金龍君 魏銘

摘 要：黨政聯(lián)合發(fā)文屬于一種法律現(xiàn)象，并有其特殊的法定基本屬性，但司法審查中發(fā)文的主體認(rèn)定、內(nèi)容審查、程序考察困境導(dǎo)致相關(guān)司法案件的駁回率十分高，發(fā)文有脫離司法審查的趨向。為避免人權(quán)保障的失位，人民法院對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行司法審查是必要的。黨政聯(lián)合發(fā)文可被劃分為“絕對(duì)黨務(wù)型”“絕對(duì)行政型”“相對(duì)黨務(wù)與行政型”三類。在類型化的黨政聯(lián)合發(fā)文體系下，人民法院可聯(lián)合黨內(nèi)規(guī)范的備案審查機(jī)關(guān)作差別化與精準(zhǔn)化的司法處理，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行黨內(nèi)規(guī)范與法律規(guī)范體制下司法審查困境之邏輯應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞：黨政聯(lián)合發(fā)文;司法審查;黨務(wù)職權(quán);行政職權(quán);備案審查

中圖分類號(hào)：D916.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2022）03-0085-11

一、問題的提出

近年來，在黨和國(guó)家進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革的過程中，黨政聯(lián)合發(fā)文數(shù)量急劇上漲，地方上黨政聯(lián)合發(fā)文作為司法審查對(duì)象的案件數(shù)量也從“未曾有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊磕暧袔准雹?。?019年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查規(guī)定》）的指導(dǎo)下，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量勢(shì)必持續(xù)增加。

黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)入司法審查的視野主要有如下兩方面依據(jù)：一方面是2014年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的修改，使“行政規(guī)范性文件成為司法審查的對(duì)象”，黨政聯(lián)合發(fā)文有了進(jìn)入司法審查的可能;另一方面是2018年《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）的修改，確定了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，黨政聯(lián)合發(fā)文的憲法規(guī)范基礎(chǔ)被進(jìn)一步確定，并已成為一種顯著的法律現(xiàn)象。2015年以前有關(guān)黨政聯(lián)合發(fā)文的司法審查研究較少，研究者更多以黨政聯(lián)合發(fā)文為背景，探討法院對(duì)政府的監(jiān)督力度問題，如有學(xué)者認(rèn)為聯(lián)合發(fā)文使政府的行為超越職權(quán)，政府地位高于人民法院[1][2]。2015年以后，有關(guān)黨政聯(lián)合發(fā)文的司法審查研究逐漸增加，并主要包括三個(gè)方面：一是在行政規(guī)范性文件的司法審查研究中分析黨政聯(lián)合發(fā)文，如戴加佳等認(rèn)為聯(lián)合發(fā)文的司法審查可參考行政規(guī)范性文件的審查方式[3];二是在黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查研究中討論司法審查，如徐信貴認(rèn)為政府為規(guī)避司法審查，傾向于使用聯(lián)合發(fā)文[4];三是直接研究黨政聯(lián)合發(fā)文司法審查中的具體問題，如張力認(rèn)為在聯(lián)合發(fā)文的信息公開中，法院應(yīng)摒棄主體要素，采用職權(quán)要素進(jìn)行判斷[5]。整體而言，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為應(yīng)對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行司法審查。

然而，司法實(shí)務(wù)與學(xué)術(shù)研究的態(tài)勢(shì)并不吻合，黨政聯(lián)合發(fā)文雖可進(jìn)入司法審查環(huán)節(jié)，但實(shí)質(zhì)上有脫離司法審查的趨向。司法審查中黨政聯(lián)合發(fā)文的審查力度較行政規(guī)范性文件偏低，相對(duì)人受損的權(quán)益難以通過對(duì)聯(lián)合發(fā)文的司法處理獲得有效救濟(jì)，與聯(lián)合發(fā)文相關(guān)的案件的駁回率十分高。如在由北大法寶收錄的包含“黨政聯(lián)合發(fā)文”“黨政聯(lián)合行為”關(guān)鍵字的22個(gè)裁判案例中，僅有2個(gè)案件的原告勝訴;在張力收集的25個(gè)黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開案件中，原告的勝訴率只有24%[5]。尤其在備案審查機(jī)制不健全的情況下，黨政聯(lián)合發(fā)文的合法性審查漏洞在所難免，即使黨政聯(lián)合發(fā)文未違背備案審查制度，但在復(fù)雜多變的情勢(shì)下，聯(lián)合發(fā)文的要求或標(biāo)準(zhǔn)可能并不適宜新情況，事后的司法審查便顯得極為重要。因此，進(jìn)一步研究黨政聯(lián)合發(fā)文的司法審查對(duì)保障人民權(quán)益、防止公權(quán)恣意具有重大意義。與以往研究不同，本文將基于現(xiàn)行黨內(nèi)規(guī)范和法律規(guī)范的框架展開，先明確黨政聯(lián)合發(fā)文的法定基本屬性，為后文確定黨政聯(lián)合發(fā)文的法定范疇，并緊扣司法實(shí)務(wù)當(dāng)中的審查困境，為黨政聯(lián)合發(fā)文的司法審查尋求因應(yīng)方案。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文的法定基本屬性

黨政聯(lián)合發(fā)文，并非學(xué)理上的用語，而是來源于客觀實(shí)際，是一個(gè)法律概念。1956年黨中央和國(guó)務(wù)院曾聯(lián)合發(fā)布勤儉辦社公文，1957年國(guó)務(wù)院也曾通過《關(guān)于公文名稱和體式問題的幾點(diǎn)意見（稿）》對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和黨、群機(jī)關(guān)的聯(lián)合發(fā)文提出要求。根據(jù)現(xiàn)行有效的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（后文簡(jiǎn)稱《公文條例》）規(guī)定②，黨政聯(lián)合發(fā)文是一種同級(jí)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的工作公文（從發(fā)布主體來看，《公文條例》可制約各級(jí)黨組織及行政機(jī)關(guān)發(fā)布的各類黨政聯(lián)合文件）。然而，從《公文條例》及相關(guān)法定規(guī)范文件來看，黨政聯(lián)合發(fā)文不只具備公文屬性，至少還有如下法定基本屬性。

（一）兼具黨務(wù)性與行政性

作為黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范來源的《公文條例》本身即是一種黨政聯(lián)合發(fā)文，按其制定之前的文件《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施<國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法>涉及的幾個(gè)具體問題的處理意見》（以下簡(jiǎn)稱《處理意見》）之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)與同級(jí)或相應(yīng)的黨的機(jī)關(guān)可以聯(lián)合行文，故《公文條例》具備合法性（至少屬于一種習(xí)慣法）。此外，從《公文條例》所涵蓋的內(nèi)容來看，它同時(shí)規(guī)定了黨組織和行政機(jī)關(guān)的公文處理方式，可直接調(diào)整行政機(jī)關(guān)的公文處理。因此，《公文條例》不僅是一種黨務(wù)行為規(guī)范條例，而且是一種行政行為規(guī)范條例，故作為公文的黨政聯(lián)合發(fā)文必定蘊(yùn)含黨務(wù)性和行政性的雙重內(nèi)涵[6]（p.510）。倘若某一公文只是體現(xiàn)了單一的黨務(wù)性或行政性，那么即便它是由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的，也不能被稱為黨政聯(lián)合發(fā)文，而應(yīng)被認(rèn)為是一種違規(guī)性公文。按《公文條例》十七條第二款規(guī)定，黨委、政府對(duì)屬于各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。此屬性剛好反駁了部分學(xué)者所持的“黨政聯(lián)合發(fā)文之所以具有黨務(wù)信息和政府信息的雙重屬性，并不是因?yàn)樾畔⒈旧淼木壒?，而是因?yàn)橹谱髦黧w分別為黨組織和行政機(jī)關(guān)”[5]的觀點(diǎn)。

（二）重疊性：黨務(wù)、行政機(jī)關(guān)職權(quán)的重疊

“黨內(nèi)法規(guī)是黨組織管黨治黨的基本依據(jù)和黨內(nèi)治理法治化的制度載體，國(guó)家法律是國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的具有普遍約束力的行政規(guī)則。”[7]從黨組織與國(guó)家追求的目的，以及黨組織與國(guó)家所發(fā)揮的作用來看，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律具有相容性。黨政聯(lián)合發(fā)文契合了“黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)、黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革”[8]的需要③。但是，這種聯(lián)合的需要無法排除黨內(nèi)法規(guī)或國(guó)家法律體系的獨(dú)立性特征，即它們都有各自獨(dú)立的制定程序和審查要求（前者弱于后者）。黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)（特指行政機(jī)關(guān)）在其相應(yīng)的法定（規(guī)定）職權(quán)范圍內(nèi)行事，如對(duì)黨員的要求與對(duì)公民的要求不一樣，黨組織的設(shè)立和國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)立也不一樣。可見，黨組織與國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)在較大程度上并未重合，且按《公文條例》的要求，他們對(duì)屬于各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作不得聯(lián)合發(fā)文，而聯(lián)合發(fā)文的范圍只能屬于黨務(wù)機(jī)關(guān)與政府機(jī)關(guān)職權(quán)重疊的領(lǐng)域。

（三）聯(lián)合性：黨內(nèi)、行政規(guī)范性文件的聯(lián)合

依據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《備案審查規(guī)定》，黨組織發(fā)文有兩種形式：一是黨內(nèi)法規(guī)④，二是黨內(nèi)規(guī)范性文件。前者的制定主體受限于中央級(jí)別組織和省級(jí)黨委;后者的制定主體不受限，黨組織履行職責(zé)過程中所形成的具有普遍約束力和反復(fù)適用的文件皆可被認(rèn)定為規(guī)范性文件。根據(jù)主體及程序的不同，行政機(jī)關(guān)發(fā)文被分為行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件三種，行政法規(guī)和規(guī)章制定程序比行政規(guī)范性文件更嚴(yán)格復(fù)雜。但是，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十二條之規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的，黨中央將責(zé)令制定主體改正或撤銷，行政法規(guī)被作為黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。故為兼顧黨政聯(lián)合發(fā)文的雙重性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)同黨組織發(fā)文僅限于規(guī)章和行政性規(guī)范文件，黨政聯(lián)合發(fā)文只屬于黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件同行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件的聯(lián)合。

（四）增效性：增強(qiáng)政府的服務(wù)與管理效果

《憲法》規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。在為人民謀求幸福的過程中，黨的本質(zhì)屬性已貫穿社會(huì)問題的方方面面，從我國(guó)的社會(huì)發(fā)展實(shí)踐來看，黨在解決問題的過程中所發(fā)揮的積極作用是我國(guó)實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展的關(guān)鍵密碼。事實(shí)證明，適度的黨政聯(lián)合立法可以最迅速和最有效地推進(jìn)國(guó)家和社會(huì)改革、解決治理中出現(xiàn)的問題[9]。因此，排除黨政聯(lián)合發(fā)文的形式要求，就其內(nèi)容而言，黨政聯(lián)合發(fā)文實(shí)則承擔(dān)了更好更快推進(jìn)國(guó)家與社會(huì)改革、解決治理中存在的問題（可被認(rèn)為是行政服務(wù)或管理中存在的問題）之重任，能提高政府在服務(wù)與管理過程中解決問題的能力。尤為關(guān)鍵的是，這也給《公文條例》中涉及的聯(lián)合行為之“必要時(shí)”⑤賦予了具體的內(nèi)涵，即增強(qiáng)政府的服務(wù)與管理效果之時(shí)。

根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的法定基本屬性，黨政聯(lián)合發(fā)文的概念可被界定為：同級(jí)黨政機(jī)關(guān)為增強(qiáng)政府的服務(wù)與管理效果，在重疊的職權(quán)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)布的一種兼具黨務(wù)性與行政性的規(guī)范性文件。

三、黨政聯(lián)合發(fā)文的司法審查困境

通過對(duì)近年有關(guān)黨政聯(lián)合發(fā)文（行文）裁判案件的檢索發(fā)現(xiàn)，法院對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的裁判案件主要包括政府信息公開、規(guī)范性文件合法性審查以及將發(fā)文作為行政處理行為三類，其中前兩類案件占據(jù)絕大多數(shù)。裁判者的裁判理由十分相似，如在劉其昌案⑥中，裁判者認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文屬于黨務(wù)信息，不屬于政府信息;在楚和平等案⑦中，裁判者認(rèn)為，因聯(lián)合行文所使用的主辦機(jī)關(guān)發(fā)文字號(hào)系北辰區(qū)委員會(huì)制作，該案不屬于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）規(guī)定的規(guī)范性文件;在張有亭案⑧中，裁判者認(rèn)為，因文件末尾署名“中共商鎮(zhèn)委員會(huì)”及“商鎮(zhèn)人民政府”，并分別加蓋公章，所以，該文件中的決定是由黨委會(huì)作出的。可見在司法審查過程中，裁判者通常會(huì)認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文有黨組織的參與，不應(yīng)該被審查，《行政訴訟法》所規(guī)定之規(guī)范性文件是由行政機(jī)關(guān)制定的，而非黨組織。但是，人民法院若長(zhǎng)期遵照這一審判邏輯，黨政聯(lián)合發(fā)文“就能規(guī)避國(guó)法規(guī)范的正常適用，對(duì)既有的法治秩序造成沖擊”[8]，或使得行政機(jī)關(guān)刻意地采取黨政聯(lián)合發(fā)文的方式規(guī)避司法程序的審查與監(jiān)控[10]。筆者認(rèn)為，人民法院的這種審判邏輯與黨政聯(lián)合發(fā)文的司法審查困境相關(guān)，裁判者們尚未從黨法與國(guó)法中尋找到一條恰當(dāng)?shù)膶彶樗悸?。在此，筆者將圍繞現(xiàn)行黨內(nèi)規(guī)范與法律規(guī)范對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的司法審查困境進(jìn)行梳理。

（一）主體認(rèn)定的困境：相沿成習(xí)的發(fā)文字號(hào)

按《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定⑨，對(duì)于國(guó)務(wù)院部門和地方政府及其部門制定的規(guī)范性文件，相對(duì)人在提起行政訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求進(jìn)行合法性審查，故除國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件外，其余行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件皆可被納入司法審查的范圍（不含規(guī)章）。但是，黨政聯(lián)合發(fā)文由同級(jí)黨政機(jī)關(guān)共同發(fā)出，其主體包含黨組織和行政機(jī)關(guān)，按《公文條例》第九條⑩與《處理意見》相關(guān)條款B11的規(guī)定，且在《憲法》確定的黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的情況下，以黨組織為主辦機(jī)關(guān)并采用黨組織的發(fā)文字號(hào)，已成為一種約定俗成的聯(lián)合發(fā)文習(xí)慣。故按《行政訴訟法》的法定要求，人民法院較難認(rèn)定黨政聯(lián)合發(fā)文屬于行政機(jī)關(guān)制作的規(guī)范性文件，進(jìn)而司法實(shí)務(wù)中裁判者習(xí)慣性地以主辦機(jī)關(guān)或發(fā)文字號(hào)是非行政機(jī)關(guān)為由駁回當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，相應(yīng)案件不在少數(shù)B12。不過，人民法院對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文采用這樣的司法審查方式不免過度形式化。

（二）內(nèi)容審查的困境：文件的審查標(biāo)準(zhǔn)不一

在審查行政規(guī)范性文件時(shí)，裁判者為判斷其內(nèi)容的合法性，一般向上尋找法定依據(jù)（稱“上位法依據(jù)”），規(guī)范性文件只要符合上位法要求，不與上位法相抵觸，便可取得合法性地位。同時(shí)，按《立法法》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》要求，若沒有法律、法規(guī)或規(guī)章的依據(jù)，規(guī)范性文件不得減損公民、法人或其他組織的合法權(quán)益或增加其義務(wù)?？梢?，人民法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)需要有上位法依據(jù)，或者如果沒有上位法依據(jù)，未減損人民權(quán)益或增加義務(wù)的亦屬合法文件，且從實(shí)務(wù)看，人民法院對(duì)內(nèi)容的審查保持了謙抑性，通常不作過度的實(shí)質(zhì)審查[11]。

但是，人民法院如果基于行政規(guī)范性文件的審查邏輯對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行審查，或?qū)е聦?duì)法定審判權(quán)的僭越。

按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)不得同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，不得同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸;按照《備案審查規(guī)定》之規(guī)定，備案審查機(jī)關(guān)須審查黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件與憲法、法律的一致性，以及與黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的抵觸性?？梢?，黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)復(fù)雜：一是國(guó)法方面，黨內(nèi)法規(guī)不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件應(yīng)與憲法、法律相一致，而黨內(nèi)規(guī)范性文件是否可與規(guī)章相抵觸，沒有明文規(guī)定;二是黨規(guī)方面，黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件不與黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，這是人民法院無法審查的領(lǐng)域，且黨政聯(lián)合發(fā)文雖一般為黨內(nèi)規(guī)范性文件，卻也有成為黨內(nèi)法規(guī)的可能。

不僅黨內(nèi)規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件的審查路徑不同，而且黨內(nèi)規(guī)范性文件是否可與規(guī)章相抵觸這一點(diǎn)，與行政規(guī)范性文件也大有不同（法院無審查規(guī)章的職權(quán)）。即使人民法院以審查行政規(guī)范性文件為由審查黨政聯(lián)合發(fā)文，審查標(biāo)準(zhǔn)不一致亦會(huì)導(dǎo)致裁判者無法找到恰當(dāng)?shù)囊?guī)范依據(jù)，故在司法實(shí)務(wù)中，裁判者通常會(huì)回避對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的審查。

（三）程序考察的困境：缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)范

最高法院《關(guān)于適用行政訴訟法的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法的解釋》）第一百四十八條規(guī)定，行政規(guī)范性文件必須接受程序合法性的審查，其中法定批準(zhǔn)與公開發(fā)布為行政機(jī)關(guān)制作規(guī)范性文件必須履行的程序，其他程序因?qū)儆凇皣?yán)重違反”的類型而被視為不合法的標(biāo)準(zhǔn)。然而，我國(guó)并沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，不同規(guī)范性文件的制定標(biāo)準(zhǔn)和流程并不一致，法定的程序并不統(tǒng)一、亦不明確，在實(shí)務(wù)中，法院對(duì)規(guī)范性文件的制作程序少有審查[12]。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于授權(quán)規(guī)范中沒有相關(guān)程序規(guī)定，又沒有地方行政程序法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件制定程序的地區(qū)可參照《規(guī)章制定程序條例》的程序?qū)ζ溥M(jìn)行審查[13]，但這一觀點(diǎn)存在較大爭(zhēng)議。此外，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的審查，裁判者不僅要探究行政機(jī)關(guān)所涉及的行政程序，還因顧及黨組織和黨務(wù)問題而要探究黨內(nèi)規(guī)范的制定流程，這使得司法審查中黨政聯(lián)合發(fā)文的程序性要求被忽略。

四、因應(yīng)邏輯：識(shí)別、權(quán)衡與處理

人民法院在主體、內(nèi)容及程序?qū)彶榉矫娑济媾R困境，在此情況下，學(xué)者們要求其對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行審查，不免過于苛刻。但是，黨政聯(lián)合發(fā)文缺乏司法審查的監(jiān)督，不可避免會(huì)出現(xiàn)某些問題：人民權(quán)益受損，但無法獲得有效的司法救濟(jì);行政機(jī)關(guān)刻意采用黨政聯(lián)合發(fā)文的方式去規(guī)避國(guó)法，損害法治;事前的備案審查制度不健全，事后卻無彌補(bǔ)手段。因此，有必要為裁判者們提供一套適當(dāng)?shù)乃痉▽彶檫壿?，以?yīng)對(duì)“難審理”與“需審理”的雙重難題。

（一）識(shí)別黨政聯(lián)合發(fā)文

對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的審查不宜擴(kuò)大也不宜縮小，擴(kuò)大易引發(fā)審查過度，導(dǎo)致司法審查的功能錯(cuò)位，縮小易引發(fā)權(quán)利的救濟(jì)困難，縱容行政機(jī)關(guān)的規(guī)避行為。因此準(zhǔn)確識(shí)別黨政聯(lián)合發(fā)文是司法審查的第一步。

黨政聯(lián)合發(fā)文是同級(jí)黨政機(jī)關(guān)為增強(qiáng)政府的服務(wù)與管理效果，在重疊的職權(quán)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)布的一種兼具黨務(wù)性與行政性的規(guī)范性文件，可見聯(lián)合發(fā)文既有形式要件也有實(shí)質(zhì)要件。既往司法對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的審查側(cè)重于形式要件，即依據(jù)發(fā)文機(jī)關(guān)、發(fā)文字號(hào)、落款、公章等形式標(biāo)識(shí)判定黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性，往往忽視黨政聯(lián)合發(fā)文的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，即黨組織與行政機(jī)關(guān)的職權(quán)屬性。在全面依法治國(guó)、建設(shè)法治政府與法治社會(huì)的過程中，合法性實(shí)則已發(fā)生了內(nèi)涵轉(zhuǎn)變，合法并非單一的形式要求，同時(shí)也是實(shí)質(zhì)要求[14]（p.226）。當(dāng)然，本文并不認(rèn)為人民法院應(yīng)對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文作實(shí)質(zhì)合法性審查，而是認(rèn)為審判人員應(yīng)該去探究黨政聯(lián)合發(fā)文是否存在行政機(jī)關(guān)的職權(quán)內(nèi)容，相關(guān)的職權(quán)內(nèi)容是否符合國(guó)法的規(guī)定。故而，黨政聯(lián)合發(fā)文的識(shí)別應(yīng)由兩部分組成：一是形式要件，指主體要素，如發(fā)文機(jī)關(guān)、字號(hào)、落款、公章等;二是實(shí)質(zhì)要件，指內(nèi)容要素，即與職權(quán)相關(guān)的內(nèi)容?？紤]到黨政聯(lián)合發(fā)文的黨內(nèi)規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件屬性，以及統(tǒng)一程序規(guī)范的缺失，程序的審查應(yīng)隨著黨政聯(lián)合發(fā)文的類別進(jìn)行確定，并融于對(duì)實(shí)質(zhì)要件的審查中。

1.形式要件的識(shí)別：確定主體要素

從上文的分析來看，黨政聯(lián)合發(fā)文的形式要件，主要體現(xiàn)在主體要素和文件的規(guī)范來源上，當(dāng)然后者也主要是經(jīng)制定主體確定，故形式要件最為重要的是主體要素。根據(jù)人民法院的司法審查經(jīng)驗(yàn)，主體要素一般通過審查發(fā)文機(jī)關(guān)的標(biāo)志、字號(hào)確定，其中落款、公章等標(biāo)準(zhǔn)在案件的審查過程中運(yùn)用得相對(duì)較少[5]。然而，黨政聯(lián)合發(fā)文雖載有相應(yīng)的主體要素標(biāo)識(shí)，且相應(yīng)標(biāo)識(shí)易識(shí)別，但并不意味著載有相關(guān)主體標(biāo)識(shí)的發(fā)文便是黨政聯(lián)合發(fā)文，發(fā)文的實(shí)體內(nèi)容應(yīng)結(jié)合信息主體要素、職責(zé)要素、來源要素和載體要素等加以綜合確定[15]。

在主體要素識(shí)別過程中，審查機(jī)關(guān)須關(guān)注黨政機(jī)關(guān)的級(jí)別問題，即只有同級(jí)黨政機(jī)關(guān)才可聯(lián)合行文。發(fā)文主體存在級(jí)別差異的聯(lián)合發(fā)文，只可被看作是上級(jí)所行之文，而非黨政聯(lián)合發(fā)文。再者，黨政機(jī)關(guān)是黨組織和政府機(jī)關(guān)，前者僅指《憲法》確認(rèn)的具備領(lǐng)導(dǎo)屬性的中國(guó)共產(chǎn)黨，而后者從《公文條例》來看，指《憲法》和《組織法》等法律確認(rèn)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)（排除立法機(jī)關(guān)、人民法院和檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)及其他組織適用黨政聯(lián)合發(fā)文的方式制作公文;抑或盡管在實(shí)踐中存在中國(guó)共產(chǎn)黨與立法、司法、軍事機(jī)關(guān)及其他組織聯(lián)合制作的文書，但該文書并非本文所指黨政聯(lián)合發(fā)文，亦非司法審查的對(duì)象）。

2.實(shí)質(zhì)要件的識(shí)別：確定職權(quán)要素

黨政聯(lián)合發(fā)文是黨委和行政機(jī)關(guān)共同開展的行為，屬于形式和實(shí)質(zhì)相統(tǒng)一的共同行為[16]。黨政聯(lián)合發(fā)文的實(shí)質(zhì)要件主要體現(xiàn)在黨務(wù)和行政職權(quán)要素上，如上文所述，黨政聯(lián)合發(fā)文具有黨政機(jī)關(guān)職權(quán)的重疊性，且其中的黨務(wù)有促進(jìn)行政效益之功能。聯(lián)合發(fā)文如果僅涉及黨務(wù)職權(quán)要素或行政職權(quán)要素，那么即使通過了形式要件中主體要素的確認(rèn)，依然不是兼具黨務(wù)性和行政性的黨政聯(lián)合發(fā)文;若黨務(wù)不具有效果上的意蘊(yùn)，聯(lián)合發(fā)文亦不可直接被認(rèn)定為黨政聯(lián)合發(fā)文（從實(shí)踐來看，少有不具備促進(jìn)效果的聯(lián)合發(fā)文，但從黨組織的憲法地位來看法院應(yīng)審查該屬性）。概言之，實(shí)質(zhì)要件審查可落到“黨務(wù)職權(quán)”與“行政職權(quán)”的識(shí)別上。

按《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》的規(guī)定B13，只要同黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和黨的建設(shè)工作有關(guān)的事務(wù)都可以被稱為黨務(wù)，故在工作中只要黨組織存在相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和建設(shè)工作，便可以被認(rèn)定為是黨組織的職權(quán)內(nèi)容。此外，人民法院對(duì)行政職權(quán)要素的識(shí)別按依法行政原則的要求即可，行政職權(quán)為法律所賦予并作規(guī)定，裁判者只須去搜尋相應(yīng)的法律規(guī)范依據(jù)。

（二）權(quán)衡“黨務(wù)職權(quán)”與“行政職權(quán)”要素的比重

識(shí)別黨政聯(lián)合發(fā)文的目的是為避免黨組織或行政機(jī)關(guān)通過聯(lián)合發(fā)文的方式掩蓋獨(dú)立發(fā)文之實(shí)。人民法院對(duì)黨組織所發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件沒有審查職權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)所發(fā)的行政規(guī)范性文件可依《行政訴訟法》第五十三條之規(guī)定進(jìn)行審查。在確定文件屬于黨政聯(lián)合發(fā)文后，裁判者須分析聯(lián)合發(fā)文的職權(quán)信息屬性，分析職權(quán)要素的比重。盡管在量上難以對(duì)“黨務(wù)職權(quán)”與“行政職權(quán)”的比重作判斷，但可采用分類的方式權(quán)衡黨政聯(lián)合發(fā)文中“黨務(wù)職權(quán)”與“行政職權(quán)”的比重，從而對(duì)其作恰當(dāng)?shù)膶彶椤?/p>

在此，筆者根據(jù)“黨務(wù)職權(quán)”與“行政職權(quán)”的比重，將黨政聯(lián)合發(fā)文劃分為“絕對(duì)”與“相對(duì)”兩類。“絕對(duì)黨務(wù)型”的黨政聯(lián)合發(fā)文指“黨務(wù)職權(quán)”在發(fā)文中占據(jù)主要地位;“絕對(duì)行政型”的黨政聯(lián)合發(fā)文指“行政職權(quán)”在發(fā)文中占據(jù)主要地位;“相對(duì)黨務(wù)與行政型”的黨政聯(lián)合發(fā)文指“黨務(wù)職權(quán)”與“行政職權(quán)”在發(fā)文中共同發(fā)揮作用，所占比重相當(dāng)，重要性相當(dāng)。

1.“絕對(duì)黨務(wù)型”的黨政聯(lián)合發(fā)文

“絕對(duì)黨務(wù)型”的黨政聯(lián)合發(fā)文并非指發(fā)文僅有黨務(wù)職權(quán)信息，而是該類發(fā)文所載的黨務(wù)職權(quán)信息占據(jù)了發(fā)文內(nèi)容的絕大部分，在實(shí)體上更能體現(xiàn)黨務(wù)性?！敖^對(duì)黨務(wù)型”的黨政聯(lián)合發(fā)文類型有三。一是發(fā)文僅有少部分內(nèi)容與行政職權(quán)重疊。如深圳市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)的《建立健全糾正“四風(fēng)”長(zhǎng)效機(jī)制規(guī)定（試行）》，整體上都是對(duì)各級(jí)黨委（黨組）提出的要求，僅有第十一條B14明確了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，此類文件即是一種“絕對(duì)黨務(wù)型”的黨政聯(lián)合發(fā)文。二是發(fā)文屬于一種宏觀上的思想、政策、指導(dǎo)，文件內(nèi)容雖與行政機(jī)關(guān)相關(guān)，但相應(yīng)內(nèi)容極為寬泛，行政職權(quán)屬性不具體。如深圳市委、市政府發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)持改革開放推動(dòng)科學(xué)發(fā)展努力建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義示范市的若干意見》，整體上都是示范市的建設(shè)方案，沒有相對(duì)具體的行政職權(quán)信息，此類文件可看作“絕對(duì)黨務(wù)型”的黨政聯(lián)合發(fā)文。三是為貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件制定的聯(lián)合發(fā)文，主要為完成黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的要求，僅附帶性地提到了行政職權(quán)。如深圳市委、市政府發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的意見》，其內(nèi)容雖然非常細(xì)致，并帶有行政機(jī)關(guān)的職權(quán)屬性B15，但主要是為落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的要求。

2.“絕對(duì)行政型”的黨政聯(lián)合發(fā)文

“絕對(duì)行政型”的黨政聯(lián)合發(fā)文亦非僅有行政職權(quán)信息，而是該類發(fā)文所載的行政職權(quán)要素占據(jù)了發(fā)文內(nèi)容的絕大部分，在實(shí)體上更能體現(xiàn)行政性?！敖^對(duì)行政型”的黨政聯(lián)合發(fā)文類型有三。一是發(fā)文僅有少部分的內(nèi)容與黨務(wù)職權(quán)重疊。如深圳市委、市政府發(fā)布的《關(guān)于制定和實(shí)施<深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）>的決定》，其僅有組織實(shí)施的內(nèi)容與黨務(wù)職權(quán)相關(guān)B16，其余內(nèi)容都屬于行政立法過程中的程序、處理手段、標(biāo)準(zhǔn)等行政要?jiǎng)?wù)。二是發(fā)文雖有宏觀性，但具有特定的行政指向。如深圳市委、市政府發(fā)布的《關(guān)于支持和促進(jìn)深圳文化產(chǎn)權(quán)交易所發(fā)展的若干意見》，雖宏觀上屬于文化產(chǎn)權(quán)交易所的發(fā)展和建設(shè)規(guī)定，但有具體的配套服務(wù)、交易品種、交易方式、文化產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)則和制度體系、防范風(fēng)險(xiǎn)舉措等各種行政管理機(jī)制的發(fā)展和建設(shè)要求。三是為貫徹執(zhí)行國(guó)家法律制定的聯(lián)合發(fā)文?！稇椃ā贰督M織法》等明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的法律執(zhí)行權(quán)，故執(zhí)行行政機(jī)關(guān)法律職責(zé)的規(guī)范性文件理應(yīng)屬于履行行政職責(zé)的文件。例如，深圳市委、市政府發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建和發(fā)展和諧勞動(dòng)關(guān)系的決定》便是為全面貫徹《勞動(dòng)合同法》制定的聯(lián)合發(fā)文，該發(fā)文雖在內(nèi)容上體現(xiàn)了黨組織的權(quán)責(zé)B17，但實(shí)質(zhì)上是為落實(shí)法律規(guī)定的行政職責(zé)。

3.“相對(duì)黨務(wù)與行政型”的黨政聯(lián)合發(fā)文

這類黨政聯(lián)合發(fā)文無黨務(wù)性或行政性偏向，如深圳市委、市政府發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施引進(jìn)海外高層次人才“孔雀計(jì)劃”的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。一方面，《意見》將市委組織部確定為牽頭抓總部門，任何一項(xiàng)措施的實(shí)施都須市委組織部指導(dǎo)落實(shí)。為此，市委組織部制定的《關(guān)于我市引進(jìn)海外高層次人才“孔雀計(jì)劃”的起草說明》細(xì)化規(guī)定了每年人才配套服務(wù)的保障資金、每年遞增資金、生活配套保障等具體內(nèi)容。另一方面，《意見》將市政府多個(gè)部門作為具體執(zhí)行部門。市人力資源和社會(huì)保障局負(fù)責(zé)海外高層次人才確認(rèn)，市科技工貿(mào)和信息化委員會(huì)組織確認(rèn)、評(píng)審等?！兑庖姟啡绻笔Я它h組織或行政機(jī)關(guān)的任何一股職權(quán)力量，便只能成“一紙空文”，無法落實(shí)。再如深圳市委、市政府發(fā)布的《關(guān)于強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部公共安全管理責(zé)任制的若干規(guī)定》（征求意見稿），若該文件缺失黨務(wù)職權(quán)或行政職權(quán)任一要素，其基本價(jià)值就會(huì)被改變，市委、市政府就無法保障公共安全，無法管理公共秩序。此類發(fā)文即屬于“相對(duì)黨務(wù)與行政型”的黨政聯(lián)合發(fā)文。綜合上文對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文形式要件與實(shí)質(zhì)要件的區(qū)分，發(fā)文整體上有如圖1所示的識(shí)別過程及類型。

（三）聯(lián)合備案審查作出司法處理

為有效監(jiān)督與制約黨政聯(lián)合發(fā)文，學(xué)者們對(duì)司法審查應(yīng)作為最后一道防線的觀點(diǎn)較為一致。如韓大元所言，政黨法制化的表現(xiàn)之一是法院提供對(duì)政黨活動(dòng)的司法裁斷[17]（p.593）。但是，人民法院往往固封于自己的處理方式，尚未與備案機(jī)關(guān)之間實(shí)行聯(lián)動(dòng)審查。實(shí)際上，無論是備案審查還是司法審查都屬于糾錯(cuò)機(jī)制，它們更多在階段和程序上存在差別。“在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的整體格局下，針對(duì)現(xiàn)行機(jī)制基礎(chǔ)與運(yùn)行實(shí)踐中的問題進(jìn)行完善”才是解決問題的關(guān)鍵[4]。按《備案審查規(guī)定》第十五條第二款規(guī)定，備案機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)通過備案審查的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，可以重新啟動(dòng)審查程序。鑒于此，筆者將結(jié)合現(xiàn)有備案審查機(jī)制，為黨政聯(lián)合發(fā)文的司法審查提供一套聯(lián)動(dòng)的司法處理方法。

1.非黨政聯(lián)合發(fā)文的處理

在司法審查的第一階段，為確定發(fā)文是否屬于黨政聯(lián)合發(fā)文，人民法院不僅須審查黨政聯(lián)合發(fā)文的形式要件，同時(shí)也須審查實(shí)質(zhì)要件。審查形式要件可篩查出非黨政聯(lián)合發(fā)文，審查實(shí)質(zhì)要件不僅可篩查出非黨政聯(lián)合發(fā)文，更能權(quán)衡黨務(wù)與行政職權(quán)要素的比重。

在形式要件的審查中不屬于黨政聯(lián)合發(fā)文的有兩類：一是純粹的黨內(nèi)規(guī)范性文件，屬于非司法審查的范疇，人民法院應(yīng)駁回當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求;二是行政規(guī)范性文件，人民法院在向當(dāng)事人說明情況、糾正訴訟請(qǐng)求后，應(yīng)按照常規(guī)的行政規(guī)范性文件審查程序?qū)ζ溟_展合法性審查。發(fā)文通過形式要件審查而無法通過實(shí)質(zhì)要件審查的情況有兩種。一是因黨務(wù)機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤，發(fā)文實(shí)際為行政規(guī)范性文件。這種情形通常屬于形式上的標(biāo)識(shí)錯(cuò)誤，人民法院在向當(dāng)事人說明情況、糾正訴訟請(qǐng)求后，應(yīng)按照常規(guī)的行政規(guī)范性文件審查程序?qū)ζ溟_展審查，并可基于法律審查者的身份將黨務(wù)制定機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤情況抄送、告知備案審查機(jī)關(guān)，最終由備案機(jī)關(guān)決定是否責(zé)令糾正B18。二是因行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤，發(fā)文實(shí)際為黨內(nèi)規(guī)范性文件。人民法院可主動(dòng)糾正行政機(jī)關(guān)形式上的錯(cuò)誤，并駁回當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求。

2.“絕對(duì)黨務(wù)型”黨政聯(lián)合發(fā)文的處理

因法律并未賦予人民法院審查黨內(nèi)文件的職權(quán)，且“絕對(duì)黨務(wù)型”的黨政聯(lián)合發(fā)文在本質(zhì)上屬于黨內(nèi)公文，所以人民法院不能對(duì)其進(jìn)行合法性審查。如果人民法院在審查過程中，確實(shí)發(fā)現(xiàn)該文件存在不合法的成分，筆者認(rèn)為可按《備案審查規(guī)定》之“有錯(cuò)必糾”的規(guī)定向備案審查主體提出司法建議，以修正聯(lián)合發(fā)文的不合法成分。如章志遠(yuǎn)所言，在黨政融合的新時(shí)代，人民法院司法建議的發(fā)送對(duì)象理所當(dāng)然地包含了黨務(wù)機(jī)關(guān)[8]。

為避免擴(kuò)大人民權(quán)益的損害性及黨政聯(lián)合發(fā)文的違法性，人民法院有必要督促備案機(jī)關(guān)對(duì)錯(cuò)誤的發(fā)文進(jìn)行備案審查，且在原本邊緣化的司法建議制度已經(jīng)成為行政審判的中心制度的背景下[18]，人民法院向備案機(jī)關(guān)提出重新審查的司法建議符合司法審查機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)（當(dāng)然，人民法院依然需要駁回相關(guān)主體的訴訟請(qǐng)求，以避免逾越法定職權(quán)）。

3.“絕對(duì)行政型”黨政聯(lián)合發(fā)文的處理

“絕對(duì)行政型”的黨政聯(lián)合發(fā)文雖有黨務(wù)性，但本質(zhì)上屬于一種行政規(guī)范性文件，故對(duì)這類文件的處理，人民法院須按照行政規(guī)范性文件的審查處理方式作出判斷，筆者在此不贅述。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該確立行政規(guī)范性文件的直接起訴模式，引入制定主體參加訴訟[19]。雖然該方案確實(shí)能進(jìn)一步避免行政規(guī)范性文件的違法，但行政事務(wù)所覆蓋的領(lǐng)域極為廣泛，裁判者在具體領(lǐng)域內(nèi)的認(rèn)知有限，其所作判斷并不一定合適，保持一定的謙抑性是必要的。故筆者認(rèn)為附帶性審查的方案可被持續(xù)采用。此外，“絕對(duì)行政型”的黨政聯(lián)合發(fā)文因有黨務(wù)性存在，若存在違法性內(nèi)容，人民法院不僅需要向制作文件的行政機(jī)關(guān)提出修改或廢止不合法條款的司法建議，且有必要將黨政聯(lián)合發(fā)文的相關(guān)違法性事項(xiàng)抄送、告知備案審查機(jī)關(guān)，以督促備案機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤公文。

4.“相對(duì)黨務(wù)與行政型”黨政聯(lián)合發(fā)文的處理

若“相對(duì)黨務(wù)與行政型”的黨政聯(lián)合發(fā)文有違法性內(nèi)容，黨務(wù)機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都難以滿足各自規(guī)范體系的法定（規(guī)定）要求，人民法院不得將其作為行政行為的合法性依據(jù)。人民法院對(duì)這類文件的審查須協(xié)同“絕對(duì)黨務(wù)型”和“絕對(duì)行政型”這兩條路徑：一是向黨政聯(lián)合發(fā)文的備案機(jī)關(guān)提出重新審查的司法建議，要求備案機(jī)關(guān)對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文作進(jìn)一步審查;二是向制作黨政聯(lián)合發(fā)文的行政機(jī)關(guān)提出司法建議，要求其修改或廢止不合法的條款。經(jīng)這兩條路徑的處理，“相對(duì)黨務(wù)與行政型”的黨政聯(lián)合發(fā)文同時(shí)受到人民法院及備案機(jī)關(guān)的監(jiān)督，由兩機(jī)關(guān)共同作出修改或廢止的決定，且違法的黨政聯(lián)合發(fā)文最終亦會(huì)由制作發(fā)文的黨務(wù)機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)共同修正。這一審查邏輯滿足了同時(shí)監(jiān)督黨務(wù)機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的發(fā)文行為的要求，既避免行政機(jī)關(guān)刻意規(guī)避國(guó)法采用黨政聯(lián)合發(fā)文，導(dǎo)致人民權(quán)益無辜受損，又使得黨務(wù)機(jī)關(guān)可明確其領(lǐng)導(dǎo)、指示功能，避免損害國(guó)法體制。由此，黨政聯(lián)合發(fā)文的司法處理將存在如圖2所示的五種處理類型，即完全遵照黨內(nèi)規(guī)范性文件或行政規(guī)范性文件處理，基于絕對(duì)黨務(wù)職權(quán)的“絕對(duì)黨務(wù)型”處理，基于絕對(duì)行政職權(quán)的“絕對(duì)行政型”處理，以及基于黨務(wù)與行政職權(quán)并重的“相對(duì)黨務(wù)與行政型”處理。

五、結(jié)語

黨政聯(lián)合發(fā)文脫離司法審查視野，其癥結(jié)在于缺少明確的處理方案，通過結(jié)合黨法與國(guó)法，在過程與手段上做一些調(diào)整，本文提煉出了一套新的黨政聯(lián)合發(fā)文的司法審查邏輯。一方面，基于黨政聯(lián)合發(fā)文中不同職權(quán)的屬性，不同的司法審查標(biāo)準(zhǔn)得以確立，人民法院的司法審查邏輯因此更加完備。新的審查邏輯不僅可避免受損權(quán)益無法獲得司法救濟(jì)，也可避免行政機(jī)關(guān)刻意通過黨政聯(lián)合發(fā)文的方式規(guī)避國(guó)法、損害法治，更能彌補(bǔ)黨內(nèi)規(guī)范和規(guī)范性文件備案審查機(jī)制之不足。另一方面，對(duì)于人民法院無法處理的黨內(nèi)規(guī)范性文件，本文創(chuàng)新性地通過將人民法院與黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查機(jī)關(guān)作聯(lián)合，在符合黨法與國(guó)法的要求下，為人民法院提供了一套既可深度審查行政性規(guī)范文件的合法性，也可監(jiān)督黨內(nèi)規(guī)范性文件合法性的審理思路。

當(dāng)然，文章也存在一定程度的局限。為避免文章主線混亂，本文專門圍繞人民法院的審查難題對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的司法審查作分析并提出方案，所提出的識(shí)別、權(quán)衡及處理流程傾向于一種司法審查視角下的人民法院的調(diào)整方法，而為綜合解決黨政聯(lián)合發(fā)文的脫離問題，這種調(diào)整方法僅面向法院的審理過程。有關(guān)當(dāng)事人如何提起黨政聯(lián)合發(fā)文的司法訴訟請(qǐng)求、如何有效證明等問題，以及有關(guān)備案審查機(jī)關(guān)如何回應(yīng)司法機(jī)關(guān)的抄送、告知、司法建議等問題，本文未能進(jìn)行更多闡述。為此，筆者后期將作進(jìn)一步研究，以綜合完善問題解決機(jī)制。

注釋：

①在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007-2012）》收錄的117件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，有56件屬于黨政聯(lián)合發(fā)文，黨政聯(lián)合發(fā)文接近黨內(nèi)發(fā)文總量的一半;通過中國(guó)裁判文書網(wǎng)和北大法寶檢索，2015年以前未出現(xiàn)“黨政聯(lián)合發(fā)文”的相關(guān)司法案件。

②參見《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第十七條：同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。

③《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。

④《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十三條規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定。

⑤參見《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第十七條：同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。

⑥參見劉其昌與北京市東城區(qū)人民政府信息公開案，北京市高級(jí)人民法院（2019）京行終9224號(hào)行政判決。

⑦參見楚河平與天津市北辰區(qū)宜興埠鎮(zhèn)人民政府房屋行政強(qiáng)制案，天津市高級(jí)人民法院（2019）津行申195號(hào)行政裁定，同類情形在天津市高級(jí)人民法院（2019）津行申191號(hào)、192號(hào)、193號(hào)等行政裁定中也存在。

⑧參見張有亭與丹鳳縣商鎮(zhèn)人民政府行政處理案，陜西省高級(jí)人民法院（2017）陜行申472號(hào)行政裁定。

⑨參見《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十三條：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

⑩參見《黨政機(jī)關(guān)公文條例》。其中第九條：（四）發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志。由發(fā)文機(jī)關(guān)全稱或者規(guī)范化簡(jiǎn)稱加“文件”二字組成，也可以使用發(fā)文機(jī)關(guān)全稱或者規(guī)范化簡(jiǎn)稱。聯(lián)合行文時(shí)，發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志可以并用聯(lián)合發(fā)文機(jī)關(guān)名稱，也可以單獨(dú)用主辦機(jī)關(guān)名稱。第九條：（五）發(fā)文字號(hào)。由發(fā)文機(jī)關(guān)代字、年份、發(fā)文順序號(hào)組成。聯(lián)合行文時(shí)，使用主辦機(jī)關(guān)的發(fā)文字號(hào)。

B11《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施<國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法>涉及的幾個(gè)具體問題的處理意見》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)與同級(jí)黨的機(jī)關(guān)聯(lián)合行文，按照黨、政、軍、群的順序排列，只能標(biāo)注一個(gè)機(jī)關(guān)的發(fā)文字號(hào)。

B12參見最高人民法院（2018）最高法行申388號(hào)行政裁定、（2016）最高法行申3525號(hào)行政裁定、（2018）最高法行申798號(hào)行政裁定，以及北京市高級(jí)人民法院（2018）京行終3653號(hào)行政判決。

B13參見《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》第二條：本條例所稱黨務(wù)公開，是指黨的組織將其實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的有關(guān)事務(wù)，按規(guī)定在黨內(nèi)或者向黨外公開。

B14參見《建立健全糾正“四風(fēng)”長(zhǎng)效機(jī)制規(guī)定（試行）》第十一條：各級(jí)黨委和政府辦公廳（室）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)黨政機(jī)關(guān)糾正“四風(fēng)”工作的督促檢查，每年會(huì)同紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)全市或者全區(qū)糾正“四風(fēng)”工作情況開展聯(lián)合專項(xiàng)檢查，并向本級(jí)黨委常委會(huì)會(huì)議匯報(bào)檢查情況。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事、宣傳、外事、發(fā)展改革、財(cái)政、審計(jì)、機(jī)關(guān)事務(wù)管理等部門根據(jù)職責(zé)分工，依法依規(guī)履行對(duì)糾正“四風(fēng)”工作的管理、監(jiān)督等職責(zé)。相關(guān)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)借助信息化技術(shù)和手段，加強(qiáng)對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)、樓堂館所建設(shè)維護(hù)經(jīng)費(fèi)等公務(wù)支出，以及公務(wù)用車配備使用管理、辦公用房配置、黨政機(jī)關(guān)物業(yè)租賃等事項(xiàng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，實(shí)時(shí)掌握相關(guān)情況并按規(guī)定在一定范圍內(nèi)公開。各區(qū)各部門應(yīng)當(dāng)配合監(jiān)督管理部門開展相關(guān)工作。

B15文件提到：創(chuàng)新政務(wù)報(bào)道形式。通過“深圳政府在線”“深圳微博發(fā)布廳”“深圳新聞網(wǎng)”等，加強(qiáng)與社會(huì)公眾的新聞聯(lián)系。實(shí)行新聞發(fā)言人發(fā)布定期化、政務(wù)微博發(fā)布常態(tài)化，保障公眾知情權(quán)。鼓勵(lì)媒體在重要版面和黃金時(shí)段多報(bào)道民生新聞和社會(huì)新聞。

B16文件提到：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立市法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市委副書記、市紀(jì)委書記、主管政府法制工作的常務(wù)副市長(zhǎng)、市政府秘書長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，成員包括市政府分管副秘書長(zhǎng)及市政府辦公廳、監(jiān)察局、人事局（市編辦）、法制辦以及各區(qū)政府、光明新區(qū)管委會(huì)等單位主要負(fù)責(zé)人。

B17文件提到：加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善責(zé)任。各級(jí)黨委、政府及其部門要把構(gòu)建和發(fā)展和諧勞動(dòng)關(guān)系作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要工作，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓。要結(jié)合本地區(qū)、本部門實(shí)際，按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施，屬地管理、部門負(fù)責(zé)以及“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，采取切實(shí)有效措施，做到層層有責(zé)任、逐級(jí)抓落實(shí)。建立目標(biāo)考核制度和責(zé)任追究制度，將構(gòu)建和發(fā)展和諧勞動(dòng)關(guān)系各項(xiàng)工作納入領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核范圍。

B18參見最高人民法院《關(guān)于適用中華人民共和國(guó)行政訴訟法的司法解釋》第一百四十九條：作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)。由此可見，已有抄送告知備案機(jī)關(guān)相關(guān)情況的司法經(jīng)驗(yàn)。

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