交通運(yùn)輸行業(yè)碳達(dá)峰碳中和政策分析

冉德欽 趙子雪 劉文君 解曉燕 盧林果 劉治魯

(山東省交通科學(xué)研究院 濟(jì)南 250104)

0 引言

2020年9月22日，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上向全世界宣布，“中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。碳達(dá)峰碳中和的承諾展現(xiàn)了我國(guó)對(duì)全球負(fù)責(zé)任的大國(guó)擔(dān)當(dāng)。為了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的莊嚴(yán)宣示，中共中央、國(guó)務(wù)院、各部委及地方政府出臺(tái)了很多相關(guān)政策文件。交通運(yùn)輸行業(yè)與工業(yè)、建筑業(yè)是三大重點(diǎn)耗能行業(yè)[1]，從能源活動(dòng)領(lǐng)域來說，交通運(yùn)輸行業(yè)的碳達(dá)峰碳中和是最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)目標(biāo)的抓手之一。本文通過梳理、解讀相關(guān)文件，展現(xiàn)有關(guān)政策本身和政策落實(shí)方面提出的創(chuàng)新舉措，明確工作方向?，F(xiàn)從國(guó)家、部委、省三個(gè)層面予以梳理與解讀。

1 國(guó)家層面

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》[2]將碳排放指標(biāo)納入“十四五”和2035年的目標(biāo)，提出“十四五”要促進(jìn)綠色低碳發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。一方面，以落實(shí)“三線一單”為重點(diǎn)，發(fā)揮對(duì)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入的強(qiáng)制約束作用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局；另一方面，淘汰落后產(chǎn)能，提高資源循環(huán)利用效率。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》[3]提出要構(gòu)建綠色交通運(yùn)輸體系。大力推廣新能源汽車，推動(dòng)公共交通發(fā)展，繼續(xù)推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，持續(xù)推動(dòng)大宗貨物運(yùn)輸“公轉(zhuǎn)鐵”，并核算鐵路所能承受的轉(zhuǎn)運(yùn)能力，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測(cè)。鼓勵(lì)具備條件的大型物流企業(yè)開展網(wǎng)絡(luò)貨運(yùn)業(yè)務(wù)。

我國(guó)生態(tài)環(huán)保工作任重道遠(yuǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和 2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》[4]20個(gè)主要指標(biāo)中設(shè)立了單位GDP能源消耗降低、單位GDP二氧化碳排放降低等5個(gè)指標(biāo)，且均為約束性指標(biāo)。

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》[5]指出要持續(xù)調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提出要提高純電動(dòng)車和混合動(dòng)力車的比例。該《意見》為碳達(dá)峰碳中和這項(xiàng)重大工作進(jìn)行了系統(tǒng)謀劃、總體部署，發(fā)展目標(biāo)圍繞綠色低碳循環(huán)發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型兩方面；各項(xiàng)主要任務(wù)中多次強(qiáng)調(diào)“綠色低碳發(fā)展”“能耗雙控”“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，工作原則中強(qiáng)調(diào)節(jié)約優(yōu)先，把節(jié)約能源資源放在首位；還強(qiáng)調(diào)應(yīng)研究制定碳中和專項(xiàng)法律，健全法律法規(guī)；指出要形成有合理約束力的碳價(jià)機(jī)制，完善財(cái)稅價(jià)格政策；建立健全促進(jìn)可再生能源規(guī)模化發(fā)展的價(jià)格機(jī)制；推進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)，完善配額分配管理。

國(guó)務(wù)院《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》[6](以下簡(jiǎn)稱《方案》)在“能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動(dòng)”中指出，要積極有序推進(jìn)散煤替代，逐步減少直至禁止煤炭燃燒；大力發(fā)展新能源，創(chuàng)新“光伏+”模式，推進(jìn)光伏發(fā)電多元布局；堅(jiān)持陸海并重，推動(dòng)風(fēng)電協(xié)調(diào)快速發(fā)展。油氣控制方面，《方案》提出保持石油消費(fèi)處于合理區(qū)間，逐步調(diào)整汽油消費(fèi)規(guī)模。交通部門碳排放持續(xù)增長(zhǎng)，脫碳力度亟需加強(qiáng)。就運(yùn)輸方式而言，2017年中國(guó)公路交通產(chǎn)生的碳排放為7.3億噸，占交通部門總碳排放的82%，是減排的重點(diǎn)；航空、船舶和鐵路交通產(chǎn)生的碳排放占比雖小，卻是減排的難點(diǎn)。

為應(yīng)對(duì)氣候變化，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書，全面闡述了黨的十八大以來，特別是“十三五”期間中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作的思想理念和政策行動(dòng)，充分展示了中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的進(jìn)展與成效。

2 國(guó)家部委層面

重點(diǎn)碳排放企業(yè)的核查結(jié)果直接決定其在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的履約結(jié)果和經(jīng)濟(jì)利益。《企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告核查指南(試行)》[7]針對(duì)省級(jí)層面的溫室氣體核查提出明確要求。對(duì)于核查機(jī)構(gòu)的建議，一是加強(qiáng)溝通管理，二是加強(qiáng)制度管理。全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)于2021年7月正式啟動(dòng)，將對(duì)全社會(huì)控制溫室氣體排放、降低減排成本起到積極作用?！逗瞬橹改稀返男抻啺l(fā)布，為了應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)主管部門年度溫室氣體排放情況核查和數(shù)據(jù)管理提出了更高的要求，核查機(jī)構(gòu)要實(shí)施年度核查任務(wù)，確保碳交易履約效益最大化。

交通運(yùn)輸部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶船舶靠港使用岸電的通知》[8]提出目標(biāo)為：堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、系統(tǒng)思維，進(jìn)一步加強(qiáng)部門協(xié)作、區(qū)域協(xié)同以及船、港、電互動(dòng)，進(jìn)一步提高長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶船舶靠港岸電使用率。該《通知》旨在貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》等法律法規(guī)要求，助推交通運(yùn)輸行業(yè)碳達(dá)峰碳中和。

《2021—2022年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)方案》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，落實(shí)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)量壓減相關(guān)要求，有序推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖。明確了2021—2022年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)要抓住產(chǎn)業(yè)、能源、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點(diǎn)部署了10項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)措施。

在《關(guān)于做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督管理相關(guān)工作的通知》中明確做好數(shù)據(jù)質(zhì)量把控，提高對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督管理工作重要性的認(rèn)識(shí)、迅速開展數(shù)據(jù)質(zhì)量自查工作、配合做好發(fā)電行業(yè)控排企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告專項(xiàng)監(jiān)督執(zhí)法和建立碳市場(chǎng)排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理長(zhǎng)效機(jī)制?！霸诤瞬榧夹g(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的公正性、規(guī)范性、科學(xué)性”中，提及可通過核查技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)自查、省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門抽查等方式，依據(jù)《企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告核查指南(試行)》對(duì)核查技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理情況、公正性管理措施、工作及時(shí)性和工作質(zhì)量等進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)核查技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果在省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門網(wǎng)站、環(huán)境信息平臺(tái)向社會(huì)公開。

《關(guān)于做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)第一個(gè)履約周期碳排放配額清繳工作的通知》提及組織有意愿實(shí)施國(guó)家核證自愿減排量(CCER)抵消碳排放配額清繳的重點(diǎn)排放單位，抓緊開立國(guó)家自愿減排注冊(cè)登記系統(tǒng)一般持有賬戶，并在經(jīng)備案的溫室氣體自愿減排交易機(jī)構(gòu)開立交易系統(tǒng)賬戶，盡快完成CCER購(gòu)買。

3 省級(jí)層面

3.1 山東省

《山東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確了“十四五”發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)，指出2021年重點(diǎn)任務(wù)包括推進(jìn)青島中德氫能產(chǎn)業(yè)園等建設(shè)。

《山東省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確了“十四五”時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的主要舉措和保障措施，對(duì)深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、開啟美麗山東建設(shè)新征程、繪就綠水青山齊魯畫卷，具有十分重要的意義。重點(diǎn)工作任務(wù)中設(shè)置了50多項(xiàng)具體工作指標(biāo)。并指出主動(dòng)適應(yīng)氣候變化，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化管理，實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)碳匯試點(diǎn)建設(shè)。重點(diǎn)控制工業(yè)領(lǐng)域、交通領(lǐng)域、建筑領(lǐng)域二氧化碳排放。積極推動(dòng)適應(yīng)氣候變化納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃政策體系。

《山東省“十四五”綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃》是引領(lǐng)全省“十四五”時(shí)期綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展和交通強(qiáng)省建設(shè)的指導(dǎo)性文件。提出的基本原則之一為“安全可靠、綠色集約”。要求強(qiáng)化碳排放控制和結(jié)構(gòu)性減排，加強(qiáng)交通領(lǐng)域污染防治，到2025年交通強(qiáng)省取得重大突破。發(fā)展目標(biāo)為：交通安全保障能力、應(yīng)急救援能力持續(xù)提升，智慧交通、科技賦能等創(chuàng)新發(fā)展取得新突破，節(jié)能環(huán)保、生態(tài)集約的綠色交通體系基本建成。構(gòu)建“鐵公水”綜合交通大網(wǎng)絡(luò)，加快完善全國(guó)領(lǐng)先的軌道網(wǎng)、公路網(wǎng)、水運(yùn)網(wǎng)，構(gòu)建多層次、廣覆蓋的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)。

為加快推進(jìn)全省道路客運(yùn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，山東省交通運(yùn)輸廳于2021年9月26日印發(fā)了《山東省道路客運(yùn)轉(zhuǎn)型發(fā)展三年行動(dòng)方案(2021—2023年)》，通過省級(jí)層面制定統(tǒng)一的行動(dòng)計(jì)劃和政策措施，引導(dǎo)、支持全省道路客運(yùn)行業(yè)加快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。工作目標(biāo)為：到2023年，通過努力打造道路客運(yùn)升級(jí)版，全省基本建成安全綠色、便捷高效、一體融合、發(fā)展持續(xù)的道路客運(yùn)服務(wù)體系，道路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量顯著提升，城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化水平持續(xù)提高，創(chuàng)建道路客運(yùn)轉(zhuǎn)型發(fā)展山東模式。主要任務(wù)中提出推進(jìn)道路客運(yùn)綠色低碳發(fā)展，引導(dǎo)客運(yùn)企業(yè)優(yōu)化車輛調(diào)度。加快淘汰高耗能的老舊車輛。

3.2 江蘇省

江蘇省政府于2021年2月和5月召開全省碳達(dá)峰專題會(huì),江蘇省交通運(yùn)輸廳作為碳達(dá)峰碳中和工作專班成員,主要負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸領(lǐng)域降碳工作。2021年5月13日江蘇省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《省生態(tài)環(huán)境廳2021年推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和工作計(jì)劃》，是全省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)打好減污降碳協(xié)同“主動(dòng)仗”的“布陣圖”。江蘇省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合省發(fā)改委、財(cái)政廳等部門，研究制訂《江蘇省碳達(dá)峰碳中和試點(diǎn)示范申報(bào)指南》《江蘇省低碳試點(diǎn)示范專項(xiàng)資金管理辦法》，擇優(yōu)推薦符合條件的試點(diǎn)示范項(xiàng)目納入國(guó)家自主貢獻(xiàn)項(xiàng)目庫(kù)，指導(dǎo)企業(yè)開展低碳認(rèn)證，有效應(yīng)對(duì)碳關(guān)稅。

3.3 浙江省

浙江省于2021年3月成立了省級(jí)二氧化碳排放達(dá)峰工作專班,由分管副省長(zhǎng)任組長(zhǎng),由省生環(huán)廳和省發(fā)改委聯(lián)合牽頭。省生環(huán)廳負(fù)責(zé)牽頭編制《浙江省二氧化碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案》和《浙江省市級(jí)二氧化碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案編制指南》。浙江省交通運(yùn)輸廳2021年4月召開了全省交通領(lǐng)域碳達(dá)峰工作部署培訓(xùn)會(huì)議,提出從構(gòu)建工作體系、摸清底數(shù)、形成方案、抓好落實(shí)、做好對(duì)接落實(shí)交通碳達(dá)峰工作。方案編制方面,浙江省交通運(yùn)輸廳提出“一市一方案”以及公路、港航、航空、鐵路等各領(lǐng)域分頭負(fù)責(zé)的工作思路。浙江要以碳達(dá)峰目標(biāo)為引領(lǐng)，優(yōu)化利用化石能源，擴(kuò)大發(fā)展可再生能源和核電，有序提高電力消費(fèi)比重，全面提升能源利用低碳化水平。2021年7月7日浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《浙江省節(jié)能降耗和能源資源優(yōu)化配置“十四五”規(guī)劃》，明確目標(biāo)到2025年，全省能效水平持續(xù)保持全國(guó)前列，能源資源配置水平明顯提高，能效技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)領(lǐng)先全國(guó)，努力成為全國(guó)能效創(chuàng)新引領(lǐng)“重要窗口”。公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域要鼓勵(lì)低碳綠色高效利用，推行能耗限額管理，發(fā)揮節(jié)能示范作用。明確深入推進(jìn)交通節(jié)能，實(shí)施交通基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)能改造，發(fā)展集約高效運(yùn)輸組織方式，發(fā)展清潔能源運(yùn)輸裝備，加快綠色科技創(chuàng)新應(yīng)用。

3.4 廣東省

廣東省已由省生態(tài)環(huán)境廳組織成立了省碳達(dá)峰行動(dòng)方案編制技術(shù)小組,由省應(yīng)對(duì)氣候變化中心、中科院能源所等12家單位組成,下設(shè)能源組、工業(yè)組、交通建筑組、區(qū)域試點(diǎn)示范組、碳市場(chǎng)組、低碳技術(shù)組、碳中和戰(zhàn)略組等。目前已開展了廣東省碳達(dá)峰碳中和行動(dòng)系列研究。

3.5 天津市

2021年6月8日，天津市碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，市委、市政府主要負(fù)責(zé)同志任雙組長(zhǎng)。7月12日，領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《天津市“雙碳”工作關(guān)鍵目標(biāo)指標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)措施清單(第一批)》，提出118項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。開展專項(xiàng)立法，《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》于2021年11月1日起施行。印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)“兩高”項(xiàng)目管理的通知》《關(guān)于加強(qiáng)“兩高”項(xiàng)目節(jié)能審查和事中事后監(jiān)管的通知》，細(xì)化“兩高”項(xiàng)目管理措施。修訂《天津市清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例》，按年度下達(dá)清潔生產(chǎn)計(jì)劃，年內(nèi)對(duì)66家重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性審核。

3.6 上海市

2021年10月11日，上海市人民政府辦公廳發(fā)布《上海加快打造國(guó)際綠色金融樞紐服務(wù)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)施意見》，明確到2025年，基本確立上海的國(guó)際綠色金融樞紐地位。近年來，上海在綠色金融產(chǎn)品開發(fā)、綠色金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新、重點(diǎn)機(jī)構(gòu)和平臺(tái)引進(jìn)等方面率先探索，走在全國(guó)前列。

3.7 湖南省

2021年9月30日，湖南省人民政府印發(fā)《湖南省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，明確推進(jìn)市州碳達(dá)峰方案編制，長(zhǎng)沙、株洲、湘潭等城市率先實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)峰。持續(xù)推進(jìn)低碳產(chǎn)品認(rèn)證，推廣低碳技術(shù)應(yīng)用。構(gòu)建溫室氣體協(xié)同治理體系。將溫室氣體排放重點(diǎn)單位納入生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系。強(qiáng)化低碳工業(yè)園區(qū)、氣候適應(yīng)型城市試點(diǎn)工作，完善試點(diǎn)考核評(píng)價(jià)體系。推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。到2025年，力爭(zhēng)天然氣消費(fèi)量提高至100億m3，非化石能源消費(fèi)占比提升至23%。推進(jìn)火電燃煤機(jī)組升級(jí)改造，長(zhǎng)株潭地區(qū)逐步淘汰30萬千瓦以下煤電機(jī)組。

4 交通運(yùn)輸行業(yè)應(yīng)采取的措施

4.1 政策方面

必須改變現(xiàn)在各部門各定各行規(guī)的現(xiàn)狀，將法律政策體系標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)行帶有強(qiáng)制性質(zhì)的制度性節(jié)能減排。對(duì)于財(cái)政稅收政策，要形成低碳交通長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，就必須出臺(tái)完善的交通產(chǎn)業(yè)政策，且還需充分利用經(jīng)濟(jì)杠桿。汽車尾氣排放是造成大氣污染[9]和溫室效應(yīng)的主要原因，因此交通運(yùn)輸燃油消耗必須是低碳交通戰(zhàn)略中節(jié)能減排的重點(diǎn)領(lǐng)域。

4.2 技術(shù)方面

必須依靠科技創(chuàng)新，大力推進(jìn)交通運(yùn)輸清潔能源的研發(fā)與推廣，研討節(jié)能低碳技術(shù)的普及途徑，逐步淘汰落后技術(shù)及高耗低效的運(yùn)輸設(shè)備，提高各種交通工具的能源效率并減少排放。

4.3 結(jié)構(gòu)方面

優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)，建立節(jié)能高效的交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是低碳交通運(yùn)輸建設(shè)的基本條件。優(yōu)化交通布局，加強(qiáng)交通基本設(shè)施及運(yùn)輸樞紐建設(shè)，降低交通需求量，引導(dǎo)交通運(yùn)輸行業(yè)走向碳達(dá)峰碳中和。

5 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)做出2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的承諾，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的務(wù)實(shí)之舉。為了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，眾多相關(guān)政策出臺(tái)。對(duì)這些政策進(jìn)行解讀，使相關(guān)政策得到更好貫徹落實(shí)，在實(shí)踐中推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。