魏小換

(河南工程學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，河南 鄭州 41000)

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

20世紀(jì)中國民主發(fā)展的關(guān)鍵詞是“共和”，21世紀(jì)則是“協(xié)商”，協(xié)商民主為中國人民民主確立了有效的實現(xiàn)形式。[1]自2019年習(xí)近平在上?？疾鞎r首次提出“人民民主是一種全過程的民主”重要論述以來，我國基層民主政治建設(shè)的重心逐漸從選舉民主轉(zhuǎn)向全過程人民民主。協(xié)商民主具有平等性、多元性、合法性、公開性和程序性等特點[2]，能夠保障人民當(dāng)家做主的權(quán)利，自然也成為全過程人民民主的一種重要方式。

協(xié)商民主理論研究源于西方國家。20世紀(jì)80年代起，基于多元文化對既有體制的挑戰(zhàn)和對資本主義自由民主的反思，越來越多的西方學(xué)者如哈貝馬斯、羅爾斯、吉登斯、米勒等人開始關(guān)注協(xié)商民主。關(guān)注的領(lǐng)域主要有協(xié)商民主的規(guī)范性理論、地方民主實踐、協(xié)商民主實驗、全球協(xié)商民主以及協(xié)商民主的發(fā)展、挑戰(zhàn)和前景等論題。中國學(xué)界最初接觸并了解協(xié)商民主理論，源于2002年哈貝馬斯來華做的“民主的三種規(guī)范模式”的演講。[3]基于對中國民主選舉和資本主義民主理論的反思，林尚立、陳家剛、俞可平、何增科等學(xué)者在吸收西方協(xié)商民主理論成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國經(jīng)驗，使協(xié)商民主理論獲得了本土化的快速發(fā)展。2012年黨的十八大首次提出“協(xié)商民主”的概念，黨的十九屆六中全會強調(diào)“推進(jìn)社會主義協(xié)商民主多層制度化發(fā)展，形成中國特色協(xié)商民主體系”[4]65，表明協(xié)商民主建設(shè)已成為我國民主政治建設(shè)中的一項重要內(nèi)容?！皡f(xié)商民主”受到學(xué)界廣泛關(guān)注，并產(chǎn)生了自21世紀(jì)初協(xié)商民主研究熱潮之后的第二次高潮。在整個協(xié)商民主研究領(lǐng)域中，“鄉(xiāng)村協(xié)商民主”備受學(xué)界關(guān)注。

近年來，在國家宏觀制度的支持下，鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐獲得了顯著發(fā)展，產(chǎn)生了一些代表性模式，比如浙江溫嶺“民主懇談會”、安徽巢湖“民主評議會”、成都“村民議事會”和廣東蕉嶺模式。與此同時，學(xué)界對鄉(xiāng)村協(xié)商民主建設(shè)在實踐中遭遇的困境和出路問題進(jìn)行了深入分析。比如，我國農(nóng)村“一事一議”協(xié)商民主制度在實踐中存在議事理性和能力不足、議事程序機制不健全、議事結(jié)果執(zhí)行不力等問題，導(dǎo)致“一事一議”實踐陷入困境[5]；農(nóng)村“空心化”使協(xié)商民主遭遇了參與主體的缺席、協(xié)商治理結(jié)構(gòu)的失衡和民主協(xié)商過程空洞的困境，并提出從村官嵌入和務(wù)工回流二元參與主體機制的建構(gòu)、正式組織與非正式組織雙方協(xié)商治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計、協(xié)商民主程序的制度安排三個層面進(jìn)行路徑建構(gòu)[6]；在“項目下鄉(xiāng)”的背景下，“分配型協(xié)商民主”是當(dāng)前推進(jìn)村級協(xié)商民主建設(shè)的著力點[7]；也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)借助外來力量，如第一書記來推動基層協(xié)商民主。[8]

既有研究為學(xué)者進(jìn)一步研究奠定了理論基礎(chǔ)。我國的鄉(xiāng)村由于地域間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，社會結(jié)構(gòu)、集體經(jīng)濟和村干部認(rèn)識都存在差異，因而表現(xiàn)出不同的協(xié)商治理水平。有的地方協(xié)商民主發(fā)展較快，有的地方協(xié)商民主實踐則流于形式。鄉(xiāng)村協(xié)商民主具有高度的組織性和群眾性特點，其發(fā)展的關(guān)鍵是將松散的農(nóng)民組織起來，引導(dǎo)農(nóng)民有序參與到公共治理實踐中，進(jìn)行理性協(xié)商。然而，鄉(xiāng)村社會的日益分化、多元化和個體化，要動員和組織農(nóng)民參與到公共治理中，需要治理主體具有很高的治理意愿和很強的治理能力。而現(xiàn)有研究對鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度自身運轉(zhuǎn)給予了較多的關(guān)注，對推進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度運行的治理主體則關(guān)注較少。黨的十八大提出“黨的基層組織應(yīng)該在基層民主協(xié)商中發(fā)揮重要的引導(dǎo)作用”[9]。中國共產(chǎn)黨是國家與社會發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心，其領(lǐng)導(dǎo)地位決定了農(nóng)村基層黨組織是推動鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展的重要治理主體。作為政黨組織，農(nóng)村基層黨組織一頭連接國家，一頭連接鄉(xiāng)村社會，其政治功能和社會功能對引領(lǐng)和推動鄉(xiāng)村協(xié)商民主具有政治和組織優(yōu)勢。如何發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會的功能，使協(xié)商民主機制有機嵌入到鄉(xiāng)村社會，進(jìn)而助推鄉(xiāng)村治理和基層民主政治建設(shè)，是本文的核心問題。

近些年，筆者在我國東部和中西部地區(qū)做了大量的駐村調(diào)研。本研究基于不同區(qū)域的田野經(jīng)驗，一方面剖析影響當(dāng)前我國鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度運轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)性因素；另一方面通過分析農(nóng)村基層黨建與鄉(xiāng)村協(xié)商民主的關(guān)系，探索黨組織如何在協(xié)商民主實踐中發(fā)揮作用，從而挖掘背后的實踐機制，這也是本文要解決的主要問題。

二、當(dāng)前影響鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展的結(jié)構(gòu)性因素

黨的十八大以來，我國鄉(xiāng)村協(xié)商民主整體上呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢。但在這個過程中，也存在著一些結(jié)構(gòu)性的因素，制約了鄉(xiāng)村社會民主的發(fā)展。

(一)村級組織公共性缺失

村民自治制度實施以來，村級組織主要是由全體村民選舉產(chǎn)生的村民委員會和全體黨員選舉產(chǎn)生的村黨支部委員會組成，簡稱村“兩委”。村“兩委”干部構(gòu)成村民自治的體制性精英，是村莊主要的治理主體，負(fù)責(zé)和組織全村的公共事務(wù)。公共性是治理主體的基本屬性，是進(jìn)行民主治理的前提。然而，當(dāng)前相當(dāng)一部分村級組織缺乏公共性，表現(xiàn)為村干部組織動力缺乏和公共權(quán)力異化，使得鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐不僅缺少了組織者，還弱化了農(nóng)民參與協(xié)商民主的信心。

1.村干部缺乏組織動力。鄉(xiāng)村協(xié)商民主是通過有效組織和動員將村民由消極被動參與轉(zhuǎn)變成積極參與民主治理的過程。組織協(xié)商民主實踐，需要治理主體具有較強的治理能力和責(zé)任意識。但問題是在后稅費時代，鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)型使得村級組織普遍缺乏治理動力。治理模式轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)在兩方面，一是治理任務(wù)由汲取資源向服務(wù)供給轉(zhuǎn)變，二是治理方式由綜合治理向技術(shù)治理轉(zhuǎn)變。[10]治理模式形塑了村干部的行為邏輯。就治理任務(wù)而言，稅費改革之前，村干部收取農(nóng)業(yè)稅費不僅面臨著來自上級政府的壓力，而且面臨村民通過稅費杠桿的反向施壓。有了雙重壓力，村干部就有動力積極做事，進(jìn)行村莊治理。圍繞農(nóng)業(yè)稅費，村干部和村民之間形成了緊密的利益和責(zé)任連帶機制。[11]稅費取消后，無論是向上爭取項目(項目來自上級政府而非農(nóng)村)、服務(wù)項目落地，還是提供日常性的便民服務(wù)，都不再需要與村民發(fā)生深度互動，干群之間的權(quán)責(zé)關(guān)系逐漸弱化，進(jìn)而消解了村干部動員群眾進(jìn)行民主治理的動力。而愈來愈強調(diào)制度化、規(guī)范化的治理方式，不僅使得村干部相當(dāng)一部分精力用于文牘管理，而且自主治理的空間也被壓縮。在干群利益連接機制斷裂的情況下，規(guī)范治理使得村干部更多地是迎合上級的要求，弱化了動員和組織群眾的意愿和能力，基層組織逐漸“懸浮化”。

2.公共權(quán)力的異化導(dǎo)致參與主體缺乏積極性。經(jīng)濟利益是村莊政治的核心，也是激發(fā)村民參與政治的基礎(chǔ)，但村民參與村莊政治的前提，是公共權(quán)力的合法化運作。盡管國家對村級公共權(quán)力的規(guī)范運轉(zhuǎn)提供了諸如“四議兩公開”“小微權(quán)力清單”等制度安排，但從實踐來看，有相當(dāng)一部分農(nóng)村的公共權(quán)力運作并不理想。在一些資源密度較高的農(nóng)村，比如東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村、中西部的成效村和亮點村，由于社會分化明顯，村莊權(quán)力往往被富人、能人和混混等少數(shù)人把控，普通群眾被排斥在村莊政治之外。村莊治理的私人性特征較為明顯，村級權(quán)力由少數(shù)人操縱，個人色彩濃厚，村級治理并不規(guī)范。[12]這類村莊的公共利益被村干部和少數(shù)強勢精英控制，由此結(jié)成利益共同體，決定村莊資源的使用和分配。在這種情況下推行協(xié)商民主，很難調(diào)動村民參與的積極性。筆者在一些農(nóng)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民大會要么多年不召開，要么偶爾召開了，所到的村民人數(shù)也并不樂觀。即使參與，村民也往往抱著看熱鬧的心態(tài)，再加上村干部缺乏對會議的準(zhǔn)備，村民會議只起了通知村民的作用，根本談不上討論協(xié)商進(jìn)行民主決策，最終是不歡而散。從理論上講，村民對涉及個人利益的公共資源管理和分配，應(yīng)該具有很強的政治參與意識和權(quán)利意識。但實踐中由于自治結(jié)構(gòu)的不完善，導(dǎo)致村莊內(nèi)部難以形成公平感、正義感和規(guī)則感，進(jìn)而消解了村民積極參與村莊政治活動的信心。而在利益稀薄的一些中西部農(nóng)業(yè)型村莊，村民當(dāng)村干部的積極性不高，參與村莊選舉的熱情也較低。由于缺乏利益吸引，村級組織渙散，公共權(quán)力往往被行政權(quán)力替代[13]，村干部和村民缺乏民主治理和民主參與的積極性。

(二)鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)弱化

協(xié)商民主理論發(fā)源于西方國家，但我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會早已存在協(xié)商民主的實踐因子。傳統(tǒng)中國由于“皇權(quán)止于縣”，國家對廣大鄉(xiāng)村的控制能力有限，鄉(xiāng)村社會秩序的維持主要由社會自主解決。鄉(xiāng)村社會秩序的維系以鄉(xiāng)村內(nèi)部認(rèn)同的社會規(guī)范為基礎(chǔ)。而傳統(tǒng)社會規(guī)范正是通過不斷討論協(xié)商、達(dá)成共識，由此形成村民們認(rèn)同的村規(guī)民約、族規(guī)等規(guī)范的。當(dāng)然，傳統(tǒng)社會規(guī)范之所以能夠形成并發(fā)揮作用，是因為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是一個熟人社會，社會結(jié)構(gòu)完整、均衡，村莊具有很強的內(nèi)生秩序能力。但是進(jìn)入新世紀(jì)以來，受市場化和城市化的影響，農(nóng)村大量剩余人口流向城市，村莊社會結(jié)構(gòu)逐漸失衡、老化，鄉(xiāng)村社會發(fā)生了巨大變遷，這給鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐帶來了挑戰(zhàn)。

1.鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)失衡，呈現(xiàn)出人口弱勢化的特征，導(dǎo)致鄉(xiāng)村協(xié)商民主參與主體缺乏和參與能力不足。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，老、中、青、少、幼等不同年齡段的村民共同生活在村莊里，村莊人口結(jié)構(gòu)均衡，男女老少分工有序、各司其職，中青年勞動力是村莊的主力。改革開放后，我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異，由于中西部地區(qū)農(nóng)村就業(yè)機會少，大量農(nóng)村剩余勞動力向城市和東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民的家計模式逐漸向非農(nóng)化轉(zhuǎn)變。中青年勞動力大量流失，留在村莊的主要是老、弱、病、婦、幼等被勞動力市場排斥的群體。這些在村群體勞動能力弱，收入能力差，是村莊中的弱勢群體。在村群體的弱勢化和中青年群體的大量外流造成了村莊人口結(jié)構(gòu)失衡，是鄉(xiāng)村協(xié)商民主參與主體缺乏和能力不足的主要因素。

2.村莊原子化，熟人社會的價值生產(chǎn)秩序逐漸解體，導(dǎo)致維持協(xié)商民主運轉(zhuǎn)的價值基礎(chǔ)消解。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會不僅是一個人口結(jié)構(gòu)完整的社會，同時也是一個熟人社會。村落是一個生產(chǎn)生活共同體，村民們祖祖輩輩生活在這個時空場域，在此繁衍生息，彼此之間相互守望，因而相互熟悉，知根知底。長期且密集的日常交往不僅交織了熟人社會厚重的價值意義網(wǎng)絡(luò)，同時也形塑了一套地方性的社會規(guī)范，并在國家正式權(quán)力之外發(fā)揮重要作用。打工經(jīng)濟興起后，受市場、媒體等現(xiàn)代性力量的影響，年輕人的生活面向開始向外，越來越多的年輕人在城鎮(zhèn)買房定居，不再回農(nóng)村生活。農(nóng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)變得稀薄，村莊逐漸去熟人社會化，維持熟人社會運轉(zhuǎn)的價值體系被工具主義取代，村莊公共秩序的價值生產(chǎn)能力弱化。其結(jié)果是原來村莊內(nèi)生的社會規(guī)范和社會規(guī)則遭遇瓦解，而新的國家規(guī)范在鄉(xiāng)村又未完全建立起來，鄉(xiāng)村社會一度處于失序的狀態(tài)。村莊陷入集體行動困境，農(nóng)民越來越依賴國家，“等、靠、要”思想突出，喪失了自我組織能力和自主供給能力。

(三)村集體所有權(quán)虛化

村集體主要是指村民委員會或村民小組。當(dāng)前，我國大部分農(nóng)村的村委會或村民小組與集體經(jīng)濟組織保持統(tǒng)一形態(tài)，共同管理村莊集體資源。分田到戶后，我國農(nóng)村集體資源主要是土地，包括耕地和宅基地，以及與土地相關(guān)的山林、荒地、池塘、集體廠房等公共資源。而對集體資源的管理才會激發(fā)村民參與到村莊政治生活中，從而激活協(xié)商民主制度。集體資源激活協(xié)商民主的邏輯是，集體資源的相對稀缺性必然激起村民的競爭關(guān)系，要避免因利益爭奪而引發(fā)的社會矛盾，須制定相應(yīng)的公共資源分配規(guī)則。由于不同地區(qū)農(nóng)村的社會傳統(tǒng)和利益結(jié)構(gòu)差異很大，國家很難制定出統(tǒng)一的具體分配規(guī)則。當(dāng)前，我國法律只是規(guī)定農(nóng)村土地歸村集體所有，但沒有明確的土地分配政策。因此，只有通過村民廣泛參與，充分討論、協(xié)商之后，才有可能制定出可行的資源分配方案，以確保村民之間利益的最大化。然而，隨著農(nóng)村集體土地物權(quán)化改革趨向的推進(jìn)，中西部地區(qū)的絕大部分農(nóng)村將集體耕地全部分到個人，不留一分機動地，宅基地也是劃分到戶不再重新劃分，一些公共堰塘或荒地則被私人長期占據(jù)。土地不再與村集體產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，村集體也很難依據(jù)土地等公共資源產(chǎn)生公共利益，缺乏土地載體，村莊呈現(xiàn)出了無政治的狀態(tài)。[14]

村集體掌握的資源除了內(nèi)生的公共資源以外，還有國家下放的各種項目、低保指標(biāo)和扶貧補助等外生資源。外生資源也是激活鄉(xiāng)村協(xié)商民主的重要契機，但當(dāng)前也難以發(fā)揮作用。原來低保、困難補助等民生求助類資源，需要在村莊內(nèi)部依據(jù)分配正義的原則，通過村民的討論選出分配對象。近幾年由于“大數(shù)據(jù)比對”技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)保盡保政策的出臺，大部分地區(qū)低保政策實施已經(jīng)規(guī)范化，村干部也基本無需動員群眾排查救助對象。[15]而國家輸入農(nóng)村的各種項目由于強調(diào)項目的?？顚Ｓ?，村集體在項目的使用和落地上，只是服務(wù)者和協(xié)調(diào)者的角色，并沒有項目管理的自主權(quán)，從而缺少村民參與協(xié)商民主的空間。如此，對于一部分中西部農(nóng)村來講，村集體并無管理公共資源的權(quán)力，村集體權(quán)力的虛化使得協(xié)商民主訓(xùn)練喪失了實踐平臺。

三、農(nóng)村基層黨組織建設(shè)與鄉(xiāng)村協(xié)商民主的關(guān)系

農(nóng)村基層黨組織建設(shè)是對人的教育、改造和動員，黨建的對象不僅是農(nóng)村黨員，還包括了通過黨員影響和帶動的廣大農(nóng)民群眾。鄉(xiāng)村協(xié)商民主的治理對象是村莊公共事務(wù)，參與主體是利益相關(guān)的農(nóng)民群眾。村莊公共事務(wù)的解決不僅需要資源，還需要規(guī)則和制度，農(nóng)民群眾是落實規(guī)則和制度的主體。農(nóng)村基層黨建是做“人”的工作，在實踐中通過對“人”的教育、組織和動員，保證制度和規(guī)則的落實。因此，農(nóng)村基層黨建與鄉(xiāng)村協(xié)商民主之間具有一種相互嵌入、水乳交融和相輔相成的關(guān)系。

(一)農(nóng)村基層黨建為鄉(xiāng)村協(xié)商民主的有效運轉(zhuǎn)提供了政治保障

鄉(xiāng)村協(xié)商民主的治理對象是村莊公共事務(wù)，參與主體和治理主體都是具體的農(nóng)民。協(xié)商民主作為基層群眾自治的主要方式，鄉(xiāng)村自治領(lǐng)域的發(fā)展必然涉及到國家與農(nóng)民的關(guān)系問題。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會正處于劇烈轉(zhuǎn)型中，社會發(fā)展不成熟，協(xié)商民主的順利開展需要一個主導(dǎo)性的力量加以引導(dǎo)和規(guī)范，一方面保障相關(guān)利益主體有序理性協(xié)商，另一方面保障協(xié)商民主產(chǎn)生的公共意志得到落實。從中國的政治形態(tài)來看，作為鄉(xiāng)村社會的領(lǐng)導(dǎo)核心，農(nóng)村基層黨組織自然也就成為這個主導(dǎo)性力量。具體來講，要通過加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，強化黨組織在協(xié)商民主實踐過程中的領(lǐng)導(dǎo)和參與，使協(xié)商民主運轉(zhuǎn)的規(guī)則和制度納入到黨的領(lǐng)導(dǎo)下，使其服從政治調(diào)控，從而確保鄉(xiāng)村協(xié)商民主的健康有序運轉(zhuǎn)和國家與農(nóng)民關(guān)系的協(xié)調(diào)。從這個意義上講，鄉(xiāng)村協(xié)商民主的發(fā)展離不開農(nóng)村基層黨建對農(nóng)民的教育、動員和引導(dǎo)，而黨建的成效也決定了鄉(xiāng)村協(xié)商民主的效果。

(二)鄉(xiāng)村協(xié)商民主為農(nóng)村基層黨建的發(fā)展提供了實踐載體

當(dāng)前一些地方的農(nóng)村基層黨建工作陷入形式化和效率內(nèi)卷化的困境中，其原因之一是黨建脫離了群眾工作，將主要精力用于整理黨建資料和各種會議資料中。組織建設(shè)由于缺乏具體的群眾工作內(nèi)容，黨組織不得不陷入自我內(nèi)部循環(huán)中，難以達(dá)到教育黨員和調(diào)動黨員積極性的作用。黨的十八屆三中全會指出，“協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”[16]。群眾路線強調(diào)群眾的最終目的性和至高無上的地位，而這一切的實現(xiàn)離不開群眾的自主參與和自主表達(dá)相關(guān)利益訴求，這需要相關(guān)的民主機制和民主制度來保障。協(xié)商民主融合了民主因素和群眾因素，能確保利益相關(guān)的群眾都參與到政治討論和民主決策中。因此，鄉(xiāng)村協(xié)商民主的政治建構(gòu)和推進(jìn)過程是深入群眾工作的過程，也是黨的群眾路線的實踐過程。黨組織是協(xié)商民主的組織者，農(nóng)民是協(xié)商民主的在場者和參與者。黨組織在各個階段對農(nóng)民進(jìn)行組織和動員，不僅能夠推進(jìn)協(xié)商民主的實施，而且黨員的參與也能激活黨員的身份意識。因此，通過鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐，將抽象的黨建活動嵌入到具體的群眾工作中，使黨建脫離了空轉(zhuǎn)的困境，能確保農(nóng)村基層黨建的成效。反過來，農(nóng)村基層黨建的發(fā)展也能進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主的發(fā)展。

四、黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村協(xié)商民主的路徑

在鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型和治理轉(zhuǎn)型背景下，破解影響鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展的結(jié)構(gòu)性因素，需要農(nóng)村黨組織對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行引導(dǎo)，而加強農(nóng)村基層黨建工作是實現(xiàn)黨組織引導(dǎo)功能的應(yīng)有之義。農(nóng)村基層黨建與鄉(xiāng)村協(xié)商民主之間水乳交融、相輔相成的關(guān)系，決定了將黨建嵌入到鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐中，不僅能夠提升黨建的效果，而且可以通過農(nóng)村基層黨組織的政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)和資源引領(lǐng)等機制來推動鄉(xiāng)村協(xié)商民主的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。

(一)政治引領(lǐng)：重塑村級組織的公共性

重建村級組織的公共性是鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐有效運行的前提。要重塑村級組織的公共性，需要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)，明確村干部的政治立場，嚴(yán)肅村黨組織的政治生活、嚴(yán)格黨的政治紀(jì)律和政治標(biāo)準(zhǔn)。

1.明確村干部的政治立場?！罢瘟鍪玛P(guān)根本”[17]797，對馬克思主義政黨來講，政治立場包括了黨性立場和人民立場，而黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨也體現(xiàn)了政治立場中的黨性和人民性的統(tǒng)一。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，村干部要在立場上擺正位置，把群眾利益放到最高位置，相信群眾，依靠群眾，把群眾對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。只有樹立堅定的人民立場，村干部才會以群眾的利益為根本，才會有動力為了群眾的公共利益展開有效的民主治理，即組織和引導(dǎo)村民通過組織協(xié)商民主方式達(dá)到群眾公共利益的最大化。

2.通過嚴(yán)肅村黨組織的政治生活，嚴(yán)格黨的政治紀(jì)律和政治標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)村干部的領(lǐng)導(dǎo)方式。要避免公共權(quán)力的私人化和行政化，須在領(lǐng)導(dǎo)方式上用力。黨的民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)制度和群眾路線的領(lǐng)導(dǎo)方法，已為村級組織的有效領(lǐng)導(dǎo)提供了制度安排和方法。但如何監(jiān)督和實施，需要嚴(yán)肅村黨組織的政治生活，嚴(yán)格黨的政治紀(jì)律和政治標(biāo)準(zhǔn)。首先，就政治生活而言，村黨組織除了常規(guī)的政治學(xué)習(xí)和參與各種政治儀式活動以外，還要將政治生活與村莊公共事務(wù)結(jié)合起來，充實政治生活。比如在政治生活中，就村干部在村莊公共治理中的政治行為展開批評與自我批評，確保村干部的政治性和公共性。其次，政治紀(jì)律是凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的重要保證。村級組織為人民服務(wù)的政治立場和踐行群眾路線的領(lǐng)導(dǎo)方式，需要嚴(yán)格的政治紀(jì)律作為保證。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，分別于2015年和2018年修訂了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，突出政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》第四部分專門規(guī)定要“嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律”。這些維護(hù)政治紀(jì)律的制度，是農(nóng)村保持良性政治生態(tài)的根本保證。最后，在選人用人上要突出政治標(biāo)準(zhǔn)。盡管村“兩委”干部是村莊選舉產(chǎn)生，但在政治標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)問題時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)及時糾正或調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子，確保村干部的公共性。比如2019年筆者在陜西韓城調(diào)查時，當(dāng)?shù)卦O(shè)置“回頭看”“十三不準(zhǔn)”等制度對村干部進(jìn)行全面審查，違反任何一條，哪怕村干部再有能力，也是“一票否決”，決不允許參與到村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中。當(dāng)時全市幾乎每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有被罷免的例子，通過嚴(yán)打和“回頭看”，村莊樹立了正氣，村干部的政治性和公共性由此確立了起來。

(二)組織引領(lǐng)：引導(dǎo)農(nóng)民有序參與協(xié)商民主實踐

列寧說過：“無產(chǎn)階級在爭取政權(quán)的斗爭中，除了組織，沒有別的武器?！盵18]526組織是政治自由的前提，誰能組織政治，誰就能掌握未來。[19]382中國共產(chǎn)黨能之所以取得革命成功和社會主義建設(shè)成就，其秘訣在于建立了全面有效的組織網(wǎng)絡(luò)。因此，組織對于政黨來講至關(guān)重要。新時期隨著鄉(xiāng)村社會的變遷，農(nóng)民日益原子化和個體化，要把分散的農(nóng)民組織起來，開展協(xié)商民主達(dá)成公共治理，就需要發(fā)揮黨組織的組織功能。組織包括實體意義上的組織形態(tài)和過程意義上的動員機制，要發(fā)揮黨的組織功能，需要從這兩方面努力。

1.在組織形態(tài)上，實現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織實體化。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》和1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》對村委會和村黨支部的職能進(jìn)行了界定，但對兩者的權(quán)責(zé)邊界并沒有明確、細(xì)致劃分，由此產(chǎn)生了“兩委”關(guān)系不和的現(xiàn)象。為避免矛盾，大部分地區(qū)村委會成了村莊公共事務(wù)的主要治理主體，村黨支部只負(fù)責(zé)黨內(nèi)事務(wù)。黨組織虛化弱化和邊緣化問題凸顯。黨的十八大以來，從中央到地方政府高度重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，出臺了一系列推進(jìn)農(nóng)村黨組織實體化的制度和措施，確保村黨組織在農(nóng)村的事實領(lǐng)導(dǎo)地位。首先，權(quán)力結(jié)構(gòu)的實體化。積極推進(jìn)村支部書記和村委會主任“一肩挑”、村兩委班子交叉任職和加強黨員在村民代表中的人數(shù)等措施，強化村黨組織在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的重要地位。其次，強化村支部書記的權(quán)威。權(quán)威是有效行使權(quán)力的媒介，也是社會有效運作的基本前提。近幾年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)注重強化村支部書記的權(quán)威，比如安排任務(wù)時，原來多是村主任到鄉(xiāng)鎮(zhèn)開會，現(xiàn)在主要是村支部書記，由支部書記傳達(dá)上級會議精神和主要任務(wù)，強調(diào)在支部書記的領(lǐng)導(dǎo)下具體安排和落實上級任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接對接村支部書記，凡事都不能繞開村支部書記，支部書記的地位和重要性凸顯出來，其權(quán)威得以樹立。最后，以村黨組織為主要考核對象。村莊考核也以村黨組織為主體對支部書記和黨員進(jìn)行考核，充分發(fā)揮村黨組織在村莊治理中的主體作用。這些村黨組織實體化的措施，使得黨組織不再是一個僅僅負(fù)責(zé)黨務(wù)的基層組織，而是一個切切實實領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理的利器；黨的組織活動也不再是形式化的儀式，而是發(fā)揮黨員作用的組織載體。村黨組織實體化為鄉(xiāng)村協(xié)商民主創(chuàng)造了組織基礎(chǔ)。

2.在組織過程上，充分發(fā)揮農(nóng)村黨員的作用，確保鄉(xiāng)村協(xié)商民主健康持續(xù)運轉(zhuǎn)。針對鄉(xiāng)村協(xié)商民主“題難議”“議難決”“決難行”的問題，需要村黨組織在協(xié)商民主的各個階段對參與主體進(jìn)行動員、組織和引導(dǎo)。與人民公社時期大規(guī)模非理性政治參與相比，分田到戶以后，村莊政治往往成為治理精英和少數(shù)社會精英的場地，多數(shù)普通村民成為了“無政治階層”[20]。對于公共事務(wù)，協(xié)商民主雖然提供了有效治理的方式，但如何把村民動員和組織起來，讓他們既能夠平等表達(dá)自己的觀點，又能執(zhí)行村莊的“公意”，需要發(fā)揮廣大農(nóng)村黨員的作用。

農(nóng)村黨員既是村黨組織的成員，又是農(nóng)民群眾中的一員，深嵌于鄉(xiāng)村社會中。黨員的群眾性是黨組織和群眾建立關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)。具體到鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐中，可以從以下幾個層面發(fā)揮其作用：首先，在議題選擇階段，通過黨員來收集議題。全國各地農(nóng)村每個村民小組基本都有黨員，黨員的群眾身份和政治身份能較為容易收集到農(nóng)戶的需求和意愿。其次，在議題確定階段，根據(jù)公共事務(wù)涉及的范圍，議題的產(chǎn)生可以由黨小組或全體黨員商議確定。再次，在議事階段，吸納社會精英參與。由于協(xié)商民主涉及到規(guī)模問題，太大太小都不足以達(dá)到協(xié)商的效率和目的，不可能全體村民參與進(jìn)來。實踐中，多是以村黨組織為核心，吸納村民代表和小組范圍內(nèi)有影響力的社會精英參與進(jìn)來，就公共事宜進(jìn)行討論和協(xié)商。而由這些具有公共影響力的多元主體形成的村莊共識，不僅具有合法性，而且在執(zhí)行時遇到的阻力也較少。最后，在執(zhí)行階段，黨員不僅要帶頭執(zhí)行落實，還要帶領(lǐng)群眾去執(zhí)行村莊“公意”，保證鄉(xiāng)村協(xié)商民主形成的規(guī)則運行下去，這是鄉(xiāng)村協(xié)商民主持續(xù)發(fā)展的前提。

(三)資源引領(lǐng)：重建民主訓(xùn)練的實踐載體

村莊只有存在公共利益，才能針對公共利益對象產(chǎn)生公共治理。稅費取消后，國家加大對農(nóng)村的投入力度，農(nóng)村的水電路等基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大的改善。在這個過程中，國家也一度取代了村集體成為農(nóng)村公共品供給的主體，然而，農(nóng)村仍然有一些諸如機耕道維護(hù)、溝渠維護(hù)、垃圾處理和文化建設(shè)等涉及村民公共利益的細(xì)碎化事務(wù)，需要村集體動員村民參與解決和治理。而解決這些問題，需要有資源。在內(nèi)生資源不足和土地利益固化的情況下，外來資源成為現(xiàn)階段激活協(xié)商民主制度的主要載體。

外來資源激活協(xié)商民主制度的前提是村集體對其有自主決定的空間，當(dāng)前能滿足這個條件的主要是黨建經(jīng)費。黨的十八大以后，為推進(jìn)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和提升農(nóng)村公共服務(wù)，地方政府每年會給農(nóng)村下?lián)芤欢ǖ狞h建經(jīng)費，基于地方經(jīng)濟發(fā)展的差異，經(jīng)費數(shù)目不等，大多為五六萬，多的有上十萬。這部分費用包括黨建辦公經(jīng)費、黨員教育活動經(jīng)費和黨建惠民基金等。黨建經(jīng)費不同于項目經(jīng)費，也不同于各種涉農(nóng)補貼。項目經(jīng)費是專款專用，部門直接繞過鄉(xiāng)村兩級將資源直接落地，村集體和村民沒有參與的空間；各種涉農(nóng)補貼也是直接打到農(nóng)民卡上，與村集體無關(guān)。黨建經(jīng)費作為一種活的資源，給予黨組織足夠的自主權(quán)。以黨組織為核心的村集體就可以利用這筆活錢，動員農(nóng)民參與到與農(nóng)民需求相關(guān)的公共事務(wù)中，通過協(xié)商民主的方式，滿足大多數(shù)農(nóng)民的公共利益。除固定的黨建經(jīng)費以外，個別地區(qū)農(nóng)村專門設(shè)立了惠民資金，如成都的“公共服務(wù)金”[21]。無論是黨建經(jīng)費，還是其他惠民性的資源，他們的共同點是經(jīng)費不是很多，卻能激發(fā)村民參與到村莊事務(wù)中，解決村莊中微小卻緊迫的公共問題。

黨建經(jīng)費等惠民資源分配的有效性既能夠增進(jìn)公共利益，增加村民的政治效能感，又能夠激活村民的政治活力，激發(fā)村民積極參與到村莊治理中，逐漸習(xí)慣協(xié)商民主治理方式。當(dāng)村莊能夠達(dá)到有效治理時，村莊就更有能力和機會將村民需求與國家資源對接。這不僅可以提高國家資源利用率，而且能夠促進(jìn)村莊民主政治的良性運轉(zhuǎn)，形成一種資源投入與治理有效的有機統(tǒng)一，進(jìn)而在鄉(xiāng)村社會建構(gòu)起共建共治共享的多元治理格局。

五、結(jié)論與討論

隨著國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，開展鄉(xiāng)村協(xié)商民主，建立農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的多元共治格局，成為當(dāng)前各地方政府的重要發(fā)展目標(biāo)。然而，鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展受到村級組織公共性缺失、鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)弱化和村集體所有權(quán)虛化等結(jié)構(gòu)性因素的影響。破解這些因素，需要農(nóng)村黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，引導(dǎo)鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐。具體路徑是將黨建嵌入到鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐中，通過重塑村級組織公共性、引導(dǎo)村民有序參與民主協(xié)商和提供實踐載體等方面，推進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展。

同時，伴隨著農(nóng)村市場化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會“個體化”“原子化”成為必然趨勢。鄉(xiāng)村經(jīng)濟凋敝、人口失衡也很難在短時期內(nèi)改變，鄉(xiāng)村社會的無政治狀態(tài)已成為大多數(shù)農(nóng)村村莊政治的現(xiàn)狀。要激活農(nóng)村政治，推進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主，僅靠黨建經(jīng)費或一些不確定的惠民資源，顯然是不夠的。需要在集體土地資源管理和國家項目制度層面，給予村集體一定的自主權(quán)，從而造就一個實實在在的村集體。村集體的實體化不僅能夠提升農(nóng)村基層組織的治理能力，而且能夠建構(gòu)村民與村集體的關(guān)聯(lián)，從而激發(fā)村民參與村莊政治的熱情。此外，在村人口盡管人口失衡，村莊始終還存在著一個人數(shù)不多卻具有活力的“中間階層”[22]，把他們吸納到黨組織中，積極發(fā)揮他們的作用，不僅能夠增強農(nóng)村黨組織的治理能力，而且能為協(xié)商民主提供有力的參與主體，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主的發(fā)展。