周愛華

(中山大學(xué) 社會學(xué)與人類學(xué)學(xué)院,廣東 廣州 510275)

改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國已經(jīng)進入了各民族跨區(qū)域大流動的活躍期，少數(shù)民族大規(guī)模向中東部城市地區(qū)流動。作為改革開放的前沿陣地，廣東省因其經(jīng)濟發(fā)展和包容性成為全國少數(shù)民族流動人口①輸入最多、增長最快的省份。根據(jù)第七次人口普查，廣東少數(shù)民族常住人口為475萬人，56個民族成分齊全，與2010年第六次全國人口普查相比，少數(shù)民族人口數(shù)量增加了268萬，人口年均增長8.7%。[1]據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，截至2019年4月從省外流入的少數(shù)民族人口約為400萬人。[2]從人員構(gòu)成來看，廣東的少數(shù)民族流動人口主要有三類：一是務(wù)工人員，主要從事生產(chǎn)制造業(yè)、家政、餐飲、建筑等勞動密集型行業(yè)；二是經(jīng)營型人員，包括行商坐賈，流動商販主要販賣藥材、工藝品、羊肉串、切糕干果等，還有數(shù)千家固定店面的拉面館；三是因工作調(diào)動、讀書、婚姻、部隊轉(zhuǎn)業(yè)及家屬隨遷等來粵的人員。第三類人員流動性相對小，受教育程度較高，通用語言能力較強。前兩類人員數(shù)量多、增長快、流動性大、來源地廣，農(nóng)村戶籍比例極高，多數(shù)缺乏專業(yè)技能。務(wù)工和經(jīng)營型人員是少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理上的難點和重點，亦是本文側(cè)重討論的對象。

2021年中央民族工作會議指出，“要充分考慮不同民族、不同地區(qū)的實際，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)布局規(guī)劃和公共服務(wù)資源配置”[3]247。進城的少數(shù)民族面臨著生產(chǎn)生活方式的變化和跨民族、跨區(qū)域、跨文化的環(huán)境，可能存在“三個不適應(yīng)”的情況，即少數(shù)民族群眾對城市生活和管理方式、城市居民對少數(shù)民族群眾的某些生活和行為方式以及城市的工作方式和管理機制等都不能很好適應(yīng)。[4]217人口流動對少數(shù)民族和流入地社會都提出更高的要求，少數(shù)民族人口自身需提高適應(yīng)性，其也要求城市公共服務(wù)體系適應(yīng)多元文化環(huán)境。本文以廣東省為例，圍繞文化能力這一概念對少數(shù)民族流動人口的公共服務(wù)現(xiàn)狀及面臨的問題和不足進行探討，并提出針對性建議。

一、文獻綜述：少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)與文化能力

目前已有大量研究對國內(nèi)公共服務(wù)發(fā)展歷程、現(xiàn)狀和困境進行總結(jié)并提出相應(yīng)的對策。過往研究側(cè)重關(guān)注城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和區(qū)域的不平衡發(fā)展，農(nóng)村、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的研究相對較多，針對群體差異的研究較少。[5]隨著城市流動人口的數(shù)量和類型不斷增多，研究者開始將眼光轉(zhuǎn)向城市多元文化和群體差異，少數(shù)民族流動人口逐漸成為城市服務(wù)管理工作的重要對象。[6]針對少數(shù)民族流動人口的公共服務(wù)既包括子女教育、勞動就業(yè)、醫(yī)療保障、住房保障、法律援助和社會救助等基本公共服務(wù)，也包括我國憲法和法律規(guī)定的少數(shù)民族保持自身宗教信仰、民族習(xí)俗和語言文字等方面的權(quán)益。

文化能力(Culture Competency)這一概念的提出與多元文化有密切關(guān)系，國際上人口流動帶來的文化多樣性使得文化能力日益受到重視。從20世紀(jì)90年代中后期開始，為解決因移民文化差異而導(dǎo)致的醫(yī)患溝通問題，美國醫(yī)學(xué)院開設(shè)文化能力課程，要求醫(yī)生在診療過程中理解他者文化，培養(yǎng)跨文化交流的語言能力及其他能力。這一概念最初由心理健康研究人員克洛斯等人(Cross T.et al.)在 1989年提出，其核心觀點是認(rèn)為文化能力是確保所有患者獲得公平護理的關(guān)鍵。文化能力被定義為“在一個系統(tǒng)、機構(gòu)或?qū)I(yè)人員中形成的一系列行為、態(tài)度和政策，并使該系統(tǒng)、機構(gòu)或人員能在跨文化環(huán)境中有效工作”[7]13。此后文化能力這一概念仍主要應(yīng)用在醫(yī)療衛(wèi)生保健領(lǐng)域[8]，但也逐漸拓展到社會工作、心理學(xué)和公共管理等領(lǐng)域。學(xué)者賴斯(Rice M.F.)致力于研究文化能力如何促進公共服務(wù)在跨文化背景下高效和公平運作。[9]相較而言，文化能力這一概念在國內(nèi)學(xué)界尚未引起較多重視。張冬梅等學(xué)者主要倡導(dǎo)在我國民族地區(qū)開展具有文化能力的公共服務(wù)，認(rèn)為文化能力體現(xiàn)在以語言文字為載體的表層結(jié)構(gòu)和以價值觀為核心的深層結(jié)構(gòu)上。[10]

基于上述研究，本文將文化能力定義為在多元文化環(huán)境中采取文化上適宜的行為、態(tài)度和政策的過程，文化能力的提升是一個雙向的過程，不應(yīng)只局限于公共部門，公共服務(wù)的供給和需求雙側(cè)主體都需具備文化能力。如果僅僅從政府的角度談文化能力的提升，就忽略了公共服務(wù)接受者的能動性。國內(nèi)少數(shù)民族在長期的交流交往交融中具備一定的文化能力基礎(chǔ)，強調(diào)文化能力的雙向提升更加符合中國的現(xiàn)實國情。此外，完善公共服務(wù)和提升文化能力是齊頭并進、相互促進的過程。一方面，文化能力有助于提高公共服務(wù)的供給效能和分配公平；另一方面，文化能力不能憑空產(chǎn)生，它通過公共服務(wù)政策、機制、內(nèi)容等方面的完善來體現(xiàn)。筆者曾于2016、2017年在廣州、東莞、深圳等少數(shù)民族流動人口生活的部分社區(qū)開展調(diào)研，對街道干部、專業(yè)社工、少數(shù)民族群眾及社區(qū)居民進行訪談，并于2022年5月對部分受訪者進行追蹤調(diào)查。本文強調(diào)城市民族工作中文化能力的重要性，并在文化能力視域下探索少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)的現(xiàn)狀和進一步完善的可能路徑。

二、文化能力對少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)的重要影響

文化能力事關(guān)政府能否高質(zhì)量供給公共服務(wù)、少數(shù)民族群眾能否接受公共服務(wù)、公共服務(wù)供給和需求之間能否達到平衡等重要問題。

第一，文化能力的提升事關(guān)作為供給側(cè)的政府能否高質(zhì)量供給公共服務(wù)。文化能力是公共服務(wù)供給能力的重要組成部分，關(guān)系著少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)供給能否從無到有、從有到優(yōu)。文化能力應(yīng)當(dāng)貫穿于少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)供給的全過程中，在公共服務(wù)的生產(chǎn)、管理和監(jiān)督環(huán)節(jié)中都應(yīng)考慮到文化的特殊性、對文化差異的覺察和評估、文化知識的拓展并據(jù)此適時調(diào)整服務(wù)。政府在通過公開招投標(biāo)選擇公共服務(wù)的承接方時，可以考察并篩選具備文化能力且能滿足少數(shù)民族流動人口需求的購買對象。這就意味著政府從公眾的角度出發(fā)進行公共服務(wù)設(shè)計，由底線兜底轉(zhuǎn)向高質(zhì)量覆蓋，避免了不考慮民族文化差異的“一刀切”式供給模式。

第二，文化能力影響作為需求側(cè)的少數(shù)民族流動人口對公共服務(wù)的接受情況，比如能否充分獲得公共服務(wù)、對公共服務(wù)是否滿意等。少數(shù)民族流動人口的文化能力包括使用通用語言能力、受教育程度、面對多元文化的心態(tài)、與城市生活匹配的知識和技能等等。居住證制度確保了流動人口和戶籍人口同樣有享受基本公共服務(wù)的權(quán)利，但一些少數(shù)民族群眾卻因語言隔閡、文化差異等未能充分了解和享受公共服務(wù)，也就是“政府提供了但沒獲得”。同時，少數(shù)民族流動人口對公共服務(wù)的滿意度屬于主觀性評價的范疇，與政府的財政投入、服務(wù)產(chǎn)出并不完全等同，受個體教育程度、語言水平、社會交往等多種文化能力相關(guān)因素的影響。當(dāng)少數(shù)民族流動人口自身無法適應(yīng)城市公共服務(wù)時，就可能出現(xiàn)“政府提供了但不滿意”的情況。

第三，文化能力的雙向提升有助于促進公共服務(wù)在政府與社會的良性互動中實現(xiàn)供給與需求的平衡。一方面，當(dāng)前我國地方政府基本公共服務(wù)的供給模式以自上而下的供給導(dǎo)向型模式為主，對公眾需求差異性的忽略在很大程度上造成了基本公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)的失衡。[11]文化能力的提升有助于公共服務(wù)供給模式由供給導(dǎo)向型向需求導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，推動政府部門了解少數(shù)民族群眾的真實需求并據(jù)此適時調(diào)整公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容。另一方面，文化能力要求少數(shù)民族群眾自身發(fā)揮能動性適應(yīng)城市生活和管理體制。少數(shù)民族群眾表達服務(wù)需求、主動獲取公共服務(wù)、共同參與社會建設(shè)等方面都是對公共服務(wù)供給的積極反饋，有助于政府對其供給體系進行有效調(diào)節(jié)，形成“積極反饋——正向調(diào)節(jié)”的閉環(huán)系統(tǒng)。

三、文化能力視域下廣東省少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)現(xiàn)狀分析

(一)舉措與成效

黨的十八大以來，廣東深入貫徹落實中央民族工作會議、全國城市民族工作會議精神，經(jīng)過積極探索，城市民族工作取得諸多成效，公共部門和少數(shù)民族的文化能力不斷提升，集中體現(xiàn)在少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)的供給機制、內(nèi)容和參與主體等多個方面。

1.公共服務(wù)供給機制日趨健全。廣東是國內(nèi)較早開展少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理工作的省份，在公共服務(wù)供給機制上不斷創(chuàng)新并形成了一些實踐經(jīng)驗，實現(xiàn)了從以政府購買社工服務(wù)到“黨建引領(lǐng)社工服務(wù)”模式的轉(zhuǎn)換，將公共服務(wù)不斷下沉到基層社區(qū)?；鶎臃?wù)平臺是開展少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)的“最后一公里”，亦是文化能力展演的主要場域。廣州自2013年開始以政府購買服務(wù)的形式創(chuàng)建民族之家，2018年以后逐步向全市所有的鎮(zhèn)(街)及部分企業(yè)、學(xué)校鋪開，民族之家成為城市民族工作的主陣地。深圳、東莞、佛山、中山等城市在部分少數(shù)民族流動人口聚居的社區(qū)同樣采取類似的做法。近年來廣東通過黨建引領(lǐng)促進社會治理創(chuàng)新，基層社區(qū)在黨建引領(lǐng)下有效推動了專業(yè)社工介入民族事務(wù)治理。以廣州市海珠區(qū)H街道為例，該街道位于廣州市海珠區(qū)西南部，由兩個城中村和一些商業(yè)小區(qū)構(gòu)成。據(jù)工作人員介紹，先后有1.6萬名、31個族別的少數(shù)民族流動人口在此申報登記，主要聚集在城中村的皮革加工廠和制衣廠等地。從在社區(qū)居委會設(shè)置少數(shù)民族事務(wù)聯(lián)絡(luò)點，到依托家庭綜合服務(wù)中心設(shè)立民族之家，再到以街道黨群服務(wù)中心為平臺升級“民族之家”，基層黨組織、物業(yè)、社工、社區(qū)居民和少數(shù)民族志愿者隊伍等形成合力，共同推進了少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)的專業(yè)化、精細化。

2.針對少數(shù)民族的公共服務(wù)內(nèi)容逐漸完善。少數(shù)民族流動人口在流入地享有越來越多的公共服務(wù)，包括教育、基本醫(yī)療、社會保障、公共文化和就業(yè)等多個方面，在與少數(shù)民族權(quán)益息息相關(guān)的勞動就業(yè)服務(wù)和法律援助服務(wù)中集中體現(xiàn)了公共部門對少數(shù)民族需求和文化偏好等的回應(yīng)。廣東支持和保障各民族流動人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)，與甘肅、寧夏等民族地區(qū)建立常態(tài)化勞務(wù)輸出合作機制，鼓勵企業(yè)吸納少數(shù)民族流動人口就業(yè)，同時開展了職業(yè)技能和國家通用語言等培訓(xùn)。針對少數(shù)民族群眾賴以為生的民族特色經(jīng)濟，如清真拉面店、流動攤販等，各地在符合基本要求的前提下加以扶持和引導(dǎo)。2013 年廣東省民族宗教委與省司法廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強少數(shù)民族法律援助工作的意見》，加大了對少數(shù)民族開展法律援助的力度。廣州、深圳、佛山、惠州等市設(shè)立了少數(shù)民族法律援助站(中心)，為少數(shù)民族群眾提供了極大便利。此外，廣東在開展法律援助的過程中根據(jù)少數(shù)民族群眾需求做了一些調(diào)整，比如聘請少數(shù)民族律師、提供語言翻譯服務(wù)、編印通用語言和維吾爾語雙語法律援助指南等。[12]

3.在共建共治共享中增強民族團結(jié)。文化能力的提升還體現(xiàn)在廣州、深圳等地少數(shù)民族群眾積極參與民族團體和志愿者隊伍，公共服務(wù)的參與主體更加多元化。2016年7月筆者所在課題組調(diào)查的162名廣州少數(shù)民族流動人員中超過72%的受訪者為初中及以下學(xué)歷。近年來少數(shù)民族流動人口受教育程度有所提高，使用國家通用語言文字能力增強，參與社會建設(shè)、自我管理、自我服務(wù)的動力和能力也得到極大提高。深圳市民族團結(jié)發(fā)展促進會成立于1996年，以文藝演出、公益活動、提供法律服務(wù)、慰問關(guān)愛等多種形式引導(dǎo)少數(shù)民族會員廣泛參與，2019年獲“全國民族團結(jié)進步模范集體”的榮譽稱號。H街道在2015年組建了海珠區(qū)第一支少數(shù)民族志愿者隊伍，目前有二十多名少數(shù)民族志愿者。其中來自青海省化隆縣的回族志愿者韓某在2020年疫情期間連續(xù)兩個多月堅持每天為街道一線抗疫人員免費送早餐和夜宵，還帶動其他清真拉面店店主購買食品慰問街道環(huán)衛(wèi)工人。②少數(shù)民族同胞積極參與志愿活動和回饋社區(qū)的行為背后體現(xiàn)的是其對流入地社會的融入和認(rèn)同，少數(shù)民族群眾在共建共治共享中樹立了休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體理念。

(二)問題與不足

盡管廣東在少數(shù)民族流動人口的公共服務(wù)領(lǐng)域取得了一些成效，但仍然面臨一系列問題和不足。

1.公共服務(wù)供給不平衡、不充分。廣東省內(nèi)各個城市的文化能力建設(shè)參差不齊，使得民族工作發(fā)展呈現(xiàn)明顯的地區(qū)不平衡。根據(jù)少數(shù)民族流動人口的規(guī)模，可以把廣東相關(guān)城市分為三個層級，少數(shù)民族流動人口50萬人以上的城市為第一層級，包括廣州、深圳、東莞、佛山；珠海、清遠、湛江等城市為第二層級，少數(shù)民族流動人口約在3萬至10萬人之間；肇慶、惠州、陽江等城市為第三層級，少數(shù)民族流動人口低于3萬人。③省內(nèi)大部分街鎮(zhèn)、社區(qū)的少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理體系還不完善，存在公共服務(wù)供給機制不完善、工作隊伍薄弱、服務(wù)機構(gòu)和民族團體較少的情況，民族工作的建設(shè)滯后于現(xiàn)實需要。廣東省有縣級范圍(含縣級)以上少數(shù)民族社會團體24個，大多數(shù)集中在廣州和深圳兩市，包括廣州市一級和區(qū)一級民族團結(jié)進步協(xié)會、市滿族歷史文化研究會、市回族歷史文化研究會、市少數(shù)民族體育協(xié)會、深圳市一級和區(qū)一級民族團結(jié)發(fā)展促進會等。民族團體的缺位不利于發(fā)揮社會組織的橋梁紐帶和平臺載體作用，這也一定程度上導(dǎo)致政府投入與社會投入的不平衡。

供給不充分體現(xiàn)在公共服務(wù)的內(nèi)容上，包括基礎(chǔ)教育、公共文化服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面。具體來說，第一，城市義務(wù)教育資源對少數(shù)民族流動人口來說門檻比較高，難以達到子女積分入學(xué)的要求。此外，一些少數(shù)民族流動人口還存在建設(shè)清真飯?zhí)?、民族文化教育的特殊需求。第二，各民族共享的公共文化設(shè)施和文化活動平臺建設(shè)不足。公共文化服務(wù)是少數(shù)民族流動人口融入城市、增強認(rèn)同的重要渠道，然而無論從現(xiàn)有文化活動的數(shù)量和質(zhì)量來看都難以滿足少數(shù)民族流動人口的需求。第三，少數(shù)民族流動人口在使用城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上仍然存在諸多不適應(yīng)的地方，比如異地醫(yī)保、語言溝通等問題。

2.部分少數(shù)民族流動人員的文化能力欠缺，制約著公共服務(wù)的可及性。務(wù)工經(jīng)商的少數(shù)民族流動人員多通過鏈?zhǔn)竭w移來到城市，社會交往局限于親人、老鄉(xiāng)、工友等，遇到勞動糾紛、經(jīng)濟困難等時主要尋求非正式社會支持。大多數(shù)受訪者從未使用過博物館、圖書館等公共設(shè)施及社區(qū)提供的公共服務(wù)。一位來自云南楚雄彝族自治州的女性李某因在工廠操作機器不當(dāng)導(dǎo)致身體殘疾。李某和丈夫都是小學(xué)教育水平，通過老鄉(xiāng)介紹到廣州番禺區(qū)石碁鎮(zhèn)進廠務(wù)工。盡管她從事的數(shù)控沖壓行業(yè)風(fēng)險較高，但用人單位并未為其繳納工傷保險。李某及周圍的老鄉(xiāng)對解決工傷賠償糾紛的法律程序以及申請免費法律援助的途徑一概不知，其丈夫找了多位老鄉(xiāng)與工廠負責(zé)人私下協(xié)商，最后僅得到少量的經(jīng)濟賠償。④法律知識和法律意識的缺乏使得一些少數(shù)民族流動人口難以維護自己的合法權(quán)益。

珠三角的少數(shù)民族流動人口日益呈現(xiàn)舉家遷移和長期居留的趨勢，子女入學(xué)成為越來越多家庭的重要訴求。2016年筆者所在課題組開展的調(diào)查顯示，朝鮮族(21人)表示其子女不存在上學(xué)難的問題，而藏族(28人)、彝族(29人)、回族(26人)等幾乎都表示他們的子女在城市入學(xué)存在許多困難，只能入讀學(xué)費較高的民辦學(xué)?；蚧氐嚼霞易x書，甚至輟學(xué)，但其中僅有2位受訪者了解廣州的積分入學(xué)政策。[13]不同民族成分、職業(yè)、教育程度、來源地的少數(shù)民族文化能力呈現(xiàn)出較大的差異。在廣州白云區(qū)遠景路的朝鮮族開設(shè)為來穗韓國人服務(wù)的餐廳、美容店、家庭旅館等，經(jīng)濟收入和受教育程度較高，相對容易適應(yīng)城市生活，通過購房、積分入學(xué)等多種方式讓子女順利入學(xué)。而其他少數(shù)民族以務(wù)工和流動商販為主業(yè)，缺乏與城市生活相匹配的能力，使得公共服務(wù)的可及性降低。

3.公共服務(wù)的供給與需求之間存在結(jié)構(gòu)性失衡。造成目前少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)供不應(yīng)求和供非所求等結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象的原因主要有以下三點：一是信息化建設(shè)不足，城市服務(wù)管理主體未能準(zhǔn)確及時掌握轄區(qū)內(nèi)少數(shù)民族流動人口的數(shù)量、民族成分、就業(yè)、生活動向等重要信息；二是宣傳方式較為傳統(tǒng)，宣傳范圍不夠廣泛，未能充分運用互聯(lián)網(wǎng)平臺等新興載體；三是服務(wù)需求模糊，社工機構(gòu)開展的活動主要由街道辦或民政部門進行指派、管理和監(jiān)督，較少通過調(diào)查和走訪等方式主動了解少數(shù)民族流動人口的需求。2016年筆者所在課題組在H街道派發(fā)并回收了58份問卷，調(diào)查結(jié)果顯示缺乏職業(yè)技能和教育程度低是該街道少數(shù)民族流動人口面臨的主要困難，但約46%的受訪者不知道廣州提供相關(guān)的技能培訓(xùn)和指導(dǎo)的服務(wù)。[13]2022年5月筆者回訪時發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)的供需結(jié)構(gòu)性失衡并未得到明顯改善。少數(shù)民族務(wù)工人員日益年輕化，大多數(shù)青壯年通過抖音、快手、微信等平臺來獲取信息和進行日常消遣，認(rèn)為社區(qū)開展的一些活動缺乏實用性和娛樂性。據(jù)H街道專業(yè)社工王某介紹，自2021年街道黨群服務(wù)中心成立以來，開展了青少年民族音樂文化夏令營、手繪民族文化墻、植樹、法律法規(guī)培訓(xùn)等活動，并根據(jù)不同活動有針對性地運用不同宣傳方式，比如電子海報、H5頁面、公眾號等方式。在校少數(shù)民族學(xué)生參與度高，但轄區(qū)內(nèi)的少數(shù)民族人員以務(wù)工為主，參與社區(qū)活動的積極性不高。⑤

四、以文化能力的雙向提升進一步完善少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)的路徑思考

社會組織和個體的文化能力提升是一個動態(tài)的發(fā)展過程。應(yīng)從建立健全供給機制、完善公共服務(wù)保障網(wǎng)絡(luò)、借助數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)供需精準(zhǔn)對接和搭建文化能力教育體系等四個方面著手文化能力的雙向提升，從而進一步完善少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)。

1.建立健全少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)的區(qū)域供給機制。布蘭奇等人(Brach C.&I.Fraser)強調(diào)文化能力是一種“對不同人群的適當(dāng)做法和政策的持續(xù)承諾或制度化”[14]。推動民族工作的制度化、規(guī)范化、均衡化是文化能力建設(shè)的重中之重。廣東的公共服務(wù)區(qū)域供給機制建設(shè)應(yīng)根據(jù)不同城市的少數(shù)民族流動人口規(guī)模因地制宜、分類指導(dǎo)。第一層級的城市應(yīng)通過城市民族工作法規(guī)指導(dǎo)公共服務(wù)的開展，出臺少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)織密市、區(qū)、街道、社區(qū)四級城市民族工作網(wǎng)絡(luò)。第二層級的城市出臺推進少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理的工作方案，對少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理站點的建設(shè)布局、社會組織的招投標(biāo)、管理監(jiān)督和工作制度等予以明確和規(guī)范。第三層級的城市在少數(shù)民族流動人口較多的街道、社區(qū)成立民族工作辦公室，搭建少數(shù)民族社會服務(wù)管理工作站或聯(lián)絡(luò)點，將經(jīng)費列入街道年度財政預(yù)算。此外，要加強推廣廣州、深圳、東莞創(chuàng)建全國少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理工作示范城市的經(jīng)驗，帶動省內(nèi)其他城市的文化能力建設(shè)。

2.完善政府服務(wù)、社會服務(wù)、市場服務(wù)有機銜接的公共服務(wù)保障網(wǎng)絡(luò)。國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》提出，到 2025 年政府保障基本、社會多元參與、全民共建共享的公共服務(wù)供給格局基本形成。[15]政府為少數(shù)民族流動人口提供基礎(chǔ)性、權(quán)威性的公共服務(wù)，比如保障少數(shù)民族隨遷子女接受義務(wù)教育和民族文化教育的權(quán)利、完善流動人口社會保障體系和基礎(chǔ)醫(yī)療等。針對少數(shù)民族流動人口個性化的公共服務(wù)，可以鼓勵社會力量通過公建民營、政府購買服務(wù)、政府和社會資本合作(PPP)等方式參與公共服務(wù)供給。比如將少數(shù)民族流動人口的部分公共服務(wù)納入城市的全域服務(wù)治理范圍，由第三方服務(wù)企業(yè)實施事務(wù)性、服務(wù)性的工作，企業(yè)也可通過盤活公共資源或?qū)朊褡逦幕a(chǎn)業(yè)等方式獲得營收。同時，推動各級民族團體和志愿者團隊建設(shè)，少數(shù)民族既是公共服務(wù)的接受者，也是公共服務(wù)的提供者，有助于提升少數(shù)民族自我教育、自我管理、自我服務(wù)的能力。只有形成多元主體共同參與、分工合作的公共服務(wù)保障網(wǎng)絡(luò)，才能真正建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的民族事務(wù)社會治理共同體。

3.借助數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)公共服務(wù)供需兩側(cè)精準(zhǔn)對接。通過信息化建設(shè)、需求調(diào)查、創(chuàng)新活動載體、語言翻譯等多個方面可以實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)對民族事務(wù)社會治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的支撐作用。[16]在信息化建設(shè)方面，基于城市少數(shù)民族人員復(fù)雜、流動性大等特點，各地市尤其是第一層級的城市應(yīng)建立少數(shù)民族流動人口大數(shù)據(jù)中心，建立健全社區(qū)信息平臺和基礎(chǔ)檔案，由多部門共享并動態(tài)維護信息庫。人口數(shù)量、民族成分、來源、從業(yè)情況、空間分布等信息的掌握有助于精準(zhǔn)地配置公共服務(wù)資源，以“最佳服務(wù)半徑”為原則確立公共服務(wù)供給方式。在需求調(diào)查方面，除了通過進店入戶、走訪座談、與各民族團體交流互訪等線下互動機制，還可以利用大數(shù)據(jù)挖掘少數(shù)民族流動人口的訴求和偏好、開通公眾需求反饋平臺，從而把握少數(shù)民族流動人口對公共服務(wù)的真實需求，開展群眾需要、接受、認(rèn)可的社區(qū)服務(wù)。在創(chuàng)新活動載體方面，新興互聯(lián)網(wǎng)平臺的使用可以彌補宣傳欄、板報、宣傳單等傳統(tǒng)宣教載體精準(zhǔn)程度低、覆蓋面窄等不足，個性化投放少數(shù)民族相關(guān)的政策信息、活動預(yù)告、民族團結(jié)故事等。2022年深圳寶安社區(qū)“民族換裝秀”抖音短視頻、廣州黃埔區(qū)拉面店店主撒拉族同胞韓木海買“到黃埔去，吃一碗勞模拉面”直播等活動在互聯(lián)網(wǎng)平臺都收到熱烈的反響。在語言翻譯上，可以將互聯(lián)網(wǎng)翻譯技術(shù)應(yīng)用到公共服務(wù)中，比如在針對少數(shù)民族的辦事應(yīng)用或小程序上開發(fā)人工智能民族語言翻譯器，減少少數(shù)民族流動人口在接受公共服務(wù)過程中的語言障礙。

4.搭建文化能力綜合教育體系，主要分為干部隊伍教育和公眾教育兩部分?？ɡ锼_萊斯(Carrizales T.)設(shè)計出基于知識、態(tài)度、技能和社區(qū)四個要素的公共事務(wù)文化能力課程框架，意在以文化能力提升公共服務(wù)的效能。[17]知識、態(tài)度、技能和社區(qū)這四個要素在搭建文化能力綜合教育體系中同樣重要，可以邀請人類學(xué)、民族學(xué)、公共管理等學(xué)科的專家學(xué)者進行課程設(shè)計、授課指導(dǎo)和服務(wù)機構(gòu)的文化能力評估。針對干部隊伍，尤其是分管涉民族工作的部門如民宗、教育、公安、民政、司法、人社、工商、宣傳、城管等等的干部，開設(shè)民族理論、民族政策、民族歷史、民族文化等方面的知識課堂，并增強干部隊伍做好民族宗教工作的責(zé)任感，將少數(shù)民族流動人口的服務(wù)管理工作擺上重要位置。針對社區(qū)基層工作人員則要注重提供公共服務(wù)過程中的技能方法，尊重少數(shù)民族的信仰禁忌和風(fēng)俗習(xí)慣等。少數(shù)民族流動人口聚集的重點街道應(yīng)創(chuàng)辦社區(qū)融合學(xué)堂和文化體驗課堂，面向少數(shù)民族有針對性地提供通用語言培訓(xùn)、城市管理、法律法規(guī)、安全知識和技能培訓(xùn)等社區(qū)融入課程；通過形式生動活潑的文化體驗課堂推動少數(shù)民族文化與城市主流文化或其他文化的交流融合，文化能力的多維度提升可以幫助少數(shù)民族流動人口更好地適應(yīng)城市生活。

五、結(jié)語

我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期，做好城市民族工作尤其是少數(shù)民族流動人口的公共服務(wù)事關(guān)人民幸福、民族團結(jié)和國家長治久安。文化能力的雙向提升在實踐層面上可以縮小公共部門與服務(wù)對象之間的距離，在情感層面上有助于增強民族互信與團結(jié)，夯實鑄牢中華民族共同體意識的思想基礎(chǔ)。廣東始終堅持中國特色解決民族問題的正確道路，在順應(yīng)人口流動趨勢中不斷建立健全公共服務(wù)體系和增強文化能力建設(shè)，來粵各族群眾的獲得感、幸福感和安全感日益增強。

少數(shù)民族流動人口公共服務(wù)這一命題涉及人類學(xué)、民族學(xué)、人口學(xué)、社會保障、公共管理等多個學(xué)科，需要加強多學(xué)科合作來開展研究，文化能力這一概念可以作為聯(lián)結(jié)不同學(xué)科的橋梁。人類學(xué)、民族學(xué)等關(guān)注少數(shù)民族流動人口的城市融入、社會適應(yīng)和社會支持等傳統(tǒng)議題，通過對微觀社區(qū)、具體人群或社會現(xiàn)象的調(diào)查研究呈現(xiàn)城市少數(shù)民族的生存狀態(tài)及其文化，為制定相關(guān)公共政策提供實證依據(jù)。公共管理等學(xué)科圍繞政策問題的構(gòu)建、政策規(guī)劃、制定及評估已形成系統(tǒng)的理論和方法，可以針對城市的少數(shù)民族流動人口制定建立科學(xué)的服務(wù)管理體系。在今后的研究中，加強不同學(xué)科在理論、方法和實踐上的合作有助于對這一命題開展更為深入、細致的探討。

注釋：

①在過往研究的基礎(chǔ)上，本文將少數(shù)民族流動人口界定為居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的少數(shù)民族人口，同時不包括同一個直轄市或地級市所轄人戶分離的人口。

②2022年5月10日筆者于廣州市海珠區(qū)H街道對部分拉面店店主進行訪談。

③以上數(shù)據(jù)來自筆者對廣州、佛山、東莞、清遠、惠州、肇慶、陽江市政府官網(wǎng)、深圳市委統(tǒng)戰(zhàn)部官網(wǎng)、珠海市統(tǒng)計局官網(wǎng)(2015年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù))、湛江日報(2015年11月4日版面)等的統(tǒng)計。

④2022年5月17日筆者于廣州市番禺區(qū)石碁鎮(zhèn)對李某進行訪談。

⑤2022年5月19日筆者于廣州市海珠區(qū)H街道對王某進行訪談。