國土空間陸海統(tǒng)籌規(guī)劃策略與管控探索
——以廣東省為例

魏正波，羅 彥，肖銳琴，何 舸

（中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院深圳分院，深圳 518040）

隨著海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，“陸海統(tǒng)籌”已經(jīng)成為國家和沿海省市關(guān)注的重點(diǎn)，特別是機(jī)構(gòu)改革土地、規(guī)劃、海洋、林業(yè)等部門合并之后，新的國土空間規(guī)劃體系如何體現(xiàn)陸海統(tǒng)籌理念，如何實(shí)現(xiàn)陸地和海洋規(guī)劃的跨界融合，成為業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。2019 年5 月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）頒布（中共中央國務(wù)院，2019），強(qiáng)調(diào)要以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段完善國土空間開發(fā)保護(hù)制度，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局。因此，研究如何推進(jìn)陸海統(tǒng)一的國土空間用途管制，實(shí)現(xiàn)陸海規(guī)劃的跨界融合，既是破解資源與環(huán)境破壞等問題的重要舉措，也是沿海城市應(yīng)對(duì)氣候變化和海洋災(zāi)害的重要基礎(chǔ)，更是提升陸海生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能的重要手段，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

國際上有些國家在20 世紀(jì)70 年代就開始關(guān)注陸海統(tǒng)籌，將海岸帶綜合管理（Integrated Coastal Zone Management）作為實(shí)施陸海統(tǒng)籌的有效手段，聚焦海岸帶和海洋空間規(guī)劃與政策。如美國在1972年頒布了《海岸帶管理法》，并在國家和州2個(gè)層面進(jìn)行海岸帶協(xié)調(diào)管理。日本海岸帶管理由國家與府縣2個(gè)層級(jí)組成，其海岸帶保護(hù)與開發(fā)是以國土交通部門牽頭的多部門共同治理，兼顧防護(hù)、環(huán)境、利用三重維度，府縣層面更多是制定各區(qū)的維護(hù)基本策略以及保護(hù)、環(huán)境、利用方面的措施。荷蘭海洋行政管理分為中央和地方政府兩級(jí)，具有自上而下的高度管制性，并以《空間規(guī)劃法》等一系列法律法規(guī)作為保障（文超祥等，2018；趙璐等，2020），實(shí)行海域和陸域統(tǒng)一管理。從美國、日本、荷蘭等國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，確定海岸線兩側(cè)陸海一定范圍的海岸帶地區(qū)作為陸海統(tǒng)籌的核心載體，是實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的有效手段（文超祥等，2018；趙璐等，2020）?？傮w上，不管從國家空間規(guī)劃還是海洋空間規(guī)劃的維度，海岸帶開發(fā)利用和保護(hù)都必須兼顧自然環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公共利益等多重維度。

近年來，國內(nèi)也開展了陸海統(tǒng)籌和海岸帶的相關(guān)研究，主要集中在對(duì)國內(nèi)外城市和海岸帶經(jīng)驗(yàn)的概述（李孝娟等，2019；趙璐等，2020；李欣等，2020a）、海洋功能區(qū)劃的評(píng)價(jià)（岳奇等，2019；周鑫等，2020）、陸海統(tǒng)籌方法的探索（李彥平等，2020；李修頡等，2020）等方面，總體上，大多研究主要從海岸帶的底線管控、公共空間、功能統(tǒng)籌等維度分別建立海岸帶管控方法和體系。目前研究發(fā)現(xiàn)的問題主要包括以下幾點(diǎn)：1）陸地和海域規(guī)劃的編制基礎(chǔ)長期存在差異，規(guī)劃步驟、方法、繪圖、指標(biāo)、程序、期限等差別較大，且缺乏對(duì)比衡量標(biāo)準(zhǔn)，并未將二者看作一個(gè)整體，陸海功能也缺乏統(tǒng)籌互動(dòng)，嚴(yán)重影響了海岸帶尤其是陸海相互作用最強(qiáng)烈的潮間帶地區(qū)的保護(hù)利用效果（劉洋等，2009；楊山等，2011；岳奇等，2019；周鑫等，2020）；2）關(guān)于海岸帶的評(píng)價(jià)主要從單一類型角度進(jìn)行探討，缺乏綜合性分析，更多強(qiáng)調(diào)保護(hù)與利用存在沖突，急需采取多種手段，從管理體制、空間、產(chǎn)業(yè)等多個(gè)角度相互銜接進(jìn)行管控（周鑫等，2020；趙璐等，2020；林堅(jiān)等，2020）；3）國內(nèi)還沒有完善的海岸帶管理制度，雖然自然資源部門整合了眾多涉海機(jī)構(gòu)，但“多頭管理”現(xiàn)象仍然突出，存在大量管理事權(quán)的重疊和部分事權(quán)空白，造成管理成本高、效率低等問題（孫偉等，2013；李欣等，2020a；李彥平等，2020；李修頡等，2020）。

陸海統(tǒng)籌的本質(zhì)是將陸地和海洋視為一個(gè)整體，因此，新時(shí)期國土空間規(guī)劃體系下的陸海統(tǒng)籌，需要將海岸帶規(guī)劃作為實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段，進(jìn)一步探索更具可操作性的高水平治理新路徑。在總結(jié)當(dāng)前國土空間陸海統(tǒng)籌存在的核心問題基礎(chǔ)上，本文采用理論研究與規(guī)劃實(shí)踐相結(jié)合的方式，結(jié)合國內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)海岸帶管控的經(jīng)驗(yàn)和涉海規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)踐，探索生態(tài)文明時(shí)代下，統(tǒng)籌陸海功能，確定不同類型資源的陸海統(tǒng)籌規(guī)劃策略，制定國土空間規(guī)劃有效聯(lián)動(dòng)的陸海統(tǒng)籌重點(diǎn)區(qū)域資源管控方法，并以廣東省為例，提出陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管控策略，以期為廣東省未來的高質(zhì)量發(fā)展提供支撐。

1 新時(shí)期陸海統(tǒng)籌的認(rèn)識(shí)與要求

1.1 陸海統(tǒng)籌重點(diǎn)區(qū)域（海岸帶）范圍劃定

1.1.1 國際慣例的海岸帶范圍 不同國家和地區(qū)的海岸帶概念的界定存在較大差異，但總體上，從綜合管理的角度看，海岸帶范圍主要包括陸地與海洋交接、過渡地帶，包括海岸及毗連水域（圖1）。

圖1 國際海岸帶范圍界定Fig.1 International definition of coastal zone

1.1.2 國內(nèi)海岸帶范圍劃定 近年來，深圳、惠州、青島、威海等城市結(jié)合國外海岸帶管理經(jīng)驗(yàn)，也在探索劃定海岸帶管理范圍。其中，海域一側(cè)范圍通常為向海1 km等距線或者最近航線，陸域一側(cè)通常為沿海第一條主干道或者沿海山體的分水嶺（圖2）。

圖2 國內(nèi)海岸帶范圍界定Fig.2 Definition of coastal zone in China

1.2 國土空間規(guī)劃體系中陸海統(tǒng)籌的主要途徑

《若干意見》明確海岸帶規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的唯一涉海專項(xiàng)規(guī)劃，是對(duì)國土空間總體規(guī)劃的細(xì)化、深化和補(bǔ)充，原有的海洋主體功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃、海域利用規(guī)劃、海洋生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等各類涉海規(guī)劃都將融入各級(jí)國土空間規(guī)劃和海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃中（圖3）。

圖3 海岸帶規(guī)劃與國土空間規(guī)劃關(guān)系Fig.3 Relationship between coastal zone planning and territorial spatial planning

沿海?。▍^(qū)、市）的省級(jí)國土空間規(guī)劃和沿海市縣的國土空間總體規(guī)劃中，應(yīng)該設(shè)立涉海專篇，該部分是海洋空間保護(hù)開發(fā)利用修復(fù)的總體部署和統(tǒng)籌安排（圖4），是海域開發(fā)保護(hù)的基本依據(jù)，是海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)；在海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃中，需要執(zhí)行國土空間總體規(guī)劃涉海篇章的規(guī)定和要求，重點(diǎn)落實(shí)用途管制，細(xì)化陸海統(tǒng)籌具體要求，提出劃區(qū)劃線等規(guī)劃實(shí)施手段，對(duì)涉海行業(yè)規(guī)劃具有“控制約束”作用；在沿海地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃中，不管是沿海城市控制性詳細(xì)規(guī)劃還是沿海村莊規(guī)劃，都需要將海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃中的劃區(qū)劃線等管控要求，作為強(qiáng)制性要素落實(shí)到控規(guī)和鄉(xiāng)村規(guī)劃的法定文件中。

圖4 國土空間總體規(guī)劃涉海專篇與海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃關(guān)系Fig.4 Relationship between sea-related articles and coastal zone special planning in territorial spatial planning

目前各級(jí)國土空間規(guī)劃關(guān)于陸海統(tǒng)籌和海岸帶規(guī)劃的表達(dá)深度仍在探索中，青島、深圳等城市已取得一定經(jīng)驗(yàn)，普遍認(rèn)為陸海統(tǒng)籌的核心空間載體是海岸帶地區(qū)，省級(jí)和市縣級(jí)海岸帶地區(qū)范圍可以差異化劃定，管控側(cè)重點(diǎn)也有所不同（李孝娟等，2019；李欣等，2020b；林靜柔等，2021）?？傮w上，國內(nèi)大部分的海岸帶規(guī)劃始終延續(xù)“劃區(qū)劃線”的管控方法，但也存在差異：1）開發(fā)活動(dòng)對(duì)水資源依賴程度尚未形成統(tǒng)一共識(shí)，對(duì)于“賴海項(xiàng)目”的用途和活動(dòng)沒有統(tǒng)一的術(shù)語界定和分類，不利于海岸帶管理制度建設(shè)和后續(xù)的用途管制；2）在提出管制要求時(shí)，都在不同程度上存在籠統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)化的問題，沒有充分考慮到局部差異性、社會(huì)發(fā)展的綜合性和實(shí)踐應(yīng)用的復(fù)雜性，導(dǎo)致管制政策可操作性不強(qiáng)。

1.3 陸海統(tǒng)一用途管制的問題與要求

1.3.1 陸海用途管制體系仍需完善 國土空間規(guī)劃改革背景下海域使用依據(jù)發(fā)生轉(zhuǎn)變，省級(jí)規(guī)劃聚焦在宏觀的陸海分區(qū)管控，市級(jí)規(guī)劃則重點(diǎn)管控陸海用途分類（圖5）。海域管控范圍為平均大潮高潮時(shí)水陸分界痕跡線向海一側(cè)，海洋功能區(qū)劃分區(qū)至二級(jí)類，但目前海域管理板塊的詳細(xì)規(guī)劃管控內(nèi)容仍缺位，在實(shí)際操作層面無法像陸域一樣實(shí)行精細(xì)化的用途管制。

圖5 國土空間規(guī)劃體系不同類型規(guī)劃涉海內(nèi)容Fig.5 Sea-related content of different types of territorial spatial planning system

1.3.2 省級(jí)層面?zhèn)戎啬繕?biāo)引導(dǎo) 按照《省級(jí)國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》（自然資源部，2020a），省級(jí)層面陸海統(tǒng)籌主要是控制各類用地用海的目標(biāo)年的面積和比重，明確海洋開發(fā)保護(hù)空間，提出海域、海島與岸線資源保護(hù)利用目標(biāo)，提出存量圍填海的利用方向，明確無居民海島保護(hù)利用的底線要求，提出海洋生態(tài)修復(fù)和整治目標(biāo)、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)工程，針對(duì)開發(fā)活動(dòng)造成的濱海濕地大面積減少、自然岸線銳減等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)受損退化等問題，通過開展整治和修復(fù)，逐步恢復(fù)遭到破壞的海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，提高海洋生物多樣性，促進(jìn)海洋生態(tài)安全屏障建設(shè)。

1.3.3 市級(jí)層面?zhèn)戎赜猛竟芸?按照《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（自然資源部，2020b），市級(jí)層面重在統(tǒng)籌全域空間利用和功能用途劃定，實(shí)現(xiàn)海岸帶陸海兩側(cè)的功能用途無沖突。依照海洋資源環(huán)境承載能力和陸海主體功能分區(qū)，統(tǒng)籌謀劃陸域、海域開發(fā)布局，協(xié)調(diào)匹配陸海主體功能定位、空間格局劃定、開發(fā)強(qiáng)度管控，實(shí)現(xiàn)陸海產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等一體化統(tǒng)籌發(fā)展。

1.3.4 陸海用途分類實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一 《國土空間調(diào)查、規(guī)劃和用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資源部，2020c）試圖在全域?qū)崿F(xiàn)陸域、海域用途管制的全覆蓋。該指南遵循陸海統(tǒng)籌原則，在分類體系設(shè)置上，將用海與用地分類作為整體考慮，將陸域國土空間的相關(guān)用途與海洋資源利用的相關(guān)用途在名稱上進(jìn)行統(tǒng)籌和銜接，實(shí)現(xiàn)陸海用途分類統(tǒng)一。該指南要求國家國土調(diào)查以一級(jí)類和二級(jí)類為基礎(chǔ)分類，三級(jí)類為專項(xiàng)調(diào)查和補(bǔ)充調(diào)查的分類，要求國土空間總體規(guī)劃原則上以一級(jí)類為主，可細(xì)分至二級(jí)類；國土空間詳細(xì)規(guī)劃和市縣層級(jí)涉及空間利用的相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，原則上使用二級(jí)類和三級(jí)類。

1.4 陸海統(tǒng)籌的基本原則和管控思路

1.4.1 陸海統(tǒng)籌基本原則 按照國家對(duì)陸海統(tǒng)籌的相關(guān)要求，歸納陸海統(tǒng)籌的基本原則：1）安全底線，突出陸海統(tǒng)籌的安全保障，預(yù)防海平面上升、風(fēng)暴潮、爆炸等安全隱患；2）生態(tài)優(yōu)先，按照生態(tài)文明理念，不斷提升沿海地區(qū)的生態(tài)健康，減少生態(tài)污染與破壞；3）功能匹配，建立統(tǒng)一的陸海開發(fā)空間格局，統(tǒng)籌陸海資源開發(fā)與產(chǎn)業(yè)功能布局；4）公共開放，在安全、生態(tài)、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，以人為本，加強(qiáng)濱海的開放性與公共性。

1.4.2 陸海統(tǒng)籌管控思路 由于目前中國的海岸帶管理政策仍以自然岸線保有率的單一指標(biāo)為抓手，除福建、江蘇、青島、威海等少數(shù)國內(nèi)省市已出臺(tái)海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例外，其他省市基本是以《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》等國家層面政策文件為依據(jù)，就單一指標(biāo)層層下發(fā)文件開展管控工作，與綜合性極強(qiáng)的海岸帶規(guī)劃不相符合。2017年廣東省在實(shí)踐過程中提出了“陸海分別劃定三區(qū)三線”“陸海一體三生空間”等海岸帶規(guī)劃體系和創(chuàng)新內(nèi)容，成為“多規(guī)合一”背景下海岸帶資源管控的成功案例，也為后期廣東省國土空間規(guī)劃和廣東沿海各市海岸帶規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。

2018年國土空間規(guī)劃體系改革以來，深圳、珠海、青島、威海等城市已經(jīng)開展了新時(shí)期的國土空間總體規(guī)劃和海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，陸海統(tǒng)籌管理機(jī)制也在逐步理順，綜合來看，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：

一是基于事權(quán)管理的層次，基本明確陸海統(tǒng)籌的海岸帶范圍按照省級(jí)和市級(jí)分層劃定。省級(jí)側(cè)重于全域協(xié)調(diào)，由于陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要考慮入海河道的流域腹地、海洋產(chǎn)業(yè)布局需要考慮全域的產(chǎn)業(yè)空間統(tǒng)籌等因素，范圍一般涵蓋沿?？h級(jí)行政區(qū)的陸域行政管轄范圍及領(lǐng)海外部界線以內(nèi)的省管轄海域范圍。市級(jí)側(cè)重于資源管控，涉及海岸線兩側(cè)的敏感地帶，重點(diǎn)管控賴海產(chǎn)業(yè)布局、城市風(fēng)貌塑造、公共空間系統(tǒng)等，陸域范圍以沿海第一條城市主干道、濱海公路為界，或者以沿海山體分水嶺為界，或者以海岸線內(nèi)側(cè)2 km為界，海域范圍以近海第一條航道為界，或者15 m等深線為界，或者海岸線外側(cè)1 km為界，情況特殊下可以包含全部管轄海域，各地根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行劃定。

二是越來越趨向于劃定統(tǒng)一的“X區(qū)X線”，但具體的管控要素各有不同。隨著“多規(guī)合一”的推進(jìn)，在延續(xù)海岸帶劃區(qū)劃線管控的基礎(chǔ)上，不同城市和地區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)和發(fā)展需求不斷探索海岸帶規(guī)劃體系和內(nèi)容創(chuàng)新。如威海市通過制定地方海岸帶保護(hù)條例，整體建立“三區(qū)三線”政策管控辦法，將各類控制要素落實(shí)到規(guī)劃建設(shè)管理文件中，并提出了三大規(guī)劃策略：1）以精心保護(hù)為宗旨，締造生態(tài)海岸帶；2）以精美品質(zhì)為目標(biāo)，塑造魅力海岸帶；3）以精細(xì)管控為手段，打造和諧海岸帶。

三是規(guī)劃編制過程中注重問題導(dǎo)向和政策導(dǎo)向，更加精細(xì)化統(tǒng)籌海陸空間的管控。按照“為什么而管——管什么——如何管——誰來管——誰監(jiān)督”的邏輯主線，各地都更加注重陸海資源評(píng)價(jià)和海岸帶問題臺(tái)賬的梳理，明確規(guī)劃解決途徑，提出可操作性更強(qiáng)的政策建議。以青島市為例，該市在探索海岸線、潮間帶、圍填海、土地、海島等資源統(tǒng)籌優(yōu)化配置和實(shí)施用途管制的規(guī)劃路徑，退養(yǎng)還灘、退圍還海、退堤還濕的方法、途徑和政策，以及綜合性的海岸退縮線政策，提升濱海人居環(huán)境的規(guī)劃途徑和政策等方面，進(jìn)行了較為深入的研究（李欣等，2020a；王天青等，2021）。

2 廣東省陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管控策略

2.1 陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管控模式

借鑒國際海岸帶規(guī)劃“綠色健康”和“綜合管理”的理念，提出保護(hù)、利用、特色“三位一體”的陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管控模式?！氨Ｗo(hù)”體現(xiàn)的是“共生與永續(xù)”，核心是在充分了解海岸帶的資源狀況的前提下，對(duì)海岸帶資源進(jìn)行整體保護(hù)，以達(dá)到人與自然的和諧共生以及永續(xù)利用；“利用”體現(xiàn)的是“效益與和諧”，核心是在對(duì)海岸帶進(jìn)行資源保護(hù)的前提下，研究如何對(duì)海岸帶進(jìn)行有序、高效的合理開發(fā)，以保證海岸帶的可持續(xù)發(fā)展；“特色”體現(xiàn)的是“陽光與文化”，核心是將海岸帶地區(qū)打造成為區(qū)域內(nèi)獨(dú)具特色的“陽光海岸帶”和“文化海岸帶”。

2.2 陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管控策略

2.2.1 生態(tài)保護(hù)策略

1）加強(qiáng)海岸帶生態(tài)空間管控

首先，陸海統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)和重要區(qū)，確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，保留重要的山海通廊、河流綠地廊道，消除陸域、海域生態(tài)斑塊保護(hù)等級(jí)不匹配等矛盾；其次，強(qiáng)化陸?？臻g分區(qū)統(tǒng)一銜接，對(duì)于海岸線兩側(cè)的陸海生態(tài)空間，統(tǒng)一確定為生態(tài)保護(hù)區(qū)或生態(tài)控制區(qū)，并將其中的陸域和海域生態(tài)保護(hù)紅線連接閉合，確保紅樹林、濱海鹽沼、河口等陸海連續(xù)分布的生態(tài)系統(tǒng)或其他自然區(qū)域得到完整保護(hù)或保留；再次，優(yōu)化海岸帶自然保護(hù)地，整合優(yōu)質(zhì)海岸帶生態(tài)資源，在湛江雷州半島、深圳大鵬半島等陸海生態(tài)資源集中地區(qū)，謀劃建立跨越海陸邊界、行政區(qū)劃的海岸帶國家公園；最后，制定專門的海岸帶生態(tài)空間管控要求，細(xì)化陸域和海洋生態(tài)空間管控要求，生態(tài)保護(hù)紅線外的海洋生態(tài)空間制定正面清單管理。

2）建立海陸一體化生態(tài)管控網(wǎng)絡(luò)

首先，劃分“區(qū)域—流域—海域”管控單元，基于海洋環(huán)境容量控制河流入海污染物總量，遵循“以海定陸、以水定城”的理念，按照“區(qū)域—流域—海域”逐級(jí)管控思維，將廣東省劃分為海島區(qū)、珠江口灣區(qū)、沿海區(qū)、沿江區(qū)、沿河區(qū)5種類型，構(gòu)建海陸統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境分類治理模式；其次，推進(jìn)入海河口的保護(hù)修復(fù)，制定廣東省重要入海河流名錄，明確重要河口藍(lán)綠基底控制區(qū)的劃定原則和保護(hù)范圍，保護(hù)河口特有的生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀和藍(lán)綠生態(tài)廊道；再次，加強(qiáng)海岸線整治修復(fù)，通過退圍還海、退養(yǎng)還灘、退耕還濕等方式，逐步修復(fù)已被破壞的濱海濕地，建設(shè)生態(tài)海堤，逐步修復(fù)受損的岸線，促進(jìn)人工岸線向生態(tài)岸線轉(zhuǎn)變，不斷提升海岸帶生態(tài)功能。

3）加強(qiáng)紅樹林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，提升生物多樣性水平

首先，優(yōu)先保護(hù)廣東特有的紅樹林生態(tài)系統(tǒng)，將紅樹林相關(guān)自然保護(hù)地，以及自然保護(hù)地外的紅樹林、紅樹林適宜恢復(fù)區(qū)域，全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)；其次，全省統(tǒng)籌部署紅樹林生態(tài)修復(fù)工作，明確紅樹林保護(hù)修復(fù)的區(qū)域布局、建設(shè)任務(wù)、重點(diǎn)內(nèi)容；再次，以典型生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)為切入點(diǎn)，布局海岸帶生物多樣性保護(hù)項(xiàng)目，針對(duì)中華白海豚、海龜、黑臉琵鷺等廣東珍稀瀕危物種，修復(fù)自然生境，開展動(dòng)態(tài)監(jiān)測。

2.2.2 開發(fā)利用策略 延伸陸海產(chǎn)業(yè)鏈條，建設(shè)海洋產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。首先，強(qiáng)化陸地與海洋產(chǎn)業(yè)的有效對(duì)接，把海洋資源的開發(fā)利用與陸地空間的結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，形成資源合理利用、環(huán)境有效保護(hù)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的海洋產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈（圖6），推進(jìn)跨行政區(qū)整合海洋資源，積極培育半徑15 km 的科研、生產(chǎn)、加工、銷售一體化的海洋全產(chǎn)業(yè)鏈；其次，強(qiáng)化海岸帶功能分層復(fù)合布局，圍繞陸海產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、港產(chǎn)城一體化發(fā)展、海洋一二三融合等發(fā)展理念，優(yōu)先保證賴水用途，如漁業(yè)、濱海旅游、港口碼頭、船舶制造等功能，將適合的功能分別在腹地、近岸、臨海、海上等不同區(qū)域，與公共活動(dòng)、娛樂、休閑設(shè)施相結(jié)合，海岸線近岸地區(qū)強(qiáng)化復(fù)合集約布局，融合公共綠地和商業(yè)、文娛、旅游等多種功能；再次，加強(qiáng)重點(diǎn)開發(fā)類資源統(tǒng)籌利用和管控，優(yōu)化港口布局，有效提高港口岸線利用效率，建設(shè)分工合理的港口群，避免惡性競爭，引導(dǎo)傳統(tǒng)漁港向現(xiàn)代化綜合漁港、生活類城市功能發(fā)展，同時(shí)融入城市服務(wù)、濱海旅游等復(fù)合功能，沿海石化基地與城市生活區(qū)設(shè)置足夠?qū)挾鹊纳鷳B(tài)隔離帶，盡量將危險(xiǎn)品倉儲(chǔ)置于離島，確保距離城區(qū)的最大安全距離。

圖6 廣東省海岸帶產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈布局Fig.6 Industrial ecosphere layout of coastal zone in Guangdong Province

2.2.3 特色塑造策略

1）以濱海綠道塑造海洋魅力，豐富“山、海、城”游玩體驗(yàn)

首先，以1 875 km的濱海公路串接起豐富的旅游資源，充分展現(xiàn)廣東最美的海灣、沙灘、海島和海洋生物等生態(tài)景觀資源；其次，打造半徑30 km的港深珠澳海洋休閑圈，全面加強(qiáng)廣東與港澳的旅游合作，增加海島出入境口岸，放開游艇航行管理限制，發(fā)展郵輪、游艇、帆船等三大航海體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)。

2）建設(shè)集旅、居、業(yè)于一體的濱海都市

兼顧多樣功能，濱海沿線布局重大文化設(shè)施與文化街區(qū)，通過預(yù)留濱海生態(tài)廊道和構(gòu)建垂直海岸線的濱海街道、立體公共空間連接體系，形成系統(tǒng)連續(xù)的濱海慢行系統(tǒng)和宜人尺度的濱海街區(qū)，提升濱海公共空間的可達(dá)性與連通性。

3）塑造濱海特色景觀，提供海上看廣東的新視角

充分展現(xiàn)廣東的亞熱帶濱海風(fēng)情，引導(dǎo)城市濱海天際線，按照濱海建筑和山體韻律起伏的“雙W”原則，形成背景山體與前景建筑起伏變化的沿岸輪廓效果。

3 廣東省陸海統(tǒng)籌管控方法

3.1 明確陸海統(tǒng)籌區(qū)線管控要求

在省級(jí)層面劃定陸海統(tǒng)籌管控分區(qū)與控制線，對(duì)應(yīng)海岸線的分段，指導(dǎo)下層次海岸帶分類實(shí)施、分區(qū)精細(xì)化管控。在陸海資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，綜合考慮海岸帶生態(tài)敏感性和相關(guān)法規(guī)控制要求，銜接落實(shí)各類涉海規(guī)劃提出的剛性要求，針對(duì)陸海統(tǒng)籌涉及的資源要素，劃分嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、優(yōu)化利用區(qū)。

在劃線管控上，首先，嚴(yán)格落實(shí)自然岸線保有率，結(jié)合海岸線修測，確定自然岸線的空間分布；其次，劃定海岸建設(shè)后退線，防止海岸受到人工侵占和自然侵蝕，保護(hù)沿海區(qū)域及近海水質(zhì)，提供自然海岸線的開放空間環(huán)境，促進(jìn)沿海地區(qū)的可持續(xù)管理；再次，劃定入海河道控制線，保護(hù)生態(tài)緩沖區(qū)，保持河口濕地的原始面貌與功能，保護(hù)生物多樣性和珍惜物種資源，保持河口地帶的景觀開敞性。

3.2 完善海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度

加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系建設(shè)，推進(jìn)“灣長制”等制度建設(shè)，推動(dòng)紅樹林保護(hù)修復(fù)立法，探索海洋生物多樣性保護(hù)立法；實(shí)行排海污染物排放總量控制制度，建立陸海環(huán)境統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

建全海岸帶生態(tài)保護(hù)管理體制，包括海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警協(xié)調(diào)機(jī)制、近岸海域垃圾清理聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制等；構(gòu)建海洋生態(tài)損害賠償機(jī)制，建立海岸線分類保護(hù)制度，嚴(yán)格保護(hù)特殊岸線，限制建設(shè)項(xiàng)目占用自然岸線；完善海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式對(duì)海洋保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)與修復(fù)進(jìn)行補(bǔ)償。

3.3 建立海岸帶重點(diǎn)資源項(xiàng)目庫

2010年以來，廣東省實(shí)施的海岸帶生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目包括國家海域海島整治修復(fù)項(xiàng)目、“藍(lán)色海灣”建設(shè)項(xiàng)目、“美麗海灣”試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、省級(jí)海域使用金整治修復(fù)支持項(xiàng)目和地方政府自籌資金整治修復(fù)項(xiàng)目5個(gè)方面。

借鑒美國海岸帶管理計(jì)劃，如由政府制定的5年一次的海岸帶改善項(xiàng)目、每年的海岸帶非點(diǎn)源污染控制項(xiàng)目和由民間組織向地方政府提供資金的海岸與河口土地保護(hù)項(xiàng)目。廣東省可以采取自上而下的整治修復(fù)項(xiàng)目與自下而上的沿海保護(hù)項(xiàng)目相結(jié)合的方式，除了國家和省級(jí)按年度列出海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目外，可以由地方和民間每年向廣東省申報(bào)具體的沿海保護(hù)項(xiàng)目，以市場類項(xiàng)目為主開展海岸帶保護(hù)與利用。

3.4 探索陸海使用權(quán)的立體分層設(shè)權(quán)

強(qiáng)化海岸帶地區(qū)的立體開發(fā)。按照中央統(tǒng)一部署，支持深圳率先提升城市空間統(tǒng)籌管理水平，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，推動(dòng)在建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，探索按照海域的水面、水體、海床、底土分別設(shè)立使用權(quán)，促進(jìn)空間合理開發(fā)利用。后續(xù)進(jìn)一步在廣東省其他地區(qū)推廣陸海的立體分層使用。

海岸帶的陸域部分強(qiáng)化濱海地下空間利用和空中連廊建設(shè)，使濱海公共空間與周邊城市空間實(shí)現(xiàn)地上與地下相連，實(shí)現(xiàn)交通易達(dá)性和步行人性化；海域部分根據(jù)海洋資源種類和利用方式，評(píng)估海域分層使用的可行性，建立適宜的“功能組合清單”，并結(jié)合清單制定各類用海活動(dòng)的限制性措施，推動(dòng)海洋國土空間用途管制向三維管理轉(zhuǎn)變。

4 結(jié)論與討論

陸海統(tǒng)籌是貫穿各個(gè)規(guī)劃層次的新理念，在不同層面的具體方法不一，宏觀層面?zhèn)戎毓芸睾图s束，中微觀層面?zhèn)戎卦O(shè)計(jì)和引導(dǎo)。為了實(shí)現(xiàn)有效的陸海統(tǒng)籌，首先，建議在國土空間規(guī)劃體系中，明確將海岸帶作為陸海統(tǒng)籌重點(diǎn)區(qū)域，按照類似歷史文化名城等特殊政策區(qū)進(jìn)行管控；其次，堅(jiān)持按照“保護(hù)、利用、特色”三位一體的原則，結(jié)合各地陸海統(tǒng)籌的實(shí)際問題，提出更具可實(shí)施性的規(guī)劃策略；再次，建議加快改革海岸帶綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建統(tǒng)一的決策管理平臺(tái)，加強(qiáng)海岸帶規(guī)劃與陸海用途管制的銜接，結(jié)合事權(quán)管理改革，進(jìn)一步明晰不同層次的國土空間陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管控的操作細(xì)則；最后，要加快推動(dòng)沿海省份的海岸帶綜合保護(hù)與利用條例的出臺(tái)，完善沿海市縣的海岸帶相關(guān)地方規(guī)章制度，深化海岸帶地區(qū)規(guī)劃建設(shè)管控規(guī)范和技術(shù)指引，包括海岸建設(shè)退縮線、海岸配套設(shè)施、濱海公共空間等方面的銜接要求和技術(shù)導(dǎo)則，細(xì)化陸海統(tǒng)籌和海岸帶管控要求。

目前，雖然中國很多沿海省份和城市已在陸海統(tǒng)籌相關(guān)規(guī)劃和管控方法上開展了很多有益的嘗試，但從科學(xué)合理的陸海統(tǒng)籌角度看，還有很多可以繼續(xù)討論之處：

第一，海岸帶地區(qū)需要專門立法。陸海統(tǒng)籌的重點(diǎn)是海岸帶地區(qū)，中國雖然在涉及海岸帶范圍的陸域有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》等法律，海域有《海域使用管理法》《海島法》《圍填海管控辦法》《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》等法律法規(guī)，但缺少針對(duì)海岸帶地區(qū)的專門立法。美國、英國、日本等沿海國家都在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度時(shí)完成了海岸帶立法，中國沿海地區(qū)經(jīng)過改革開放后的飛速發(fā)展，暴露出陸海統(tǒng)籌一系列的問題，急需對(duì)海岸帶地區(qū)的專門立法開展討論，促進(jìn)國土空間永續(xù)發(fā)展。

第二，有些沿海省份和城市雖然成立了海岸帶管理管委會(huì)，但在實(shí)際操作中，由于缺少可行的協(xié)調(diào)機(jī)制和管理方法，海岸帶立法未能得到有效落實(shí)。因此，亟需建立科學(xué)合理的陸海資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，為陸海資源的集約節(jié)約利用提供保障。

第三，省級(jí)層面海岸帶規(guī)劃重原則、粗線條、偏重政策管控，詳細(xì)管控需要到下一級(jí)規(guī)劃中才能落位，而市級(jí)海岸帶規(guī)劃要求岸段分割與管控更精細(xì)，管控內(nèi)容更深化、更剛性，這些管控方法都還在探索中。

總體上，要真正實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌，需要破除“重陸輕?！钡膫鹘y(tǒng)思維，準(zhǔn)確把握陸域海域空間治理的整體性和聯(lián)動(dòng)性，堅(jiān)持跨界融合的方法，尋找更加精細(xì)化的海岸帶空間規(guī)劃路徑和陸海統(tǒng)籌資源管控方法。