溫如軍

激辯社會(huì)組織“三大條例”。

在剛剛閉幕的全國兩會(huì)上，關(guān)于修訂和完善社會(huì)組織管理“三大條例”的呼聲再起。

全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會(huì)監(jiān)事長呂紅兵告訴《中國慈善家》，目前我國慈善組織不論從數(shù)量上還是質(zhì)量上，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。為了推動(dòng)公益慈善事業(yè)的發(fā)展，他建議對(duì)“三大條例”進(jìn)行修訂和完善。

其中包括對(duì)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》作出完善，以推進(jìn)健康規(guī)范發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，將其修訂為《基金會(huì)條例》，并同步制定《社會(huì)團(tuán)體條例》和《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)條例》;或者將事業(yè)單位法人包含其中，依民法典的分類與定位，制定統(tǒng)一的“非營利法人法”，進(jìn)一步彰顯并引領(lǐng)這些機(jī)構(gòu)的公益目的屬性，推進(jìn)公益事業(yè)和慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

“三大條例”作為基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民非登記管理的主要依據(jù)，除了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》于2016年2月進(jìn)行了部分修訂外，《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》分別自1999年12月、2004年6月頒布以來一直沿用至今。

“近20年，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)都發(fā)生了翻天覆地的變化，社會(huì)組織領(lǐng)域也發(fā)生了很大變化，三大條例已經(jīng)成為約束社會(huì)組織發(fā)展的壁壘?！蹦隙脊婊饡?huì)秘書長彭艷妮在接受《中國慈善家》采訪時(shí)說。

事實(shí)上，早在6年前《慈善法》出臺(tái)后，不管是官方還是民間，一致認(rèn)為社會(huì)組織“三大條例”有必要進(jìn)行修訂，做好與上位法的銜接。時(shí)至今日，以“三大條例”為代表的慈善制度體系已逐漸滯后于我國的社會(huì)發(fā)展和公益慈善事業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)，滯后于慈善組織新的經(jīng)營實(shí)踐和管理規(guī)律。

近日《中國慈善家》從權(quán)威渠道獲悉，民政部已經(jīng)對(duì)《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂，修訂后的條例已于去年年底提交國務(wù)院審議。

進(jìn)退兩難

今年兩會(huì)期間，修訂《慈善法》首次被列入全國人大常委會(huì)今年主要任務(wù)。

而《慈善法》作為上位法，現(xiàn)行的“三大條例”與之相悖。比如原來“三大條例”對(duì)基金會(huì)、社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位每年實(shí)行年檢，而現(xiàn)在《慈善法》規(guī)定慈善組織不用年檢了，但是實(shí)行年報(bào)，要求慈善組織每年公布年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、公共管理學(xué)院社會(huì)創(chuàng)新與鄉(xiāng)村振興研究中心主任鄧國勝表示，登記管理?xiàng)l例，當(dāng)務(wù)之急是解決最基本的登記問題、門檻問題。

“社會(huì)組織登記審批逐步從嚴(yán)，全國性社會(huì)組織審查更加嚴(yán)格”，這是近年來業(yè)界普遍的感受。

事實(shí)上，在2018年民政部公開的《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》中，對(duì)基金會(huì)的設(shè)立登記條件作出規(guī)定：省級(jí)登記的基金會(huì)，注冊(cè)資金要求由200萬增加到800萬;全國性基金會(huì)，注冊(cè)資金要求由800萬增加到6000萬;甚至還限制了全國性基金會(huì)的業(yè)務(wù)范圍。從登記的層級(jí)來看，意見稿否定了前期試點(diǎn)下放到市甚至區(qū)縣一級(jí)的嘗試，而這恰恰是2016年修訂《基金會(huì)管理?xiàng)l例》時(shí)的重要改革措施。

鄧國勝建議，對(duì)規(guī)定的四類社會(huì)組織（行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)）最好能直接登記，以解決登記難、注冊(cè)難的問題。

這也是業(yè)界目前最關(guān)切的痛點(diǎn)問題。而除了“登記難”以外，“退出難”也被業(yè)界吐槽：“中國社會(huì)組織，1/3是僵尸，1/3是半死不活，1/3正?；顒?dòng)?！?/p>

現(xiàn)行“三大條例”中，對(duì)社會(huì)組織法人資格產(chǎn)生影響的法律形式包括：吊銷、撤銷等。無論是撤銷，還是吊銷，并不意味著社會(huì)組織法人資格完全的滅失。根據(jù)《民法典》的規(guī)定，社會(huì)組織被撤銷、吊銷或理事會(huì)決議終止的，都得進(jìn)行清算后向登記的民政部門申請(qǐng)注銷登記，其法人資格才最后終止。

“根據(jù)現(xiàn)行三大條例規(guī)定，社會(huì)組織進(jìn)行清算，其程序非常繁雜，且不清晰，操作性不強(qiáng)，清算過程中涉及理事會(huì)決策、業(yè)務(wù)主管單位同意，清理債權(quán)債務(wù)、銀行銷戶、清算后剩余財(cái)產(chǎn)處置等問題，而這個(gè)過程中相關(guān)操作性并不明確?！敝兄律鐣?huì)發(fā)展促進(jìn)中心執(zhí)行主任、北京市致誠律師事務(wù)所合伙人何國科說，這就導(dǎo)致“僵尸”社會(huì)組織越來越多。

社會(huì)組織不辦理注銷，就會(huì)導(dǎo)致各種問題，比如占用和浪費(fèi)社會(huì)資源，耗費(fèi)行政管理成本，妨礙社會(huì)組織管理秩序等等。

因此，應(yīng)該建立更簡便、清算更快捷的退出機(jī)制，以讓一些休眠的組織退出市場(chǎng)，這個(gè)問題迫在眉睫。

諸多待解問題

章程是一個(gè)社會(huì)組織內(nèi)部的“最大法”，其具有的法律效力可以解決法律缺位的情況下如何管理的困境。但業(yè)內(nèi)人士表示，目前民政部門提供的范本單一，已成為限制社會(huì)組織發(fā)展的一大瓶頸。

彭艷妮認(rèn)為，社會(huì)組織配套的章程范本原本并沒有強(qiáng)制性，但目前在實(shí)踐中已經(jīng)完全變成一個(gè)強(qiáng)制性規(guī)定，成為一個(gè)固定的模板，沒有給社會(huì)組織足夠的空間，自主性非常小。

以基金會(huì)為例，其有很多不同的類型，包括個(gè)人發(fā)起的、企業(yè)發(fā)起的、民間發(fā)起的基金會(huì)。不同類型的基金會(huì)章程應(yīng)該是不一樣的，但目前幾乎都是統(tǒng)一模板，導(dǎo)致很多行業(yè)特殊性很難在章程中體現(xiàn)出來，章程發(fā)揮的作用也大打折扣。

彭艷妮建議，“三大條例”修訂后要配套更多的范本模板，讓大家根據(jù)各自的情況選擇。

除此之外，“基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%”“基金會(huì)的法定代表人不得同時(shí)擔(dān)任其他組織的法定代表人”等這些老生常談的問題，也需要在條例修訂中做出回應(yīng)。

業(yè)界普遍認(rèn)為，上述限制性規(guī)定不利于公益組織留住人才和招聘人才，使得高端人才難以進(jìn)入基金會(huì)行業(yè)，已成為基金會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重瓶頸。

全國政協(xié)委員、招商銀行前行長、深圳壹基金理事長馬蔚華提出，在實(shí)踐中，創(chuàng)立公益機(jī)構(gòu)的優(yōu)秀社會(huì)人士，往往也是其所在企業(yè)或組織的法人代表。鑒于一些優(yōu)秀社會(huì)人士有意愿拿出自己的財(cái)產(chǎn)資金和時(shí)間精力用于公益慈善事業(yè)，又希望自主決定和管理資金的使用以保證捐贈(zèng)意愿的實(shí)現(xiàn)，建議取消該條規(guī)定以鼓勵(lì)他們更好造福社會(huì)、履行社會(huì)責(zé)任。

另外，還有一些“不成文”的規(guī)定限制了行業(yè)發(fā)展。有從業(yè)者告訴《中國慈善家》，在一些地區(qū)，注冊(cè)民非、基金會(huì)，被要求法定代表人或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人是本地戶口的黨員。

“因?yàn)闆]有及時(shí)更新，使整個(gè)政策不是以法律為依據(jù)，而是以內(nèi)部掌握的口徑為準(zhǔn)。例如一些外企背景的基金會(huì)，都是在全球聘用人才，怎么可能按照要求是本地戶口呢？”一位業(yè)內(nèi)人士吐槽說，這樣的規(guī)定完全找不到法律依據(jù)，也不符合社會(huì)組織發(fā)展的進(jìn)程。

爭議“三合一”

2018年8月3日，民政部公布被業(yè)界稱為“三合一”的《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》并公開征求社會(huì)各界意見，意見反饋截止時(shí)間為2018年9月1日。

一旦新條例正式施行后，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》三大條例將同時(shí)廢止。

根據(jù)意見稿的規(guī)定，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)這四類社會(huì)組織可以直接登記。而其他社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)需經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記。

意見稿還規(guī)定，民政部門審查直接登記申請(qǐng)時(shí)，要廣泛聽取意見，根據(jù)需要征求有關(guān)部門意見或組織專家進(jìn)行評(píng)估。專家指出，“聽取意見”以及“專家評(píng)估”，如果沒有具體的實(shí)施細(xì)則，就會(huì)變成“雙重管理”，“直接登記”很難落到實(shí)處。

征求意見結(jié)束后，民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理工作的實(shí)施意見》，要求穩(wěn)妥探索社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接登記改革，在《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》出臺(tái)以及民政部關(guān)于直接登記社會(huì)組織分類標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法下發(fā)之前，各地要從嚴(yán)從緊把握社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接登記申請(qǐng)，穩(wěn)妥審慎探索。

針對(duì)這個(gè)問題，《中國慈善家》采訪的諸多業(yè)內(nèi)人士傾向于將“三大條例”分開修訂。

“所謂‘三合一，是將條款通過合并同類項(xiàng)的方式羅列在一起，而不同性質(zhì)的社會(huì)組織要求也不一樣，很難用一個(gè)統(tǒng)一的條例去約束?！迸砥G妮說，在多年實(shí)踐中，對(duì)協(xié)會(huì)、民非、基金會(huì)已經(jīng)形成了各自的管理體系，管理方式都不一樣。

何國科表示，雖然都是社會(huì)組織，但它的管理、它的政策有很大的差異。何國科舉例說，一個(gè)民辦的博物館和一個(gè)民辦學(xué)校，它的管理是不一樣，雖然都是民非，但是一個(gè)涉及博物館條例、一個(gè)涉及民辦教育促進(jìn)法。

“三合一條例本身的‘合導(dǎo)致立法的難度升高，相關(guān)條款引來的爭議也會(huì)越來越大。”何國科說，如果三個(gè)條例分別修訂，至少《基金會(huì)登記管理?xiàng)l例》可以快點(diǎn)出來。但是如果合在一起，就要找它們的同類項(xiàng)，還要找出不同，這個(gè)難度非常高。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，原有的“三大條例”中，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》本身就不限于“登記管理”內(nèi)容，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中也有大量實(shí)體性的內(nèi)容，實(shí)際上突破了“登記管理”的行政程序范疇?！叭髼l例”已經(jīng)施行了十多年，照理應(yīng)該上升為法律。

已提請(qǐng)國務(wù)院審議

“三大條例”已經(jīng)落后于實(shí)踐是不爭的事實(shí)。2016年《慈善法》出臺(tái)時(shí)“三大條例”就應(yīng)該修訂，而如今6年過去仍無進(jìn)展，這讓很多行業(yè)從業(yè)者“想不明白”。

2019年，《民政部2019年立法工作計(jì)劃》將《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》的制定列入其中，并稱“擬提請(qǐng)國務(wù)院審議”。2020年，民政部公布《民政部2020年立法工作計(jì)劃》，表示將按有關(guān)方面要求繼續(xù)做好《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》的相關(guān)修改工作。

受訪專家告訴《中國慈善家》，從2019年的“提請(qǐng)審議”到2020年的“按有關(guān)方面要求繼續(xù)做好相關(guān)修改工作”，可見意見稿并不完善，被國務(wù)院退回修改。

“政府要通過‘三大條例的修訂表達(dá)出引導(dǎo)大家往什么方向發(fā)展的意圖，比如在共同富裕背景下，要鼓勵(lì)富人通過成立基金會(huì)做慈善事業(yè)，那就得有一個(gè)相應(yīng)的政策讓他們真正愿意成立基金會(huì)并做起來。具體來說，如果希望富人通過做資助型基金會(huì)來推動(dòng)共同富裕，可以通過修訂規(guī)章制度來進(jìn)行引導(dǎo)，但現(xiàn)在的政策是滯后的。”彭艷妮說。

《中國慈善家》從權(quán)威渠道獲悉，去年民政部在召開數(shù)次專家座談會(huì)征求行業(yè)意見的基礎(chǔ)上，對(duì)《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂，修訂后的條例草案已于去年年底提交國務(wù)院審議。

“期待條例能盡快出臺(tái)，解決現(xiàn)實(shí)問題?！币晃唤咏裾康膶＜腋嬖V《中國慈善家》。