目標(biāo)。從結(jié)果的角度來看，“有效性指實際的政績，即該制度在大多數(shù)人民及勢力集團(tuán)如大商業(yè)或軍隊眼中能滿足政府基本功能的程度”[17]（p.53）。從過程的角度來看，有效性就是創(chuàng)造秩序的能力，因為在任何條件下，政治權(quán)威需要保證秩序的穩(wěn)定。正如林尚立所言，“創(chuàng)造了秩序，才能創(chuàng)造制度，而制度的基本功能之一就是創(chuàng)造和鞏固秩序。所以，相對于國家供給制度而言，供給秩序更為根本。沒有秩序，制度就不可能立足，也就更不可能形成持續(xù)有效的轉(zhuǎn)型與發(fā)展”[18]。

（二）基層政府合法性獲取的四種途徑

相對于中央政府、中層政府而言，基層政府在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于基層，也即最低一層的位置，它們是國家政策的直接執(zhí)行者。從合法性來源來看，顯然基層政府與其他層級的政府有一定的差異。首先，基層政府是上級政策的直接執(zhí)行者，它們直面民眾。相對于其他層級的政府而言，民眾對基層政府的感受直接而真實，他們在與基層政府的接觸過程中建立起對整個政權(quán)體系的合法性認(rèn)知。從這個角度來看，基層政府合法性問題事關(guān)重大。其次，基層政府擁有相對更靈活多變的政策操作空間，同樣的政策能夠產(chǎn)生不同的執(zhí)行效果，其帶給民眾的合法性認(rèn)知可能不同，這就意味著基層政府獲取合法性的彈性空間較大。再者，在當(dāng)前中國政府體系中，基層政府面臨“權(quán)小責(zé)大”的困境。相對于紛繁復(fù)雜的基層事務(wù)而言，基層政府可以調(diào)動的資源是嚴(yán)重不足的，理解基層政府在狹小的戰(zhàn)略空間中的合法性獲取邏輯具有一定的現(xiàn)實啟發(fā)性。歸納來看，基層政府的合法性獲取一般有四種途徑。

一是績效合法性的獲取?？冃Ш戏ㄐ允峭ㄟ^結(jié)果的有效性獲得的合法性。實際上，對擅長具體操作的基層政府而言，以行動結(jié)果為導(dǎo)向的績效合法性普遍而實用。通過短時間集中資源，整合組織力量短促突擊，打一場“翻身仗”，讓民眾感受到實實在在的變化，這種工作方式是基層政府的強(qiáng)項。當(dāng)然，政府在獲取績效合法性過程中往往過于注重短期內(nèi)的結(jié)果改善而缺乏細(xì)致穩(wěn)妥的操作規(guī)范，導(dǎo)致治理中的績效有余而規(guī)范不足，這是其劣勢。

二是承接中高層政府的權(quán)威合法性。當(dāng)代中國存在上層決策、中層傳達(dá)和基層執(zhí)行的層級差異和不同功能定位。對于基層民眾而言，中高層政府因為距離較遠(yuǎn)而具有天然的神秘感和權(quán)威性，而且相對于基層政府而言，中高層政府制定的各種政策具有規(guī)范連續(xù)性、配套資源豐富且更具執(zhí)行性等優(yōu)勢?；鶎诱诔薪又懈邔诱叨M(jìn)行運(yùn)動式治理的過程中，來自中高層政府政策的權(quán)威性能夠一定程度上被轉(zhuǎn)化為治理的合法性。這種合法性是從規(guī)范性維度體現(xiàn)出來的，它源于民眾意識形態(tài)存量中對政治權(quán)威及其制度規(guī)則的認(rèn)同，因而是事前存在的，其持久性有待基層政府執(zhí)行的檢驗，但它在客觀上有利于基層政府的政策執(zhí)行。

三是通過“熱點(diǎn)回應(yīng)+領(lǐng)導(dǎo)站臺”的方式形成正義合法性?，F(xiàn)實中有相當(dāng)比例的運(yùn)動式治理是在社會熱點(diǎn)發(fā)酵中形成的，其運(yùn)作機(jī)理一般是“涉及民眾基本利益的事件或者某一社會案件引發(fā)輿論的高度關(guān)注并成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)話題→輿論跟風(fēng)炒作引發(fā)眾多負(fù)面效應(yīng)→地方關(guān)鍵行動者高度關(guān)注并將此類問題納入政治議程→地方關(guān)鍵行動者高調(diào)動員，運(yùn)動式治理由此展開”。正義合法性是基于民眾傳統(tǒng)意識中對社會公平正義的基本需求被地方關(guān)鍵行動者感知并由其借勢發(fā)揮而產(chǎn)生的。這種合法性是從規(guī)范性和有效性的復(fù)合維度中共同體現(xiàn)出來的，它一方面符合民眾的基本價值判斷，另一方面回應(yīng)了民眾對于現(xiàn)實的訴求。在自下而上的民眾呼聲和自上而下的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的共同作用下，依托這種合法性的運(yùn)動式治理往往能夠收到較好的效果。

四是由良性的政策變通產(chǎn)生的有效執(zhí)行合法性。對于現(xiàn)代國家而言，“要具有供給制度的能力，首先需要具有供給秩序的能力”[18]。有效的政策執(zhí)行并維持穩(wěn)定的秩序供給是現(xiàn)代政府合法性的重要來源。再好的制度，如果不能被有效貫徹并轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定秩序亦是枉然，相反，通過良性的政策變通實現(xiàn)有效執(zhí)行和秩序穩(wěn)定也是現(xiàn)代政府獲取合法性支持的要義。從客觀上講，任何政策都是制定者根據(jù)普遍規(guī)律和一般情境進(jìn)行的制度設(shè)計，千變?nèi)f化的現(xiàn)實情境客觀上需要一線操作者根據(jù)實際情況進(jìn)行酌情處理。良性政策變通是一線操作者根據(jù)實際情況，基于公平正義價值立場對政策進(jìn)行的科學(xué)分析和適度拿捏，既能維護(hù)政策基本精神要義，又能兼顧其可執(zhí)行性并最終穩(wěn)定社會秩序。

有效執(zhí)行合法性是從過程中體現(xiàn)的有效性，與績效合法性相比較，兩者都關(guān)注有效性維度，但后者主要從結(jié)果來體現(xiàn)。有效執(zhí)行合法性往往是在政策執(zhí)行過程中通過比較產(chǎn)生的，這表現(xiàn)為上級的部分政策與實際狀況存在一定的差距，基層政府在執(zhí)行中存在一定的阻力，為了保證政策的有效執(zhí)行，維持政策執(zhí)行中的社會秩序，基層政府在同上級政府溝通并充分考慮地方特殊情況或者特殊群體的合理訴求以后，對政策局部進(jìn)行變通而實現(xiàn)政策的平穩(wěn)執(zhí)行。民眾在基層政府的有效合理變通中對政策和秩序的價值所產(chǎn)生的認(rèn)同就是這種合法性的要義。地方政府的有效執(zhí)行合法性是非常復(fù)雜和不確定的，它強(qiáng)調(diào)變通，但這種變通必須是良性的。這里之所以強(qiáng)調(diào)良性政策變通，主要是因為現(xiàn)實中存在眾多非良性政策變通現(xiàn)象，兩者是有本質(zhì)區(qū)別的。非良性政策變通可能存在對政策精神的歪曲性理解、選擇性理解或者基于小團(tuán)體利益的袒護(hù)性理解等，這種政策變通不僅難以增加合法性，反而可能在事件沖突中造成合法性的喪失。通過以上論述，我們得到表1。

三、常量與變量：基層政府運(yùn)動式治理合法性的彈性空間

基層政府既是中高層政府與民眾的橋梁，也是本地公共秩序和公共產(chǎn)品的提供者。它一方面要承接中高層政府的戰(zhàn)略意圖，將其與本地的實際結(jié)合，落實各項方針政策，另一方面要根據(jù)本地的實際回應(yīng)區(qū)域內(nèi)民眾的關(guān)切，設(shè)定政治議程，化解本地獨(dú)有的矛盾和沖突?；鶎诱婢呱霞壵耘c本地獨(dú)立意志的雙重角色。這就意味著，基層政府的合法性一方面來自于整個政治與政府體系，另一方面也與自身的政治表現(xiàn)和治理功效相關(guān)。具體而言，基層政府獲取運(yùn)動式治理合法性有兩個途徑。一是民眾基于歷史淵源、政治文化、宏觀政府的傳統(tǒng)路徑等形成的對于運(yùn)動式治理的基本認(rèn)知，這種認(rèn)知構(gòu)成了運(yùn)動式治理合法性的歷史存量。對于基層政府而言，由于它們在一定時期內(nèi)對其影響不大，因而這些存量是常量。二是基層政府通過自己的實際政治運(yùn)作所取得的民眾對于其所開展的運(yùn)動式治理的規(guī)范性和有效性的評判。這些評判與基層政府的現(xiàn)實表現(xiàn)高度相關(guān)，它們是變量。地方政府的行動結(jié)果可能提升或者降低運(yùn)動式治理的合法性。這不僅會影響地方政府關(guān)鍵行動者的政治聲譽(yù)，也將影響下一次基層政府運(yùn)動式治理的有效開展。

民眾對于運(yùn)動式治理合法性的存量認(rèn)知具有歷史性和宏觀性特征。運(yùn)動式治理與傳統(tǒng)歷史中的中華帝國治理文化具有天然的契合性。周雪光在文章《運(yùn)動型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》的開篇中關(guān)于“叫魂”事件的描述，證實了傳統(tǒng)中華帝國主政者啟動運(yùn)動型治理的普遍性。馮仕政的經(jīng)典歸納“革命教化政體”反映了新中國成立后運(yùn)動式治理延續(xù)的基本格局，“三反五反”“大躍進(jìn)”等運(yùn)動體現(xiàn)了這種治理方式在當(dāng)時歷史條件下的廣泛性?？梢哉f，運(yùn)動式治理是被傳統(tǒng)政治證實有效，并被民眾認(rèn)同的，且深深嵌入傳統(tǒng)政治的基本治理形態(tài)。

從現(xiàn)實政府運(yùn)行的總體邏輯來看，當(dāng)代中國基層政府存在科層體制與黨政體制交叉運(yùn)行的基本特征?？茖芋w制是現(xiàn)代國家的基本治理架構(gòu)，表現(xiàn)為政府由不同專業(yè)分工的部門構(gòu)成，部門下面有不同的職能科室，它們被給予了不同的權(quán)力責(zé)任和配套資源?？茖芋w制體現(xiàn)了法定主義、技術(shù)主義、去人格化和事本主義的優(yōu)勢和特點(diǎn)，但也存在天然的弱點(diǎn)和缺陷。最為核心的就是科層中的職能部門之間利益是相互獨(dú)立且有競爭性的，這也是它們在面對較為復(fù)雜的治理任務(wù)的時候難以有效協(xié)同的根本原因。因而，在當(dāng)代中國基層政府的治理單元中，常規(guī)事務(wù)完全可以依靠科層體制處理，但面對牽涉面廣、任務(wù)復(fù)雜、協(xié)同難度大的目標(biāo)時，科層體制就難以奏效。黨政體制是克服這種困境的有效載體。黨政體制是建立在科層體制上的更具權(quán)威、特色和適應(yīng)性的管理體制。黨政體制是黨在國家政治生活中核心作用的體現(xiàn)，也是黨實現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)和居中協(xié)調(diào)的制度載體。在基層政府中，黨政體制一般通過黨委主導(dǎo)、常委分工、黨組協(xié)調(diào)、歸口管理、“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制等將各種治理主體和資源高度集中，在短時間內(nèi)超常規(guī)治理，達(dá)成常規(guī)條件下難以實現(xiàn)的治理效果。可以看出，黨政體制和科層體制交叉運(yùn)行，共同完成了當(dāng)前基層組織面對的治理任務(wù)和難題。這種基本治理模式不僅體現(xiàn)了傳統(tǒng)歷史和治理文化中“路徑依賴”的制度慣性，而且展現(xiàn)出高效協(xié)同的治理效果。民眾對這種基本治理模式保持天然認(rèn)可，自然對蘊(yùn)含其中的運(yùn)動式治理邏輯持有認(rèn)同的基本傾向，這構(gòu)成了基層政府運(yùn)動式治理合法性的常量。

不過，不同基層政府在開展運(yùn)動式治理的過程中，因時機(jī)選擇、策略把握、手段方式、執(zhí)行效果等存在差異，得到的基層民眾評價也有所不同，這些構(gòu)成了基層政府運(yùn)動式治理合法性的變量。變量是基層政府能夠把握的流量，并且這種流量將削弱或者增強(qiáng)基層政府政體合法性的基礎(chǔ)，影響主要領(lǐng)導(dǎo)者的政績和聲譽(yù)，直接影響下一次運(yùn)動式治理的開展。從實踐來看，基層政府在運(yùn)動式治理中為了獲得更多的合法性流量，往往通過“借用外力，弱化阻力，降低成本”等方式達(dá)成目標(biāo)。所謂借用外力，就是在議程設(shè)置或者貫徹執(zhí)行過程中采取如下措施：充分利用媒體的轟動效應(yīng)或者本地民眾的情緒、爭取上級政府權(quán)威人物的站臺和加持、將本地的運(yùn)動式治理納入更高一級政府組織的整體行動中。弱化阻力則包括采取政策變通降低對少數(shù)被執(zhí)行人的損害、通過單獨(dú)談判取得治理對象的支持、利用組織體制內(nèi)成員對其親屬（也是治理對象）進(jìn)行政治動員。降低成本則包括構(gòu)建運(yùn)動式治理組織時最大限度利用原有組織資源、爭取治理績效對治理成本的覆蓋等。

四、案例說明與量化探討

（一）案例選擇與問卷設(shè)計

經(jīng)對2018—2020年T市政府網(wǎng)站更文以及相關(guān)媒體報道的了解與歸納，T市H鎮(zhèn)基層政府采取的治理行為相對成效顯著。為充分探索兩維四態(tài)在基層政府治理行為中的差異，在2018—2020年的H鎮(zhèn)基層政府治理行為中，依據(jù)典型性、多元性與可獲取信息性原則，本文選取了禁放煙花爆竹、廁所革命、棚戶區(qū)改造、拆除違法建筑、疫情防控五個案例。

2021年6月，課題組在H鎮(zhèn)進(jìn)行了實地調(diào)研，問卷調(diào)查采取紙質(zhì)版問卷發(fā)放以及電子版問卷填寫相結(jié)合的形式。被調(diào)查者涉及多年齡段和不同文化程度，人員主要包括村民、社區(qū)居民、商場工作人員、學(xué)生、自由職業(yè)者、個體工商戶等。在實地調(diào)研中，調(diào)研者現(xiàn)場指導(dǎo)填寫，以保證問卷填寫質(zhì)量以及回收率。最終共獲取160份問卷，其中有效問卷159份，有效回收率99.38%。經(jīng)信度與效度檢驗，問卷整體信度高且具有良好的結(jié)構(gòu)效度水平，能夠展開進(jìn)一步研究。

在充分利用H鎮(zhèn)調(diào)研資料的基礎(chǔ)上，通過將學(xué)術(shù)語言通俗化，緊密結(jié)合前文的兩維四態(tài)、變量與常量、案例選擇，課題組精準(zhǔn)設(shè)計了問卷。本調(diào)查問卷分為四個部分：第一部分針對權(quán)威合法性提出問題，并將權(quán)威合法性的特征歸納為注重政策的來源以及政府治理過程的規(guī)范程度;第二部分針對正義合法性提出問題，并將正義合法性的特征歸納為注重政府治理行為、回應(yīng)百姓需求的程度以及政府治理中領(lǐng)導(dǎo)的重視程度;第三部分針對有效執(zhí)行合法性提出問題，并將有效執(zhí)行合法性的特征歸納為注重特殊群體的合理訴求以及治理中的合理變通;第四部分針對績效合法性提出問題，并將績效合法性的特征歸納為注重治理后的成效以及對近幾年治理的總體滿意度。經(jīng)信度與效度檢驗，問卷整體信度高且具有良好的結(jié)構(gòu)效度水平，可以進(jìn)行進(jìn)一步研究。

（二）量化探討

量化探討一：不同治理行為的總體治理滿意度存在差異

總體治理滿意度方面，59.99%（大于50%）的民眾對H鎮(zhèn)政府的運(yùn)動式治理較為滿意，這說明基層政府總體上能夠在運(yùn)動式治理中獲得必要的合法性支持，基層政府的運(yùn)動式治理具備重復(fù)發(fā)生的合法性基礎(chǔ)。

對比發(fā)現(xiàn)，民眾對疫情防控的總體滿意度達(dá)到88.6%，遠(yuǎn)高于其他案例的總體滿意度，占絕對性優(yōu)勢。民眾對棚戶區(qū)改造的總體滿意度為67.72%，對拆除違法建筑的總體滿意度為63.29%，對廁所革命的總體滿意度為41.77%，對禁放煙花爆竹的總體滿意度為38.61%。究其原因，一是疫情防控是來自于中央政府的全局性任務(wù)，不僅體現(xiàn)了政策的權(quán)威性，而且與普通民眾的基本價值規(guī)范和總體利益訴求保持一致。二是H鎮(zhèn)基層政府和工作人員在疫情防控過程中針對民眾反映的各類問題能夠及時回應(yīng)，對于少數(shù)破壞防控秩序的行為敢于主持正義，如H鎮(zhèn)在疫情防控期間處理少數(shù)惡意違規(guī)事件5起。三是H鎮(zhèn)政府在執(zhí)行國家政策的過程中，針對民眾特殊需求進(jìn)行有效變通，在面對民眾的實際問題時做“有溫度的政府”，在治理過程中積極維持社會秩序，減少了因重視共性、忽視個性導(dǎo)致的粗放式治理行為的發(fā)生。例如，在保證防控秩序的基礎(chǔ)上，最大限度地滿足民眾生命安全與日常生活需要，實施一系列措施，包括在農(nóng)村和社區(qū)設(shè)立補(bǔ)給站、每個家庭每兩天允許一人外出購買生活物資、特殊崗位工作人員可辦理通行證等。四是整個疫情防控成效明顯，H鎮(zhèn)沒有出現(xiàn)新冠肺炎疫情感染、沒有出現(xiàn)干群沖突等不良現(xiàn)象?？傮w來看，H鎮(zhèn)政府在疫情防控過程中，完整地體現(xiàn)了基層政府獲取合法性的四種過程，因而整體合法性程度高。

量化探討二：合法性兩維度與治理滿意度間的關(guān)聯(lián)分析

基于前文論述，合法性含有規(guī)范性與有效性兩維度，而治理滿意度是基層政府運(yùn)動式治理合法性的關(guān)鍵所在。因而，通過展開合法性兩維度與治理滿意度關(guān)聯(lián)分析，可以知曉基層政府在運(yùn)動式治理過程中合法性兩維度的差異。

通過SPSS相關(guān)性檢驗結(jié)果可知，有效性與滿意度間的R值為0.972，P值為0.006，而規(guī)范性與滿意度的R值為0.63，P值為0.255。

因而，有效性與滿意度之間的相關(guān)性更強(qiáng)，有效性與滿意度間的相關(guān)性更為顯著?？梢姡鄬τ谝?guī)范性維度而言，有效性是提高群眾對運(yùn)動式治理滿意度的更重要的維度。這主要是因為，對于基層民眾而言，雖然政治權(quán)威、意識形態(tài)和價值規(guī)范是他們的關(guān)注點(diǎn)，但他們更在乎實在的改善和有效的秩序。

量化探討三：合法性的三種形態(tài)與治理滿意度之間的差異分析

通過對調(diào)查數(shù)據(jù)的分析能夠看出，績效合法性貫穿于上述五案例，是基層政府治理合法性的主要來源，因此，這里就不將它納入探討范圍。本部分主要探討有效執(zhí)行合法性、正義合法性和權(quán)威合法性所產(chǎn)生的治理滿意度的差異。

表2對五個案例的合法性獲取方式、主要的合法性維度以及治理滿意度進(jìn)行了比較?？梢钥闯?，三種形態(tài)的合法性在不同治理行為中的占比各有千秋。例如，在疫情防控案例中，93.04%的被調(diào)查者認(rèn)為政府考慮了特殊群體的合理訴求，71.52%的被調(diào)查者認(rèn)為政府存在政策與實際情況不符時的合理變通。

通過尋找各個案例中占比最大的合法性來源，本研究將疫情防控歸納為有效執(zhí)行合法性特征的案例，將棚戶區(qū)改造和拆除違法建筑歸納為正義合法性特征的案例，將廁所革命和禁放煙花爆竹歸納為權(quán)威合法性特征的案例，以比較三種形態(tài)的合法性在治理滿意度上的差異。

通過表2可以看出，治理滿意度最高的是具有較強(qiáng)有效執(zhí)行合法性的疫情防控案例，其次為具有較強(qiáng)正義合法性特征的棚戶區(qū)改造與拆除違法建筑案例，最后是具有較強(qiáng)權(quán)威合法性特征的廁所革命與禁放煙花爆竹案例。

五、基層政府運(yùn)動式治理合法性獲取的策略

（一）展示績效提升治理認(rèn)同，善用“績效+宣傳”強(qiáng)化合法性

作為當(dāng)代中國治理模式的一種，運(yùn)動式治理有其獨(dú)特的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實邏輯。此外，任何治理模式都有其適用場景和利弊特征。在高速發(fā)展和改革攻堅的關(guān)鍵時期，治理者更應(yīng)該側(cè)重治理模式的有效性，而非拘泥于形式?；鶎诱硖幰痪€，直接面對群眾，肩負(fù)將國家政策落實到位并提升民眾福利和滿意度的重任。因此對他們而言，治理績效是“硬通貨”。如果不能讓民眾感受到實實在在的提升和改善，再好的政策和表現(xiàn)形式都是花架子，都難以贏得民眾的合法性支持。同樣，對于民眾而言，無論哪種治理模式，現(xiàn)實處境的改善才是他們投贊成票的原始動力。上述所有合法性較高的治理案例無疑都具有較好的并且能夠讓民眾感受到的治理績效。理論和實踐都證明，基層政府一方面要崇尚實干，通過提升治理績效讓民眾生活獲得實實在在的改善;另一方面要善于宣傳展示，注重將政府治理獲得的改善通過合適的載體傳遞給民眾，構(gòu)筑基層政府治理的合法性基礎(chǔ)。

（二）變通工作方法化解治理阻力，善用“真情+方法”滋潤合法性

運(yùn)動式治理是在非常規(guī)狀態(tài)下對非常之事采取非常手段進(jìn)行集中治理的一種政府運(yùn)作模式。相比較而言，運(yùn)動式治理是非常規(guī)治理，主要靠政策和行政命令驅(qū)動，其規(guī)則具有多變和靈活的特征?；鶎诱幱谝痪€陣地，其治理環(huán)境更加具體瑣碎且復(fù)雜多變，治理資源更加稀缺。在非常規(guī)的運(yùn)動式治理情境下，力量相對單薄的基層政府能夠守住穩(wěn)定秩序的底線已屬不易，如果再讓更多的條條框框約束基層政府的手腳，其治理資源將更加捉襟見肘。此外，從政策學(xué)的角度來看，各種來自于上級政府的政策，通常存在一些與基層實際情況有偏差的地方。如果政策與實際情況的差異導(dǎo)致執(zhí)行困難，或者造成新的社會沖突，那么將非常不利于基層秩序的穩(wěn)定和后續(xù)的政策執(zhí)行。上述種種理由無不說明，基層政府采用更加靈活的方式和手段并有效變通，充分把握政策的靈活性化解治理阻力，既能保證基層社會秩序，又能有效推進(jìn)政策執(zhí)行，更能獲得民眾合法性支持。

實際操作中類似的情況很多。例如，在H鎮(zhèn)拆除違法建筑案例中，基層政府號召各級黨員干部動員親屬朋友，采取包干責(zé)任制，帶頭拆遷違法建筑，通過組織的力量，用規(guī)勸的方法，大大降低了執(zhí)行阻力，這就是基層政府靈活變通化解治理阻力的表現(xiàn)。又如，在拆違拆遷的過程中，H鎮(zhèn)組織專班，具體分析違法建筑的生成原因并適度修訂上級政府規(guī)定的賠償標(biāo)準(zhǔn)，破解“一刀切”產(chǎn)生的執(zhí)行難問題，都屬于這種靈活變通。當(dāng)然，靈活變通政策的實施也應(yīng)在兩方面有所注意。一是靈活變通應(yīng)該是良性變通，而不是對上級政策的選擇性執(zhí)行甚至歪曲性執(zhí)行，是在維持上級政府總體政策的基礎(chǔ)上，做出最有利于基層民眾正常合理需求、最符合客觀形勢要求的變通。如果變通行為與上級政府的基本要求存在局部差異，基層政府必須堅持必要的程序方法和手段，爭取上級的批準(zhǔn)和同意。二是在推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的時代背景下，處于一線的基層政府應(yīng)該成為“有溫度的政府”，采取更加細(xì)致、耐心和人性化的方法，最大可能滿足民眾的現(xiàn)實需求，用“真情+方法”滋潤合法性。

（三）統(tǒng)籌上級要求和民眾訴求選擇治理內(nèi)容，善用“正義+規(guī)范”爭取合法性

運(yùn)動式治理是依托黨政體制高強(qiáng)度集聚資源，處理常規(guī)科層體制難以完成的急難險重任務(wù)的一種治理模式。運(yùn)動式治理與常規(guī)治理應(yīng)當(dāng)交叉運(yùn)作，互為補(bǔ)充，這樣才能體現(xiàn)張弛有度的政府運(yùn)行節(jié)奏?，F(xiàn)階段，基層政府不能離開運(yùn)動式治理，但也不能完全依靠運(yùn)動式治理。基層政府在采取運(yùn)動式治理的過程中必須慎重且有選擇性。否則，過于頻繁地依靠運(yùn)動式治理會導(dǎo)致基層政府疲于奔命，制度建設(shè)失效，常規(guī)運(yùn)行失靈，最終導(dǎo)致人心盡失。在治理資源有限的情況下，運(yùn)動式治理的內(nèi)容選擇至關(guān)重要?；鶎诱朴诮y(tǒng)籌上級要求和民眾訴求，在兩者的交集中發(fā)現(xiàn)常規(guī)治理失效的急難險重任務(wù)，慎重確定運(yùn)動式治理的主題。

從時間節(jié)奏上看，H鎮(zhèn)在三年內(nèi)共發(fā)動全面性的運(yùn)動式治理15次，基本上2～3個月一次，張弛有度，較好地平衡了運(yùn)動式治理與常規(guī)運(yùn)作之間的關(guān)系。在實際情況調(diào)查中，一般而言，那些既有上級政府動員號召，又能回應(yīng)本地民眾訴求的運(yùn)動式治理更能獲得合法性支持，如上述的疫情防控、棚戶區(qū)改造等。這充分說明，基層政府在運(yùn)動式治理中要獲得更好的合法性支持，需要關(guān)注兩方面因素：一是必須堅持民眾心中的“正義”，最大程度把握區(qū)域內(nèi)民眾的痛點(diǎn);二是在執(zhí)行政策的過程中，能夠借用更上一級政府政策的“東風(fēng)”，這樣既能享受政策紅利，又能利用更上一級政府的權(quán)威獲得民眾合法性支持，做到順勢而為。

（四）巧借多種力量實現(xiàn)低成本運(yùn)作，善用“借力+降本”鞏固合法性

相對于常規(guī)治理而言，運(yùn)動式治理需要在短時間內(nèi)投入更多的治理資源，成本更高，這對于捉襟見肘的基層政府而言是難以負(fù)擔(dān)的。因此，只有借用各種方式和力量降低成本，方能在運(yùn)動式治理中集中優(yōu)勢資源打“殲滅戰(zhàn)”，從而提升治理效果，鞏固合法性。

在運(yùn)動式治理中，基層政府首先要善于整合自身組織系統(tǒng)，實現(xiàn)借力降本。在拆除違法建筑治理中，H鎮(zhèn)將區(qū)政府下派到本鎮(zhèn)以及本鎮(zhèn)所屬的政府事業(yè)單位集中組織起來，設(shè)立指揮部，成立宣傳組、執(zhí)行組、法制組、保障組，在較短時間內(nèi)因勢利導(dǎo)地實現(xiàn)了力量的統(tǒng)一和組織的重構(gòu)，并厘清了各主體的權(quán)力責(zé)任，避免出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，形成治理合力。此外，基層政府還要善于盤活社會力量。公民權(quán)利意識和主體意識的逐漸覺醒，民眾參與政治活動意愿的逐步提升，都成為基層政府可以充分挖掘的資源。在禁放煙花爆竹的治理中，H鎮(zhèn)政府通過共青團(tuán)組織倡導(dǎo)本鎮(zhèn)青年參與環(huán)保組織，用志愿者身份規(guī)勸少數(shù)違法者;在疫情防控期間，政府推廣基層老黨員互助組模式，鼓勵其參與疫情檢查站工作;在廁所革命中，H鎮(zhèn)政府聯(lián)絡(luò)若干具備條件的中小企業(yè)，使其免費(fèi)開放單位公廁，都取得了很好的效果。上述事實都證明，基層政府在運(yùn)動式治理中借用社會力量不僅能夠有效降低社會成本，還能通過社會主體的廣泛參與提升民眾的使命感和責(zé)任感，有利于提升治理合法性。

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[責(zé)任編輯：李 堃]