李媛媛 鄭偲

摘要：中央環(huán)保督察制度的生成邏輯包括“對(duì)常規(guī)型環(huán)保治理機(jī)制的矯正糾偏”和“對(duì)環(huán)境問責(zé)制度的彌補(bǔ)與強(qiáng)化”。前者與中央環(huán)保督察制運(yùn)行程序下產(chǎn)生的動(dòng)員壓力一起指向“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的特征；后者與中央環(huán)保督察制度組織架構(gòu)下產(chǎn)生的問責(zé)壓力一起指向“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的特征。但從長遠(yuǎn)來看，在法治思維下，中央環(huán)保督察制度存在“行政權(quán)力過度依賴與長效機(jī)制缺位”“多元治理乏力”的弊端和困境。元治理通過對(duì)自組織的組織和對(duì)治理的治理，既倡導(dǎo)多元治理主體的依存與合作，又強(qiáng)調(diào)國家在治理中的主體地位，保留了政府的影響力。這與中央環(huán)保督察制度所踐行的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的環(huán)境治理邏輯具有契合性。其對(duì)中央環(huán)保督察制度中的法治進(jìn)程推進(jìn)、政府角色重塑、治理模式協(xié)調(diào)等方面的優(yōu)化提供了參考方向。

關(guān)鍵詞：元治理；環(huán)境治理；中央環(huán)保督察；政府角色；治理責(zé)任

中圖分類號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-9092（2022）01-0050-016

一、問題的提出

我國的環(huán)境治理政策自20世紀(jì)70年代初起步，隨著環(huán)境問題的出現(xiàn)而不斷推進(jìn)發(fā)展。同時(shí)，在環(huán)境政策的指引下，中國也在實(shí)踐中探索出了一條獨(dú)具特色的環(huán)境治理道路?！鞍宋濉逼陂g（1991—1995年），中央政府首次對(duì)全國環(huán)境執(zhí)法情況進(jìn)行例行檢查，然而由于缺乏激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，地方政府未能很好地響應(yīng)中央的戰(zhàn)略部署。①“九五”期間（1996—2000年），中央政府對(duì)環(huán)境污染實(shí)行了自上而下的治理。②但此時(shí)環(huán)保問責(zé)機(jī)制并不完善，導(dǎo)致治理效果大打折扣?！笆濉逼陂g（2001—2005年），全國范圍內(nèi)展開了整治違法排污企業(yè)的專項(xiàng)行動(dòng)。①同樣因?yàn)閱栘?zé)機(jī)制的不完善而導(dǎo)致治理的時(shí)效性差，治理效果不可持續(xù)。為解決上述問題，中央政府在“十一五”規(guī)劃（2006—2010年）中建立了目標(biāo)責(zé)任制，強(qiáng)調(diào)地方官員的治理責(zé)任，并設(shè)立了6個(gè)區(qū)域環(huán)保督查中心，對(duì)污染物排放進(jìn)行監(jiān)督。②然而，由于央地信息不對(duì)稱，地方保護(hù)主義和環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的問題依然沒有得到有力解決，環(huán)保大檢查工作仍然存在“死角”。③為了加強(qiáng)地方政府保護(hù)環(huán)境的責(zé)任意識(shí)，“十二五”期間（2011—2015年），中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，明確建立了環(huán)保督察制度。④督察工作將以中央環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)省、直轄市黨委和政府及有關(guān)部門環(huán)保工作巡查的形式展開，并下沉至部分地市級(jí)黨委政府部門。

通過梳理中國歷次“五年計(jì)劃”中環(huán)境治理政策的發(fā)展趨勢，我們發(fā)現(xiàn)，為集中力量加強(qiáng)污染防治，解決地方政府對(duì)環(huán)保政策執(zhí)行不力的難題，國家采取了一系列力度空前的措施。而中央環(huán)保督察⑤制度是我國環(huán)境治理中尤為重要的戰(zhàn)略創(chuàng)新。中央環(huán)保督察試點(diǎn)首先在河北省展開。2016年1月4日，中央環(huán)境保護(hù)督察組督察河北省工作動(dòng)員會(huì)的召開標(biāo)志著中央環(huán)保督察工作正式拉開序幕。此后，中央環(huán)保督察組用兩年的時(shí)間，陸續(xù)完成了其余省（市、區(qū)）的督察進(jìn)駐和“回頭看”的工作，并公布了相關(guān)督察情況：截至2018年12月6日，第一輪環(huán)保督察工作全面完成，督察組共受理群眾舉報(bào)（來電和來信）19萬余件；累計(jì)責(zé)令整改9萬余家，立案處罰3.3萬家，罰款約17.7億元；立案偵查1837件，拘留1558人；約談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部18978人，問責(zé)18945人。⑥第二輪中央環(huán)保督察于2019年7月啟動(dòng)，截至2021年5月，第二輪第三批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察已全面完成督察進(jìn)駐工作。在第二輪前三批的督察工作中，督察組共受理群眾舉報(bào)6.6萬余件；累計(jì)責(zé)令整改2.2萬家，立案處罰5474家，罰款約3.8億元；立案偵查277件，拘留201人；約談3428人，問責(zé)1182人。⑦

從以上督察和整改落實(shí)的數(shù)據(jù)可以看出，中央環(huán)保督察制度以最“嚴(yán)格”的姿態(tài)，通過嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，切實(shí)落實(shí)政府屬地環(huán)保責(zé)任。有學(xué)者通過內(nèi)容分析法和雙重差分法（DID）而量化的一系列數(shù)據(jù)展示了中央環(huán)保督察在環(huán)境治理領(lǐng)域取得的可觀成績。⑧首先，中央環(huán)保督察有利于地方環(huán)境治理由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)。我國環(huán)境治理績效不理想的根本原因是現(xiàn)有的行政考核激勵(lì)機(jī)制沒有為地方政府執(zhí)行中央環(huán)保任務(wù)提供足夠的動(dòng)力。⑨由于環(huán)境政策的實(shí)施往往以制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)，導(dǎo)致地方政府在落實(shí)環(huán)境政策時(shí)欠缺主動(dòng)性。因此，中央政府把環(huán)境保護(hù)作為激勵(lì)機(jī)制的優(yōu)先考察要素顯得尤為重要。而中央環(huán)保督察制度正是以其“剛硬”姿態(tài)表明了中央政府進(jìn)行環(huán)境整改，重視環(huán)境利益的堅(jiān)定決心。其次，有直接效應(yīng)指數(shù)顯示，中央環(huán)保督察制度有力推動(dòng)了環(huán)保問責(zé)制的落實(shí)，并在一定程度上克服了傳統(tǒng)環(huán)境治理因管理部門交叉、權(quán)責(zé)分配不明確、合作不充分而造成的環(huán)境治理障礙。①最后，通過一定程度的公眾參與，中央環(huán)保督察點(diǎn)燃了公眾對(duì)環(huán)保的熱情，提高了公眾的環(huán)保意識(shí)。

從推進(jìn)生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度看，目前的環(huán)保督察制度還存在治理缺陷與法治困境。中央環(huán)保督察制度“集中力量辦大事”，取得顯著成效，卻也面臨著運(yùn)動(dòng)式治理下行政權(quán)力過度依賴和長效化機(jī)制不足等一系列質(zhì)疑。中央展開督察的初衷在于提高基層環(huán)境治理能力，改善環(huán)境質(zhì)量，回應(yīng)人民群眾對(duì)環(huán)境問題的關(guān)切，但督察過程中的強(qiáng)硬態(tài)度和鐵腕手段會(huì)引來發(fā)展“陣痛”。簡單粗暴的方法看似見效快，而從長遠(yuǎn)來看，在理性思維下，其不利于中央環(huán)保督察的常態(tài)化發(fā)展。“中央環(huán)保督察”的制度設(shè)計(jì)如何？作為環(huán)境治理的重要手段對(duì)于解決我國當(dāng)前的環(huán)境問題是否有效、可行？該怎樣推動(dòng)其創(chuàng)新與優(yōu)化？這些問題促使我們重新認(rèn)識(shí)中央環(huán)保督察制度。

二、中央環(huán)保督察制度的緣起與本質(zhì)特征

環(huán)保督察是上級(jí)黨組織和政府為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作，就貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策、環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、政策制度以及解決突出生態(tài)環(huán)境問題等方面，在特定的時(shí)間段，對(duì)特定的地區(qū)，對(duì)下級(jí)黨委政府及有關(guān)部門和相關(guān)企業(yè)進(jìn)行的監(jiān)督和檢查。②中央環(huán)保督察制度的誕生經(jīng)歷了三個(gè)階段的演變：2014年之前，實(shí)行環(huán)境監(jiān)管的“督企”階段；2014年之后，實(shí)行環(huán)保綜合督查的“督政”階段；2016年以來，實(shí)行中央環(huán)保督察的“黨政同責(zé)”階段。③

（一）中央環(huán)保督察制度的生成邏輯

1.對(duì)常規(guī)型環(huán)保治理機(jī)制的矯正與“糾偏”

常規(guī)型治理機(jī)制是指公共職能部門（政府）在正式的法律制度框架內(nèi)依法履行職責(zé)，按照規(guī)定行使權(quán)力，解決各種社會(huì)問題。④在環(huán)境治理方面，我國政府將自上而下、多層級(jí)權(quán)力配置的行政管理體制應(yīng)用為上級(jí)政府向下級(jí)政府下達(dá)指標(biāo)、分解任務(wù)、量化考核的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。⑤有學(xué)者將這種政府主導(dǎo)的環(huán)境治理方式類型化為“政府主導(dǎo)型環(huán)境保護(hù)”。⑥還有學(xué)者從控制權(quán)理論的角度，用“委托-代理”的關(guān)系來解析我國環(huán)保領(lǐng)域中各政府部門之間的權(quán)力關(guān)系：中央政府作為委托方擁有環(huán)境制度、政策和目標(biāo)設(shè)定及考核評(píng)估的最終權(quán)威，其主要承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，并向地方政府提供技術(shù)援助。地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行中央部署的環(huán)境政策，俗稱代理方。⑦以上“委托-代理”的模型可以用作解釋常規(guī)環(huán)境治理機(jī)制的基本框架。這種“委托-代理”模式中的困境是造成地方環(huán)境治理失敗的直接原因，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：地方保護(hù)主義和數(shù)據(jù)信息造假。首先地方保護(hù)主義是地方環(huán)境治理的主要障礙?；鶎诱疄榱薌DP增長而優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，允許重污染企業(yè)非法建造工廠或生產(chǎn)、排污，而忽視環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。其次數(shù)據(jù)質(zhì)量是環(huán)境治理面臨的重要挑戰(zhàn)，政府和企業(yè)利用技術(shù)上的不確定性來操縱環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的行為也屢見不鮮。信息不對(duì)稱使得“上傳下達(dá)、令行禁止”的圖景變?yōu)椤吧嫌姓摺⑾掠袑?duì)策”的中央政府與基層政府之間的信息博弈。⑧當(dāng)中央政府認(rèn)為常規(guī)型治理機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)有效治理時(shí)，不再僅僅只是通過傳統(tǒng)科層機(jī)構(gòu)開展環(huán)保工作，而是動(dòng)用運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制，即“以非常規(guī)手段（政治動(dòng)員）在短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)大量資源，針對(duì)重點(diǎn)問題和重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行集中治理”。①中央環(huán)保督察的成員都是黨政機(jī)關(guān)重點(diǎn)部門的重要干部，同時(shí)他們擁有前所未有的權(quán)力，除了對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行檢查外，還對(duì)被檢查地區(qū)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督，這可以有效克服地方保護(hù)主義。綜上，中央環(huán)保督察就是以傳統(tǒng)的官僚體制和既有的科層體制為基礎(chǔ)，又超越上述常態(tài)化的“命令-控制”和“委托-代理”式的科層管理之外的一種運(yùn)動(dòng)式治理形式。

2.對(duì)環(huán)境問責(zé)制度的彌補(bǔ)與強(qiáng)化

環(huán)境保護(hù)是典型的公共事務(wù)，是政府的主要職責(zé)之一，許多國家都對(duì)政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)作出了規(guī)定。②而環(huán)境問責(zé)制作為監(jiān)督和規(guī)范政府行為的手段，是確保和促使其積極履行環(huán)保責(zé)任的倒逼機(jī)制。我國《環(huán)境保護(hù)法》以及2006年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》都明確規(guī)定了地方各級(jí)政府的環(huán)境治理責(zé)任，并以環(huán)保問責(zé)的形式作出明確規(guī)定。如《環(huán)境保護(hù)法》第四條和第六條分別規(guī)定了“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策”“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。同時(shí)《環(huán)境保護(hù)法》第二十七條又規(guī)定了“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，對(duì)發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，依法接受監(jiān)督”。概言之，我國環(huán)境保護(hù)工作中對(duì)政府進(jìn)行責(zé)任追究的制度呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：其一，問責(zé)對(duì)象范圍過于狹窄，以強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任為主；其二，問責(zé)方式以政府內(nèi)部的行政處分為主，以人大的質(zhì)詢、罷免和司法部門的行政訴訟、檢查監(jiān)督為輔。

中共中央、國務(wù)院2015年陸續(xù)出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）、《生態(tài)文明體制改革整體方案》等明確提出了各級(jí)黨委和政府負(fù)責(zé)各區(qū)域內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)，落實(shí)地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)的制度?！包h政同責(zé)”將黨委納入環(huán)保問責(zé)對(duì)象的范圍，同時(shí)建立了黨委主導(dǎo)的問責(zé)機(jī)制。在我國政治體制中，相比政府部門，黨委往往是享有最終決策權(quán)的一方。③“我國重大環(huán)境問題，很多時(shí)候是由于地方各級(jí)黨委決策失職瀆職等非由環(huán)境監(jiān)管者一方所決定的原因造成的。”④這也折射出拋開黨委僅強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的權(quán)責(zé)不一致的問題。從法治的角度看，有權(quán)利就應(yīng)該有相應(yīng)的義務(wù)，有權(quán)力就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。⑤如若黨委在決策制定過程中缺乏對(duì)環(huán)境影響的應(yīng)有考慮，作出違背自然規(guī)律的環(huán)境決策，這會(huì)對(duì)環(huán)境造成直接或間接的破壞，所以，環(huán)境問責(zé)也要“追根溯源”。我國實(shí)行黨管干部的人事制度，“黨政同責(zé)”將環(huán)保任務(wù)轉(zhuǎn)化為政治責(zé)任和績效責(zé)任，并與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的仕途掛鉤，相較于其他問責(zé)方式，顯得更為有力。因此以“黨政同責(zé)”為核心的中央環(huán)保督察制度，不僅拓展了環(huán)境問責(zé)的對(duì)象范圍，還突破了問責(zé)方式，增強(qiáng)了責(zé)任追究的力度。

（二）中央環(huán)保督察制度的運(yùn)行機(jī)制

中央環(huán)保督察的運(yùn)行機(jī)制（見圖1）可以拆分為組織載體和運(yùn)行程序兩部分。中央環(huán)保督察組經(jīng)中央授權(quán)由省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志和生態(tài)環(huán)境部現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)組成，通過召開工作動(dòng)員會(huì)的方式進(jìn)駐到各省市進(jìn)行檢查與監(jiān)督。為了做好迎檢工作，省級(jí)會(huì)成立由省委書記和省長牽頭的迎檢工作領(lǐng)導(dǎo)小組，其下設(shè)有由副省長擔(dān)任組長的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)小組。而綜合、資料、信訪、聯(lián)絡(luò)、宣傳和后勤等專項(xiàng)小組則具體負(fù)責(zé)各自職責(zé)內(nèi)操作層面的事物。并向省委書記、省長匯報(bào)有關(guān)情況。中央環(huán)保督察堅(jiān)持問題導(dǎo)向，其首要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)并解決突出生態(tài)環(huán)境問題，動(dòng)真碰硬，判斷督察組是否有效履職的主要指標(biāo)之一便是問題是否查找得及時(shí)、準(zhǔn)確、全面。①督察組將監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的問題上報(bào)至國務(wù)院和黨中央，經(jīng)批準(zhǔn)后向被督察的地方黨委、政府進(jìn)行反饋，并負(fù)責(zé)規(guī)范后續(xù)整改工作。督察進(jìn)駐結(jié)束后，中央環(huán)保督察組采用“回頭看”的形式督促地方按照中央批準(zhǔn)的既定目標(biāo)進(jìn)行整改。

（三）中央環(huán)保督察制度的特征：雙重面向

1.問責(zé)壓力下的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)面向

從中央環(huán)保督察的組織架構(gòu)上看，無論是中央層面的環(huán)保督察組還是地方層面的迎檢工作領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組，都是由行政區(qū)域內(nèi)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)以及環(huán)保部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人。與以往常規(guī)型環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制相比，中央環(huán)保督察注重加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)環(huán)境工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)中央對(duì)地方代理人的管控。中央環(huán)保督察組承擔(dān)著更聚焦更明確的環(huán)境治理問題和目標(biāo)任務(wù)。其督察的對(duì)象重點(diǎn)是省級(jí)黨委和政府及有關(guān)部門，延伸至地市級(jí)黨委政府及問題突出的縣級(jí)黨委政府。督察內(nèi)容重點(diǎn)了解黨委和政府貫徹國家環(huán)保政策、落實(shí)環(huán)保主體責(zé)任的情況。中央政府利用其權(quán)威、強(qiáng)大的政治壓力和強(qiáng)制性措施，培養(yǎng)地方官員環(huán)境保護(hù)責(zé)任感，既推進(jìn)具體環(huán)境問題整改，也嚴(yán)格追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。問責(zé)范圍不僅包括環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部人員，還包括地方黨政。面對(duì)環(huán)保督察的問責(zé)壓力和警示震懾，為了降低被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府不得不快速作出回應(yīng)，黨政部門不得不強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮權(quán)威優(yōu)勢，協(xié)調(diào)和整合資源效能，這一過程本身就暗示著黨政環(huán)境治理責(zé)任的回歸。

2.動(dòng)員壓力下的社會(huì)協(xié)同、公眾參與面向

從中央環(huán)保督察糾偏常規(guī)型治理機(jī)制的生成邏輯和進(jìn)駐、整改到“回頭看”的整個(gè)任務(wù)過程來看，其并非按照“下管一級(jí)”的常規(guī)行政管理程序，而是“一竿子插到底”，實(shí)行督察的全面覆蓋。督察組作為由生態(tài)環(huán)境部牽頭成立，中紀(jì)委、中組部的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加的部際聯(lián)合工作組，直接進(jìn)駐各省市，以發(fā)現(xiàn)問題為導(dǎo)向，通過對(duì)黨政相關(guān)負(fù)責(zé)人的談話，資料的調(diào)閱、走訪問詢抽查等方式，直接從地方搜集環(huán)保信息，強(qiáng)化信息收集和整合的效能。這在很大程度上擊破了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的層級(jí)信息模糊性。①除此之外，環(huán)保督察組還建立了值班電話和郵政信箱等信訪舉報(bào)渠道，進(jìn)行線索搜集，注重來自公眾等社會(huì)主體的地方內(nèi)生信息資源效能的提升。由此，在這種督察全覆蓋的非常規(guī)的動(dòng)員壓力下，“突破了屬地限制和行政藩籬”，部門環(huán)保工作被轉(zhuǎn)化為“政治任務(wù)”，在這種政治激勵(lì)下，與環(huán)保工作密切相關(guān)的諸如審計(jì)、建設(shè)、發(fā)改等其他行業(yè)主管部門也被充分調(diào)動(dòng)起來。

三、中央環(huán)保督察制度的困境解析

歷經(jīng)六年探索，中央環(huán)保督察制度在污染防治和生態(tài)保護(hù)方面顯示出獨(dú)特優(yōu)勢，取得很大進(jìn)展。當(dāng)前階段，伴隨著中央環(huán)保督察制度的不斷深化，尤其從長遠(yuǎn)來看，其在法治思維下的弊端也逐漸顯現(xiàn)。

（一）法治要素游離：長效機(jī)制缺位

1.行政權(quán)力過度依賴

作為環(huán)境治理策略的制度創(chuàng)新，中央環(huán)保督察制度強(qiáng)調(diào)黨政領(lǐng)導(dǎo)的治理責(zé)任，強(qiáng)化其在環(huán)境治理過程中的地位和作用。以地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人員為責(zé)任主體，架構(gòu)起“環(huán)保督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組”“環(huán)保督察辦公室”等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，類似的制度設(shè)計(jì)在政府面對(duì)諸如文明城市建設(shè)等任務(wù)重、難度大的工作時(shí)都能廣泛見到，這種依靠行政權(quán)力和權(quán)威集中的“壓力性體制”，明確反映著權(quán)力制度的特征。由于改革發(fā)展的客觀需要，我國不得不將經(jīng)濟(jì)建設(shè)擺在中心地位，其他工作都圍繞于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心工作，由此包括環(huán)境利益在內(nèi)的其他利益便需要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一中心利益作出讓渡。如今雖然我們另一個(gè)戰(zhàn)爭勝利了———整體上經(jīng)濟(jì)高速崛起，但在這個(gè)經(jīng)濟(jì)奇跡里面，人們越來越意識(shí)到環(huán)境污染破壞的不可逆性和環(huán)境修復(fù)保護(hù)的重要性，公眾對(duì)于美好生活環(huán)境的需求愈來愈強(qiáng)烈。國家不僅需要關(guān)注經(jīng)濟(jì)績效，更面臨著環(huán)境績效的考驗(yàn)。在治理需求多向而治理資源貧乏的現(xiàn)實(shí)下、強(qiáng)大的績效合法性壓力的催促下，以及國家和政府自身對(duì)超常績效的強(qiáng)烈追求下，其不得不選擇依靠國家行政權(quán)力，在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到權(quán)力和資源的向上集中，對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行暴風(fēng)雨式的整頓。在行政控權(quán)的制度基因下，環(huán)境治理成為一大政治決心，于是環(huán)保工作一定程度上被轉(zhuǎn)化為“政治任務(wù)”。政治任務(wù)的強(qiáng)硬性會(huì)催生地方政府疾風(fēng)驟雨般的強(qiáng)力執(zhí)法方式，在這一過程中，這種迅疾性難免會(huì)出現(xiàn)超越法定職權(quán)和違反法定程序的情況。從這一層面上來說，中央環(huán)保督察帶有明顯的權(quán)力先導(dǎo)與體制發(fā)動(dòng)的特點(diǎn)，其依托的是政府權(quán)威。高級(jí)別與高規(guī)格政治權(quán)威的介入也確是中央環(huán)保督察成效顯著的直接原因。

“任何支配的持續(xù)運(yùn)作，都有通過訴諸其正當(dāng)性之原則的、最強(qiáng)烈的自我辯護(hù)的必要?！雹俦M管也有學(xué)者引用馬克斯·韋伯的“卡里斯瑪權(quán)威”為中央環(huán)保督察制度非常規(guī)權(quán)力的合法性基礎(chǔ)作出辯解。②但不可逃避的是，卡里斯瑪權(quán)威是一種缺乏穩(wěn)定性特質(zhì)，不具恒常性的制度性組織。這種“集權(quán)體制”是馬克斯·韋伯筆下的一種理想類型，現(xiàn)實(shí)中并不存在嚴(yán)格符合這一概念的政體。同時(shí)卡里斯瑪權(quán)威本身也與現(xiàn)代法理權(quán)威存在內(nèi)在沖突，除此之外，卡里斯瑪權(quán)威還蘊(yùn)含著一個(gè)模糊的悖論：雖然卡里斯瑪權(quán)力由自己賦予，不需要外在力量的證明，但如果其在實(shí)際支配過程中得不到現(xiàn)實(shí)力量的支持，其權(quán)力也就毫無意義。③

實(shí)踐中，地方政府回應(yīng)中央環(huán)保督察的行動(dòng)邏輯便體現(xiàn)了這一悖論。中央環(huán)保督察最先從河北啟動(dòng)，2016年1月，中央環(huán)保督察組進(jìn)駐河北，期間約談了省委書記和省長。時(shí)任省委書記表態(tài)：“對(duì)存在問題的企業(yè)，該停產(chǎn)的一律停產(chǎn)，該關(guān)閉的要堅(jiān)決關(guān)閉，絕不能心慈手軟。”④無獨(dú)有偶，2018年6月，中央第五環(huán)境保護(hù)督察組連夜約見欽州市黨政主要負(fù)責(zé)人，就該市小冶煉企業(yè)違法生產(chǎn)造成嚴(yán)重環(huán)境污染的情況提出嚴(yán)厲批評(píng)并要求立即整改。隨后，該市連夜召開會(huì)議部署整改工作，突擊檢查并拆除了沿海地區(qū)所有冶煉廠。⑤中央環(huán)保督察表現(xiàn)的是宏觀制度設(shè)計(jì)層面，而地方環(huán)境執(zhí)法體現(xiàn)的是政策落地的回應(yīng)層面。⑥在中央權(quán)威與自上而下的問責(zé)壓力的共同作用下，地方政府往往容易選擇一律關(guān)停企業(yè)的暴力執(zhí)法方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)。由此引發(fā)的次級(jí)風(fēng)險(xiǎn)不僅影響當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，損害企業(yè)和利益相關(guān)者的基本權(quán)利，更加會(huì)弱化了政府的公信力，甚至引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。也就是說，中央環(huán)保督察依靠黨中央的高級(jí)別權(quán)威發(fā)揮了環(huán)境治理的效能，但如果長期或只是一味依靠高權(quán)威的介入，地方政府在這種高壓下極易出現(xiàn)暴力環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)象，這不僅會(huì)失去公眾現(xiàn)實(shí)力量的支持，也會(huì)偏離法治的軌道，反而使中央“權(quán)威”失去意義。

2.應(yīng)急設(shè)計(jì)持續(xù)性不足

中央環(huán)保督察制度以其獨(dú)特的優(yōu)勢在污染防治等領(lǐng)域取得了顯著成效，但從不同角度考察，其仍具有應(yīng)急性制度屬性。從國家治理能力現(xiàn)代化的角度來看，運(yùn)動(dòng)式治理所采取的“決策經(jīng)驗(yàn)主義”，針對(duì)“一事一議”的緊縮治理功能只是為特定領(lǐng)域和特定事件問題創(chuàng)造新的部門序列和問責(zé)方式，歸根結(jié)底是一種適應(yīng)性治理的方式。⑦在環(huán)境治理過程中，確需運(yùn)用國家權(quán)威實(shí)現(xiàn)整體治理，但若試圖以反復(fù)采用專項(xiàng)治理來建立長效的治理機(jī)制，會(huì)陷入“行動(dòng)永遠(yuǎn)在路上，解決永遠(yuǎn)無可能”的窠臼，⑧這種間歇性和臨時(shí)性難免會(huì)對(duì)常態(tài)化穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊。有學(xué)者對(duì)這種損害用興奮劑效應(yīng)作類比：興奮劑在短期內(nèi)能增強(qiáng)激發(fā)人體機(jī)能，但若長期使用，其副作用便會(huì)顯現(xiàn)出來，甚至對(duì)身體造成其他的傷害。①從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，高效益與高成本并存往往是運(yùn)動(dòng)型環(huán)境治理模式的特點(diǎn)。在運(yùn)動(dòng)型環(huán)境治理模式中，信息收集、目標(biāo)執(zhí)行和組織協(xié)調(diào)的成本很高，執(zhí)法者對(duì)違規(guī)行為信息的獲取處于被動(dòng)地位，容易出現(xiàn)協(xié)調(diào)困境。且一旦中央環(huán)保督察組結(jié)束進(jìn)駐，環(huán)境治理模式又逐漸回歸常規(guī)型，這種執(zhí)法的間歇性決定了中央環(huán)保督察效果的持續(xù)性較弱。②

（二）參與動(dòng)力缺失：多元治理乏力

中央環(huán)保督察制度在行政體制內(nèi)完成了動(dòng)員活動(dòng)，同時(shí)也鼓勵(lì)社會(huì)公眾的參與，但還沒有完全擺脫被動(dòng)式參與治理的束縛。這不僅反映在體制內(nèi)部環(huán)境治理規(guī)劃的落實(shí)上，在外部企業(yè)、公眾等治理主體的參與過程中也可見一斑。

雖然中央環(huán)保督察制度明確了黨政主體的環(huán)境治理責(zé)任，且得到了與環(huán)保密切相關(guān)的諸如城建、財(cái)政、農(nóng)林等其他職能部門的配合，但這種協(xié)作是迫于上層的權(quán)力壓力。首先，長期以來受專業(yè)分工下本位主義傾向的影響，各職能部門之間缺乏主動(dòng)協(xié)調(diào)協(xié)作的內(nèi)在動(dòng)力。其次，督察小組進(jìn)駐前的準(zhǔn)備工作會(huì)給被督察對(duì)象帶來一種“放哨”警示，出于規(guī)避剛性問責(zé)和營造政績的雙重心理，當(dāng)?shù)卣畷?huì)緊急叫停高污染、高排放企業(yè)，甚至出現(xiàn)提前整改的臨時(shí)應(yīng)對(duì)現(xiàn)象，環(huán)境問題的堵點(diǎn)仍然存在。最后，中央環(huán)保督察對(duì)官員的一個(gè)關(guān)鍵激勵(lì)機(jī)制———環(huán)境治理績效與人員的任命、晉升、降級(jí)等掛鉤，其可能會(huì)間接導(dǎo)致監(jiān)管人員回避參與環(huán)境監(jiān)管。因?yàn)橹醒氕h(huán)保督察會(huì)嚴(yán)懲對(duì)環(huán)境法規(guī)貫徹落實(shí)不力的部門人員，但不會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)遵守或執(zhí)行環(huán)境政策的官員?？咸亍ろf弗將政府官員的動(dòng)機(jī)劃分為邀功、善政和避責(zé)三類，認(rèn)為其行為特征并非只是追求傳統(tǒng)意義上的功績最大化，而是盡量謀求責(zé)任的最小化。③為了避免因違反環(huán)境法規(guī)而被問責(zé)，政府官員可能會(huì)避開從事與環(huán)境有關(guān)的任務(wù)，而同時(shí)優(yōu)先選擇其他在晉升和認(rèn)可方面可以獲得積極獎(jiǎng)勵(lì)的任務(wù)，比如扶貧或反腐的任務(wù)。

被動(dòng)式治理參與更為突出的表現(xiàn)是在社會(huì)公眾參與過程中。一方面，在長期“大政府、小社會(huì)”的背景下，公民并不能清晰地辨別自己所保有的身份，其積極主動(dòng)參與國家治理的意識(shí)本身就比較淡薄。另一方面，“地方保護(hù)主義”現(xiàn)象和“權(quán)力尋租”問題使得公眾的環(huán)境利益訴求得不到公正回應(yīng)，而脫離于程序之外行使行政權(quán)的暴力環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)象也時(shí)常存在。這些因素及其“化合反應(yīng)”容易造成公眾與國家之間的裂痕，對(duì)于公眾參與的主動(dòng)性來說更是一種無形的消解。④由此，盡管中央環(huán)保督察嘗試通過設(shè)立信箱、電話、信息公開以及招募社會(huì)監(jiān)督員等方式拓寬參與渠道，卻未能改變公眾被動(dòng)參與的現(xiàn)狀。

四、元治理的理論探賾及與中央環(huán)保督察制的耦合

（一）元治理的理論探賾

對(duì)于元治理的理論研究，學(xué)者孫珠峰、胡近從內(nèi)涵、工具與評(píng)價(jià)三方面作了系統(tǒng)的闡述。⑤學(xué)者李澄對(duì)“元治理”理論的產(chǎn)生背景、定義、內(nèi)涵及影響和評(píng)價(jià)進(jìn)行了綜述。⑥治理的概念是政治學(xué)科中最常用的術(shù)語之一，它的概念在內(nèi)涵上較弱，具有模糊性，也因此在外延上很強(qiáng)。對(duì)于一系列無法通過個(gè)人行動(dòng)充分解決的問題，需要由社會(huì)作出集體選擇，并找到一些辦法來執(zhí)行這些決定，這時(shí)治理便產(chǎn)生了。①從傳統(tǒng)上看，國家治理主要有依靠政府自上而下進(jìn)行管控的科層制和依靠“看不見的手”進(jìn)行資源配置的市場制兩種模式。二十世紀(jì)末，西方國家興起了一場治理改革的浪潮，以網(wǎng)絡(luò)治理取代傳統(tǒng)的科層治理和市場治理，尋求公共部門控制的弱化和治理主體的多元化。在治理網(wǎng)絡(luò)中，不同主體有著不同的立場、知識(shí)、信息、資源和能力，其強(qiáng)調(diào)以更為合作、互動(dòng)性更強(qiáng)的方式，通過去中心化以及多元主體的合作與參與來完成任務(wù)。②盡管治理指向新的治理過程、新的治理規(guī)則、新的治理方式，但在杰索普（Jessop）看來，“每種治理形式都有其特定的困境，如‘合作與競爭’‘開放與封閉’‘政府權(quán)能與彈性’‘責(zé)任與效率’等多方面的矛盾。因此，需要建立一個(gè)有效的治理機(jī)制和元治理體，以實(shí)現(xiàn)對(duì)形形色色、各種各樣的治理模式的宏觀調(diào)控，從而穩(wěn)定各關(guān)鍵行為主體的大方向”。③

因而杰索普進(jìn)一步指出為了克服每種治理模式間的兩難困境，需要對(duì)自我管理進(jìn)行管理，即治理的治理，也就是元治理。④慕利門（LouisMeuleman）認(rèn)為元治理是科層、市場和網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同混合，而三種治理形式的結(jié)合可能會(huì)存在相互間的獨(dú)立和沖突，通過對(duì)不同模式予以創(chuàng)新和完善來達(dá)到其相互協(xié)作的結(jié)果。⑤由此可見，“元治理是一個(gè)包含了多種規(guī)制網(wǎng)絡(luò)工具的大概念，它指的是影響各種自組織過程的任何一種間接治理形式”。⑥BellandHindmoor描述了元治理的六個(gè)核心要素：“掌舵、效益、資源、民主、責(zé)任和合法性”。⑦綜上，元治理至少包含這兩方面的內(nèi)涵：第一，元治理的出現(xiàn)并不意味著超越和取代了治理，它是以治理為前提的，倡導(dǎo)多元治理主體和各治理模式之間的依存與合作。第二，治理網(wǎng)絡(luò)并未激進(jìn)地走向完全的自我規(guī)制，而是反思“多元化”“去中心化”的治理缺陷。元治理強(qiáng)調(diào)治理需要權(quán)威的存在，突出國家在治理中的主體地位，保留了政府的影響力和參與的間接性。

（二）元治理與中央環(huán)保督察制度的契合

首先，元治理與中央環(huán)保督察制都重新確立起治理的權(quán)威，要求政府作為元治理的主體重回治理中心，突出政府治理責(zé)任的回歸。許多當(dāng)代理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)行動(dòng)者的作用，倡導(dǎo)去國家化、自由化追求、多中心治理，而回避了國家在治理中的作用。雖然這種強(qiáng)調(diào)有助于中和“治理完全屬于公共部門職能”的想法，但這似乎在否認(rèn)國家作用的道路上走得太遠(yuǎn)了。在福山看來，忽視國家作為治理主體的作用而一味激進(jìn)地向社會(huì)放權(quán)，這會(huì)導(dǎo)致國家職能范圍的削減和國家能力的削弱，從而引發(fā)一系列嚴(yán)重的全球治理問題，如環(huán)境污染等。福山由此認(rèn)為，國家建構(gòu)也許比自組織治理更加重要，尤其對(duì)于廣大發(fā)展中國家而言。⑧鑒于網(wǎng)絡(luò)治理或其他治理模式都有其特定的困境，且公共部門一直都是治理的主要來源，國家（政府）應(yīng)承擔(dān)起元治理的主體角色。這與中央環(huán)保督察制度強(qiáng)化了黨政在環(huán)境治理中的中心地位的邏輯是契合的。

其次，元治理和中央環(huán)保督察制度都需要社會(huì)力量的協(xié)調(diào)配合。需要注意的是，元治理的支持者并不隱諱網(wǎng)絡(luò)治理參與主體多元的特征。他們承認(rèn)國家正日益分裂成基于多個(gè)不同利益相關(guān)者的網(wǎng)絡(luò)，國家和公民社會(huì)之間的界限也變得越來越模糊。因此，杰索普指出“國家不再是至高無上的權(quán)威。它沒有那么等級(jí)森嚴(yán)，沒有那么集權(quán)，也沒有那么專制”。①同時(shí)，元治理還認(rèn)可非國家行為主體，并賦予他們自我規(guī)制的權(quán)力，而且將他們與國家區(qū)分開來，為國家對(duì)自我規(guī)制的規(guī)制創(chuàng)造空間。②我們可以將元治理主體通過制度設(shè)計(jì)和構(gòu)建目標(biāo)來促成治理協(xié)作的角色比喻為“同輩中的長者”。③亦或?qū)⒃卫碇黧w的角色比喻為“上訴法院”，解決不同治理模式間的爭端，確保不同治理模式的協(xié)調(diào)共處，應(yīng)對(duì)治理失靈。④因此，元治理理論者主張將政府等公共職能部門請回治理的中心地位，這看似矛盾，但與以往國家高高在上、統(tǒng)治一切的治理形象不同，元治理理論主張的政府回歸更加側(cè)重于責(zé)任的回歸而非權(quán)力的回歸。⑤

簡而言之，治理意味著自我規(guī)制、分權(quán)、多中心和公民參與等元素，其走向是去中心化和去權(quán)威化的趨勢，元治理是對(duì)這種自由化趨勢的一種控制。⑥但這不同于以往依靠傳統(tǒng)權(quán)威采取的直接性和強(qiáng)硬性的控制，而是優(yōu)先使用間接的、柔軟性的手段。⑦這與中央環(huán)保督察制度所踐行的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的治理邏輯具有契合性。

五、中央環(huán)保督察制度的元治理優(yōu)化路徑

（一）制度規(guī)則的長效化設(shè)計(jì)：推進(jìn)法治化進(jìn)程

目前，中央環(huán)保督察制度最大的困境在于其作為“專項(xiàng)整治”的運(yùn)動(dòng)式治理方式，雖然能在短時(shí)間內(nèi)整合資源，速有成效，但從長期性的法律效果角度進(jìn)行考察，其所崇尚的“重、快、狠、剛”不符合行政法上的平等原則，不利于執(zhí)法的公平公正，由此可能會(huì)造成結(jié)果的不確定性。⑧習(xí)近平總書記2018年5月在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，依靠法治”。隨著中央環(huán)保督察的發(fā)展，這一制度本身會(huì)逐步常態(tài)化并被納入生態(tài)文明制度體系。⑨法治是元治理的基本制度保障，健全的法治體系是“黨政領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)參與”的多元共治主體均衡發(fā)展得以維系的根基，是實(shí)現(xiàn)政府與其他社會(huì)主體之間良性互動(dòng)的基石?，伂姺ㄖ位ㄔO(shè)是克服運(yùn)動(dòng)式治理弊端，實(shí)現(xiàn)制度規(guī)則長效化設(shè)計(jì)的必備之策。因此要完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)體系，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與相關(guān)法律的協(xié)同優(yōu)化，推進(jìn)中央環(huán)保督察的法治化進(jìn)程。

首先，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，是中國特色社會(huì)主義新時(shí)代打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的頂層設(shè)計(jì)者?！凹訌?qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策?！雹偻瑫r(shí)，依法治國和生態(tài)文明建設(shè)的基本前提是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系和發(fā)展中國特色社會(huì)主義法治理論均與完善黨內(nèi)法規(guī)體系密不可分。②

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在制定主體、適用對(duì)象和行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等方面都存在著明顯的區(qū)別。從理論上分析，在適用對(duì)象方面，黨內(nèi)法規(guī)著眼于全體黨員，是黨員的行為底線；國家法律著眼于全體公民，是中國公民的行為底線。③從法治的一般規(guī)律來看，當(dāng)法律法規(guī)存在規(guī)定空白或?qū)τ诜刹灰自O(shè)置規(guī)則的黨內(nèi)事務(wù)，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)；而對(duì)于需要設(shè)置普遍行為規(guī)范，但制定法律法規(guī)的條件還不成熟時(shí)，可以黨內(nèi)法規(guī)的形式“先行先試”，待條件成熟后再制定法律法規(guī)。④由于中央環(huán)保督察既“督黨”，也“督政”，而國家立法又無法規(guī)范黨委的職責(zé)，⑤鑒于現(xiàn)有國家法律法規(guī)中對(duì)黨委環(huán)保職責(zé)規(guī)定的缺失，因此從黨內(nèi)立法的角度，通過黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范和強(qiáng)化各級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人的環(huán)保責(zé)任，顯得尤為重要。目前環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域只有一部《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），只有建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系，才能使“依規(guī)治黨”和“黨政同責(zé)”落到實(shí)處。

其次，中央環(huán)保督察有了黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，還應(yīng)協(xié)同出臺(tái)和完善相關(guān)法律依據(jù)。黨要堅(jiān)持先進(jìn)性、純潔性，既要靠內(nèi)部自身力量做到自查、自省、自糾，也要靠外部力量扎好制度“緊箍咒”。⑥基于上述黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的邏輯關(guān)系，需要優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)與配套法律制度的銜接機(jī)制。由于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有著不同的功能面向，黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)范，不能替代法律在治理國家中的作用。⑦并且黨內(nèi)法規(guī)引領(lǐng)法律制度的發(fā)展是建立在“國家立法高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家立法”邏輯前提下的，因此，盡管有了《規(guī)定》這一黨內(nèi)法規(guī)，仍然需要對(duì)應(yīng)的行政法規(guī)與之相配套。從先行的黨內(nèi)法規(guī)和貫行的督察實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題，積累經(jīng)驗(yàn)，制定專門的國家立法，為環(huán)保督察活動(dòng)提供系統(tǒng)的法律法規(guī)體系與可操作的規(guī)則體系。例如，可由國務(wù)院制定《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察條例》，進(jìn)一步完善和規(guī)范環(huán)保督察的人員編制和組織架構(gòu)以及督察的職能程序和法律責(zé)任。在具體的制度融合上，以黨政干部的責(zé)任承擔(dān)為例，可將黨內(nèi)文件《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》與《環(huán)境保護(hù)法》第26條和69條相結(jié)合。同時(shí)，也可將環(huán)保督察事項(xiàng)寫入現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)基本法或其他單項(xiàng)法中。例如，可以在《環(huán)境保護(hù)法》的總則部分規(guī)定“國家實(shí)施中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市和有關(guān)部門開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察”。

（二）政府“元治理”角色的改進(jìn)：責(zé)任承擔(dān)者、目標(biāo)協(xié)調(diào)者

1.責(zé)任承擔(dān)者

元治理與網(wǎng)絡(luò)治理的最主要區(qū)別就是注重效率的同時(shí)更加注重公共性。其包含以協(xié)商的方式促進(jìn)直接自我管制的互動(dòng)治理過程，沒有顛覆官僚制的規(guī)則制定和必要命令的傳統(tǒng)中央集權(quán)的統(tǒng)治。⑧因此元治理保留了政府規(guī)制的影響力和參與的間接性。但需要強(qiáng)調(diào)的是，它并不是居廟堂之高的壟斷和統(tǒng)治一切的方式，元治理強(qiáng)調(diào)政府治理主體地位的思想更加側(cè)重于責(zé)任而非權(quán)力。①中央環(huán)保督察制度使得黨委從幕后走到臺(tái)前，這強(qiáng)化了環(huán)保問責(zé)的同時(shí)，也隱藏著以黨代政的風(fēng)險(xiǎn)。不能虛化國家各職能權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能，僅僅依靠中央環(huán)保督察組迅疾猛烈式的出擊和高級(jí)別政黨組織的絕對(duì)權(quán)威來落實(shí)環(huán)境治理的主體責(zé)任。因此，在中央環(huán)保督察過程中，處于主導(dǎo)地位的黨政要承擔(dān)起“元治”職能，充分發(fā)揮總領(lǐng)各方的核心作用，就需要建立長效化的清晰完整的黨政責(zé)任體系。

首先，可以借鑒職責(zé)清單制度，明晰黨委和政府在環(huán)境保護(hù)工作中各自的職責(zé)內(nèi)容。黨政同責(zé)是指黨委、政府兩套系統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作共同承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，并依據(jù)特定的方式、程序和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)未能切實(shí)履行環(huán)保職責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)追究責(zé)任的理念和原則。②共同承擔(dān)責(zé)任并不意味著黨政有著相同的職責(zé)，承擔(dān)相同的責(zé)任。作為我國政治體制的中軸，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要通過制定大政方針、提出立法建議、進(jìn)行思想宣傳、堅(jiān)持依法執(zhí)政，來實(shí)施黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。③因此，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，黨委職責(zé)主要是“總覽全局”“協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。主要包括：貫徹落實(shí)關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的方針政策和有關(guān)決策部署；將環(huán)境保護(hù)工作納入黨委議事日程，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)；完善環(huán)保工作的考核評(píng)價(jià)體系；加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作中的紀(jì)律責(zé)任追究力度；落實(shí)環(huán)境保護(hù)宣傳工作等。政府在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，因此政府在環(huán)境保護(hù)工作中的主要職責(zé)是監(jiān)管責(zé)任。主要包括：落實(shí)法律法規(guī)和黨委關(guān)于環(huán)保工作的決策部署；切實(shí)履行環(huán)保監(jiān)管職責(zé)，提升環(huán)保監(jiān)管保障能力建設(shè)；組織對(duì)環(huán)境事故進(jìn)行調(diào)查處理，加強(qiáng)環(huán)保應(yīng)急管理等。

其次，詳細(xì)列舉應(yīng)當(dāng)追究地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的情形，確保黨政同責(zé)全覆蓋。各省級(jí)黨委部門可以根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，結(jié)合行政區(qū)劃內(nèi)環(huán)境和資源保護(hù)的重點(diǎn)和特點(diǎn)，明確追究責(zé)任的情形、追究方式和責(zé)任追究調(diào)查程序。例如《浙江省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則（試行）》，結(jié)合當(dāng)?shù)亍拔逅仓巍薄耙淮蛉巍焙兔利愓憬ㄔO(shè)的特色與要求，詳細(xì)列出應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的情形。同時(shí)還有地方，如百色市、襄城縣，嘗試著將黨委和政府作出區(qū)分，進(jìn)行分別規(guī)定。④將黨政關(guān)系劃分清楚，有利于提高環(huán)境治理的效率。

再次，有了以上環(huán)保問責(zé)的重要依據(jù)，還應(yīng)統(tǒng)籌優(yōu)化各問責(zé)方式，避免重復(fù)問責(zé)并化解同體問責(zé)下問責(zé)主體既是運(yùn)動(dòng)員也是裁判員的弊端。一方面，中央環(huán)保督察在環(huán)境監(jiān)察的制度基礎(chǔ)上嵌入黨內(nèi)“巡視”的政治動(dòng)員機(jī)制，以破解傳統(tǒng)科層體系下環(huán)境執(zhí)法和治理失效的癥結(jié)。⑤督察組進(jìn)駐開展工作的過程中還配備有一定程度的調(diào)查權(quán)限。⑥這就會(huì)帶來其在生態(tài)領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督檢查與既有的常規(guī)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)一切公權(quán)力行使者的監(jiān)察競合的問題。根據(jù)《規(guī)定》的相關(guān)條款，督察組發(fā)現(xiàn)重要生態(tài)環(huán)境問題及失職失責(zé)情況時(shí)，以及督察組成員和督察對(duì)象出現(xiàn)違規(guī)行使權(quán)力的情況時(shí)，存在需要移送監(jiān)察機(jī)關(guān)的行動(dòng)。而對(duì)于移送的標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間，如督察組應(yīng)直接移送監(jiān)察機(jī)關(guān)還是先自行調(diào)查取證形成整改方案后再行移送，以及移送的對(duì)象，如督察組應(yīng)移送至問題發(fā)生地同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)還是根據(jù)被調(diào)查人職務(wù)級(jí)別進(jìn)行移送等，沒有明確的規(guī)定。為了避免環(huán)保督察與既有國家監(jiān)察在開展工作中出現(xiàn)重復(fù)問責(zé)的情形，應(yīng)處理好兩者銜接中的程序問題，建立完善的移送制度。在移送標(biāo)準(zhǔn)的確定上，不破壞監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)違法犯罪上的法定處置權(quán)和優(yōu)先權(quán)，①同時(shí)發(fā)揮環(huán)保督察在專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)察優(yōu)勢，②堅(jiān)持國家監(jiān)察為主，生態(tài)環(huán)保督察在專業(yè)性方面監(jiān)督為輔的原則。在移送對(duì)象的確定上，可遵循級(jí)別管轄優(yōu)于地域管轄的原則，③優(yōu)先考慮被調(diào)查人的職務(wù)級(jí)別。另一方面，根據(jù)問責(zé)主體的不同，問責(zé)方式可劃分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)主要指黨政系統(tǒng)中的上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的問責(zé)，異體問責(zé)主要是指黨政系統(tǒng)之外的主體對(duì)黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行問責(zé)。④一個(gè)健全的問責(zé)機(jī)制應(yīng)該既包含同體問責(zé)，也包含異體問責(zé)。⑤《辦法》第九條和第十條規(guī)定，黨政同責(zé)制度的問責(zé)主體是黨委及其組織部門，問責(zé)的責(zé)任追究形式以組織處理、黨紀(jì)政紀(jì)處分為主。從第一批中央環(huán)保督察前兩輪問責(zé)的具體情形來看，責(zé)任追究形式中，誡勉約談?wù)急?3.79%，黨政紀(jì)處分占比68.95%，而移送司法機(jī)關(guān)的構(gòu)成比例較低。⑥根據(jù)《規(guī)定》，中央環(huán)保督察的結(jié)果也將成為享有干部管理權(quán)的黨委部門對(duì)被督察對(duì)象領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)。由此，環(huán)境問責(zé)呈現(xiàn)出突出的黨委領(lǐng)導(dǎo)的特征。對(duì)于政府責(zé)任的追究而言，由于黨委和政府之間“決策-執(zhí)行”的一體性，黨委主導(dǎo)的問責(zé)形式實(shí)質(zhì)上屬于同體問責(zé)。對(duì)于黨委責(zé)任的追究而言，其同體問責(zé)的性質(zhì)不言而喻。不可否認(rèn)的是，鑒于黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，依托中央環(huán)保督察的高級(jí)別權(quán)威和強(qiáng)力推動(dòng)，確實(shí)有利于倒逼地方黨委積極履行環(huán)保職責(zé)。但從長遠(yuǎn)來看，這種自我監(jiān)督固有的內(nèi)在缺陷難以保證問責(zé)的效果。因此在完善黨委追責(zé)的同時(shí)有必要統(tǒng)籌人大、司法機(jī)關(guān)等為主導(dǎo)的異體問責(zé)。注重激活人大對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督制約。中央環(huán)保督察還可以借鑒國務(wù)院安委會(huì)開展的全國安全生產(chǎn)督查和巡視的經(jīng)驗(yàn)，督察組成員以生態(tài)環(huán)境部各督察局人員為主體，除了吸收有關(guān)專家，還可以將人大代表納入其列參與督察。

2.目標(biāo)協(xié)調(diào)者

《規(guī)定》第一條規(guī)定，該法規(guī)的立法目的是“規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作，壓實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國”。據(jù)此，中央環(huán)保督察的首要目標(biāo)應(yīng)是做好環(huán)境污染防治工作，貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)。隨著環(huán)境治理的不斷深入，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的治理格局不斷深入。與之相伴的，“在公共治理領(lǐng)域，政府、市場和社會(huì)往往會(huì)因?yàn)楦髯圆煌牡匚?、立場，以及不同的利益考量，而使談判和協(xié)作過程陷入困境，導(dǎo)致三者難以達(dá)成共同的治理目標(biāo)”。⑦因此，政府不僅要防御因企業(yè)追求自我利益最大化和公民“有限理性”所引發(fā)的規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，還要協(xié)調(diào)不同主體間各自資源的有效整合。在環(huán)境治理的實(shí)踐中，更重要是明確“保護(hù)環(huán)境”的治理目標(biāo)，在進(jìn)行目標(biāo)規(guī)劃與實(shí)現(xiàn)的過程中，盡量減少受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方利益等相關(guān)性相對(duì)較弱的因素的影響。

（三）治理模式的“協(xié)調(diào)共振”：層級(jí)治理、市場治理、網(wǎng)絡(luò)治理

為了克服每種治理模式間的兩難困境，需要對(duì)自我管理進(jìn)行管理，即治理的治理。元治理工具注重在控制與自治中尋找平衡點(diǎn)，它強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)。①探索實(shí)現(xiàn)中國國家治理能力現(xiàn)代化的路徑，可以嘗試著構(gòu)建以黨政為主導(dǎo)，以法治為導(dǎo)向的多中心治理結(jié)構(gòu)，在治理主體間建立一個(gè)以增加治理信任為基礎(chǔ)的學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)。②回到環(huán)境治理領(lǐng)域，中央環(huán)保督察制度優(yōu)化對(duì)政府、市場、社會(huì)等多元治理力量的引入，為環(huán)境保護(hù)提供更多的治理工具，使環(huán)境治理領(lǐng)域呈現(xiàn)出不同模式混合、共存的治理樣態(tài)。

1.完善層級(jí)、市場、網(wǎng)絡(luò)治理

首先，從層級(jí)治理角度而言，作為中央環(huán)保督察生成的基礎(chǔ)，需要發(fā)揚(yáng)層級(jí)治理的優(yōu)勢的同時(shí)，作出相應(yīng)的優(yōu)化完善?！稇椃ā返?條第4款規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。各級(jí)地方人民政府在政府規(guī)制治理體系中占據(jù)重要的地位，可以擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)之責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的規(guī)制責(zé)任。③然而包括《環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的現(xiàn)有法律只規(guī)定了地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)的原則，而缺乏對(duì)不同層級(jí)政府環(huán)保職責(zé)的具體的細(xì)化規(guī)定。地方政府在環(huán)境治理中扮演著極其重要的角色，在層級(jí)治理體系下，要明確中央與地方環(huán)境治理權(quán)的界限劃分，中央層面立足于制度供給，減少執(zhí)行層面的直接干預(yù)，這有利于推動(dòng)地方利用信息優(yōu)勢主導(dǎo)各自區(qū)域環(huán)境治理的進(jìn)程。根據(jù)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》的要求，環(huán)境監(jiān)察的職能由市縣兩級(jí)上收至省一級(jí)，環(huán)境監(jiān)測的職能保留在省級(jí)環(huán)保部門，而環(huán)境執(zhí)法的重心則向市縣下移。而要進(jìn)一步建立健全職責(zé)明晰、分工合理的環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系，推動(dòng)環(huán)保領(lǐng)域央地關(guān)系的優(yōu)化，還需修改和完善《環(huán)境保護(hù)法》。

其次，從市場治理角度而言，與強(qiáng)制性的環(huán)境監(jiān)管相比，靈活的環(huán)境監(jiān)管，特別是基于市場的工具，有利于加強(qiáng)企業(yè)參與綠色發(fā)展創(chuàng)新活動(dòng)的動(dòng)機(jī)。④因此，要發(fā)揮綠色市場的資源配置作用。一方面，可以擴(kuò)大以政府購買公共服務(wù)的方式來實(shí)現(xiàn)企業(yè)等市場主體參與環(huán)境治理。以黑臭水體治理為例，黑臭水體是城市水環(huán)境治理的頑疾，而污水管網(wǎng)是解決水環(huán)境問題的一個(gè)重要設(shè)施。2016年開始的中央環(huán)保督察按照“水十條”的部署，對(duì)各地污水處理設(shè)施建設(shè)的情況進(jìn)行通報(bào)，發(fā)現(xiàn)地方政府環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的問題。對(duì)于污水管網(wǎng)的鋪建可以發(fā)揮市場機(jī)制的作用，交由具備條件的社會(huì)力量的事業(yè)單位承擔(dān)。另一方面，中央環(huán)保督察“回頭看”過程中，督察組頻頻指出“虛假整改”“表面整改”的問題。這也揭示了生態(tài)文明政策效果的外溢性與政策成本的內(nèi)部性之間的矛盾。⑤原因在于地方政府可能要首先承擔(dān)環(huán)境整改和修復(fù)的費(fèi)用，其感受到分割收益不明顯，便會(huì)選擇成本小的方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)。因此，需要以征收環(huán)境稅費(fèi)等市場手段來約束相關(guān)主體的經(jīng)濟(jì)行為，促使其主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理成本的合理分擔(dān)。

再次，要推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)治理的協(xié)商談判機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)治理倡導(dǎo)治理主體多元化，依靠多元主體進(jìn)行治理，此時(shí)治理的重點(diǎn)是多邊與自組織談判，核心是“去中心化”。⑥構(gòu)建開放式信息平臺(tái)是促進(jìn)多元環(huán)境治理參與主體間相互溝通和信任合作的必要之舉。多元治理力量要實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的有效治理，需要信息的公開透明，在廣泛而深入的信息交換和反饋過程中，不斷反思與修正自身的目標(biāo)定位和利益訴求，進(jìn)而避免利益摩擦與目標(biāo)抵觸。①在現(xiàn)代社會(huì)，大部分信息都掌握在國家機(jī)關(guān)手里，如果國家機(jī)關(guān)不提供信息，那么所謂的多元主體參與只能是一句空話。所以信息交流與信息公開是相伴相生的關(guān)系，即信息公開的目的是主體的交流與溝通，信息交流的需要?jiǎng)t促進(jìn)信息公開。②為了更好地進(jìn)行環(huán)保督察，首先要建立有效簡便的信訪數(shù)據(jù)系統(tǒng)，讓公眾及時(shí)準(zhǔn)確地了解信訪反饋情況和進(jìn)程；其次要拓寬信息公開的內(nèi)容范圍。這種公開應(yīng)該包含中央環(huán)保督察在組成、實(shí)施、反饋和修正等環(huán)節(jié)的所有信息。不僅要對(duì)生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件的基本情況予以說明，還要公開相關(guān)部門履職情況、問責(zé)過程等信息，避免督察信息的碎片化和選擇性發(fā)布所引發(fā)的公眾信任危機(jī)；最后，應(yīng)豐富信息公開的渠道和方式?？梢岳眯旅襟w的信息傳播優(yōu)勢，通過建立公眾號(hào)、APP等形式，實(shí)現(xiàn)跟蹤式、交互式信息發(fā)布。

2.促進(jìn)不同模式間的協(xié)調(diào)共振

元治理并不等于安插一個(gè)單一治理模式，相反，它涉及對(duì)復(fù)雜性和多樣性的管理。③層級(jí)、市場和網(wǎng)絡(luò)治理為環(huán)境治理手段的多樣化運(yùn)用提供了可能。但是不同治理模式間固有的矛盾和治理機(jī)制的廣泛分散，致使環(huán)境治理矛盾更為復(fù)雜。解決這一問題，須從元治理的本質(zhì)出發(fā)，對(duì)三種治理模式加以協(xié)同，確保不同治理機(jī)制的兼容性。一方面，要平衡各治理模式的發(fā)展限度，避免一種治理模式對(duì)另一種治理模式造成傾軋，盡量最小化各種治理模式之間的相干性。④另一方面，在保持各治理機(jī)制正常自我運(yùn)作的前提下，融合不同治理模式的優(yōu)勢和特征，建立相互之間的關(guān)聯(lián)。⑤

事實(shí)上，當(dāng)前階段的中央環(huán)保督察可視為“一階元治理”策略在環(huán)境治理領(lǐng)域的應(yīng)用，即以層級(jí)治理為主導(dǎo)來推動(dòng)環(huán)境治理行動(dòng)的展開。這種督察是建立在“命令-控制”的規(guī)制路徑基礎(chǔ)上的：法律為企業(yè)的生產(chǎn)行為建立了一系列具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和績效指標(biāo)。企業(yè)直接接受法律系統(tǒng)的這一指令，⑥地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)管企業(yè)是否執(zhí)行了指令，中央環(huán)保督察則依托高級(jí)別政治權(quán)威督察地方黨政是否有效監(jiān)管了企業(yè)執(zhí)行法律的直接指令。在這種模式下，企業(yè)處于被“操盤”的狀態(tài)，這會(huì)造成企業(yè)以及其他參與主體對(duì)環(huán)境執(zhí)法和環(huán)保督察的“認(rèn)同度低、參與度低和抵抗情緒高”。⑦為了避免層級(jí)化過度發(fā)展的干預(yù)，元治理提倡在法律框架下建立半自主的社會(huì)系統(tǒng)，即受規(guī)制者的自我規(guī)制。⑧被規(guī)制企業(yè)可以針對(duì)自身活動(dòng)，設(shè)定更具有針對(duì)性、操作性的規(guī)則。通過給予企業(yè)更多的管理細(xì)節(jié)空間上的自主權(quán)，使其能夠在法律框架內(nèi)進(jìn)行戰(zhàn)略管理創(chuàng)新和內(nèi)部流程再造。其他環(huán)境治理參與主體也可以根據(jù)法律的原則性要求自行設(shè)定環(huán)保要求和標(biāo)準(zhǔn)。誠然，自我規(guī)制的動(dòng)機(jī)往往是復(fù)雜的，維護(hù)公共利益的道德動(dòng)機(jī)在自我規(guī)制的所有動(dòng)機(jī)序列中并非總是具有優(yōu)先性，尤其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。⑨加上“有限理性”的普遍存在，自我規(guī)制者的決策并非是全能的?，伂娺@又要借助層級(jí)治理的法定權(quán)威來構(gòu)建穩(wěn)定有序的制度環(huán)境。但規(guī)制的角色不再是“操盤者”，它不是事無巨細(xì)地設(shè)立精確量化的指標(biāo)用以發(fā)令企業(yè)等被規(guī)制者執(zhí)行，而是在相對(duì)靈活、原則的框架立法下設(shè)立有利于其自主運(yùn)行的程序規(guī)范、激勵(lì)規(guī)范。①就中央環(huán)保督察來說，督察組的督察重點(diǎn)應(yīng)從著重糾正環(huán)境違法轉(zhuǎn)向督察自我規(guī)制者守法能力建設(shè)是否到位。當(dāng)然，督察主體作為多元指導(dǎo)體系中的一個(gè)參與者，其參與也將變得不那么等級(jí)化和集中化，它的影響力也不再只取決于主權(quán)權(quán)威，信息交流成為合法化的關(guān)鍵來源，其要為信息談判進(jìn)程貢獻(xiàn)自己獨(dú)特的資源。

同時(shí)，當(dāng)中央環(huán)保督察層級(jí)化的剛性手段得不到廣泛認(rèn)同時(shí)，就需要引導(dǎo)多元利益主體參與的網(wǎng)絡(luò)治理來協(xié)商，通過平等對(duì)話達(dá)成行動(dòng)上的一致性，促進(jìn)層級(jí)治理的合法性。當(dāng)前階段，公眾只是通過電話信訪舉報(bào)身邊的環(huán)境違法行為來參與中央環(huán)保督察的社會(huì)監(jiān)督，而較少深入到環(huán)境整改的規(guī)劃和執(zhí)行及問責(zé)過程。并且，多數(shù)人只有在關(guān)乎自己切身利益時(shí)才會(huì)主動(dòng)向環(huán)保督察組舉報(bào)。公眾參與環(huán)保督察行動(dòng)的深度和廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)分析，不同省份間的社會(huì)參與程度存在較大差異：西藏、青海、海南、新疆等地公眾環(huán)境治理參與意識(shí)仍然有限，公眾參與度極低。②從公眾參與的完整性出發(fā)，應(yīng)該彌補(bǔ)公眾在規(guī)劃決策、治理實(shí)施、考核評(píng)價(jià)以及責(zé)任追究等方面的參與缺位。尤其在問責(zé)環(huán)節(jié)，公眾應(yīng)既參與外部的績效考核評(píng)價(jià)，又對(duì)內(nèi)部問責(zé)程序的公正性進(jìn)行監(jiān)督。這可以防止層級(jí)治理所固有的任意性和專斷性等弊端，推進(jìn)問責(zé)結(jié)果的公正性和合理性。③同時(shí)，這并不違背行政效率原則。行政的核心是執(zhí)行高效，④效率是行政的核心要素。但環(huán)境問題的公益性使得關(guān)注環(huán)境行政行為的民主價(jià)值是十分必要的。⑤當(dāng)行政具備公正性和合理性，執(zhí)行起來的阻力才會(huì)更小，⑥因此不會(huì)延宕行政效率。從被問責(zé)人的角度出發(fā)，只有削弱問責(zé)的隨意性和內(nèi)部性，才會(huì)更徹底地說服被問責(zé)對(duì)象知錯(cuò)就改，從而達(dá)到問責(zé)的目的而提高行政效率。

六、結(jié)語

自1979年頒布《環(huán)境保護(hù)法（試行）》以來，經(jīng)過40余年的發(fā)展，我國已經(jīng)初步形成了“硬法”“軟法”相結(jié)合的環(huán)保法制體系，雖然取得了一定的成就，但仍然面臨環(huán)境執(zhí)法效率不足等巨大挑戰(zhàn)。⑦正所謂徒法不足以自行，良法還需善治。善治是一種理想狀態(tài)的治理，是治理的衡量標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)取向，是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。⑧中央環(huán)保督察雖然在識(shí)別和糾正環(huán)境違法方面取得了廣泛成效，但作為一種制度解決方案，其資源的高度密集性，使其高效的同時(shí)又不免有些“高處不勝寒”、又或“孤掌難鳴”。而環(huán)境保護(hù)是一場艱難的持久戰(zhàn)，排放污染物的企事業(yè)單位、生活在周圍環(huán)境中的居民以及政府管理部門都可以成為環(huán)保攻堅(jiān)戰(zhàn)中的參與者。借用元治理理論的指導(dǎo)，嘗試著構(gòu)建以黨政為主導(dǎo)、以法治為導(dǎo)向的多中心環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化對(duì)多元治理力量的引入，讓督察效果在不同模式共存又不乏協(xié)調(diào)性的治理樣態(tài)下得以保持。不遇高山不必開路，不遇險(xiǎn)灘無以架橋。越是困難的轉(zhuǎn)型期，越是歷史的機(jī)遇期。中央環(huán)保督察既是一項(xiàng)政治工作，更是一項(xiàng)民心工程。如果運(yùn)用得當(dāng)，必將成為推動(dòng)環(huán)境治理的一項(xiàng)有效工具和推動(dòng)民心所向的有力抓手?！?/p>

（責(zé)任編輯：胡曉慧）

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村合作金融的法律監(jiān)管問題研究”（編號(hào)：20BFX155）。

① MinWang，“EnvironmentalGovernanceasaNewRunwayofPromotionTournaments：Campaign-styleGovernanceandPolicyImplementationinChina'sEnvironmentalLaws”，EnvironmentalScienceandPollutionResearchInternational，March.2021，p.2.

② MinWang，“EnvironmentalGovernanceasaNewRunwayofPromotionTournaments：Campaign-styleGovernanceandPolicyImplementationinChina'sEnvironmentalLaws”，EnvironmentalScienceandPollutionResearchInternational，March.2021，p.3.

①《國務(wù)院關(guān)于深入開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)的通知》，國辦發(fā)〔2005〕34號(hào)，2005年6月8日發(fā)布。

②中國工程院、環(huán)境保護(hù)部編：《中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究：綜合報(bào)告卷》下卷，中國環(huán)境出版社2011年版，第938頁。

③生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)：《環(huán)境保護(hù)部通報(bào)北京郊區(qū)各區(qū)縣大氣污染治理督查行動(dòng)情況》，2021年8月6日，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201402/t20140219_267953.htm。

④中國政府網(wǎng)：2021年6月29日，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888298.htm。

⑤“中央環(huán)保督察”在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后隨之更名為“中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察”，為行文方便，文章統(tǒng)一采取“中央環(huán)保督察”的說法。

⑥數(shù)據(jù)來源：生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)，根據(jù)“督察進(jìn)駐”專題進(jìn)行整理，2021年3月29日，https：//www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dcjz/index_3.shtml.

⑦數(shù)據(jù)來源：生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)，根據(jù)“督察進(jìn)駐”專題進(jìn)行整理，2021年5月23日，https：//www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dcjz/index_1.shtml.

⑧RuoqiLi，YuanchunZhouandJunBi，“DoestheCentralEnvironmentalInspectionActuallyWork？”，JournalofEnvironmentalManagement，vol.253，（June2021），p.1.

⑨JiaKai，ShaoweiChen，“CouldCampaign-StyleEnforcementImproveEnvironmentalPerformance？EvidencefromChina’sCentralEnvironmentalProtectionInspection”，JournalofEnvironmentalManagement，vol.245，（Sept2019），p.84.

①RuoqiLi，YuanchunZhouandJunBi，“DoestheCentralEnvironmentalInspectionActuallyWork？”，JournalofEnvironmentalManagement，vol.253，（June2021），p.3.

②《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第二章“組織機(jī)構(gòu)和人員”以及第三章“督察對(duì)象和內(nèi)容”的相關(guān)條款。

③陳海嵩：《環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法學(xué)評(píng)論》，2017年第3期。

④戚建剛、余海洋：《論作為運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制之“中央環(huán)保督察制度”———兼與陳海嵩教授商榷》，《理論探討》，2018年第2期。

⑤王樹義、蔡文燦：《論我國環(huán)境治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2016年第3期。

⑥洪大用：《中國民間環(huán)保力量的成長》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第63頁。

⑦周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012年第5期。

⑧周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”———一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》，2008年第6期。

①趙旭光：《“運(yùn)動(dòng)式”環(huán)境治理的困境及法治轉(zhuǎn)型》，《山東社會(huì)科學(xué)》，2017年第8期。

②蔡守秋：《從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2013年第6期。

③梁忠：《從問責(zé)政府到黨政同責(zé)———中國環(huán)境問責(zé)的演變與反思》，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2018年第1期。

④任桓：《我國環(huán)境問責(zé)制度建設(shè)中的“黨政同責(zé)”理念探析》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2018年第2期。

⑤張賢明：《官員問責(zé)的政治邏輯、制度建構(gòu)與路徑選擇》，《學(xué)習(xí)與探索》，2005年第2期。

①郁建興、劉殷東：《縱向政府間關(guān)系中的督察制度：以中央環(huán)保督察為研究對(duì)象》，《學(xué)術(shù)月刊》，2020年第7期。

②根據(jù)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》整理。浙江省政府官網(wǎng)：《中央環(huán)保督察在浙江》專題，2021年6月29日，http：//www.zj. gov.cn/col/col1546357/index.html。

①郁建興、劉殷東：《縱向政府間關(guān)系中的督察制度：以中央環(huán)保督察為研究對(duì)象》，《學(xué)術(shù)月刊》，2020年第7期。

①馬克斯·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2016年版，第57頁。

②戚建剛、余海洋：《論作為運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制之“中央環(huán)保督察制度”———兼與陳海嵩教授商榷》，《理論探討》，2018年第2期。

③劉琪、黃劍波：《卡里斯瑪理論的發(fā)展與反思》，《世界宗教文化》，2010年第4期。

④新華網(wǎng)：2021年3月29日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-01/06/c_128600444.htm。

⑤柳州新聞網(wǎng)：2021年3月29日，http：//www.lznews.gov.cn/article/6a367dd8-f1a6-4cc4-df3-b940b528f98d/65602.aspx。

⑥張國磊、曹志立、杜焱強(qiáng)：《中央環(huán)保督察、地方政府回應(yīng)與環(huán)境治理取向》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2020年第5期。

⑦楊志軍：《運(yùn)動(dòng)式治理悖論：常態(tài)治理的非常規(guī)化———基于網(wǎng)絡(luò)“掃黃打非”運(yùn)動(dòng)分析》，《公共行政評(píng)論》，2015年第2期。

⑧楊志軍：《當(dāng)代中國“運(yùn)動(dòng)式”治理模式的解釋與反思》，《當(dāng)代中國政治研究報(bào)告》，2012年第1期。

①王禮鑫：《動(dòng)員式政策執(zhí)行的“興奮劑效應(yīng)”假說》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015年第1期。

②周曉博、馬天明：《基于國家治理視角的中央環(huán)保督察有效性研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》，2020年第2期。

③R.KentWeaver，“ThePoliticsofBlameAvoidance”，JournalofPublicPolicy，Vol.6，No.4（2008），p.371.

④段帷帷：《多元共治下環(huán)境行政權(quán)的功能轉(zhuǎn)變與保障路徑》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2020年第4期。秦鵬、唐道鴻、田亦堯：《環(huán)境治理公眾參與的主體困境與制度回應(yīng)》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2016年第4期。

⑤孫珠峰、胡近：《“元治理”理論研究：內(nèi)涵、工具與評(píng)價(jià)》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016年第3期。

⑥李澄：《元治理理論綜述》，《前沿》，2013年第21期。

①DavidLevi-Faur，TheOxfordHandbookofGovernance，OxfordUniversityPress，2012，pp.19-20.

②宋華琳：《論政府規(guī)制中的合作治理》，《政治與法律》，2016年第8期。

③BobJessop，“TheRiseofGovernanceandtheRisksofFailure：theCaseofEconomicDevelopment”，InternationalSocialScienceJournal，Vol.68，No.227-228（1998），p.50.

④DavidLevi-Faur，TheOxfordHandbookofGovernance，OxfordUniversityPress，2012，p.55.

⑤LouisMeuleman，“PublicManagementandtheMetagovernanceofHierarchies，NetworksandMarkets：TheFeasibilityofDesigningand ManagingGovernanceStyleCombination”，ActaPolitica，2009（04），p.463.

⑥Sorensen，“Metagovernance：TheChangingRoleofPoliticiansinProcessesofDemocraticGovernance”，AmericanReviewofPublicAdministration，Vol.36，NO.1（2006），p.100.

⑦M(jìn)ichaelKeating，“RethinkingGovernance：TheCentralityoftheStateinModernSocietybyStephenBellandAndrewHindmoor”，AustralianJournalofPublicAdministration，Vol.69，No.1（2010），p.104.

⑧何子英：《杰索普國家理論研究》，浙江大學(xué)出版社2010年版，第145頁。

①BobJessop，“CapitalismandItsFuture：RemarksonRegulation，GovernmentandGovernance”，ReviewofInternationalPoliticalEconomy，Vol.4，NO.03（1997），pp.565-576.

②DavidLevi-Faur，TheOxfordHandbookofGovernance，OxfordUniversityPress，2012，p.38.

③唐任伍、李澄：《元治理視閾下中國環(huán)境治理的策略選擇》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2014年第2期。

④KellyJ.，“CentralRegulationofEnglishLocalAuthorities：anExampleofMeta-Governance”，PublicAdministration，Vol.84，No.3（2006），p.613.

⑤唐任伍、李澄：《元治理視閾下中國環(huán)境治理的策略選擇》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2014年第2期。

⑥孫珠峰、胡近：《“元治理”理論研究：內(nèi)涵、工具與評(píng)價(jià)》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016年第3期。

⑦PetersB.G.，“TheTwoFuturesofGoverning：DecenteringandRecenteringProcessesinGoverning”，NISPAceeJournalofPublicAdministrationandPolicy，Vol.2，No.1（2009），p.20.

⑧宋華琳：《專項(xiàng)整治與行政法治》，《中國市場監(jiān)管研究》，2016年第4期。

⑨郭施宏：《中央環(huán)保督察的制度邏輯與延續(xù)———基于督察制度的比較研究》，《中國特色社會(huì)主義研究》，2019年第5期。

瑏瑠郭永園、彭福揚(yáng)：《元治理：現(xiàn)代國家治理體系的理論參照》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2015年第2期。

①柯慶華主編：《黨規(guī)學(xué)》，上海三聯(lián)書店出版社2018年版，第1頁。

②冀鵬飛：《論中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的法治化———以“中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定”為中心》，《環(huán)境保護(hù)》，2019年第14期。

③付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2015年第3期。

④秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑———兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2016年第5期。

⑤常紀(jì)文：《責(zé)任機(jī)制是黨政同責(zé)的實(shí)施保障》，2015年2月5日，https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnJHvLF。

⑥洪銀興、劉偉、高培勇、金碚、閆坤、高世楫、李佐軍：《“習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想”筆談》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2018年第9期。

⑦陳柏峰：《黨內(nèi)法規(guī)的功用和定位》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第3期。

⑧孫珠峰、胡近：《“元治理”理論研究：內(nèi)涵、工具與評(píng)價(jià)》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016年第3期。

①李澄：《元治理理論綜述》，《前沿》，2013年第21期。

②任桓：《我國環(huán)境問責(zé)制度建設(shè)中的“黨政同責(zé)”理念探析》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2018年第2期。

③江澤民：《全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面———在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，《求是》，2002年第22期。

④《百色市環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”責(zé)任制實(shí)施辦法（試行）》、襄城縣《關(guān)于環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的實(shí)施意見（試行）》的相關(guān)規(guī)定。

⑤周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》，2012年第9期。

⑥《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第二十一條第六款規(guī)定“中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察進(jìn)駐時(shí)間應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體督察對(duì)象和督察任務(wù)確定。督察進(jìn)駐主要采取以下方式開展工作：針對(duì)問題線索開展調(diào)查取證，并可以責(zé)成有關(guān)地方、部門、單位以及個(gè)人就有關(guān)問題做出書面說明”。

①劉艷紅：《監(jiān)察法與其他規(guī)范銜接的基本問題研究》，《法學(xué)論壇》，2019年第1期。

②黃鑫：《深化國家監(jiān)察體制改革視閾下生態(tài)環(huán)保督察制度銜接問題研究》，《學(xué)術(shù)探索》，2021年第7期。

③伍華軍：《我國監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)犯罪案件銜接問題研究》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2019年第1期。

④梁忠：《從問責(zé)政府到黨政同責(zé)———中國環(huán)境問責(zé)的演變與反思》，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2018年第1期。

⑤韓志明：《對(duì)行政問責(zé)模式的比較分析及反思》，《探索》，2011年第4期。

⑥盧智增、江戀雨：《我國環(huán)境問責(zé)制創(chuàng)新研究》，《桂海論叢》，2019年第5期。

⑦王建明、劉小靖：《“元治理”視域下的社會(huì)管理創(chuàng)新》，《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第6期。

①韓曉莉：《中央環(huán)保督察下地方政府整改問題與對(duì)策研究———基于PV-GPG與元治理的雙重理論》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2020年第14期。

②張海洋、李永洪：《元治理與推進(jìn)中國國家治理能力現(xiàn)代化的耦合邏輯及實(shí)現(xiàn)理路》，《理論導(dǎo)刊》，2016年第9期。

③宋華琳：《論政府規(guī)制中的合作治理》，《政治與法律》，2016年第8期。

④JiayuFang，ChaoGaoandMingyongLai，“EnvironmentalRegulationandFirmInnovation：EvidencefromNationalSpeciallyMonitored FirmsPrograminChina”，JournalofCleanerProduction，July2020，P.2.

⑤藺雪春、甘金球、吳波：《當(dāng)前生態(tài)文明政策實(shí)施困境與超越———基于第一批中央環(huán)保督察“回頭看”案例分析》，《社會(huì)主義研究》，2020年第1期。

⑥埃里克漢斯·克萊恩、基普·柯本讓、程熙、鄭寰：《治理網(wǎng)絡(luò)理論：過去、現(xiàn)在和未來》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第3期。

①丁冬漢：《從“元治理”理論視角構(gòu)建服務(wù)型政府》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2010年第5期。

②康紀(jì)田：《礦業(yè)環(huán)境政府管制下的民眾問責(zé)》，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》，2013年第1期。

③BobJessop，“TheRiseofGovernanceandtheRisksofFailure：theCaseofEconomicDevelopment”，InternationalSocialScienceJournal，Vol.68，No.227-228（1998），p.55.

④李澄：《元治理理論與環(huán)境治理》，《管理觀察》，2015年第24期。

⑤ArtoHaveri，“GoverningCollaboration：PracticesofMeta-GovernanceinFinnishandNorwegianLocalGovernments”，LocalGovernment Studies，Vol.35，No.5.539-556（2009），p.546.

⑥譚冰霖：《環(huán)境規(guī)制的反身法路向》，《中外法學(xué)》，2016年第6期。

⑦張鋒：《協(xié)商型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)制的建構(gòu)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第6期。

⑧楊炳霖：《回應(yīng)性管制———以安全生產(chǎn)為例的管制法和社會(huì)學(xué)研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第20頁。

⑨馬光澤：《網(wǎng)約車元規(guī)制：功能、合法性及其實(shí)踐重塑》，《法政探索》，2019年第8期。

瑏瑠赫伯特·西蒙：《現(xiàn)代決策理論的基石：有限理性說》，楊礫、徐立譯，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1989年版，第46頁。

①譚冰霖：《環(huán)境規(guī)制的反身法路向》，《中外法學(xué)》，2016年第6期。

②RuoqiLi，YuanchunZhouandJunBi，“DoestheCentralEnvironmentalInspectionActuallyWork？”，JournalofEnvironmentalManagement，vol.253，（June2021），p.7.

③盧智增、江戀雨：《我國環(huán)境問責(zé)制創(chuàng)新研究》，《桂海論叢》，2015年第5期。

④張文顯：《治國理政的法治理念和法治思維》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2017年第4期。

⑤陳明清：《加強(qiáng)異體問責(zé)健全環(huán)境行政問責(zé)主體制度》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第1期。

⑥李國平：《論行政法的效率原則》，《中外企業(yè)家》，2015年第32期。

⑦謝明、郭少青：《以大數(shù)據(jù)建設(shè)驅(qū)動(dòng)我國環(huán)境法治進(jìn)程》，《環(huán)境保護(hù)》，2019年第9期。

⑧魏志勛：《“善治”視野中的國家治理能力及其現(xiàn)代化》，《法學(xué)論壇》，2014年第2期。