李華胤 楊紅新

摘 要：農(nóng)村生態(tài)治理中的農(nóng)民參與行為與基層干部的政策調(diào)適行為緊密相關(guān)，差異性的政策調(diào)適活動(dòng)會(huì)促成不同的參與行為。行政性調(diào)適是基層干部基于行政治理經(jīng)驗(yàn)，模糊性地回應(yīng)民眾訴求繼而對(duì)治理方案采取權(quán)變活動(dòng)的調(diào)適行為，易引發(fā)民眾的個(gè)體訴怨型參與和群體輿論型參與;協(xié)作性調(diào)適是基層干部基于治理的政策執(zhí)行機(jī)制，通過(guò)共責(zé)行動(dòng)、協(xié)商共議以及合作性回應(yīng)等方式調(diào)適農(nóng)民參與生態(tài)治理適配性條件的政策變現(xiàn)活動(dòng)，易促成民眾的代表協(xié)議型參與和群體共識(shí)型參與。農(nóng)民參與行為具有可調(diào)適性，調(diào)適性參與為發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的主體作用提供實(shí)現(xiàn)進(jìn)路。

關(guān)鍵詞：調(diào)適行為;農(nóng)民參與;調(diào)適性參與;農(nóng)民行動(dòng)機(jī)制;農(nóng)村生態(tài)治理

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2022）02-0065-10

農(nóng)民參與是政治發(fā)展的核心議題。激活農(nóng)民參與，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境有效治理的社會(huì)參與機(jī)制，形成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體”是解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中主體缺位、治理碎片化等問(wèn)題的必然路徑。但在當(dāng)前的農(nóng)村環(huán)境治理中，農(nóng)民參與的實(shí)際缺位與應(yīng)然參與樣態(tài)之間仍存有差異。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使基層干部回應(yīng)民眾訴求制定出惠及民眾的合作方案，民眾依舊處于不參與、難合作的狀態(tài)?；诖?，山西省D村在秸稈焚燒治理中通過(guò)政策調(diào)適方式的轉(zhuǎn)變激活了農(nóng)民參與?；鶎痈刹康恼哒{(diào)適行動(dòng)與農(nóng)民參與行為之間有何內(nèi)在聯(lián)系？本文以農(nóng)民在生態(tài)環(huán)境治理中的參與行動(dòng)為切入點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理中基層干部的政策調(diào)適行為與農(nóng)民參與行動(dòng)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制進(jìn)行深入探究，以期為提升農(nóng)村環(huán)境治理中農(nóng)民主體的參與性提供借鑒。

一、文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

農(nóng)民的生態(tài)參與可以增強(qiáng)環(huán)境政策的輸入合法性，提高政策接受性，強(qiáng)化公眾環(huán)境行為的承諾效力，促成生態(tài)治理集體行動(dòng)。恰蘭·朗格羅德認(rèn)為：“沒(méi)有生活在農(nóng)村地區(qū)的人們的參與和貢獻(xiàn)，環(huán)境保護(hù)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)?！盵1]但在生態(tài)環(huán)境治理中，農(nóng)民有效參與的實(shí)現(xiàn)受到多種因素的作用和糾纏。關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理中農(nóng)民參與行為的影響因素的研究，學(xué)界主要形成以下五類觀點(diǎn)。

一是農(nóng)民個(gè)體因素論。農(nóng)民參與水平受制于個(gè)體農(nóng)民的價(jià)值觀念、文化水平和行動(dòng)興趣等因素。農(nóng)民具有社會(huì)理性和生態(tài)理性兩種價(jià)值規(guī)范[2]，而影響農(nóng)民環(huán)境行為和生態(tài)認(rèn)知的主體因素有很多，如受教育程度對(duì)農(nóng)民的生態(tài)治理參與意愿具有顯著的正向影響，“與女性相比，男性農(nóng)民具有更強(qiáng)的流域生態(tài)治理參與意愿”[3]。在特定情況下，參與環(huán)境計(jì)劃與否甚至取決于農(nóng)戶的個(gè)體興趣[4]。就農(nóng)民個(gè)體因素而言，環(huán)保意識(shí)較弱和參與能力不足是影響當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理效果的重要原因[5]。

二是制度條件論。制度作為特定的行為規(guī)范規(guī)約著農(nóng)民的參與空間與參與形式。在環(huán)境治理中，“完善的環(huán)境保護(hù)法律制度是實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境參與權(quán)的重要前提”[6]。農(nóng)民的生態(tài)參與受制于當(dāng)前缺乏農(nóng)民生態(tài)參與的程序性制度、農(nóng)村非政府環(huán)保組織缺乏立法定位和支持以及生態(tài)公益訴訟渠道不暢等因素[7]。制度缺位進(jìn)一步導(dǎo)致權(quán)力空置，由于缺乏系統(tǒng)性法律制度的規(guī)制，農(nóng)民極容易遭受環(huán)境侵權(quán)，作為延展性制度的行政保障和司法救濟(jì)機(jī)制的不健全也致使農(nóng)民環(huán)境權(quán)受到侵犯，使得農(nóng)民生態(tài)參與受限[8]。制度也會(huì)衍生出信任資本，制度信任對(duì)農(nóng)民參與環(huán)境治理具有穩(wěn)健性促進(jìn)作用[9]。

三是經(jīng)濟(jì)要素論。從波普金的理性小農(nóng)視角出發(fā)，農(nóng)民的低收入水平和弱經(jīng)濟(jì)能力使其難以支付環(huán)境行為的成本，致使農(nóng)戶不會(huì)參與到環(huán)境治理之中。此外，“農(nóng)民對(duì)環(huán)境責(zé)任的態(tài)度因農(nóng)場(chǎng)規(guī)模（包括物理和經(jīng)濟(jì)規(guī)模）而異”，較大的農(nóng)場(chǎng)更注重生態(tài)效率和清潔生產(chǎn)[10]。經(jīng)濟(jì)要素所關(guān)注的核心是農(nóng)戶個(gè)體以及農(nóng)戶家庭的盈利能力與環(huán)境行為的成本之間的關(guān)系，家庭經(jīng)濟(jì)來(lái)源、貸款支持和能否獲得相關(guān)補(bǔ)貼等因素影響著農(nóng)戶參與低碳新農(nóng)村建設(shè)的意愿[11]。經(jīng)濟(jì)條件在社會(huì)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性作用，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不平衡發(fā)展也會(huì)作用于教育、認(rèn)知、技能等要素，由此導(dǎo)致農(nóng)戶參與水平呈現(xiàn)出區(qū)域分布不均衡的現(xiàn)狀[5]。

四是社會(huì)資本論。社會(huì)化小農(nóng)在熟人社會(huì)中形成的關(guān)系互惠網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模較小，即社會(huì)資本的存量不足會(huì)影響環(huán)境治理的有效性[12]。社會(huì)資本在促成環(huán)境行為時(shí)具有價(jià)值導(dǎo)向功能，認(rèn)知型社會(huì)資本通過(guò)價(jià)值內(nèi)化和價(jià)值共享可以形塑農(nóng)民的親環(huán)境價(jià)值觀，“個(gè)體認(rèn)知型社會(huì)資本對(duì)農(nóng)民秸稈資源化利用方式的選擇具有顯著正向影響”[13]。在流域生態(tài)保護(hù)中，“社會(huì)資本有利于農(nóng)民流域歸屬感的增強(qiáng)”，二者相輔相成促成了農(nóng)戶的生態(tài)保護(hù)行為[14]。

五是外部主體因素論。農(nóng)民的生態(tài)行為受到社會(huì)結(jié)構(gòu)的規(guī)約。農(nóng)民在環(huán)境治理中的參與行為還與農(nóng)民與政府、國(guó)家之間的治理性互動(dòng)有關(guān)，差異化的政府回應(yīng)帶來(lái)差異化的農(nóng)民參與[15]?！稗r(nóng)民對(duì)國(guó)家的依賴性越弱，越容易陷入自主性行動(dòng)”，由此不會(huì)參與到國(guó)家生態(tài)計(jì)劃中[16]。除此之外，農(nóng)民也能夠通過(guò)中介機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)參與[17]。作為熟人空間的生活主體，農(nóng)民的參與行為具有“鄰居效應(yīng)”，鄰居、親戚等周遭成員的參與認(rèn)知與共同參與可以增強(qiáng)農(nóng)民的參與意愿[18]。

綜上所述，學(xué)界關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理中農(nóng)民參與行為的影響因素的研究成果為本研究提供了有益的參考。但不難發(fā)現(xiàn)，將農(nóng)民參與行為歸結(jié)于農(nóng)民個(gè)體因素和社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)因素的觀點(diǎn)忽略了政策條件對(duì)參與空間的限制作用;而制度條件論和經(jīng)濟(jì)要素論難以闡明制度、經(jīng)濟(jì)要素趨同下微觀參與空間中參與主體的能動(dòng)作用;當(dāng)前對(duì)于影響農(nóng)民參與的外部主體的研究雖然給予了本研究一定的啟發(fā)，但既有研究多從政府和農(nóng)民的關(guān)系視角出發(fā)，忽略了基層干部在參與式政策執(zhí)行中的主體作用。事實(shí)上，任何一項(xiàng)需要農(nóng)民參與的政策皆須通過(guò)基層干部發(fā)揮主體作用來(lái)實(shí)現(xiàn)參與動(dòng)員。農(nóng)民參與樣態(tài)既非刻板于“不參與、無(wú)合作”的既有考察，亦非外部要素控制所投射出的主體缺位，隨著治理情境發(fā)生改變，農(nóng)民參與形態(tài)與基層干部的政策執(zhí)行活動(dòng)在互動(dòng)中相互形塑，農(nóng)民參與樣態(tài)的考察亟需更具動(dòng)態(tài)性的理論。為闡明這一命題，本文以案例研究作為基本方法，剖析農(nóng)民參與行為動(dòng)態(tài)變化的深層邏輯。

二、秸稈治理中村干部與農(nóng)民的行為互動(dòng)樣態(tài)：D村的案例

隨著生態(tài)治理的政績(jī)考核壓力逐步增大，岔鎮(zhèn)政府于2019年因秸稈禁燒治理不力被全縣通報(bào)批評(píng)。2020年5月，岔鎮(zhèn)政府開(kāi)會(huì)通知D村“禁止野外用火，誰(shuí)點(diǎn)火，誰(shuí)坐牢”這一禁燃政策。在行政壓力下，D村強(qiáng)力推進(jìn)生態(tài)禁火的網(wǎng)格化管理模式和24小時(shí)值班巡視制度，嚴(yán)格查處焚燒秸稈行為。但“禁而不治”的施政舉措未能很好地處置田中滯積的大量秸稈，引發(fā)了農(nóng)民的抱怨。

（一）行政調(diào)適推出合作方案與農(nóng)民的缺位參與

2020年10月，岔鎮(zhèn)政府回應(yīng)民情輿論，按照上級(jí)政府指示推出“收獲、滅茬（含清運(yùn)）、秋耕（立地、旋耕）”三個(gè)環(huán)節(jié)每畝地補(bǔ)助52元助力農(nóng)戶清理秸稈的方案。但在實(shí)際落實(shí)中，52元難以支付市場(chǎng)服務(wù)主體的勞務(wù)費(fèi)用，岔鎮(zhèn)財(cái)政力量不足，難以獨(dú)資推進(jìn)秸稈治理，需要農(nóng)戶每畝地配套出資48元以合資雇傭市場(chǎng)服務(wù)主體。如果四個(gè)環(huán)節(jié)全部由個(gè)體農(nóng)戶自己雇傭市場(chǎng)服務(wù)主體，每畝地需要投入百元以上，政府的方案旨在利惠農(nóng)民。但在執(zhí)行方案時(shí)，D村的村干部反映：“D村農(nóng)戶基本上秋收完畢，無(wú)法執(zhí)行全套方案，更重要的是48元太多了，村里從未向農(nóng)戶收過(guò)錢，而且農(nóng)戶不愿意出錢，罵村委和政府亂收費(fèi)?！?/p>

隨后，岔鎮(zhèn)政府與村干部召開(kāi)行政會(huì)議，提出利用單一環(huán)節(jié)的12元補(bǔ)助對(duì)D村的部分秸稈進(jìn)行清理。但局部清理不能解決全面問(wèn)題，隨著春耕期臨近，民眾的問(wèn)責(zé)壓力開(kāi)始增大，耕地規(guī)模較大的農(nóng)戶在村民聚堆嘮嗑的街巷口表達(dá)不滿情緒，揚(yáng)言“全村都種不成莊稼，看那些干部倒霉不倒霉”，引起圍觀群眾附和。對(duì)于上級(jí)政府?dāng)M定的合作方案，基層干部先后召開(kāi)兩次會(huì)議調(diào)適政策方案但皆未能促成民眾參與。

（二）協(xié)商調(diào)適方案與農(nóng)民的代表參與

春耕漸進(jìn)，若干農(nóng)戶去村干部家中表達(dá)訴求，認(rèn)為“不讓燒可以，但你得出個(gè)好方案，你得給我想辦法，找個(gè)活路”。為了把準(zhǔn)民眾參與治理的“心理價(jià)位”，2021年2月，D村村委會(huì)組織20位村民代表和各村民小組長(zhǎng)進(jìn)行協(xié)商，村支書表態(tài)：“不能再耽擱了，不然老百姓會(huì)罵死你干部”?；诖寮w經(jīng)濟(jì)較弱、鎮(zhèn)政府財(cái)政力量有限的現(xiàn)狀，為了打消農(nóng)戶顧慮與對(duì)村委會(huì)“亂收費(fèi)”的臆測(cè)，村集體每畝補(bǔ)助20元，最終議成每畝地“政府補(bǔ)助12元，村集體出資20元，農(nóng)戶出資20元”的方案，幫助農(nóng)戶清茬、翻地。2月23日，村支書聯(lián)系到處理秸稈的機(jī)器服務(wù)商，要求機(jī)器服務(wù)商在田地中示范，并通知自愿前往的農(nóng)戶、接受街坊鄰居委托前往的農(nóng)戶觀看示范效果。農(nóng)戶形成了以下兩點(diǎn)意見(jiàn)：一是機(jī)器功能不完備，致使秸稈殘茬很多，這會(huì)妨礙著苗，影響生產(chǎn)效益;二是相比之下，清茬就行，自家或親戚有翻地機(jī)械，沒(méi)必要交錢翻地。實(shí)際上，僅39%的農(nóng)戶愿意出資20元①。村委會(huì)積極回應(yīng)民眾訴求，再次召集村民代表開(kāi)會(huì)協(xié)商，一則調(diào)整滅茬機(jī)服務(wù)主體，二則將方案調(diào)整為“政府補(bǔ)助12元+村集體出資10元+農(nóng)戶出資10元”，該費(fèi)用只用于清茬一個(gè)環(huán)節(jié)。在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，村委會(huì)和村民代表達(dá)成一致，8名與會(huì)人員在會(huì)議記錄簿上簽字，并摁下手印，確認(rèn)了政府、村委和農(nóng)民的“三方共擔(dān)”方案。3月14日，村委會(huì)將寫就的申請(qǐng)報(bào)告呈送岔鎮(zhèn)政府，依據(jù)民情調(diào)適得當(dāng)?shù)男路桨斧@得政府認(rèn)可。之后，村委會(huì)將方案向全村公布，并安排四個(gè)村民小組長(zhǎng)挨家挨戶登記秸稈處理意愿及處理畝數(shù)，最終有84%的農(nóng)戶愿意出資。通過(guò)與農(nóng)民協(xié)商調(diào)適，D村兩次調(diào)整民眾參與生態(tài)治理的條件要求，最終得到絕大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)同并促成了農(nóng)民的積極參與。

（三）補(bǔ)充調(diào)適回應(yīng)方案疏漏與農(nóng)民的規(guī)模參與

在具體合作中，出現(xiàn)了諸多合作方案中沒(méi)有詳盡的事宜。面對(duì)家戶承包地的碎片化、分散化分布現(xiàn)狀，D村村委會(huì)根據(jù)搜集來(lái)的農(nóng)戶清茬意愿表進(jìn)行再統(tǒng)籌，以百畝為單位推進(jìn)規(guī)模集約化作業(yè)。在此過(guò)程中，村委會(huì)主動(dòng)邀請(qǐng)農(nóng)戶入地監(jiān)督服務(wù)過(guò)程，并就農(nóng)戶反映的機(jī)器服務(wù)商怠工現(xiàn)象進(jìn)行積極回應(yīng)，向機(jī)器服務(wù)商嚴(yán)明合作協(xié)議，保障服務(wù)質(zhì)量。由于清茬機(jī)器技術(shù)所限，在清茬過(guò)后田地里尚有殘茬，為了防止秋后擁堵道路，影響秋收，村委會(huì)安排農(nóng)戶將秸稈殘茬自行清理出地并堆放在田間阡陌，屆時(shí)由村委會(huì)雇用鏟車負(fù)責(zé)清理。機(jī)器處理后，D村有93%的村民入地清理殘茬，71%的農(nóng)戶認(rèn)為機(jī)械處理減輕了負(fù)擔(dān)，76%的農(nóng)戶表示明年還愿意以合作方式雇機(jī)器處理秸稈①。通過(guò)村干部的補(bǔ)充調(diào)適，D村2000畝耕地中的秸稈得到了生態(tài)處理，與此同時(shí)，該村還發(fā)揮了農(nóng)民主體性，激活了規(guī)模性的有效參與，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地生態(tài)環(huán)境有效治理。

三、調(diào)適參與：基層干部在政策執(zhí)行中激活農(nóng)民參與的內(nèi)在機(jī)制分析

從D村秸稈治理實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民在生態(tài)治理中并非穩(wěn)定地呈現(xiàn)出“不參與、難合作”的樣態(tài)，基層干部可以通過(guò)政策調(diào)整創(chuàng)設(shè)適配性的參與條件從而促成民眾的參與行動(dòng)?；鶎痈刹康恼哒{(diào)適邏輯、調(diào)適方式與農(nóng)民參與意愿和參與條件的提升改進(jìn)之間具有密切聯(lián)系（參見(jiàn)表1）。

（一）基于治理的政策執(zhí)行機(jī)制是調(diào)適農(nóng)民參與的前提

責(zé)任是政策執(zhí)行機(jī)制的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，作為行政科層結(jié)構(gòu)的功能延展性部分和基層群眾自治區(qū)域的代理人，村級(jí)權(quán)力主體既承擔(dān)著對(duì)“上”的政治責(zé)任，也承擔(dān)著對(duì)“下”的治理責(zé)任[19]。按基層干部主體的履責(zé)屬性劃分，基層政策執(zhí)行機(jī)制具有兩種不同的邏輯：一是履行政治責(zé)任的政策執(zhí)行機(jī)制，是由政績(jī)指標(biāo)考核規(guī)范的、為完成上級(jí)政府指令的行政行動(dòng);二是履行治理責(zé)任的政策執(zhí)行機(jī)制，要求基層干部具有高度的回應(yīng)性和責(zé)任性，在行政過(guò)程中強(qiáng)調(diào)政策靈敏性，以民情動(dòng)態(tài)為檢索標(biāo)的，解碼、分析民眾訴求。同時(shí)，“政府的行政控制決定著農(nóng)民參與空間”[20]。不同的政策執(zhí)行機(jī)制內(nèi)設(shè)有不同的政策調(diào)適空間和不同的民眾參與空間。在價(jià)值導(dǎo)向上，基于治理的政策執(zhí)行機(jī)制以“向下回應(yīng)”“向下治理”為責(zé)任內(nèi)涵，設(shè)置以解決問(wèn)題為導(dǎo)向的容納民眾治理性表達(dá)的參與空間以消解非理性的政治參與行為是其內(nèi)在要求。在行政方法上，基于治理的政策執(zhí)行機(jī)制通過(guò)“參與—賦權(quán)”機(jī)制[21]給予民眾參與機(jī)會(huì)，賦予民眾參與權(quán)利，從而使行政活動(dòng)獲得內(nèi)生的“社會(huì)性動(dòng)力”[22]?；鶎痈刹恐黧w也只有在基于治理的政策執(zhí)行機(jī)制中才能夠獲得政策調(diào)適空間，履行調(diào)適責(zé)任，賦權(quán)民眾參與以調(diào)準(zhǔn)政策適應(yīng)度。在本研究的案例中，民眾具有兩個(gè)層級(jí)的訴求：一是較為粗略的以治理性政策方案解決秸稈問(wèn)題的訴求;二是更為精細(xì)的關(guān)涉治理方案權(quán)責(zé)配置的訴求?；鶎痈刹恳孕姓h定的方式安排出的合作方案只回應(yīng)了表層的顯而易見(jiàn)的訴求，而難以回應(yīng)符合民眾“心理價(jià)位”的更精細(xì)的訴求?；貞?yīng)精細(xì)化訴求要求基層干部在政策執(zhí)行中祛除“行政依附”[23]導(dǎo)向，履行治理責(zé)任，不僅要“調(diào)整”更要“調(diào)適”，即遵循治理性政策執(zhí)行機(jī)制，這樣才能回應(yīng)深層次的民眾訴求，進(jìn)而激活民眾參與。由此可見(jiàn)，基于治理的政策執(zhí)行機(jī)制更易捕捉精細(xì)化訴求，是基層干部調(diào)適農(nóng)民參與的前提。

（二）以共同責(zé)任調(diào)適農(nóng)民的參與意愿

就農(nóng)民參與而言，“參與是農(nóng)民意愿-能力-責(zé)任的梯次組合的結(jié)果，三者皆備就為高質(zhì)量的參與提供了條件”[24]。其中，參與能力是參與意愿發(fā)揮能動(dòng)作用的基礎(chǔ)性條件，參與責(zé)任是助長(zhǎng)參與意愿的增益性條件。在生態(tài)履責(zé)行為中，責(zé)任意識(shí)又包括生態(tài)責(zé)任認(rèn)知度和履責(zé)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知度，生態(tài)責(zé)任認(rèn)知度越高、履責(zé)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知度越低則參與意愿越高。在短期性履責(zé)時(shí)效規(guī)約之下，民眾的責(zé)任意識(shí)和參與能力難以實(shí)現(xiàn)快速內(nèi)生性增長(zhǎng)，往往需要外部主體即時(shí)賦能以提振參與意愿。就外部主體而言，“只要政治體系復(fù)雜而穩(wěn)定，就會(huì)產(chǎn)成種種政治角色”[25]（p.37），在環(huán)境治理中多元角色主體的責(zé)任形成了有機(jī)的共同責(zé)任結(jié)構(gòu)，責(zé)任結(jié)構(gòu)中的責(zé)任角色因其影響力殊異，其履責(zé)行動(dòng)會(huì)對(duì)其他責(zé)任角色產(chǎn)生不同類型、不同強(qiáng)度的作用力。從履責(zé)主體來(lái)看，履責(zé)類型可分為公共權(quán)力主體的權(quán)威性履責(zé)和民眾的非權(quán)威性履責(zé);從履責(zé)方式來(lái)看，履責(zé)類型則包括規(guī)模協(xié)作型履責(zé)和個(gè)體分散型履責(zé)。面對(duì)個(gè)體農(nóng)民的不參與問(wèn)題，則可以“通過(guò)不同層次與不同功能的主體的不同作用來(lái)理順彼此的責(zé)任”[26]。

就具體的調(diào)適方式而言，一則發(fā)揮政治角色的履責(zé)功能，調(diào)適責(zé)任意識(shí)。公共權(quán)力主體角色內(nèi)含著公信力，具有權(quán)威性。其履責(zé)行動(dòng)以公共權(quán)力主體承諾為過(guò)程，責(zé)任實(shí)踐具有以政治合法性為擔(dān)保的穩(wěn)定預(yù)期特性。通過(guò)公共權(quán)力主體的權(quán)威性履責(zé)可以降低民眾的履責(zé)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知度，從而經(jīng)由權(quán)威性履責(zé)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)“以承擔(dān)責(zé)任來(lái)打破政治冷淡主義”的效果[26]。二則發(fā)揮共同責(zé)任的規(guī)模協(xié)作優(yōu)勢(shì)，調(diào)適參與能力。共同責(zé)任催生規(guī)模協(xié)作型的履責(zé)行動(dòng)，橫向的微觀治理單元聯(lián)合履責(zé)和縱向的治理層級(jí)間責(zé)任的互動(dòng)可以發(fā)揮責(zé)任實(shí)踐的規(guī)模效益，從而降低履責(zé)行動(dòng)的成本。D村村委會(huì)的出資行為以權(quán)威性履責(zé)打消老百姓的顧慮，同時(shí)亦可降低民眾付費(fèi)成本，整合家戶碎片化耕地，在合作方案中將政府治理責(zé)任、村委調(diào)適責(zé)任和農(nóng)戶參與責(zé)任互嵌，催生規(guī)模協(xié)作型履責(zé)行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)民眾參與同基層干部政策調(diào)適的互構(gòu)，筑成有機(jī)的共同責(zé)任系統(tǒng)。

（三）以協(xié)商共議調(diào)適農(nóng)民的參與程序

協(xié)商是民主參與的高級(jí)形態(tài)，“協(xié)商本質(zhì)上既是一種民主形式，又是一種治理工具”[27]。有序性是協(xié)商民主的核心價(jià)值，有三個(gè)維度，即“有秩序”“合程序”“講順序”[28]。在政策活動(dòng)中，由權(quán)威政治主體發(fā)起的協(xié)商可通過(guò)有序協(xié)商矯正無(wú)序參與。

一是可以通過(guò)有秩序的協(xié)商調(diào)適有秩序的表達(dá)。就訴求表達(dá)而言，民眾訴求表達(dá)既有非理性的、偏激的、情緒化的非治理性表達(dá)（如D村的街議），也有理性的、中肯的、建議性的治理性表達(dá)（如上門提議）。D村基層干部則通過(guò)治理性回應(yīng)吸納治理性表達(dá)，以引導(dǎo)性回應(yīng)規(guī)范非治理性表達(dá)，以會(huì)議協(xié)商、代表協(xié)商消解民眾訴怨，調(diào)適民眾秩序性的政治表達(dá)。二是通過(guò)合程序的協(xié)商調(diào)適參與的規(guī)則意識(shí)。合程序的參與依托兩個(gè)路徑。首先是協(xié)商流程的確立。D村村干部通過(guò)正式的協(xié)商會(huì)議程序與非正式的鄰里代表和“下地評(píng)議”程序使民眾參與從街巷公共話語(yǔ)空間轉(zhuǎn)移到由基層干部創(chuàng)設(shè)的治理性表達(dá)空間之中。其次是面對(duì)復(fù)雜訴求，協(xié)商規(guī)則的可重復(fù)性。對(duì)于復(fù)雜的環(huán)境治理參與行動(dòng)，單次協(xié)商無(wú)法“一蹴而就”達(dá)成共識(shí)，這就需要協(xié)商主體和客體在關(guān)系空間內(nèi)重復(fù)使用規(guī)則和流程來(lái)校準(zhǔn)回應(yīng)精準(zhǔn)度[29]（p.72）。重復(fù)可以生成熟悉感，規(guī)則重復(fù)有利于培育規(guī)則意識(shí)。三是通過(guò)講順序的協(xié)商調(diào)適參與次序。哪些人優(yōu)先獲得授權(quán)進(jìn)入?yún)f(xié)商程序，關(guān)涉代表性和民主性的張力問(wèn)題?？巳R頓·托馬斯認(rèn)為，在單一有組織的團(tuán)體中，執(zhí)行改良式的自主管理和分散式的公民協(xié)商時(shí)，最適宜采取關(guān)鍵公眾接觸的形式[30]（p.87）。D村基層干部以與農(nóng)民代表接觸的方式，優(yōu)先調(diào)適代表共識(shí)，再以群眾輿情彌合代表共識(shí)與群體共識(shí)的差距，以調(diào)適協(xié)商次序優(yōu)化參與順序。

（四）在合作中調(diào)適農(nóng)民的參與規(guī)模與方向

合作政治的產(chǎn)生源于對(duì)復(fù)雜事務(wù)的治理，同時(shí)，“這種合作的政治是從屬于和服務(wù)于人的共生共在的目的的”[31]。環(huán)境治理關(guān)涉群體共同利益，其復(fù)雜性和歷時(shí)性決定著環(huán)境治理活動(dòng)不能以一勞永逸的行政指令實(shí)現(xiàn)善治，而需要行政主體與民眾合作共同促成高質(zhì)量政策調(diào)適[32]。以合作調(diào)適為基點(diǎn)，D村村干部首先通過(guò)合作型回應(yīng)調(diào)適農(nóng)民的參與方向。既往理論常將回應(yīng)主體和客體割裂開(kāi)來(lái)，然而在未知復(fù)雜性事務(wù)治理中，民眾偏好分布具有非透明性。在此治理情境下，主客體皆負(fù)有回應(yīng)責(zé)任：不僅需要公共權(quán)力主體單獨(dú)回應(yīng)，給予“回音”，還需要回應(yīng)客體參與到回應(yīng)主體的回應(yīng)工作之中，由回應(yīng)主體與回應(yīng)客體共同合作去探求適宜的治理之道。這正是伊蘭·維戈達(dá)所謂的“合作建立在回應(yīng)之上，然而，它必定也會(huì)有所超越”的要義[33]。合作型回應(yīng)是民眾自我回應(yīng)和干部引領(lǐng)回應(yīng)的復(fù)合形態(tài)，更易接近民眾的“心理價(jià)位”，其調(diào)適參與方向由象征性參與轉(zhuǎn)為實(shí)質(zhì)性行動(dòng)。其次是通過(guò)合作型參與調(diào)整參與規(guī)模[34]。生態(tài)責(zé)任配置的復(fù)雜性與治理單元的組織形式有關(guān)，組織形式越集中，生態(tài)責(zé)任的配置越簡(jiǎn)約，組織形式越復(fù)雜，生態(tài)責(zé)任配置越多元化、碎片化、復(fù)雜化，因此，面對(duì)生態(tài)自覺(jué)性較低的多數(shù)生產(chǎn)小農(nóng)，少數(shù)基層干部難以推進(jìn)生態(tài)整合?？梢?jiàn)，生態(tài)參與需要個(gè)體參與同規(guī)模參與的功能性適配。在強(qiáng)生態(tài)問(wèn)責(zé)壓力下，民眾“需求溢出”[35]，需要有組織能力和治理能力的公共權(quán)力主體提供治理方案。以合作意愿為基，D村村干部構(gòu)建了政府、自治組織、村民間縱向的合作結(jié)構(gòu)以及家戶之間橫向的合作結(jié)構(gòu)，從而以組織集中的合作形式承擔(dān)生態(tài)責(zé)任，由此調(diào)適參與規(guī)模，增強(qiáng)了村域生態(tài)治理的履責(zé)能力。

四、調(diào)適性參與：理解基層干部與農(nóng)民的行為互動(dòng)模型

通過(guò)研究D村的秸稈治理過(guò)程發(fā)現(xiàn)，在生態(tài)參與領(lǐng)域，農(nóng)民的參與形態(tài)因基層干部的政策調(diào)適活動(dòng)發(fā)生轉(zhuǎn)變?；谥卫淼恼邎?zhí)行機(jī)制以政策適應(yīng)農(nóng)民而不是農(nóng)民適應(yīng)政策作為調(diào)適依據(jù)，通過(guò)創(chuàng)設(shè)參與空間、提振參與意愿、規(guī)范參與程序、引導(dǎo)參與規(guī)模與方向，在政策調(diào)適之中提高民眾參與積極性。從理論上解析基層干部政策調(diào)適活動(dòng)與農(nóng)民參與行為的互動(dòng)關(guān)系對(duì)于重新界定農(nóng)民參與性極具意義。

（一）農(nóng)民參與和基層干部的調(diào)適緊密關(guān)聯(lián)

隨著現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)行動(dòng)的深入發(fā)展，國(guó)家生態(tài)建設(shè)被提上議程，國(guó)家在基層農(nóng)村社會(huì)的生態(tài)建設(shè)活動(dòng)離不開(kāi)生態(tài)小農(nóng)的積極參與。動(dòng)員農(nóng)民參與生態(tài)治理的前提即是了解農(nóng)民參與的“心理價(jià)位”，因此亟須完成政策的鄉(xiāng)土性變現(xiàn)。而在村的基層干部既是鄉(xiāng)村社會(huì)的成員，又是國(guó)家意志的代表，他們?cè)谡咦儸F(xiàn)執(zhí)行與平衡農(nóng)民訴求之間發(fā)揮著重要的銜接性功能。就此而言，基層干部的政策調(diào)適活動(dòng)直接關(guān)系到政策變現(xiàn)品質(zhì)[36]?；鶎痈刹康恼哒{(diào)適意識(shí)越強(qiáng)、政策調(diào)適能力越高則調(diào)適行為越優(yōu)，政策變現(xiàn)品質(zhì)越高，創(chuàng)造的參與條件越優(yōu)，從而使民眾的政策接受性越高，越能激發(fā)民眾參與意愿，越能提升農(nóng)民參與能力，越能帶動(dòng)民眾參與?？梢?jiàn)，農(nóng)民參與性既不完全是主體農(nóng)民的自我呈現(xiàn)，也不完全受外部因素的控制。農(nóng)民參與性的形塑建立在主客觀條件互動(dòng)互構(gòu)的基礎(chǔ)之上，是內(nèi)外因素耦合而成的結(jié)果。因此，農(nóng)民參與性是可調(diào)適的，外部主體的治理活動(dòng)對(duì)農(nóng)民參與性的改變也具有形塑作用。在基層治理領(lǐng)域，基層干部的政策調(diào)適活動(dòng)與農(nóng)民參與行為可以存在互動(dòng)、互構(gòu)、互相促進(jìn)的關(guān)系。

（二）基層干部的差異化調(diào)適行為決定不同的農(nóng)民參與

“環(huán)境保護(hù)是一個(gè)協(xié)作的過(guò)程，需要政府、農(nóng)民和基層部門之間不斷地協(xié)商和互動(dòng)?！盵1]在生態(tài)環(huán)境治理互動(dòng)中，從政策互動(dòng)的關(guān)系出發(fā)，可以將基層干部的政策調(diào)適行為分為兩大類型：一是具有封閉性決策特征的行政調(diào)適，基于已有治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)調(diào)整政策，是基層干部以行政方式模糊性地回應(yīng)民眾訴求的治理性舉措，但由于民眾參與不足，訴求表達(dá)缺失，易導(dǎo)致決策信息失真，從而無(wú)法及時(shí)更新政策校準(zhǔn)“回應(yīng)”，是一種行政性的調(diào)適活動(dòng);二是以同政策受眾協(xié)商決策為特征的協(xié)作調(diào)適，通過(guò)創(chuàng)設(shè)參與的適配性條件引導(dǎo)民眾參與政策制定活動(dòng)，以回應(yīng)民眾在政策執(zhí)行中衍生出的新訴求，實(shí)現(xiàn)跟進(jìn)式的精準(zhǔn)回應(yīng)。行政性調(diào)適和協(xié)作性調(diào)適都以通過(guò)回應(yīng)民眾訴求達(dá)成治理目標(biāo)為目的，但所采用的調(diào)適手段不同。行政任務(wù)、政策安排、干部議事等是行政性調(diào)適的常用手段，與政策受眾進(jìn)行協(xié)商、合作、溝通等是協(xié)作性調(diào)適常用的治理方式。從案例來(lái)看，行政性調(diào)適和協(xié)作性調(diào)適會(huì)引發(fā)不同的民眾參與行為（參見(jiàn)圖1）。同時(shí)，基層干部主體的調(diào)適行為的歷時(shí)性變遷與民眾參與行為的過(guò)程性演進(jìn)同步，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一，差異化的政策調(diào)適行為形塑了差異化的農(nóng)民參與行為?；鶎痈刹康男姓哉{(diào)適易引發(fā)兩種類型的參與行為。一是以個(gè)體形式呈現(xiàn)的訴怨型參與。行政調(diào)適以行政決策的方式安排治理性方案，不需要民眾參與決策。從表面上看，所“安排”的治理性方案回應(yīng)了民眾訴求，但沒(méi)有考慮個(gè)體在特定情境中的參與意愿和參與能力，只回應(yīng)了治理方向上的訴求而沒(méi)有回應(yīng)治理方式上的訴求。行政安排的政策調(diào)適以一般情況為準(zhǔn)，難以回應(yīng)眾多個(gè)體的個(gè)性化訴求和治理政策執(zhí)行時(shí)的即時(shí)性訴求，在缺乏決策參與渠道時(shí)，民眾個(gè)體傾向于以“抱怨”“訴苦”的方式來(lái)發(fā)出聲音從而駁議已有方案。二是以群體形式呈現(xiàn)的輿論型參與。個(gè)體訴怨具有散點(diǎn)狀零星分布特征，但在個(gè)體集聚的公共話語(yǔ)空間中，個(gè)體訴怨型參與會(huì)在不同主體間相互作用、彼此交織，參與表達(dá)由個(gè)體轉(zhuǎn)為群體，由個(gè)體性訴怨轉(zhuǎn)為群體性輿論。由個(gè)體訴怨型參與轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w輿論型參與是參與擴(kuò)大的表現(xiàn)?；鶎痈刹康膮f(xié)作性調(diào)適易引發(fā)兩種參與行為：一是以個(gè)體方式呈現(xiàn)的代表協(xié)議型參與，在調(diào)適民眾參與時(shí)，排除了規(guī)模性無(wú)序參與，賦權(quán)民眾代表參與到治理方案的制定之中，以民眾代表和公共權(quán)力主體合作協(xié)商議定治理性方案，達(dá)成共識(shí);二是以群體方式呈現(xiàn)的群體共識(shí)型參與，是治理方案經(jīng)過(guò)民眾代表確認(rèn)后在政策受眾中達(dá)成更廣泛共識(shí)，從而以共識(shí)動(dòng)員促成的規(guī)模性參與。從代表協(xié)議型參與到群體共識(shí)型參與是參與升級(jí)的體現(xiàn)。

第二，調(diào)適參與行為需要滿足特定的調(diào)適條件，不符合特定調(diào)適條件的參與類型轉(zhuǎn)變較為困難?；鶎痈刹康恼哒{(diào)適行為與農(nóng)民參與行為兩個(gè)變量構(gòu)成的四種參與類型可以存在過(guò)程上的接續(xù)。案例中呈現(xiàn)了常規(guī)的參與類型的接續(xù)，即C-B-D-A（參見(jiàn)圖1）。個(gè)體訴怨型參與是行政性調(diào)適發(fā)端時(shí)的參與樣態(tài)，個(gè)體訴怨型參與向群體輿論型參與的轉(zhuǎn)換是行政性調(diào)適失敗的后果，只需要存在街巷間的公共話語(yǔ)空間即可。而由群體輿論型參與轉(zhuǎn)變?yōu)榇韰f(xié)議型參與則有兩個(gè)條件：一是需要依憑于治理性的政策執(zhí)行機(jī)制，以“機(jī)會(huì)—賦權(quán)”給予民眾代表參與議事的渠道和制度性參與空間;二是需要規(guī)范參與程序，以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的代表和高效率的協(xié)商。從代表協(xié)議型參與轉(zhuǎn)向群體共識(shí)型參與同樣需要兩個(gè)條件：一是以群體共識(shí)而非代表共識(shí)為調(diào)適前提，需要重復(fù)協(xié)商程序以不斷提升代表性，將代表共識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w共識(shí);二是以合作型回應(yīng)和合作型參與為調(diào)適手段，調(diào)適參與的規(guī)模與方向。從個(gè)體訴怨型參與轉(zhuǎn)向代表協(xié)議型參與不太容易，因?yàn)樵V怨的個(gè)體未必是有效的群體代表。而從群體輿論型直接轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w共識(shí)型也較為困難，因?yàn)槊鎸?duì)群體進(jìn)行協(xié)商溝通需要耗費(fèi)大量信息交換成本。從個(gè)體訴怨型參與直接轉(zhuǎn)為群體共識(shí)型參與最難，因?yàn)閭€(gè)體的訴怨不可能精準(zhǔn)反映群體訴求及群體內(nèi)部差異性偏好的分布情況，從而無(wú)法形成群體共識(shí)。

（三）調(diào)適性參與：生態(tài)環(huán)境治理中農(nóng)民積極行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)路徑

基于農(nóng)民參與樣態(tài)的可調(diào)適性，本文提出調(diào)適性參與的概念?！啊{(diào)’是人為的調(diào)節(jié)活動(dòng)，‘適’是通過(guò)這種活動(dòng)使事物發(fā)展達(dá)到適當(dāng)、適度、合適的程度，以符合事物規(guī)律和社會(huì)需求，超過(guò)和不及都不是理想狀態(tài)?！盵37]調(diào)適是一種狀態(tài)，也是一個(gè)過(guò)程，特定的調(diào)適過(guò)程會(huì)塑造特定的調(diào)適狀態(tài)，而調(diào)適過(guò)程的殊異又取決于作為主體的調(diào)適者的調(diào)適方式。作為狀態(tài)的調(diào)適性參與意指已被調(diào)至恰當(dāng)?shù)膮⑴c形態(tài)，政策經(jīng)調(diào)適已達(dá)最優(yōu)再無(wú)多余調(diào)適空間，參與條件充分，

政策活動(dòng)精準(zhǔn)回應(yīng)民眾訴求，農(nóng)民參與意愿和參與能力同政策目標(biāo)完全適配，

是農(nóng)民參與樣態(tài)的“理想類型”呈現(xiàn);作為過(guò)程活動(dòng)的調(diào)適性參與聚焦于調(diào)整不利于農(nóng)民參與的要素和條件，著意于改造農(nóng)民參與環(huán)境，從而達(dá)到“適”的實(shí)踐活動(dòng)。調(diào)適性參與具有兩個(gè)核心特征。一是面對(duì)農(nóng)民“不參與”“有參與無(wú)合作”“集體不作為”等消極參與樣態(tài)，強(qiáng)調(diào)“調(diào)”的能動(dòng)性，體現(xiàn)為基層干部主體在調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與中的能動(dòng)作用。二是強(qiáng)調(diào)“適”的豐富內(nèi)涵。政策執(zhí)行要“適”于本鄉(xiāng)本土的實(shí)際，“適”于農(nóng)民的精細(xì)化訴求，

“適”于特定政策的價(jià)值目標(biāo)，

較高或較低的政策標(biāo)準(zhǔn)皆難以調(diào)適民眾參與。

調(diào)適性參與并不將農(nóng)民參與活動(dòng)定義為一種靜態(tài)的、固定的和片面的形而上學(xué)概念，而是基于具體參與環(huán)境，著意于政策活動(dòng)與民眾訴求的適應(yīng)性互構(gòu)，強(qiáng)調(diào)因地制宜、因人而異、因勢(shì)利導(dǎo)的參與激勵(lì)，以決策參與激活民眾生態(tài)行動(dòng)。

調(diào)適性參與具有一定的實(shí)踐指導(dǎo)意義，在生態(tài)環(huán)境治理中，由政府主導(dǎo)的惠及民眾的治理性項(xiàng)目難以贏得民眾偏好，各樣的治理項(xiàng)目和國(guó)家資源的輸入難以激活民眾參與的內(nèi)生動(dòng)力，其可能原因即在于行政主導(dǎo)的調(diào)適過(guò)多，缺乏以協(xié)作性調(diào)適為主的參與激勵(lì)機(jī)制，難以測(cè)準(zhǔn)民眾內(nèi)在的、具體的、深層次的訴求，調(diào)適性參與的模型構(gòu)建為探索有效的農(nóng)民積極行動(dòng)機(jī)制提供了有益的思考。

五、結(jié)論與建議

羅伊克·布羅迪歐認(rèn)為，為了確保公民真正參與和接受決策，需要各種機(jī)制的組合，對(duì)于多樣的治理工具而言，“更可取的做法是在決策過(guò)程的不同時(shí)刻使用其中的幾種工具”[38]（p.156）。實(shí)際上，為了推進(jìn)民眾參與而采取的政策工具的調(diào)配組合即為基層干部的政策調(diào)適行動(dòng)。本文認(rèn)為，基層干部具有行政性調(diào)適和協(xié)作性調(diào)適兩種不同的調(diào)適方式，調(diào)適方式的差異與農(nóng)民的不同參與樣態(tài)之間具有特定的聯(lián)系。調(diào)適性參與的概念進(jìn)一步回答了在生態(tài)環(huán)境治理中，為何惠及民眾的合作性治理方案、環(huán)保政策、人居環(huán)境改善政策及其他鄉(xiāng)村生態(tài)整合的系列政策在實(shí)施中過(guò)程中卻出現(xiàn)了參與不足和參與缺位這一問(wèn)題。優(yōu)化生態(tài)環(huán)境治理方式，可以從政策調(diào)適空間、干部主體責(zé)任、調(diào)適方式和調(diào)適更新這四個(gè)方面著手。一是要預(yù)留政策調(diào)適空間。在需要民眾參與的政策執(zhí)行活動(dòng)中，預(yù)先劃定可調(diào)整的政策制度空間和適用的政策調(diào)整行為;在已設(shè)置的政策調(diào)整空間內(nèi)，運(yùn)用合法合理合情的政策調(diào)適方式，吸納多元主體表達(dá)訴求，提高政策的社會(huì)支持力。二是要明晰基層干部的調(diào)適性責(zé)任，注重村干部等基層干部主體的協(xié)作性履責(zé)意識(shí)的養(yǎng)成。政策調(diào)適活動(dòng)發(fā)因于政策執(zhí)行邏輯，具有協(xié)作性調(diào)適責(zé)任認(rèn)知的政策調(diào)適主體更易發(fā)揮協(xié)作性調(diào)適功能，促成有效的民眾參與。就調(diào)適性責(zé)任實(shí)踐而言，在涉及農(nóng)民利益的政策執(zhí)行中，在參與式治理項(xiàng)目落地時(shí)要注重政策調(diào)適方向，基層干部要建構(gòu)開(kāi)放式的政策決策模式，通過(guò)吸納多元主體參與，以包容性姿態(tài)在農(nóng)民主體意愿和政府行政目標(biāo)之間進(jìn)行協(xié)商。三是通過(guò)調(diào)適性參與促進(jìn)公共政策的聯(lián)合生產(chǎn)。合作型回應(yīng)、合作型參與是協(xié)作性調(diào)適發(fā)揮作用的重要方式，未來(lái)的可能改進(jìn)不應(yīng)當(dāng)局限于政策出臺(tái)后的調(diào)適性參與的具體模式，還可以在政策決策之前通過(guò)合作生產(chǎn)公共政策推動(dòng)基層治理逐步趨于善治。四是要注意優(yōu)質(zhì)政策調(diào)適方式的重復(fù)使用和更新利用。調(diào)適性本身即含有調(diào)而不適即可再調(diào)以至于適的內(nèi)涵，在復(fù)雜性政策調(diào)適活動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)政策的精準(zhǔn)回應(yīng)往往難以一蹴而就，不僅需要政策內(nèi)容調(diào)適，更需要調(diào)適方法的更新以及優(yōu)質(zhì)調(diào)適規(guī)則的反復(fù)利用，以此即可以積累調(diào)適經(jīng)驗(yàn)，提高基層干部的政策調(diào)適能力，創(chuàng)優(yōu)民眾參與環(huán)境。

注釋：

①該數(shù)據(jù)來(lái)源于筆者2021年5月2日至5月18日在D村調(diào)研期間收集整理的問(wèn)卷調(diào)查。

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