城市基層社會(huì)治理的演進(jìn)軌跡與變遷動(dòng)力

[摘要] 從制度—生活視角回溯我國(guó)城市基層社會(huì)治理演變軌跡和內(nèi)在機(jī)理，我們可以發(fā)現(xiàn)基層社會(huì)治理大致經(jīng)歷了四個(gè)演化階段：“規(guī)制型”—“指令型”—“主導(dǎo)型”—“增能型”。這一演變過程呈現(xiàn)出從秩序固態(tài)到秩序嚙合以及從自主性闕如到自主性有序的特征，整體呈現(xiàn)出強(qiáng)秩序社會(huì)所蘊(yùn)藏的社會(huì)自主性空間的逐步釋放和漸趨平衡?；鶎由鐣?huì)治理能力取決于制度供給和制度執(zhí)行的能力對(duì)于生活世界里秩序變動(dòng)特征和自主性釋放需求的回應(yīng)水平。秩序性和自主性的復(fù)雜互動(dòng)、二者空間拓展的此消彼長(zhǎng)以及碰撞中走向動(dòng)態(tài)平衡的張力促成了制度與生活之間的持續(xù)互構(gòu)，進(jìn)而形成了基層治理不斷演化迭代的動(dòng)力。

[關(guān)鍵詞] 基層社會(huì)治理" 制度" 生活" 秩序性" 自主性

[基金項(xiàng)目] 本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)工作制度體系研究（19ZDA144）”、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“城市社區(qū)治理中新興技術(shù)的應(yīng)用機(jī)制研究”（20CSH092）、中國(guó)博士后科學(xué)基金第13批特別資助（2020T130113）、上海理工大學(xué)引進(jìn)人才科研啟動(dòng)課題的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介] 趙欣，社會(huì)學(xué)博士，上海理工大學(xué)公共管理系副教授，碩士生導(dǎo)師，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院博士后，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理、社會(huì)工作、應(yīng)急管理;何海兵，社會(huì)學(xué)博士，上海行政學(xué)院政府研究所副所長(zhǎng)，教授，碩士生導(dǎo)師，現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展研究中心主任，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理、政黨治理。

[中圖分類號(hào)] C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2022）01-0095-16

一、 問題提出與基層社會(huì)治理變遷研究的視角轉(zhuǎn)換

黨的十九屆四中全會(huì)指出，“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”。①基層社會(huì)治理是社會(huì)治理的重心，社區(qū)又是基層社會(huì)治理的重點(diǎn)。②基層治理的水平直接關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?；鶎由鐣?huì)是觀察社會(huì)變遷、各類群體關(guān)系的“透視鏡”和“微縮模型”。在新中國(guó)成立后70多年的發(fā)展過程中，基層社會(huì)治理的演變軌跡與內(nèi)在機(jī)理是什么？每一階段的宏大制度和市民生活實(shí)踐如何彼此影響？針對(duì)這些問題，學(xué)術(shù)界已經(jīng)進(jìn)行了大量研究，已有研究主要基于“國(guó)家—社會(huì)”范式、行動(dòng)者視角和權(quán)力視角展開。

“國(guó)家—社會(huì)”范式下展開的研究，關(guān)注國(guó)家黨政系統(tǒng)及地方政府運(yùn)作機(jī)制在文化、社會(huì)和政治語(yǔ)境中的理論反思與揚(yáng)棄，執(zhí)政黨與群眾關(guān)系，共同體與個(gè)體關(guān)系等主題。有學(xué)者從轉(zhuǎn)型國(guó)家“執(zhí)政黨—群眾”聯(lián)結(jié)機(jī)制的變化透視演變機(jī)制，關(guān)注焦點(diǎn)在于政黨組織和行政組織對(duì)于基層的滲透能力和控制能力。我們可以發(fā)現(xiàn)，這種變化從聯(lián)結(jié)廣度、結(jié)構(gòu)化程度、向度、功能、路徑五個(gè)方面顯示為從選擇性聯(lián)結(jié)到全覆蓋式聯(lián)結(jié)、從運(yùn)動(dòng)式聯(lián)結(jié)到制度化聯(lián)結(jié)、從單向主導(dǎo)型聯(lián)結(jié)到多向整合型聯(lián)結(jié)、從革命型聯(lián)結(jié)到治理服務(wù)型聯(lián)結(jié)、從線下聯(lián)結(jié)到線上聯(lián)結(jié)五大特征，并呈現(xiàn)從黨的內(nèi)部聯(lián)結(jié)到黨群聯(lián)結(jié)再到社會(huì)治理的發(fā)展趨勢(shì)。③有學(xué)者將國(guó)家作為一個(gè)整體，提出新中國(guó)的國(guó)家建設(shè)不僅體現(xiàn)為國(guó)家向社會(huì)的滲透，而且建立了一個(gè)以原有的底層民眾為核心的與國(guó)家意志高度統(tǒng)一的社會(huì)體系，這一體系的形成受到革命邏輯與國(guó)家邏輯的雙重影響。④“個(gè)體—共同體”關(guān)系的變遷呈現(xiàn)這樣一種趨勢(shì)：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“政治共同體”對(duì)個(gè)體進(jìn)行了高度控制;到社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，個(gè)體與共同體之間親和性疏離甚至斷裂，呈現(xiàn)出原子化及“脫域”狀態(tài)，再到社會(huì)建設(shè)時(shí)期“個(gè)體—共同體”關(guān)系重塑，未來應(yīng)導(dǎo)向“自由人聯(lián)合體”。

因?yàn)楹暧^分析框架難以細(xì)致解釋國(guó)家社會(huì)變遷的復(fù)雜機(jī)制，⑤特別是在對(duì)行動(dòng)策略和個(gè)體選擇上的解釋力有一定的局限性，一些新的分析框架對(duì)“國(guó)家—社會(huì)”視角進(jìn)行了反思和批判，并被應(yīng)用到了變遷研究這一領(lǐng)域，比較有代表性的是行動(dòng)者視角和權(quán)力結(jié)構(gòu)視角的研究。行動(dòng)者視角主要運(yùn)用“過程—事件”分析方法，主張整個(gè)社會(huì)政治生活及其變遷產(chǎn)生于具有不同利益訴求、不同目標(biāo)以及身處不同環(huán)境的行動(dòng)者集團(tuán)的互動(dòng)，行動(dòng)者和空間是這一理論中的自變量。⑥權(quán)力結(jié)構(gòu)視角關(guān)注到了資源、交換和權(quán)力在社會(huì)治理變遷中的作用，認(rèn)為個(gè)體對(duì)于環(huán)境的依賴由一元轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?，個(gè)體獲得了自身行動(dòng)的自主權(quán)和較大的自由度，個(gè)體對(duì)組織的參與愈發(fā)基于理性選擇下的利益驅(qū)動(dòng)，協(xié)商和談判逐漸成為利益實(shí)現(xiàn)的重要方式。①

前述三種視角中，頭一種視角對(duì)行動(dòng)主體的能動(dòng)性和行動(dòng)的力量有一定程度的忽視，后兩種視角則在一定程度上弱化了制度性和結(jié)構(gòu)性的力量。本文嘗試從“制度—生活”②視角出發(fā)，在國(guó)家邏輯的宏大背景和市民生活世界之間建立對(duì)話，從新中國(guó)成立70余年的時(shí)間序列中觀察基層社會(huì)治理的“秩序”與“自主”。

二、 基層社會(huì)治理變遷中的自主性與秩序性：“制度—生活”的分析框架

近年來，基于對(duì)“國(guó)家—社會(huì)”理論的揚(yáng)棄和其他理論視角及分析方法的啟發(fā)，制度研究者支持將能動(dòng)觀和結(jié)構(gòu)觀結(jié)合起來的中間立場(chǎng)。格雷夫與斯科特認(rèn)為制度受著規(guī)則、信念和規(guī)范等各種基礎(chǔ)要素的支持，“制度的這些基礎(chǔ)要素都外在于其所影響的個(gè)體行動(dòng)”。但它們也是“內(nèi)生性的制度”并且會(huì)自我強(qiáng)化③。李友梅和肖瑛兩位學(xué)者提出了“制度—生活”這一分析路徑，試圖打通從國(guó)家邏輯的宏大敘事到市民生活的日常敘事之間的避障，展現(xiàn)出強(qiáng)大的理論解釋力。

“制度”是指以國(guó)家名義制定和發(fā)布并為國(guó)家的各個(gè)層級(jí)政府及其部門代理人行使其職能提供支撐和法理依據(jù)的正式制度。制度展現(xiàn)為生活世界中那些相對(duì)持久的特征和規(guī)則，并賦予處在特定時(shí)空中的社會(huì)系統(tǒng)以“牢固性與穩(wěn)定性”，為社會(huì)系統(tǒng)提供“秩序”。④ “生活”是指行動(dòng)者的行動(dòng)選擇和實(shí)踐及其構(gòu)成的日常世界，不僅包括各種權(quán)宜性的生活策略和技術(shù)，也涵蓋權(quán)變性條件下產(chǎn)生的利益、權(quán)力和權(quán)利訴求，還包含相對(duì)例行化和日常化的民情俗理以及各種非正式制度、不成文法或習(xí)慣法⑤。生活主體運(yùn)用行動(dòng)策略與正式制度，在不同的社會(huì)情境中進(jìn)行實(shí)踐層面的復(fù)雜互動(dòng)，表現(xiàn)出“自主性”。

在生活世界同國(guó)家意志和制度邏輯相互再生產(chǎn)的變遷過程中，我們可以看到制度的秩序性與生活的自主性之間的復(fù)雜張力。一方面，從秩序性的角度來看，在外部條件相對(duì)不變的情境中，一般來說，社會(huì)治理的水平取決于制度供給能力和制度執(zhí)行能力兩個(gè)層面。另一方面，從自主性的角度來看，當(dāng)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)在運(yùn)行過程中不再僅依賴于某一個(gè)環(huán)境系統(tǒng)而是可以從更多的環(huán)境系統(tǒng)中獲取資源時(shí)，它就能夠在較大的程度上支配自身的選擇和行為，從依賴的關(guān)系和情境中解脫出來，獲得自我運(yùn)轉(zhuǎn)的自主性、較多的選擇權(quán)和較大的自由度。制度雖然構(gòu)成了行動(dòng)選擇和策略的條件及制約因素，但同時(shí)也可為行動(dòng)提供引導(dǎo)與資源，因而也為行動(dòng)者及其活動(dòng)提供著資源，并起到能動(dòng)作用。①生活主體的權(quán)利主張以及生活世界的“民情”和“習(xí)慣法”會(huì)通過行動(dòng)策略作用于制度實(shí)踐的正式過程和非正式過程，在“非正式實(shí)踐”中“非正式制度”可能會(huì)被生活主體生產(chǎn)出來，反過來推動(dòng)正式制度的自我修正和自我變革。自主性生長(zhǎng)所需要的空間反作用并擠壓制度空間，影響制度供給時(shí)的決策考量和制度執(zhí)行時(shí)的效果，也會(huì)促進(jìn)制度的演進(jìn)。

費(fèi)孝通先生當(dāng)年在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中所提供的理論框架提出良好的治理取決于法治機(jī)制（代表著政府機(jī)制）和自治機(jī)制（代表著社會(huì)機(jī)制）②各自體系的完善和匹配程度。單純從 “國(guó)家與社會(huì)”的規(guī)范性視角進(jìn)入，很難洞察一個(gè)社會(huì)中“民情”重塑的路線和動(dòng)因，若以制度與生活的互動(dòng)實(shí)踐為切入點(diǎn)，則可以較為便捷地分析正式制度實(shí)踐中“民情”的變動(dòng)軌跡和作用機(jī)制。③本文嘗試從“秩序性”和“自主性”兩股力量的角力過程去解讀基層社會(huì)治理的變動(dòng)時(shí)序。

上海是改革開放的前沿陣地和試驗(yàn)場(chǎng)域，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和探索創(chuàng)新所并行的是在社會(huì)體制改革、社會(huì)治理格局構(gòu)建、制度設(shè)計(jì)和市民社會(huì)互構(gòu)、自治共治激發(fā)等眾多領(lǐng)域多年來的同步探索，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的創(chuàng)新相輔相成。上海推進(jìn)基層社會(huì)治理的歷程，既有比較鮮明的行政主導(dǎo)底色，同時(shí)有著比較好的市民社會(huì)的基礎(chǔ)，因此對(duì)上?；鶎由鐣?huì)治理變遷的歷史追蹤可以獲得完整而豐富的國(guó)家意志、政治邏輯同生活世界復(fù)雜互動(dòng)的圖景，是觀察制度和生活互動(dòng)過程極好的“微縮景觀”。同時(shí)需要說明的是，本文強(qiáng)調(diào)的是治理的社會(huì)屬性（社會(huì)生活和社會(huì)事務(wù)）④，即作為國(guó)家治理之外的領(lǐng)域統(tǒng)稱，而不是通常使用的“多元”屬性⑤⑥的治理概念。本文將以上?；鶎由鐣?huì)治理的經(jīng)驗(yàn)為考察樣本，從“制度—生活”視角，圍繞制度構(gòu)建和市民生活實(shí)踐之間的相互關(guān)系展開，沿秩序性與自主性關(guān)系變化的邏輯主線，分析不同階段的治理策略和演進(jìn)動(dòng)力。

三、 城市基層社會(huì)治理變遷的演化軌跡

從新中國(guó)成立后總體性社會(huì)和單位體制的形成到改革開放后單位社會(huì)逐步解體和街居制成為主流再到近年來社區(qū)制的初具規(guī)模，上海的城市基層治理創(chuàng)新歷經(jīng)了70多年的迭代演化。本文主要根據(jù)社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域發(fā)生的對(duì)社會(huì)生活具有標(biāo)志性影響的制度變革情況對(duì)新中國(guó)成立后基層社會(huì)治理變遷的歷史分為四個(gè)階段，并對(duì)制度的秩序性要求和生活自主性需求的相互建構(gòu)關(guān)系進(jìn)行分析。

這一過程大致呈現(xiàn)出三種趨勢(shì)：基層治理的主體呈現(xiàn)出從一元主體到一核多元的發(fā)展趨勢(shì);制度層面呈現(xiàn)出從單向福利供給向多元主體權(quán)責(zé)不斷細(xì)化的趨勢(shì);生活層面呈現(xiàn)從管、教、服務(wù)的職能到社區(qū)增能和自治共治的變化。從這三種趨勢(shì)，我們可以看到在主體多元化過程中“秩序性”和“自主性”之間形成的內(nèi)在張力。在這一過程中基層治理大致經(jīng)歷了四個(gè)演化階段：“規(guī)制型”—“指令型”—“主導(dǎo)型”—“增能型”，演變過程呈現(xiàn)出從秩序固態(tài)到秩序嚙合以及從自主性闕如到自主性有序的特征，整體呈現(xiàn)出強(qiáng)秩序社會(huì)中所蘊(yùn)藏的社會(huì)自主性空間的逐步釋放和漸趨平衡的特征。

（一） 從1949年到1978年：規(guī)制中的單位社會(huì)與基層社會(huì)

從新中國(guó)成立到改革開放近30載的漫長(zhǎng)歲月，我國(guó)先后經(jīng)歷了新民主主義社會(huì)階段①、社會(huì)主義初級(jí)階段十年探索期以及“文化大革命”時(shí)期;先后迎來了新中國(guó)成立、國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、抗美援朝勝利、社會(huì)主義改造完成、第一個(gè)五年計(jì)劃取得重大成果、“兩彈一星”研制成功等歷史性成就;也先后遭遇了全黨整風(fēng)和反右派斗爭(zhēng)，以及“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)、“文化大革命”等前進(jìn)中的反復(fù)、發(fā)展中的迷茫、趕超中的挫敗。新中國(guó)成立后充滿曲折斗爭(zhēng)、錯(cuò)綜復(fù)雜和內(nèi)憂外患的近30年，社會(huì)領(lǐng)域的核心任務(wù)之一是重建社會(huì)秩序，改變一盤散沙的社會(huì)局面，迅速將民眾組織到一起，共同開展生產(chǎn)和生活，以實(shí)現(xiàn)從國(guó)家到民眾、從中央到地方、從城市到鄉(xiāng)村的一致行動(dòng)，充分凝聚資源和力量應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜局勢(shì)。

1. 單位管理與街居制管理并存，延伸到社會(huì)生活全域

在這一階段，城市基層社會(huì)的管理格局是單位管理體制和街居管理體系并存。以“單位”作為載體組織生產(chǎn)和生活，融合政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能的思路來源于革命根據(jù)地時(shí)期的成功經(jīng)驗(yàn)。“單位”具備的高度政治性、組織性和動(dòng)員性等特性使其成了新中國(guó)成立后重建社會(huì)秩序的不二之選?！皢挝簧鐣?huì)”是一種根本性和全方位性的社會(huì)重建方案②，要通過塑造總體性社會(huì)認(rèn)同、單一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、政社一體的社會(huì)管理體制加以實(shí)現(xiàn)，從生產(chǎn)到生活、從國(guó)家到社會(huì)、從單位到個(gè)體出現(xiàn)了高度的總體性。

除黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)之外的就業(yè)人群和非就業(yè)人群主要通過街居制進(jìn)行約束和管理。③據(jù)統(tǒng)計(jì)，1953年1月，上海由黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位管理的人員數(shù)量約占城市居民總數(shù)的39.2%;在里弄參加居委會(huì)組織的活動(dòng)者和在里弄生活但不參加居委會(huì)組織的活動(dòng)者總共占到了60.8%。④上海發(fā)布了《上海市居民委員會(huì)組織暫行辦法（草案）》，作為基層組織的行動(dòng)藍(lán)圖。至此，上海在基層社會(huì)基本確立了“第N辦事處+居委會(huì)”的管理制度。⑤

2. 制度規(guī)訓(xùn)的社會(huì)生活與雙重屬性的居委會(huì)

這一時(shí)期，居委會(huì)的工作對(duì)象主要是單位社會(huì)之外的人群。居委會(huì)的主要任務(wù)包括兩個(gè)方面：一是承接基層政府的指令，在基層進(jìn)行生產(chǎn)動(dòng)員和思想動(dòng)員，解決民眾面對(duì)的日常問題：二是進(jìn)行組織動(dòng)員，讓民眾形成政府領(lǐng)導(dǎo)之下的支持性組織，支持政府的各項(xiàng)工作。居委會(huì)是各地順應(yīng)各級(jí)政府解決特定時(shí)期的特定問題，傳遞黨政意志和政策目標(biāo)而逐步探索出的一種組織形式，既不完全是群眾內(nèi)生自發(fā)的自組織，又不完全是自上而下的行政組織。但是，居委會(huì)從成立之初，其經(jīng)費(fèi)就來自政府，它的雙重身份近乎自然地傾向于完成黨政目標(biāo)，即維護(hù)基層政權(quán)穩(wěn)定和迅速組織動(dòng)員群眾，是政府權(quán)力向最基層延伸的“手和腳”。

這一階段的主要特點(diǎn)是國(guó)家對(duì)生活、生產(chǎn)的全面規(guī)制與社會(huì)秩序表現(xiàn)為以單位和街居管理組織為中心的缺乏流動(dòng)的固定形態(tài)。國(guó)家主要通過單位和街居管理組織對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行組織、動(dòng)員和管理，單位和街居內(nèi)重疊了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三種功能。單位和街居被視作一種朝夕相處的“生活共同體”。街居制通過“革命”的方式改造舊的基層組織體系（如保甲制），負(fù)責(zé)管理沒有單位歸屬的社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫的對(duì)象。①上海人口眾多，在1949年新中國(guó)成立前夕是中國(guó)人口最多的城市，達(dá)到了四百三十萬(wàn)。作為亞洲最大的城市，上海也是亞洲唯一的金融中心，擁有健全的工商業(yè)體系，同時(shí)金融、航運(yùn)、紡織、造船等服務(wù)業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)發(fā)達(dá)②，從業(yè)人口身份駁雜，生活在單位之外的人口眾多。這一時(shí)期，上海采取“單位制”+“街居制”的管理格局，形成了較為龐大的街居管理組織。到城市人民公社化運(yùn)動(dòng)時(shí)，城市閑散勞動(dòng)力的組織程度最多時(shí)達(dá)到了85%以上，被組織起來的人都無(wú)條件地參加街辦工業(yè)、社辦工廠和各種生活服務(wù)組織③，陸續(xù)被納入一個(gè)個(gè)大小不一的單位體系中。無(wú)論是單位社會(huì)還是街居制所組成的基層社會(huì)，在層級(jí)關(guān)系、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和管理方式上都如出一轍、高度一致，政治功能、經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能高度重疊。這一時(shí)期的社會(huì)秩序缺乏變化性、流動(dòng)性和靈動(dòng)性，個(gè)體自主空間極其有限④，“在我國(guó)歷史上前所未有地把國(guó)家力量滲透到社會(huì)生活的幾乎所有領(lǐng)域”⑤。

（二） 從1979年到1995年：流動(dòng)社會(huì)中的秩序松動(dòng)和自主性萌發(fā)

1978年，我國(guó)開始了改革開放。1978—1995年是改革開放的早期階段，這一時(shí)期的中國(guó)一方面要在“文革”之后全面調(diào)整恢復(fù)社會(huì)秩序，另一方面要逐步開放、解放思想和搞活經(jīng)濟(jì)。新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的逐步出現(xiàn)需要資源和人口具備一定的流動(dòng)性，客觀上也需要原本包辦生活的制度體系從生活領(lǐng)域中有所退讓，使生活領(lǐng)域有一定的自主性，讓社會(huì)生活產(chǎn)生更多的活力。這一過程的發(fā)軔與延續(xù)，既為中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的復(fù)蘇與發(fā)展創(chuàng)造了無(wú)窮可能，又帶來了原有社會(huì)秩序的持續(xù)解構(gòu)并孕育著新生秩序的力量。

1. 制度生產(chǎn)和制度供給增能街居管理組織，回應(yīng)基層民生需求

十一屆三中全會(huì)以后，作為基層管理最重要主體之一的居委會(huì)的工作開始走上正軌，上海的“里弄革命委員會(huì)”統(tǒng)一被改為“居民委員會(huì)”。①

早期的居委會(huì)功能包括兩個(gè)方面：一是針對(duì)特殊群體的福利性事務(wù)②;二是基層政權(quán)建設(shè)方面，維護(hù)基層穩(wěn)定?；鶎咏M織功能較為單一，難以實(shí)質(zhì)覆蓋到基層各類群體。特別是在改革開放后，這一局限性愈益突顯。同時(shí)，居委會(huì)之間轄區(qū)差異巨大，最大的居委會(huì)管轄范圍近兩千戶，涉及一萬(wàn)人，最小的居委會(huì)管轄范圍只有一百多戶，涉及四百多人。③不同居委會(huì)在管理方式、基層組織方式、工作布置和考評(píng)方式上難以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

針對(duì)這些問題，國(guó)家更加重視居委會(huì)制度的建設(shè)和完善。在上海，1986年2月《上海市居民委員會(huì)工作條例（試行）》以及《上海市街道辦事處工作暫行條例》④頒布，該年年底召開了第一屆街道工作會(huì)議。另外，1989年《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施。這些條例、法律對(duì)街居的職能、職責(zé)和體量進(jìn)行了制度化確立：確定了居委會(huì)十項(xiàng)主要工作任務(wù)，明確“居委會(huì)具有自治權(quán)”;居委會(huì)的管轄人口范圍縮小為500～800戶，居委會(huì)干部數(shù)量從13～17人縮減到5～11人，此外做出了三年工作任期的規(guī)定。⑤《上海市街道辦事處暫行條例》規(guī)定了街道的屬地化責(zé)任和對(duì)轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理的權(quán)力，并為基層干部的政治待遇提供了制度化保障。1990年，上海市政府正式下發(fā)104號(hào)文件，明確了專職居委會(huì)干部屬于集體事業(yè)編制。⑥

另外，改革開放之初的上海，在市民日常生活“衣食住行”“吃喝拉撒”等方面都不同程度地面臨著資源短缺和群體矛盾，再加上知識(shí)青年返滬以及各個(gè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要，住房、交通和環(huán)境方面的問題尤為突出。對(duì)于這些問題，區(qū)縣看得見卻管不著，市里“遠(yuǎn)水救不了近火”，問題很難得到及時(shí)反饋和解決，工作低效制約了城市發(fā)展。于是，上海率先在全國(guó)推動(dòng)管理體制的改革創(chuàng)新。1984年，上海市政府批轉(zhuǎn)《關(guān)于調(diào)整城市建設(shè)若干問題的市、區(qū)分工的意見》，1985年又批轉(zhuǎn)《關(guān)于市政建設(shè)管理體制改革的若干意見》。根據(jù)文件精神，市建設(shè)委員會(huì)和有關(guān)管理局下放了住宅規(guī)劃、房產(chǎn)、市政、環(huán)衛(wèi)、園林管理等部分事權(quán)。1988年后，市建設(shè)委員會(huì)和有關(guān)管理局又下放了規(guī)劃、土地、環(huán)保和城市綜合開發(fā)等部分事權(quán)，而且明確了市和區(qū)縣兩級(jí)政府在建設(shè)管理方面的職責(zé)分工，由此形成城市分級(jí)管理構(gòu)架的雛形，向下放權(quán)的趨勢(shì)愈加明確。

2. 肇始于社區(qū)服務(wù)，聯(lián)結(jié)制度與生活

這一階段的特點(diǎn)表現(xiàn)為總體性秩序松動(dòng)、市民自主空間開始萌動(dòng)。改革開放后，基層社會(huì)需要應(yīng)對(duì)五個(gè)方面的新變化：一是流動(dòng)性挑戰(zhàn)①，二是個(gè)體化挑戰(zhàn)，三是多元化挑戰(zhàn)，四是民主化挑戰(zhàn)，五是市場(chǎng)化挑戰(zhàn)。正是當(dāng)時(shí)的“民生之乏”與“穩(wěn)定之困”促使了基層管理格局、組織體系和有關(guān)制度的變革。政府主導(dǎo)和向下分權(quán)的管理思路漸趨形成，這在客觀上表明社會(huì)結(jié)構(gòu)的新變化和社會(huì)成員的新需求已經(jīng)倒逼城市基層管理體制改革。同時(shí)，我們也可以看到，社會(huì)秩序從鐵板一塊的“固體”狀態(tài)逐漸呈現(xiàn)出具備一定流動(dòng)性和自主空間的松動(dòng)狀態(tài)。

1987年9月，民政部召開了全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)，嘗試從社區(qū)和民生的角度以推動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)功能發(fā)展以及開展社區(qū)服務(wù)來降低經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)，這也成為國(guó)家整體性社區(qū)建設(shè)的開端。②至1987年，上海街道、里弄的經(jīng)濟(jì)實(shí)體已有7589個(gè)。這些經(jīng)濟(jì)實(shí)體的經(jīng)營(yíng)種類包括小型棉紡廠以及小商品零售，林林總總達(dá)180多項(xiàng)，年產(chǎn)值總計(jì)高達(dá)10億元。③從1992年到1995年年底，上海建成了涵蓋老年人、殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象、便民利民等多種系列的服務(wù)體系。

在單位社會(huì)消解的過程中，居委會(huì)逐漸成為政府和民眾聯(lián)結(jié)的中間層組織，已經(jīng)體現(xiàn)出半行政半自治的屬性。從制度對(duì)生活進(jìn)行規(guī)制的成效來看，實(shí)行街居制的主要成果也正是在制度的規(guī)范和制約下政府和基層社會(huì)之間形成了這樣一個(gè)由群眾積極分子構(gòu)成的中間層組織——居委會(huì)——來進(jìn)行自我管理，居民區(qū)迅速成為基層社會(huì)的基本管理單位和政權(quán)建設(shè)的基本單元。

但是以街居制為核心的基層治理格局的流動(dòng)性和松動(dòng)程度仍然較低，其原因主要有兩個(gè)方面。其一，雖然居委會(huì)具有名義上和法律上的自治權(quán)，但是居委會(huì)的工作內(nèi)容和工作職責(zé)依然直接反映黨政系統(tǒng)管理的意志，國(guó)家通過單位管理單位人，通過居委會(huì)這一基層正式權(quán)威組織管理單位之外的人，將管理意志滲透到基層社會(huì)。由此民眾的自主意識(shí)和需求意識(shí)沒有很大程度的覺醒，個(gè)體和社會(huì)獲取資源的渠道仍然比較單一和不穩(wěn)定。其二，街居在官方倡導(dǎo)下具備了經(jīng)濟(jì)職能，招商引資成為常態(tài)。有些街居經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)或開辦的集體工廠甚至成為部分居民就業(yè)的主要途徑和和收入的重要來源，同時(shí)相關(guān)的收益也成為街居干部重要的收入來源?；鶎诱⑹袌?chǎng)和社會(huì)的功能混雜于生活領(lǐng)域，基層活力顯現(xiàn)之余卻也潛藏著無(wú)序的危機(jī)、服務(wù)的缺位甚至尋租的空間。

（三） 從1996年到2013年：行政主導(dǎo)下的多元秩序和自主性生長(zhǎng)

這一階段基本屬于改革開放的轉(zhuǎn)型期和深水期。這一時(shí)期，國(guó)家大力推進(jìn)住房貨幣化、醫(yī)療市場(chǎng)化和教育產(chǎn)業(yè)化改革。伴隨國(guó)企改革深化，社會(huì)保障制度趨向全面和完善，同時(shí)“市場(chǎng)失靈”及其引發(fā)的一系列社會(huì)失范、階層沖突等問題逐步浮現(xiàn)。政府以社區(qū)服務(wù)作為切入點(diǎn)，寓管理于服務(wù)之中，試圖引導(dǎo)基層管理秩序的重構(gòu)。社會(huì)領(lǐng)域的任務(wù)表現(xiàn)為秩序重構(gòu)與生活場(chǎng)域自主性的發(fā)展。市民自發(fā)形成的社區(qū)自組織、專業(yè)社會(huì)組織出現(xiàn)，公益和慈善事業(yè)發(fā)展，社會(huì)開始進(jìn)行反向性“自我保護(hù)”運(yùn)動(dòng)，市民生活的自由空間和自主性有所提升。另外，圍繞居委會(huì)自治屬性回歸以及降低政府的社會(huì)治理成本的目標(biāo)，一系列新的制度安排和工作試點(diǎn)被引導(dǎo)著創(chuàng)造出來，推動(dòng)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)，基層工作開始探索選舉民主和協(xié)商民主的路徑。

1. 行政主導(dǎo)與社會(huì)參與制度化

《中共上海市委、市政府關(guān)于加強(qiáng)街道、居委會(huì)建設(shè)和社區(qū)管理的政策意見》于1996年頒布實(shí)施，提出建立以街道、居委會(huì)為責(zé)任主體的社區(qū)管理體系。1996年，上海召開第一次城區(qū)工作會(huì)議，構(gòu)建了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)格”的社區(qū)管理體制，全面部署了基層工作和解決居委會(huì)建設(shè)問題，在運(yùn)行機(jī)制上強(qiáng)調(diào)條塊結(jié)合，以塊為主。1996年，居委會(huì)招聘專職干部出現(xiàn)了年齡限制和政治面貌要求的傾向，即年齡在45歲以下、優(yōu)先錄用中層干部和中共黨員等。①在基層干部的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)上，上海進(jìn)行了跨行業(yè)的系統(tǒng)調(diào)配，將大中型企業(yè)改制過程中一些優(yōu)秀的政工干部與工人，選拔充實(shí)到各社區(qū)黨支部和居委會(huì)成為“小巷總理”，并在后期逐漸成長(zhǎng)為上?；鶎咏ㄔO(shè)的基石。1997年，上海市第二次城區(qū)工作會(huì)議后，工作重心開始轉(zhuǎn)向街道層面，強(qiáng)化街道辦事處職能并給予人財(cái)物的支持。1998年召開的上海市第三次城區(qū)工作會(huì)議針對(duì)條塊之間的矛盾，提出條線職能部門管理重心下移和條塊關(guān)系協(xié)調(diào)的制度建設(shè)是重點(diǎn)。1999年第四次城區(qū)工作會(huì)議，上海對(duì)社區(qū)的黨建工作作出新的部署，在全國(guó)率先提出了加強(qiáng)社區(qū)黨建的工作辦法。2004年9月，“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”在黨的十六屆四中全會(huì)報(bào)告中被正式提出，本土的“社會(huì)建設(shè)”和“社會(huì)管理”的話語(yǔ)體系開始出現(xiàn)。繼而，黨的十七大提出“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，進(jìn)一步對(duì)社會(huì)管理的整體架構(gòu)以及多元主體各自的角色和任務(wù)作出了規(guī)定。2004年，上海召開了全市社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)會(huì)議，開展了社區(qū)黨建、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)綜合管理、社區(qū)協(xié)同與公眾參與、社區(qū)建設(shè)體制機(jī)制等33項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)。1997年，上海啟動(dòng)社區(qū)服務(wù)信息化工作并正式成立社區(qū)服務(wù)中心。②2002年，上海正式形成了“1個(gè)市社區(qū)服務(wù)中心，14個(gè)區(qū)社區(qū)服務(wù)中心，116個(gè)街道社區(qū)服務(wù)中心”的“三網(wǎng)聯(lián)動(dòng)”社區(qū)服務(wù)架構(gòu)。

在這一時(shí)期，上海的基層社會(huì)管理模式被歸為行政主導(dǎo)模式，這一模式的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)主要體現(xiàn)在管理層級(jí)、權(quán)力和資源配置方向、領(lǐng)導(dǎo)定位上對(duì)于“街道社區(qū)”的賦能及強(qiáng)化。③ “街居一體化”也成為上海市社區(qū)建設(shè)模式的鮮明特征。④

2. 生活世界新議題反向促進(jìn)制度革新

1996年第一次城區(qū)工作會(huì)議召開之后的幾年內(nèi)，上海抓住浦東開發(fā)開放等重大機(jī)遇，推動(dòng)全面改革和全面開放。伴隨迅猛的改革和開始流動(dòng)的人口，不可避免會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾和被快速發(fā)展落下的群體。當(dāng)時(shí)上海面臨兩個(gè)“一百萬(wàn)”、兩個(gè)“兩百萬(wàn)”的嚴(yán)峻形勢(shì)——一百萬(wàn)下崗工人、一百萬(wàn)動(dòng)遷人口、兩百萬(wàn)外來人口、兩百萬(wàn)老年人口。各區(qū)的基層黨組織和基層政府開始著力進(jìn)行“凝聚力工程”等一系列關(guān)注民生問題的項(xiàng)目和探索激勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展和居民自治、自助、互助的項(xiàng)目。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不斷發(fā)展，思想不斷解放，自主意識(shí)不斷覺醒，需求日益豐富多元和旺盛，不同利益主體也可能發(fā)生彼此的沖突，這些變化要求制度制定者不斷回應(yīng)社會(huì)領(lǐng)域的變化并進(jìn)行漸進(jìn)式改革，這些都孕育著下一場(chǎng)改革的動(dòng)力。

在選舉民主方面，2000年上海在全市范圍內(nèi)選擇了53個(gè)居委會(huì)進(jìn)行直接選舉試點(diǎn)，居委會(huì)的直選比例大幅度提高，居委會(huì)屬地化被提出和強(qiáng)調(diào)，社工站體制出現(xiàn)。①在協(xié)商民主方面，上海也通過多種類型、多種組織、多種平臺(tái)的協(xié)商路徑，組織各行業(yè)、各領(lǐng)域、多種屬性、多種層次的有序協(xié)商，拓寬市民政治參與途徑。特別是從2000年開始，居民區(qū)的聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)“三會(huì)制度”被創(chuàng)造出來并得以推廣，居委會(huì)完善了居民會(huì)議、居民公約、居民自治章程，開始探索建立居民自治小組、弄堂管理委員會(huì)、大樓物業(yè)自管小組和民情懇談會(huì)等自治載體。

在這一階段，多數(shù)基層社區(qū)開始探索居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社工站、駐區(qū)單位聯(lián)動(dòng)的自治和共治模式。部分社區(qū)還成立了社區(qū)委員會(huì)，以反映社情民意、協(xié)同多方利益、實(shí)現(xiàn)基層民主。如楊浦區(qū)殷行街道于2006年建立了社區(qū)代表會(huì)議制度，從居民區(qū)代表參會(huì)擴(kuò)大到社區(qū)單位代表列席會(huì)議。②

在激發(fā)社會(huì)力量參與基層治理方面，從2006年到2012年，上海的社會(huì)組織年平均增長(zhǎng)率為5.3%。③2009年，上海先后在市、區(qū)、街鎮(zhèn)建立17個(gè)社會(huì)組織孵化基地，為其發(fā)展提供辦公場(chǎng)所、財(cái)務(wù)管理、資金募集等支持。上海市財(cái)政局于2012年印發(fā)了《上海市級(jí)政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理暫行辦法》，繼而在2013年又出臺(tái)了《上海市級(jí)政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目目錄（2013年度）》。從實(shí)體空間支持到兩個(gè)市級(jí)文件的陸續(xù)頒布，標(biāo)志著在全市范圍初步形成了從公益創(chuàng)投到公益招投標(biāo)，再到政府制度化購(gòu)買公共服務(wù)這樣一種不斷完善和日益豐富的社會(huì)組織培育機(jī)制。④

這一階段，探索構(gòu)建既有活力又有秩序的社會(huì)管理的社會(huì)化路徑是重點(diǎn)。在這一時(shí)期，社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理的理論體系和組織結(jié)構(gòu)逐步完善，并成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)之外的一個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域。在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的主體上，從政府一元主體管理模式向政府、社會(huì)組織、公眾等多元主體管理格局轉(zhuǎn)變;在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理方式上，從自上而下行政主導(dǎo)的單向度管理向黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政主導(dǎo)、自治共治轉(zhuǎn)變。

在市民生活世界中，隨著資源流動(dòng)，市場(chǎng)興盛，組織增加，市民的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)有所增長(zhǎng)，自下而上的制度建設(shè)有所推進(jìn)。凡此種種，表明社會(huì)自主性從懵懂復(fù)蘇已經(jīng)開始走向?qū)I(yè)化、組織化和制度化之路?？傮w上，這些微觀的制度創(chuàng)新力圖再造居委會(huì)并改變其向行政組織演化的趨勢(shì)，讓其回歸社會(huì)屬性，即回歸動(dòng)員和組織居民、推動(dòng)居民自治和居民參與的屬性。①

（四） 十八大以來：秩序與自主邁向動(dòng)態(tài)平衡的實(shí)踐創(chuàng)新

黨的十八大以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迎來新局面。在社會(huì)群體結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織架構(gòu)分化的新條件下，從國(guó)家到基層政府如何實(shí)現(xiàn)基層再組織化，推動(dòng)既有活力又有秩序的基層社會(huì)治理格局的形成，進(jìn)而促進(jìn)城市平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)型發(fā)展、保持秩序和自主之間動(dòng)態(tài)平衡，是新時(shí)代面臨的新挑戰(zhàn)。2014年，上海市委將創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)作為市委一號(hào)調(diào)研課題，研究并出臺(tái)了“1+6”文件，包括《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》以及涉及街道體制改革、居民區(qū)治理體系完善、村級(jí)治理體系完善、網(wǎng)格化管理、社會(huì)力量參與、社區(qū)工作者等配套文件。由此上?；鶎由鐣?huì)治理的探索實(shí)踐進(jìn)入深度體制改革階段。這一階段黨政部門聚焦民生需求和基層社會(huì)問題系統(tǒng)地進(jìn)行權(quán)力下放和力量下沉，同時(shí)以納入事業(yè)編制和提供職業(yè)晉升體系等方式加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍規(guī)范化和職業(yè)化建設(shè)，通過促進(jìn)網(wǎng)格化管理發(fā)展以及指明社會(huì)力量發(fā)展方向等方式增強(qiáng)基層治理的秩序性?；鶎由鐣?huì)治理進(jìn)入組織規(guī)范、平臺(tái)形成、資源充沛以及基層黨委政府注重增強(qiáng)基層社會(huì)活力和自治能力的深度改革階段。

1. 制度導(dǎo)向下的秩序嚙合

街道直面社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌之后社會(huì)組織架構(gòu)、社會(huì)群體結(jié)構(gòu)的新變化：市民需求復(fù)雜化，基層社區(qū)出現(xiàn)多元利益群體，多元利益訴求之間常常呈現(xiàn)出相互沖突的狀態(tài)，社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)治理，社會(huì)的力量和自主性不斷被釋放。面對(duì)這樣的新變化，新的政策嘗試對(duì)街道從體制到機(jī)制進(jìn)行一系列的改革，試圖達(dá)到一種基層政府與社會(huì)良性互動(dòng)、秩序與生活自主性之間嚙合的狀態(tài)。嚙合，原義是指機(jī)械零件之間的一種傳動(dòng)關(guān)系，后來引申為直接接觸的事物之間一種潤(rùn)滑流暢的互動(dòng)關(guān)系。這些嘗試主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是體制層面的變革，將原本依自上而下各項(xiàng)職能設(shè)置的科室根據(jù)街道基層居民需要和社區(qū)事務(wù)類型進(jìn)行了職能歸并與整合，從“對(duì)上負(fù)責(zé)”嘗試往“向下負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)變。街道內(nèi)原有的11～15個(gè)科室②按照“6+2”模式設(shè)置，即統(tǒng)一設(shè)置黨政辦公室、黨建辦公室、管理辦公室、服務(wù)辦公室、平安辦公室、自治辦公室。同時(shí)根據(jù)實(shí)際需要，街道可以增設(shè)2個(gè)工作機(jī)構(gòu)。取消街道招商引資職能以及相應(yīng)考核指標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì)以后，街道的重點(diǎn)工作轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會(huì)治理工作上來。①另一方面工作重心下沉和權(quán)力下移，協(xié)調(diào)條塊關(guān)系，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的工作制度。街道黨工委被賦予多種權(quán)力：對(duì)區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)工作人員的人事考核權(quán)和征得同意權(quán);規(guī)劃參與權(quán)，即在制定社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和公共服務(wù)設(shè)施布局時(shí)應(yīng)當(dāng)征求街道意見;綜合管理權(quán)，即對(duì)綜合性事項(xiàng)，由街道對(duì)有關(guān)職能部門及其派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、考核督辦，在考核的體制機(jī)制上加強(qiáng)街道對(duì)職能部門派出機(jī)構(gòu)考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用;對(duì)轄區(qū)內(nèi)關(guān)乎群眾利益的重大決策和重大項(xiàng)目的建議權(quán)……此外職能部門直接考核街道的做法也被取消了。②

在這一階段，一核多元、黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理以及構(gòu)建多元主體的共治平臺(tái)的趨勢(shì)開始出現(xiàn)，這類平臺(tái)主要以區(qū)域化黨建和社區(qū)基金會(huì)兩個(gè)載體出現(xiàn)。區(qū)域化黨建為多方主體的協(xié)商議事提供規(guī)范有序的平臺(tái)，推動(dòng)整個(gè)區(qū)域內(nèi)資源的整合。社區(qū)基金會(huì)是社區(qū)資源社會(huì)化運(yùn)作的重要平臺(tái)。上海出臺(tái)了《社區(qū)基金會(huì)建設(shè)指引（試行）》，社區(qū)基金會(huì)原始注冊(cè)資金為200萬(wàn)元以上。截至2019年7月，全市街鎮(zhèn)層面成立的社區(qū)基金會(huì)為80家。這一模式整合了街道、駐區(qū)單位、駐區(qū)商戶、居民等多方資源，并通過項(xiàng)目有效對(duì)接社區(qū)需求。

在這一階段，信息技術(shù)賦能社區(qū)治理的方式一方面不斷加深精度，另一方面向社區(qū)公共管理、公共服務(wù)、公共安全和自治共治的多個(gè)領(lǐng)域橫向擴(kuò)展。精細(xì)化程度的加深主要體現(xiàn)在網(wǎng)格化管理的結(jié)構(gòu)延伸和流程細(xì)化上。截至2018年年末，上海市214個(gè)街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）建立了網(wǎng)格化綜合管理中心，這張基層綜合治理的“網(wǎng)”已向4286個(gè)居委會(huì)、1588個(gè)村委會(huì)延伸，發(fā)現(xiàn)、上報(bào)、派單、處置、監(jiān)督、評(píng)價(jià)的“閉環(huán)”式工作流程已經(jīng)基本形成和理順。③網(wǎng)格化管理的制度建設(shè)逐漸完善，在整合公共管理資源、提高管理效能和公共服務(wù)能力方面的功能逐漸彰顯。同時(shí)，信息驅(qū)動(dòng)社區(qū)治理的領(lǐng)域逐漸豐富。上海市寶山區(qū)開發(fā)了“社區(qū)通”平臺(tái)，嘗試以“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式，通過微信構(gòu)建平臺(tái)，整合社區(qū)民警、社區(qū)物業(yè)、街鎮(zhèn)主要部門、居委會(huì)。同時(shí)采取居民實(shí)名制注冊(cè)的方式，讓微信平臺(tái)成為居民有序提出訴求、協(xié)商議事，部門提供服務(wù)和與居民直接溝通的有效渠道，賦能社區(qū)自治共治。靜安區(qū)臨汾街道建立了“社區(qū)大腦”和“民情日志”，從公共安全和公共服務(wù)兩個(gè)方面推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，讓大數(shù)據(jù)分析技術(shù)以及可視化技術(shù)有效運(yùn)用于服務(wù)設(shè)施選址優(yōu)化和預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)中，推動(dòng)智慧決策。楊浦區(qū)控江街道建設(shè)了“社區(qū)大腦”，結(jié)合密布的“神經(jīng)元”傳感器，在小區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了萬(wàn)物互聯(lián)，優(yōu)化了公共安全問題的發(fā)現(xiàn)效率。黃浦區(qū)瑞金二路街道建立了“社區(qū)治理大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)”“社區(qū)治理數(shù)據(jù)庫(kù)”和“黃浦瑞金APP”，摸清社區(qū)和居民底數(shù)，運(yùn)用標(biāo)簽為居民繪制“公共服務(wù)畫像”，上線了“社工走訪、養(yǎng)老服務(wù)、受理大廳、社區(qū)巡檢、自治共治、社區(qū)黨建”等15個(gè)板塊，賦能社區(qū)工作者和各個(gè)部門，達(dá)到了社區(qū)知識(shí)“全崗?fù)ā?。這些探索將“人員隊(duì)伍”和“智慧技術(shù)”進(jìn)行了融合，以智慧互聯(lián)的方式輔助決策，擴(kuò)充知識(shí)庫(kù)，目前主要在社區(qū)問題解決的前端和中段較好發(fā)揮了科技支撐作用。

2. 自治共治交融互動(dòng)，生活自主性釋放與社區(qū)增能并行

自治能力與規(guī)則意識(shí)增強(qiáng)。上海市多個(gè)區(qū)、街鎮(zhèn)、居村開始探索自治金、自治議題和自治項(xiàng)目的銜接和使用機(jī)制，嘗試在自治項(xiàng)目的申報(bào)、運(yùn)作和評(píng)估過程中增強(qiáng)居民參與社區(qū)治理的能力和健全居委會(huì)自治體系，與此同時(shí)建立自治金的使用規(guī)則等配套制度。如浦東新區(qū)陸家嘴街道為自治金的申請(qǐng)過程制定了嚴(yán)格的自治議題征集、項(xiàng)目書審核和專款專用程序。社區(qū)普遍建立了協(xié)商議事平臺(tái)，圍繞停車難、養(yǎng)寵物、流浪貓治理、樓道堆物等常見公共議題展開討論。社區(qū)居民自組織和骨干居民在居民區(qū)黨組織、居委會(huì)、專業(yè)人士的協(xié)助下通過協(xié)商形成了較多的專門公約、協(xié)商議事規(guī)則和居民公約，試圖為業(yè)主居民在社區(qū)內(nèi)的行為制定“習(xí)慣法”以及協(xié)調(diào)有著多元訴求的社區(qū)群體之間的關(guān)系。比如，黃浦區(qū)半淞園路街道耀江居民區(qū)的居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和居民骨干在法律顧問、居民中的執(zhí)業(yè)律師的幫助下，自發(fā)制訂“住戶守則”，里面有八項(xiàng)住戶規(guī)定，涉及寵物飼養(yǎng)、房屋出租、車輛行駛與停放、小區(qū)通行、房屋裝修、垃圾處理、物業(yè)管理費(fèi)、鄰里關(guān)系等，基本涵蓋了社區(qū)內(nèi)最高頻、易發(fā)生、沖突激烈的幾大類問題和矛盾，在合法的前提下為社區(qū)行為和居民交往提供了合規(guī)、合情的引導(dǎo)。

社會(huì)組織培育與增能社區(qū)的途徑增加。專家學(xué)者、建筑規(guī)劃師等專業(yè)人士逐漸深度參與到基層社會(huì)治理的策劃和實(shí)踐過程之中。街道成立了社會(huì)組織服務(wù)中心和社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，培育和扶持社會(huì)組織，推動(dòng)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者“三社聯(lián)動(dòng)”。社會(huì)組織可以通過專業(yè)化的力量承接睦鄰中心、鄰里中心的運(yùn)營(yíng)，為社區(qū)自治項(xiàng)目提供技術(shù)支持、增能社區(qū)、陪伴社區(qū)成長(zhǎng)。專業(yè)人士運(yùn)用專業(yè)的規(guī)劃、商業(yè)、藝術(shù)、政治和社會(huì)發(fā)展等知識(shí)介入社區(qū)空間重塑、社區(qū)花園設(shè)計(jì)、社區(qū)參與激發(fā)和街區(qū)商業(yè)運(yùn)營(yíng)的活動(dòng)和流程。

四、 結(jié)論與討論

黨的十八大之前的基層社會(huì)治理呈現(xiàn)出從總體性到分化與改革、自主空間不斷拓展的演進(jìn)特征;黨的十八大之后的基層社會(huì)呈現(xiàn)出秩序性和自主性并舉、制度設(shè)計(jì)導(dǎo)向二者良性互動(dòng)的創(chuàng)新走勢(shì)。從社會(huì)生活和市民生活來看，自主空間不斷拓展，倒逼制度設(shè)計(jì)被動(dòng)漸進(jìn)演化，通過構(gòu)建新的秩序加以承接和應(yīng)對(duì)。當(dāng)自主性發(fā)展到一定階段，為避免失序和無(wú)序出現(xiàn)，制度的秩序性主動(dòng)強(qiáng)化，在為基層增能的過程中有意識(shí)規(guī)范自主性的發(fā)展方向，期望二者達(dá)到一種相對(duì)平衡狀態(tài)。

上述分析表明，基層社會(huì)治理的制度制定和制度供給在改革開放前期相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型。隨著市場(chǎng)化改革和高速流動(dòng)社會(huì)的到來以及單位社會(huì)的松解、傳統(tǒng)紐帶的式微，這一階段出現(xiàn)了原有社會(huì)秩序的松動(dòng)以及一定程度的社會(huì)失序和越軌狀態(tài)，也就是處于一般所說的“基層社會(huì)治理的真空狀態(tài)”。后續(xù)的制度供給回應(yīng)了這一階段出現(xiàn)的問題，形成了新的街居體制。

改革開放早期和中期，社會(huì)體系的運(yùn)行逐漸不再依賴單一環(huán)境系統(tǒng)，而是能夠從多個(gè)系統(tǒng)中獲取資源，生活世界具備了不再?gòu)膶儆谥贫瓤刂浦潴w系的能力。在這樣的背景下，我們可以發(fā)現(xiàn)在基層治理所形成的生活世界中，個(gè)體獲取資源的渠道，同樣從一元變成了多元，對(duì)單一環(huán)境的依賴在減弱，個(gè)體獲取資源、利益、社會(huì)地位的途徑和方式日趨多元化，個(gè)體對(duì)選擇權(quán)、自由裁量權(quán)、行動(dòng)空間的意識(shí)和需求在不斷萌發(fā)與延伸。在從一元規(guī)制到多元依賴的過程中，個(gè)體獲得了自身行為的自主空間。以街居制運(yùn)作的基層社會(huì)治理需要面對(duì)這些不斷涌現(xiàn)的新問題、新矛盾和新沖突，特別是當(dāng)改革開放步入深水區(qū)，身份變化、下崗、分流、買斷等一系列的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型舉措使得生活領(lǐng)域中的“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會(huì)人”、社區(qū)復(fù)雜化和匿名化、從熟人社會(huì)變成陌生人社會(huì)，而且需要面對(duì)如法治機(jī)制和自治機(jī)制的不健全、市場(chǎng)機(jī)制失靈、生活世界市民權(quán)責(zé)意識(shí)的不平衡生長(zhǎng)、政府長(zhǎng)期存在的條塊協(xié)同問題在基層放大、基層治理組織和隊(duì)伍能力不足等新問題。

伴隨資源自由流動(dòng)，政府難以獨(dú)立解決基層社會(huì)的所有問題，在時(shí)間分配、專業(yè)程度、細(xì)致程度等方面都不同程度地出現(xiàn)捉襟見肘、力所不逮的情況。隨著時(shí)代的飛速發(fā)展，對(duì)問題被動(dòng)應(yīng)對(duì)、對(duì)體制機(jī)制略微調(diào)整、“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的漸進(jìn)決策和局部改革的思路已經(jīng)難以滿足變化多端的社會(huì)對(duì)秩序性的需求。政府需要進(jìn)行體制改革，系統(tǒng)推動(dòng)社會(huì)力量的蓬勃發(fā)展和市場(chǎng)力量的有序融入，需要重建足以激發(fā)社會(huì)自主性的新體制和新機(jī)制，需要?jiǎng)討B(tài)靈活調(diào)整多元主體的行動(dòng)邏輯。這樣就內(nèi)生出對(duì)增強(qiáng)秩序性的呼喚，即一種能夠催化多元主體互洽共生、具有一定自主空間又和諧運(yùn)轉(zhuǎn)的嚙合型秩序出現(xiàn)。

黨的十八大之后，上海城市基層社會(huì)治理的嚙合秩序表征為基層黨組織建設(shè)、街道建設(shè)和社會(huì)建設(shè)三條主線相互融合、一核多元，具體體現(xiàn)在：基層黨組織作為核心，通過一系列體制、機(jī)制、平臺(tái)、組織的設(shè)計(jì)來增強(qiáng)黨組織的組織力、推動(dòng)區(qū)域化黨建、發(fā)揮黨員作用，以黨建引領(lǐng)基層治理全局的方式跨越行政等級(jí)屏障并凝聚體制內(nèi)外力量，為多元主體的協(xié)商和共同行動(dòng)創(chuàng)建平臺(tái)，發(fā)揮統(tǒng)籌各方和整合資源的作用，解決公共問題，塑造秩序和自主交融互動(dòng)的新公共性。街道作為基層政府的派出機(jī)構(gòu)承上啟下且發(fā)揮著行政主導(dǎo)作用：一方面，落實(shí)政府職能的轉(zhuǎn)變;另一方面，需要向下負(fù)責(zé)，重心在于優(yōu)化條塊關(guān)系，更好履行公共管理、公共服務(wù)、公共安全的職能，維護(hù)公共秩序、公共規(guī)則和公共福祉，建設(shè)服務(wù)型政府，為公共設(shè)施、服務(wù)中心、十五分鐘生活圈、網(wǎng)格化管理和組團(tuán)式服務(wù)的建設(shè)或公共服務(wù)供給進(jìn)行公共決策。社會(huì)建設(shè)的使命在于，在黨建引領(lǐng)下調(diào)動(dòng)多元主體的力量進(jìn)行自治共治，激發(fā)社會(huì)活力，動(dòng)員市民運(yùn)用自身力量通過參與、協(xié)商、博弈等策略解決公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

秩序性和自主性的復(fù)雜互動(dòng)、二者空間拓展的此消彼長(zhǎng)以及碰撞中走向動(dòng)態(tài)平衡的張力構(gòu)成了制度與生活循環(huán)往復(fù)持續(xù)互構(gòu)和互相回應(yīng)進(jìn)而不斷演化迭代的動(dòng)力。

黨的十九屆四中全會(huì)提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”以及“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局……實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)”。①?gòu)纳虾?0多年基層社會(huì)治理的演進(jìn)來看，目前已經(jīng)初步形成共建共治共享的社會(huì)治理格局，基層治理現(xiàn)代化的水平進(jìn)一步提升。

新時(shí)代需要面對(duì)社會(huì)群體結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織架構(gòu)的深刻變化，人口流動(dòng)化、社會(huì)陌生化、交往虛擬化已是常態(tài)，就業(yè)方式、生產(chǎn)方式、生活方式都發(fā)生了重大變化。推動(dòng)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，需要在制度設(shè)計(jì)時(shí)考量并回應(yīng)這些新挑戰(zhàn)新問題，并設(shè)計(jì)制度性、規(guī)范化和專業(yè)化的實(shí)踐路徑。制度性實(shí)踐就是“那些深嵌于生活世界具體時(shí)空之中的實(shí)踐”。②融合“精細(xì)、多元、彈性、智慧”的理念，運(yùn)用社會(huì)化、法治化、專業(yè)化、智能化的方式，我們需要從治理結(jié)構(gòu)、治理方式、治理能力三個(gè)方面優(yōu)化現(xiàn)有的治理體系、補(bǔ)足短板、增加動(dòng)能，從而進(jìn)一步回應(yīng)現(xiàn)實(shí)所提出的深層次問題，以推動(dòng)基層治理進(jìn)一步發(fā)展，促進(jìn)從個(gè)體私利和群體私利意識(shí)向公共價(jià)值和公共意識(shí)轉(zhuǎn)化，推動(dòng)基層社會(huì)公共性的生產(chǎn)，增進(jìn)民生福祉，以更細(xì)致精準(zhǔn)的治理模式滿足人民不斷增長(zhǎng)的對(duì)高品質(zhì)美好生活的需要。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）