張思穎

摘要：館藏檔案解密與開放審核工作一直是綜合檔案館工作的難點(diǎn)，在新修訂《檔案法》的背景下，傳統(tǒng)的以綜合檔案館為單一主體的檔案解密與開放審核工作模式需要做出調(diào)整。該文通過梳理相關(guān)法規(guī)、調(diào)整工作思路和探索業(yè)務(wù)流程，提出建立基于多主體責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的館藏檔案解密與開放審核工作新模式。

關(guān)鍵詞：檔案解密 檔案開放 綜合檔案館

隨著人民群眾日益增長的檔案信息需求和檔案館開放程度的不斷提高，特別是新修訂《檔案法》的頒布、實施對檔案館開放檔案提出了更高的要求，如何開展館藏檔案解密與開放審核成為越來越多業(yè)界人士關(guān)注的焦點(diǎn)。“建立健全機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位檔案開放審核建議機(jī)制以及各級國家檔案館館藏檔案解密和開放審核有關(guān)制度”還被列入了《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。[1]

從學(xué)術(shù)論文的研究現(xiàn)狀及同行交流的情況來看，館藏檔案的解密與開放審核一直是綜合檔案館工作的瓶頸之一?！案骷墮n案部門幾乎都面臨到期檔案解密和劃控工作難以推進(jìn)的局面，不能很好地滿足社會各界廣泛利用檔案的需求，檔案安全保密與開放利用之間的矛盾日益凸顯。”[2]“一旦涉及檔案開放鑒定的具體操作細(xì)節(jié)，如降解密、劃控等，則普遍存在具體工作較難推進(jìn)的情況?！盵3]主要存在問題如下所述。

（一）海量的待審數(shù)據(jù)與有限的人力之間的矛盾

檔案解密與開放審核工作人力依賴程度高，雖然近年來運(yùn)用了敏感詞庫建設(shè)、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)手段，但仍然無法完全取代人工審核。有學(xué)者指出“目前針對傳統(tǒng)檔案載體和內(nèi)容的處理以數(shù)字化掃描和目錄數(shù)據(jù)掛接為主”，“檔案數(shù)據(jù)化粒度仍停留在傳統(tǒng)目錄整理的程度?！盵4]尤其是對于很多涉密檔案，各級綜合檔案館出于安全考慮并未開展數(shù)字化，審核時仍需調(diào)閱實體，難以借助信息化輔助手段，對人力的需求很大。

與審核工作效率低下相對應(yīng)的是浩如煙海的館藏檔案，據(jù)統(tǒng)計，截至2020年底，全國各級綜合檔案館館藏檔案91789.8萬卷、件。[5]新修訂《檔案法》將檔案封閉期從原先的30年縮短為25年，并且擴(kuò)大了提前開放的檔案種類，導(dǎo)致綜合檔案館面臨短時間內(nèi)開放鑒定工作量激增的問題。而綜合檔案館可投入的人力是有限的，使得這項工作難以在短時間內(nèi)單憑檔案館的力量取得突破性的進(jìn)展。

（二）主體責(zé)任不明確，流程設(shè)計不合理

在檔案解密方面，《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》將檔案的解密主體責(zé)任劃歸給了各級國家檔案館，這與現(xiàn)行保密法所規(guī)定的“誰定密，誰解密”的原則是不一致的。且該條款規(guī)定檔案保密期屆滿前由原檔案形成單位通知國家檔案館延長保密期限，這樣的流程設(shè)計使得檔案館處于被動地位。若形成單位未主動發(fā)函，檔案館也不敢擅自解密，從而造成密級檔案到期無人解的現(xiàn)象。

在檔案開放審核方面，新修訂《檔案法》規(guī)定檔案館會同檔案形成單位共同參與，但未明確各方責(zé)任，缺乏流程設(shè)計。以往的做法通常是檔案館完成初審、復(fù)審后再征求形成單位的意見，一旦出現(xiàn)形成單位不予回復(fù)或出于謹(jǐn)慎考慮不同意開放的情況，后續(xù)的開放審核環(huán)節(jié)就難以推進(jìn)。實踐證明，傳統(tǒng)的以檔案館為單一主體的館藏檔案解密與開放審核工作模式亟待優(yōu)化。

（三）制度銜接性不夠，治理協(xié)同性不強(qiáng)

館藏涉密檔案的解密工作，既涉及檔案主管部門，又涉及保密主管部門，在實際工作中存在監(jiān)管制度銜接不暢的問題。新修訂《檔案法》規(guī)定館藏涉密檔案的解密“應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)保守國家秘密的法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理”。而有關(guān)保守國家秘密的法律法規(guī)卻并未對此做出明確規(guī)定，只是《國家秘密解密暫行辦法》中提到了“對已經(jīng)依法移交到各級國家檔案館的屬于國家秘密檔案的解密工作，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，這樣出現(xiàn)了法規(guī)的“真空地帶”。

（四）現(xiàn)有法規(guī)陳舊，開放標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)

現(xiàn)行的《各級國家檔案館開放檔案辦法》等相關(guān)法規(guī)頒布距今已有30多年，相對陳舊的法規(guī)制度難以適應(yīng)檔案解密與開放審核工作的新形勢。新修訂《檔案法》規(guī)定檔案形成單位應(yīng)在檔案移交進(jìn)館前完成開放審核工作，具體如何實施迫切需要新的配套法規(guī)指導(dǎo)。

《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》中所提及的檔案控制使用標(biāo)準(zhǔn)也多為原則性、概括性的描述。例如“涉及公民隱私”，到底記錄到何種程度才算公民隱私，有些人認(rèn)為只要記載了姓名就算個人隱私，有些人則認(rèn)為要有明確的證件號碼、電話號碼等才算個人隱私，這種籠統(tǒng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)給實際工作帶來了一定的困難。

（一）館藏檔案解密與開放審核問題破局思路

1.引入多元參與主體，謀求館藏檔案與國家秘密協(xié)同治理。館藏檔案解密與開放審核工作是一項人力需求大、牽涉范圍廣、保密要求高、行政色彩強(qiáng)的專項工作，非檔案館一家之力所能完成。其中的一些環(huán)節(jié)如檔案解密也非檔案館有權(quán)可以決定，必須引入多元主體共同參與，發(fā)揮檔案形成單位的關(guān)鍵作用，實現(xiàn)檔案行政管理部門與保密行政管理部門的協(xié)同指導(dǎo)。各主體關(guān)系如圖1所示，檔案館和檔案形成單位作為這項工作的具體實施者既有分工又有協(xié)作，檔案行政管理部門與保密行政管理部門作為行政管理者分別履行相應(yīng)的督導(dǎo)、指導(dǎo)、審批等職權(quán)。

檔案館集中保管各形成單位移交的檔案，在此項工作中應(yīng)扮演組織、協(xié)調(diào)以及全流程管理的角色。作為工作的發(fā)起方，檔案館應(yīng)當(dāng)起到穿針引線的作用，提供工作場所，以時間表、計劃圖的形式有步驟地推進(jìn)這項工作的開展。

檔案行政管理部門在檔案開放審核方面應(yīng)扮演好督導(dǎo)者、考核者的角色，對于此項工作做到“三納入”[6]，即納入檔案執(zhí)法檢查內(nèi)容、納入規(guī)范化檔案室創(chuàng)建要求、納入年檢評查范圍。

保密行政管理部門在檔案解密方面行使督查、審批權(quán)，指導(dǎo)解密工作的開展，審批解密結(jié)果，將解密工作納入保密考核指標(biāo)。

檔案形成單位不僅指生成檔案的原單位，也包括原檔案形成單位撤銷后承接其職能的單位或上級單位。檔案形成單位作為定密責(zé)任人是檔案解密的唯一合法主體，也是檔案開放審核工作的法定共同主體。

2.梳理法律法規(guī)，明確各方權(quán)責(zé)，建設(shè)多主體責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。多主體參與的模式要產(chǎn)生系統(tǒng)合力需明確各方權(quán)責(zé)，建立權(quán)責(zé)清單。梳理相關(guān)的法律條款，我們可將各主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任分為以下三種。

一是法律條款有規(guī)定且主體是唯一的情形。如形成單位的解密責(zé)任，保密行政管理部門的督查、審批責(zé)任等，對于這類條款清晰、主體明確的責(zé)任，各主體應(yīng)當(dāng)各負(fù)其責(zé)，杜絕有責(zé)不擔(dān)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

二是法律條款有規(guī)定但責(zé)任主體非唯一的情形。如開放審核、解密標(biāo)識等法定主體為兩個或以上，可以通過制度設(shè)計、方案選擇等方式加以明確，實現(xiàn)責(zé)任劃分、風(fēng)險共擔(dān)。如開放審核工作可通過環(huán)節(jié)設(shè)置，明確初審由形成單位負(fù)責(zé)，后續(xù)環(huán)節(jié)由檔案館負(fù)責(zé)。解密標(biāo)識工作可由形成單位或檔案館工作人員加蓋解密章，這點(diǎn)在工作方案中明確即可。

三是目前的法律條款中沒有明確責(zé)任主體的情形。如開放審核的審批權(quán)限，尤其是檔案館開放檔案是否需要同級檔案行政管理部門的審批。目前僅在《各級國家檔案館開放檔案辦法》中出現(xiàn)了“可由檔案館報本級檔案行政管理部門批準(zhǔn)后開放”這種較為模糊的表述方式，實際工作中是否需要報批一般由檔案館與檔案行政管理部門之間協(xié)商解決。要想徹底明確這一責(zé)任歸屬，需要繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。

3.建立白名單、黑名單工作模式。檔案解密與開放審核工作是一項具有主觀性因素的工作，檔案能否提前解密、能否到期開放都在一定程度上受制于審核人員的知識背景、政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平等諸多主觀因素。而目前國家層面出臺的標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)，因此有必要通過建立白名單、黑名單的方式提高判斷的客觀性、一致性。例如，我們可以將干部任免通知、管理辦法、預(yù)決算信息等應(yīng)當(dāng)開放的文件列入白名單，將個人隱私等應(yīng)當(dāng)控制使用的文件列入黑名單。

（二）館藏檔案解密與開放審核問題破解路徑

破解現(xiàn)有難題，需要綜合檔案館積極主動協(xié)調(diào)各方主體，謀求建立檔案館、檔案行政管理部門、保密行政管理部門、檔案形成單位共同參與的多主體館藏檔案解密與開放審核工作機(jī)制。具體工作流程可參考圖2。

1.形成單位進(jìn)館的組織與籌劃。一是檔案館要梳理館藏全宗，制訂形成單位進(jìn)館計劃。在對館藏全宗狀況進(jìn)行梳理時，檔案館要重點(diǎn)梳理其形成單位已撤銷的全宗，尋找是否有職能承接單位。由保密行政管理部門、檔案行政管理部門和檔案館三家聯(lián)合發(fā)布進(jìn)館通知，告知各單位進(jìn)館時間、目標(biāo)任務(wù)、工作要求等內(nèi)容。二是檔案館要組織聯(lián)合培訓(xùn)，協(xié)助擬進(jìn)館單位制訂工作方案。擬進(jìn)館單位應(yīng)參加三家聯(lián)合組織的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)密件清理、標(biāo)注、解密和開放審核的方式方法，基本流程和審核標(biāo)準(zhǔn)等，制訂本單位的工作方案，明確人員分工、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)等事項。

2.解密與開放審核工作的開展。檔案形成單位開展檔案解密與開放審核初審，主要任務(wù)為查閱涉密檔案形成目錄并提出解密降密的初步意見，同時提出檔案開放審核的初步意見。這兩項任務(wù)可同步進(jìn)行，避免重復(fù)調(diào)閱檔案；也可分步進(jìn)行，即完成解密將非密目錄帶回本單位進(jìn)行開放審核，縮短在館工作時間，方便人力調(diào)節(jié)。在開放審核過程中，各單位可根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)建立待審全宗的白名單和黑名單輔助判斷。

檔案館需要做好全流程管理。檔案形成單位進(jìn)館工作時，檔案館應(yīng)組織專門力量全程參與管理，做好現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作，包括檔案實體借還、電子目錄提供、涉密載體保管、業(yè)務(wù)問題解答、人員登記、后勤保障等各個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)；及時解答檔案形成單位在工作中提出的問題；定期對檔案形成單位清理密件和開放審核的情況進(jìn)行抽查，重點(diǎn)抽查有無密件漏查的情況，根據(jù)反饋情況及時查找原因并整改。

3.解密與開放審核的結(jié)果報送。檔案形成單位完成在檔案館的現(xiàn)場查閱工作后，將解密意見和開放審核初審意見提交本單位審核，將通過審核的解密結(jié)果報保密行政管理部門審批同意后，與檔案館聯(lián)系進(jìn)館加蓋密級變更章；將通過審核的檔案開放初審意見提交給檔案館，由檔案館進(jìn)行后續(xù)審核流程。完成上述所有工作后，檔案館應(yīng)將該過程中所形成的重要材料歸檔備查，并將解密開放后的檔案向社會提供利用。

探索建立檔案形成單位參與的、多主體責(zé)任共擔(dān)機(jī)制為綜合檔案館開展館藏檔案解密與開放審核工作提供了新的思路和突破口，可在遵循法律法規(guī)的框架下解決檔案館人力不足、館方人員缺乏對檔案形成背景及業(yè)務(wù)知識的了解等問題，實現(xiàn)國家秘密與館藏檔案的協(xié)同治理，形成系統(tǒng)協(xié)作的合力。目前這一模式仍在實踐探索和優(yōu)化完善之中，需進(jìn)一步清理法規(guī)“死角”，完善法規(guī)體系建設(shè)，提高開放審核工作標(biāo)準(zhǔn)化程度。各責(zé)任主體應(yīng)充分發(fā)揮各自功能，有效開展部門協(xié)作，共同促進(jìn)綜合檔案館館藏檔案解密與開放審核工作優(yōu)質(zhì)高效推進(jìn)。

注釋及參考文獻(xiàn)：

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[6]錢海峰，周淼.檔案利用服務(wù)工作的幾點(diǎn)思考[J].北京檔案，2019（6）：37-39.

作者單位：廣州市國家檔案館