面向全域全要素的廣州市國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系研究

黃慧明，韓文超，朱 紅

（廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣州 510060）

規(guī)劃過(guò)程是為實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)而按計(jì)劃與規(guī)則不斷付諸實(shí)施的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程需要不同的實(shí)施主體，也就產(chǎn)生了規(guī)劃層級(jí)。規(guī)劃最終目標(biāo)需要在各規(guī)劃層級(jí)中逐步落實(shí)，也即產(chǎn)生了規(guī)劃傳導(dǎo)體系。規(guī)劃傳導(dǎo)既表現(xiàn)為上層級(jí)規(guī)劃對(duì)下層級(jí)規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)與剛性約束，也表現(xiàn)為下層級(jí)規(guī)劃對(duì)上層級(jí)規(guī)劃內(nèi)容的深化細(xì)化與矯正反饋。1999年歐盟《歐洲空間發(fā)展展望（ESDP）》的正式出版使“空間規(guī)劃”（spatial planning）作為一種新的規(guī)劃理念逐漸成為歐洲規(guī)劃發(fā)展的焦點(diǎn)，經(jīng)過(guò)多年規(guī)劃編制，歐盟各成員國(guó)在縱向?qū)哟紊弦鸦拘纬闪藝?guó)家空間規(guī)劃—區(qū)域政策/國(guó)家—區(qū)域規(guī)劃—土地利用規(guī)劃或物質(zhì)規(guī)劃的層級(jí)體系與規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制（巴里·卡林沃思等，2011），如德國(guó)的聯(lián)邦—州—地區(qū)—地方4層級(jí)體系與荷蘭的全國(guó)、省、市鎮(zhèn)三級(jí)傳導(dǎo)體系。橫向上也逐步把各類(lèi)自然空間納入空間規(guī)劃體系并形成橫向協(xié)調(diào)與傳導(dǎo)機(jī)制。歐盟海洋盆地戰(zhàn)略（European Sea Basins）明確了各國(guó)海洋邊界與主導(dǎo)功能，并形成了波羅的海、北海、黑海等一系列次區(qū)域一體化戰(zhàn)略。在此基礎(chǔ)上，各歐盟成員國(guó)編制各自的海洋空間規(guī)劃，管理各自的海洋空間。日本也在全國(guó)國(guó)土利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃指導(dǎo)下，按照城市地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)、森林地區(qū)、自然公園地區(qū)、自然保護(hù)地區(qū)5種類(lèi)型編制土地利用詳細(xì)規(guī)劃，形成完整的縱向與橫向傳導(dǎo)機(jī)制。

2019年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，確定了“五級(jí)三類(lèi)”的空間規(guī)劃體系，也強(qiáng)調(diào)需重視規(guī)劃的實(shí)施性，健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。目前國(guó)內(nèi)許多學(xué)者已在國(guó)土空間規(guī)劃理念與范式、國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系等方面開(kāi)展了研究。認(rèn)為國(guó)土空間規(guī)劃必須兼顧前瞻性、科學(xué)性和操作性，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向和運(yùn)行導(dǎo)向（莊少勤，2019），既要堅(jiān)持“以人為本”，通過(guò)符合國(guó)情、符合邏輯及操作性強(qiáng)的手段，創(chuàng)造更好的人居環(huán)境（梁鶴年，2019），也要設(shè)計(jì)全新的范式和架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)自然資源保值增值（趙燕菁，2019）。而理順各方事權(quán)、推進(jìn)協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的關(guān)鍵，這需要建立政府權(quán)責(zé)對(duì)等、層級(jí)差異有序以及央地各司其職的規(guī)劃體系（張京祥等，2019；林堅(jiān)等，2019；楊保軍等，2019）。部分學(xué)者以國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為例，分別探討了自然保護(hù)地規(guī)劃的規(guī)劃傳導(dǎo)重點(diǎn)和村莊規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)機(jī)制（袁源等，2020；金云峰等，2020）。也有學(xué)者從地方實(shí)踐出發(fā)，以上海崇明區(qū)規(guī)劃實(shí)踐為例，從戰(zhàn)略意圖傳導(dǎo)、剛性指標(biāo)傳導(dǎo)和柔性管控傳導(dǎo)3個(gè)方面剖析市級(jí)規(guī)劃、單元規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)全過(guò)程（胡智行，2021）。但總體上，目前學(xué)界對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)的探索多局限于橫向或縱向傳導(dǎo)的個(gè)別環(huán)境，缺乏全景式的傳導(dǎo)體系呈現(xiàn)，結(jié)合城市的實(shí)踐案例也較少。

廣州是全國(guó)市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃試點(diǎn)城市，以其為案例進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系探討具有典型性和代表性。因此，本文立足廣州規(guī)劃實(shí)踐工作，在分析廣州原有規(guī)劃傳導(dǎo)體系及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出以全域全要素管控為目標(biāo)，構(gòu)建層級(jí)鮮明、事權(quán)清晰的規(guī)劃傳導(dǎo)體系，以期為全國(guó)其他城市提供參考。

1 廣州原有規(guī)劃傳導(dǎo)體系及存在問(wèn)題

1.1 原城鄉(xiāng)規(guī)劃傳導(dǎo)體系

21 世紀(jì)00 年代后，廣州的總體規(guī)劃－分區(qū)規(guī)劃－詳細(xì)規(guī)劃的三級(jí)規(guī)劃編制體系逐步演變?yōu)椤翱傮w規(guī)劃－控制性詳細(xì)規(guī)劃”兩級(jí)體系。雖然仍保留分區(qū)規(guī)劃作為一個(gè)可編制選項(xiàng)①2014年《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第十三條進(jìn)一步明確了現(xiàn)行廣州的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要，特定地區(qū)編制特定地區(qū)總體規(guī)劃，其余地區(qū)按照功能分區(qū)和組團(tuán)編制分區(qū)規(guī)劃，鎮(zhèn)總體規(guī)劃納入分區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌編制。，但實(shí)施過(guò)程中分區(qū)規(guī)劃并沒(méi)有成為一個(gè)法定的規(guī)劃層級(jí)（圖1）。兩級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)的主要特點(diǎn)如下：

圖1 《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（廣州市人大常委會(huì)，2014）提出的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制Fig.1 Planning transmission mechanism proposed by Guangzhou Town and Country Planning Regulations(Guangzhou Municipal People's Congress,2014)

1）用地方面，建立了全域以“三區(qū)四線”、中心城區(qū)以建設(shè)用地地類(lèi)為主的用途管制總控傳導(dǎo)機(jī)制?！叭齾^(qū)四線”（禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)，綠線、藍(lán)線、紫線、黃線）重點(diǎn)通過(guò)文本強(qiáng)制性條文和詳細(xì)圖紙進(jìn)行管控，并要求控制性詳細(xì)規(guī)劃成果專(zhuān)章闡釋“三區(qū)四線”落實(shí)情況。中心城區(qū)則通過(guò)詳細(xì)的用地規(guī)劃圖進(jìn)行管控，這種較為剛性的、“一竿子捅到底”的傳導(dǎo)模式，導(dǎo)致總體層面的用地圖容易變?yōu)榭匾?guī)層面的用地拼合圖，從而弱化了戰(zhàn)略管控性。

2）設(shè)施方面，建立了市級(jí)—區(qū)級(jí)—街道級(jí)—居委級(jí)設(shè)施規(guī)劃傳導(dǎo)體系?？傮w規(guī)劃對(duì)市、區(qū)的重大公服、市政、交通類(lèi)設(shè)施提出數(shù)量指標(biāo)要求和位置布局要求?？匾?guī)一方面落實(shí)總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃確定的重大設(shè)施布局，明確用地范圍；另一方面要配齊各類(lèi)街道、居委級(jí)設(shè)施。但由于總體規(guī)劃存在中心城區(qū)過(guò)細(xì)、外圍地區(qū)過(guò)粗的問(wèn)題，導(dǎo)致設(shè)施布局在傳導(dǎo)中不能完全落實(shí)。如總體規(guī)劃劃定的許多220 kV變電站在控規(guī)具體落地時(shí)存在較大調(diào)整。

3）專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃方面，將村莊規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系并嘗試進(jìn)行總－控傳導(dǎo)?？傮w規(guī)劃層面確定村莊分類(lèi)與政策分區(qū)，并做出相關(guān)指引；村莊經(jīng)批準(zhǔn)后納入控規(guī)并實(shí)施相應(yīng)管控，核發(fā)鄉(xiāng)村許可證。但實(shí)施過(guò)程中，由于村莊規(guī)劃包含大量非建設(shè)用地，且涉及集體建設(shè)用地確權(quán)，村莊“掛起建設(shè)用地”②指規(guī)劃復(fù)耕而實(shí)際還是村莊建設(shè)用地的用地。、村莊留用地、新增分戶用地等不確定問(wèn)題，導(dǎo)致除城中村以外的村莊納入控規(guī)體系存在很大困難。

1.2 土地利用規(guī)劃的傳導(dǎo)體系

2012年廣州通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)，探索不打破各區(qū)（縣級(jí)市）行政區(qū)界，編制功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃，取代縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃。全市基本形成了“市域—功能片區(qū)”兩級(jí)體系。功能片區(qū)規(guī)劃的修改由市政府審批，在一定程度上增加了自下而上的反饋能力。土地利用規(guī)劃傳導(dǎo)體系的主要特點(diǎn)如下。

1）規(guī)劃內(nèi)容側(cè)重于耕地保護(hù)與建設(shè)用地控制，各級(jí)規(guī)劃內(nèi)容重點(diǎn)差別不大，上下一般粗，傳導(dǎo)體系比較剛性。各級(jí)土地利用總體規(guī)劃通過(guò)規(guī)劃指標(biāo)、用途管制、重大建設(shè)安排和實(shí)施責(zé)任的逐級(jí)分解實(shí)現(xiàn)傳導(dǎo)，下位規(guī)劃不得突破上級(jí)規(guī)劃的約束性指標(biāo)要求。市級(jí)規(guī)劃主要?jiǎng)澐滞恋乩霉δ芊謪^(qū)，功能片區(qū)級(jí)規(guī)劃劃定土地用途分區(qū)并落實(shí)地塊用途，實(shí)際規(guī)劃用地審批管理最終以鎮(zhèn)級(jí)深度的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)為依據(jù)。

2）傳導(dǎo)過(guò)程環(huán)環(huán)相扣，監(jiān)管水平較高。土地利用總體規(guī)劃采用自上而下的指標(biāo)分配方法，控制耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模等，通過(guò)目標(biāo)責(zé)任考核的方式予以落實(shí)。此外，還通過(guò)制定土地利用年度計(jì)劃、用途管制與轉(zhuǎn)用許可、用地規(guī)劃預(yù)審、項(xiàng)目建設(shè)和檢查督察等方式，推進(jìn)實(shí)施監(jiān)督。

3）規(guī)劃傳導(dǎo)主要在各級(jí)土地利用總體規(guī)劃間，缺乏詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)體系。按照土地利用規(guī)劃“不進(jìn)城”的制度設(shè)計(jì)，其城鄉(xiāng)建設(shè)用地只明確區(qū)分城鎮(zhèn)用地、村莊用地和采礦用地等主要用途，進(jìn)一步的細(xì)化安排則由城鄉(xiāng)規(guī)劃明確。因此土地利用規(guī)劃沒(méi)有設(shè)置詳細(xì)規(guī)劃和更進(jìn)一步的細(xì)化用途分類(lèi)進(jìn)行管控傳導(dǎo)。

1.3 自然資源規(guī)劃傳導(dǎo)體系

在自然資源方面也存在林業(yè)、海洋等規(guī)劃，其規(guī)劃體系、規(guī)劃管控和傳導(dǎo)邏輯與土地利用總體規(guī)劃高度類(lèi)似，但規(guī)劃基礎(chǔ)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和政策法規(guī)體系建設(shè)方面相比略差。

林地保護(hù)利用規(guī)劃一般分為國(guó)家、省級(jí)和縣區(qū)級(jí)3個(gè)層次，規(guī)劃主要內(nèi)容包括林地資源現(xiàn)狀管理、林地用途管制與分級(jí)管理、林地結(jié)構(gòu)調(diào)整與利用經(jīng)營(yíng)、林地補(bǔ)充以及林地保護(hù)工程措施等。規(guī)劃層次上，全國(guó)和省級(jí)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略性、政策性，縣區(qū)級(jí)規(guī)劃突出空間性和操作性，規(guī)劃縱向傳導(dǎo)內(nèi)容有限。

海洋功能區(qū)劃是最主要的海洋類(lèi)空間規(guī)劃，劃分為國(guó)家、省、市、縣4級(jí)，主要內(nèi)容是逐級(jí)對(duì)海域進(jìn)行分區(qū)并確定其主要功能，明確開(kāi)發(fā)保護(hù)重點(diǎn)和管理措施。在空間規(guī)劃管控傳導(dǎo)上是隨著規(guī)劃范圍遞進(jìn)，具體邊界和管控措施逐步明確的過(guò)程。

1.4 原有規(guī)劃傳導(dǎo)體系之間存在的主要問(wèn)題

從指標(biāo)、控制線、功能區(qū)與用地、設(shè)施要素與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃4個(gè)方面對(duì)原有各規(guī)劃的傳導(dǎo)體系作對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：

1）從指標(biāo)傳導(dǎo)看，各類(lèi)規(guī)劃的空間數(shù)據(jù)不統(tǒng)一造成底數(shù)混亂，預(yù)期性發(fā)展性指標(biāo)在傳導(dǎo)過(guò)程中較難分解。比如很難將城鄉(xiāng)規(guī)劃中預(yù)測(cè)的規(guī)劃人口精準(zhǔn)分配到區(qū)或單元，因?yàn)槿丝谧冞w與流動(dòng)本身就是資源配置的結(jié)果而非規(guī)劃的目標(biāo)。

2）從控制線傳導(dǎo)看，存在多個(gè)管控內(nèi)容和重點(diǎn)不統(tǒng)一的控制線體系。例如，土地利用規(guī)劃劃定的“四區(qū)”是對(duì)規(guī)劃用地的管控，與主要用地類(lèi)型掛鉤。城鄉(xiāng)規(guī)劃劃定的“三區(qū)”是按土地適宜性和政策約束要求制定，主要體現(xiàn)對(duì)建設(shè)活動(dòng)的空間準(zhǔn)入，兩者劃定邏輯完全不同導(dǎo)致互相交織。

3）從功能區(qū)與用地傳導(dǎo)看，各規(guī)劃劃定“功能區(qū)”的尺度與精度都不一致，缺乏統(tǒng)一的主體功能引導(dǎo)，無(wú)法覆蓋到全域全要素，也難以直接傳導(dǎo)到用地地類(lèi)。

4）從設(shè)施要素傳導(dǎo)與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃傳導(dǎo)看，原城鄉(xiāng)規(guī)劃的傳導(dǎo)體系相對(duì)比較完善，協(xié)調(diào)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃比較全面，但也面臨總體規(guī)劃規(guī)定過(guò)細(xì)、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃主從不清等問(wèn)題。

以上問(wèn)題的根源還在于中央、地方政府的管制取向與事權(quán)博弈，以及部門(mén)職能的重疊與錯(cuò)位。土地與自然資源類(lèi)規(guī)劃代表中央政府對(duì)資源保護(hù)與建設(shè)用地增長(zhǎng)控制的治理體系，因此其傳導(dǎo)比較嚴(yán)密與剛性。城鄉(xiāng)規(guī)劃代表地方政府對(duì)未來(lái)資源進(jìn)行的有效配置，具有發(fā)展目標(biāo)的多元化與不確定性，因此其傳導(dǎo)更加具有戰(zhàn)略性與彈性。

2 廣州國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的整體構(gòu)建

2.1 構(gòu)建的原則

針對(duì)原有各類(lèi)規(guī)劃傳導(dǎo)體系存在的問(wèn)題與新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃全域全要素的管控要求，新的空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系應(yīng)把握好以下原則。

1）把握好“上”與“下”的關(guān)系，構(gòu)建一種新型的“雙向互動(dòng)”傳導(dǎo)的關(guān)系。廣州作為改革開(kāi)放前沿地與實(shí)際管理服務(wù)人口超過(guò)2 000 萬(wàn)的超大城市，涉及的發(fā)展與保護(hù)問(wèn)題多且復(fù)雜。因此，一方面“自上而下”傳導(dǎo)的剛性內(nèi)容要清晰精要，傳導(dǎo)規(guī)則要有完善的制度支撐；另一方面，要充分考慮廣州城市發(fā)展的特征和已有的規(guī)劃體系基礎(chǔ)，設(shè)立反饋機(jī)制，為區(qū)級(jí)政府、街道等地方管理主體的發(fā)展訴求提供反饋與聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，為下位規(guī)劃提供深化預(yù)留空間，按照“事權(quán)?體系?內(nèi)容”相對(duì)應(yīng)的原則探索形成“雙向互動(dòng)”的傳導(dǎo)路徑。

2）把握好“主”與“從”的關(guān)系，讓國(guó)土空間規(guī)劃切實(shí)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃起到約束指導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)有效橫向傳導(dǎo)。其核心：一是地位上強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性、權(quán)威性；二是機(jī)制上圍繞國(guó)土空間規(guī)劃形成各部門(mén)“共編共管共用”的模式；三是技術(shù)上要與各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的用途管制手段與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行充分對(duì)接，使國(guó)土空間規(guī)劃真正從“多規(guī)”的“容器”變?yōu)椤叭谄鳌薄?/p>

3）把握好“管”與“治”的關(guān)系，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的公共政策屬性使其成為城市現(xiàn)代化治理的有效工具。國(guó)土空間規(guī)劃核心是空間資源的有效配置，但這需要通過(guò)公眾利益協(xié)調(diào)，財(cái)稅機(jī)制、金融體系等等多方協(xié)同才能達(dá)成目標(biāo)，否則只是理想藍(lán)圖。因此傳導(dǎo)體系設(shè)置不能只關(guān)注管制，更要關(guān)注形成協(xié)同共治的通道，實(shí)現(xiàn)多元價(jià)值體系下的公共利益最大化。

2.2 體系的構(gòu)建

根據(jù)以上原則，結(jié)合市—區(qū)—街道的行政管理體系，整合原有規(guī)劃管理單元等，優(yōu)化構(gòu)建了廣州“市域—區(qū)—單元—地塊”4個(gè)縱向傳導(dǎo)層級(jí)，以及與各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃協(xié)同編制的橫向聯(lián)動(dòng)體系。實(shí)現(xiàn)全要素三類(lèi)規(guī)劃協(xié)同（圖2）。

圖2 廣州國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系Fig.2 Planning transmission system in Guangzhou territorial space plan

1）總體規(guī)劃層面構(gòu)建“市級(jí)—區(qū)級(jí)”體系

市級(jí)總體規(guī)劃層級(jí)，報(bào)國(guó)務(wù)院審批的市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃嚴(yán)格落實(shí)《市級(jí)指南》的相關(guān)編制要求，明確各項(xiàng)管控內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)、原則、總體布局等，并出臺(tái)《廣州市區(qū)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)指南（征求意見(jiàn)稿）》，按照質(zhì)量提升、布局優(yōu)化和治理有效的原則，分解下達(dá)規(guī)劃核心指標(biāo)和布局要求到各區(qū)。

區(qū)級(jí)總體規(guī)劃層級(jí)，由各區(qū)人民政府組織，與市級(jí)規(guī)劃同步編制，落實(shí)傳導(dǎo)市級(jí)規(guī)劃的國(guó)土空間發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)體系以及相關(guān)剛性管控要求，明確各片區(qū)發(fā)展目標(biāo)與指標(biāo)、空間格局，細(xì)化安排各類(lèi)要素配置、建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃等。各片區(qū)的規(guī)劃指標(biāo)可在不突破總量的前提下，按規(guī)則在區(qū)內(nèi)調(diào)劑使用，實(shí)現(xiàn)一定的上下協(xié)同與動(dòng)態(tài)平衡。

2）詳細(xì)規(guī)劃層面構(gòu)建“單元—地塊”體系

詳細(xì)規(guī)劃改變?cè)裙芸刂苯拥降貕K層面的思路，形成單元—地塊的兩級(jí)傳導(dǎo)路徑，重點(diǎn)探索在單元層面進(jìn)行指標(biāo)總量管控和調(diào)整的動(dòng)態(tài)統(tǒng)籌機(jī)制，推進(jìn)地塊開(kāi)發(fā)控制與指引的剛彈結(jié)合。

單元詳細(xì)規(guī)劃層級(jí)，為更好地將區(qū)級(jí)規(guī)劃意圖和指標(biāo)落實(shí)，發(fā)揮基層主體的責(zé)任和作用，保障治理效能，按照區(qū)級(jí)總體規(guī)劃制定的分區(qū)指引，對(duì)區(qū)級(jí)規(guī)劃中劃分的若干個(gè)20～30 km2的單元，運(yùn)用城市設(shè)計(jì)方法編制單元詳細(xì)規(guī)劃。對(duì)于開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的地區(qū)，根據(jù)街鎮(zhèn)、村、重點(diǎn)平臺(tái)范圍劃分單元，并按照城鎮(zhèn)分區(qū)、重點(diǎn)平臺(tái)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村分區(qū)的分類(lèi)，編制單元詳細(xì)規(guī)劃；開(kāi)發(fā)邊界外的地區(qū)，組合若干個(gè)村莊為單元編制詳細(xì)規(guī)劃。

地塊詳細(xì)規(guī)劃層級(jí)則落實(shí)分解單元詳細(xì)規(guī)劃的要求，最終規(guī)定各個(gè)地塊的詳細(xì)指標(biāo)，并與城市設(shè)計(jì)緊密結(jié)合形成控制圖則，是建設(shè)用地出讓與核發(fā)行政許可的依據(jù)（圖3）。

圖3 市—區(qū)—單元—地塊4級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)示意（以廣州市番禺區(qū)為例）Fig.3 Planning transmission diagram of"City-District-Unit-Plot"in territorial space plan(Taking Panyu District of Guangzhou as an example)

3）專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃層面強(qiáng)化橫向“聯(lián)系-反饋”體系

針對(duì)過(guò)去專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃銜接時(shí)面臨的設(shè)施難以落地、指標(biāo)相互矛盾等問(wèn)題，筆者認(rèn)為專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的傳導(dǎo)重點(diǎn)在于建立與總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的橫向“聯(lián)系?反饋”機(jī)制。一是推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃同步聯(lián)動(dòng)編制，保障總體層面規(guī)劃與各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃指標(biāo)等形成共識(shí)，并在專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中落實(shí)總體層面規(guī)劃中關(guān)于資源利用、要素配置、安全保護(hù)和城市特色等方面的要求；二是加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的反饋互動(dòng)，進(jìn)行不同級(jí)別設(shè)施實(shí)際建設(shè)情況的統(tǒng)計(jì)反饋，評(píng)估各類(lèi)設(shè)施落地的可能，反饋專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中進(jìn)行調(diào)整修正。

3 廣州國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制設(shè)置

根據(jù)廣州“四級(jí)三類(lèi)”的空間規(guī)劃體系，廣州強(qiáng)化了兩類(lèi)傳導(dǎo)機(jī)制的設(shè)置。一是在縱向上完善市級(jí)總規(guī)—區(qū)級(jí)總規(guī)—單元詳規(guī)—地塊詳規(guī)的傳導(dǎo)路徑，重點(diǎn)從目標(biāo)戰(zhàn)略、底線管控、功能與用地管控以及設(shè)施管控4 個(gè)方面深化傳導(dǎo)機(jī)制設(shè)置（圖4）；二是在橫向上加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與市、區(qū)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的傳導(dǎo)互動(dòng)，主要包括指標(biāo)傳導(dǎo)、名錄傳導(dǎo)、位置傳導(dǎo)和結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)等內(nèi)容。

圖4 廣州國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)M向與縱向傳導(dǎo)機(jī)制示意Fig.4 Diagram of horizontal and vertical planning transmission mechanism in Guangzhou territorial space plan

3.1 目標(biāo)戰(zhàn)略傳導(dǎo)

總體發(fā)展戰(zhàn)略綜合反映城市未來(lái)發(fā)展的價(jià)值共識(shí)，是各層級(jí)規(guī)劃的綱領(lǐng)。借鑒東京、倫敦規(guī)劃體系經(jīng)驗(yàn)，量化的、具體可操作的措施或行動(dòng)是推進(jìn)宏觀層面戰(zhàn)略構(gòu)想細(xì)化落實(shí)的關(guān)鍵。對(duì)此，廣州在市級(jí)總體規(guī)劃層面重點(diǎn)明確城市發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展策略和人口規(guī)模等相關(guān)控制性指標(biāo)。區(qū)級(jí)規(guī)劃側(cè)重明確分階段情景下的行動(dòng)計(jì)劃庫(kù)（含重點(diǎn)項(xiàng)目）、分項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)下的指標(biāo)分解等，并確定各發(fā)展單元的主導(dǎo)功能，引導(dǎo)下層次單元詳細(xì)規(guī)劃和地塊詳細(xì)規(guī)劃編制。

3.2 底線管控傳導(dǎo)

在生態(tài)文明思想和總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下，以底線管控為代表的底線思維成為當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)與核心，但如何實(shí)現(xiàn)剛彈相宜一直是底線約束內(nèi)容傳導(dǎo)的難點(diǎn)。當(dāng)前各地在實(shí)踐中已初步形成了共識(shí)，即底線并非是一貫到底的“坐標(biāo)定位線”，宜區(qū)分不同規(guī)劃層級(jí)控制線的虛實(shí)和精度等，避免各層級(jí)規(guī)劃沖突與規(guī)劃反復(fù)修改的問(wèn)題（王新哲等，2019；彭芝芬，2020）。廣州市國(guó)土空間規(guī)劃亦緊扣分層分級(jí)控制理念，針對(duì)“大三線（生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界） ”“小三線（綠線、藍(lán)線、歷史文化保護(hù)線）”，以及其他自然資源保護(hù)線構(gòu)成的控制線體系，分類(lèi)確定不同控制線傳導(dǎo)的“剛性傳遞接口”，以實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)底線管控傳導(dǎo)的“彈性鏈接”。

1）“規(guī)?？偭?劃定邊界”型控制線

這類(lèi)控制線主要包括生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線以及歷史文化保護(hù)線，為城市生態(tài)、耕地及文化等核心保護(hù)資源，在市級(jí)規(guī)劃層面做到定總量、定坐標(biāo)，下層級(jí)規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格傳導(dǎo)市級(jí)規(guī)劃要求。

2）“規(guī)?？偭?劃示邊界”型控制線

主要包括城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界及綠線、藍(lán)線。這類(lèi)控制線在日常管理中，容易因城市建設(shè)變化產(chǎn)生細(xì)微變更調(diào)整需求，需要一定的管理彈性。因此，廣州市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃提出了“劃示邊界”的管控方式，以“規(guī)模不變、邊界可微調(diào)”為原則，對(duì)控制線進(jìn)行分級(jí)管理。如城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界僅在市級(jí)規(guī)劃中劃示，具體邊界在區(qū)級(jí)規(guī)劃劃定。對(duì)于綠線，市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃除對(duì)已建成、范圍穩(wěn)定且承擔(dān)重要休閑游憩功能的城鄉(xiāng)公園進(jìn)行劃定并嚴(yán)格傳導(dǎo)外，其他規(guī)劃綠地按“預(yù)控綠線”進(jìn)行劃示，具體邊界在下層級(jí)規(guī)劃劃定，以應(yīng)對(duì)可能的不確定性。

3）“規(guī)模指標(biāo)+核心要素劃示邊界”型控制線

相較于前兩類(lèi)控制線，各類(lèi)自然資源保護(hù)線的管控彈性更大，國(guó)土空間規(guī)劃管控更加強(qiáng)調(diào)總量、結(jié)構(gòu)和核心要素的約束。以林地資源管控為例，廣州市國(guó)土空間總體規(guī)劃明確了市域森林覆蓋率、林地保有量、重點(diǎn)生態(tài)公益林等規(guī)模指標(biāo)，并對(duì)于核心要素如生態(tài)公益林、自然林等進(jìn)行邊界劃示（表1），在區(qū)級(jí)規(guī)劃中再進(jìn)一步劃定核心要素邊界。而經(jīng)濟(jì)林商品林等其他各類(lèi)林地邊界在專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中劃定，并最終反饋到單元詳細(xì)規(guī)劃中。

表1 林地資源層級(jí)傳導(dǎo)要素Table 1 Transmission elements of forest land resource

3.3 功能與用地管控傳導(dǎo)

1）從主體功能政策區(qū)到主導(dǎo)用途分區(qū)再到用地分類(lèi)

原城鄉(xiāng)規(guī)劃中總規(guī)、控規(guī)都按一套用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)管控的做法，導(dǎo)致“上下一般粗”的傳導(dǎo)困境?！妒屑?jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（自然資源部，2020）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《市級(jí)指南》）提出了規(guī)劃分區(qū)概念，通過(guò)主導(dǎo)用途分區(qū)明確范圍內(nèi)用地的主要功能與相關(guān)兼容要求，也為下層次規(guī)劃預(yù)留彈性。但《市級(jí)指南》并沒(méi)有對(duì)規(guī)劃分區(qū)劃定規(guī)則與傳導(dǎo)機(jī)制作出明確規(guī)定。為更好地實(shí)現(xiàn)宏觀空間結(jié)構(gòu)到具體用地布局要求的傳導(dǎo)銜接，廣州市國(guó)土空間規(guī)劃在《市級(jí)指南》規(guī)劃分區(qū)理念的基礎(chǔ)上，對(duì)上強(qiáng)化對(duì)主體功能戰(zhàn)略的深化落實(shí)，對(duì)下細(xì)化向用地傳導(dǎo)的機(jī)制，形成了“主體功能政策區(qū)—主導(dǎo)功能一級(jí)、二級(jí)分區(qū)—用地地類(lèi)”的傳導(dǎo)體系。

在市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中，廣州首先銜接省國(guó)土空間規(guī)劃中主體功能區(qū)要求，結(jié)合街鎮(zhèn)行政范圍和“雙評(píng)價(jià)”結(jié)論，將全市細(xì)分為生態(tài)功能優(yōu)化區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)區(qū)、城鎮(zhèn)功能優(yōu)化區(qū)、城鎮(zhèn)功能重構(gòu)區(qū)和城鎮(zhèn)拓展區(qū)5個(gè)主體功能政策分區(qū)③城鎮(zhèn)功能優(yōu)化區(qū)指較穩(wěn)定的建成區(qū)，城鎮(zhèn)功能重構(gòu)區(qū)指以城市更新主導(dǎo)的地區(qū)，城鎮(zhèn)拓展區(qū)指有適度增量空間的新城區(qū)。在遵循不同主體功能政策分區(qū)的特征與指引要求的基礎(chǔ)上，市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃再結(jié)合《市級(jí)指南》的6類(lèi)一級(jí)規(guī)劃分區(qū)④6 類(lèi)一級(jí)規(guī)劃分區(qū)為生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)，其中海洋發(fā)展區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)等由進(jìn)一步細(xì)化為二級(jí)規(guī)劃分區(qū)。，以主干道路網(wǎng)為主要分隔，將用地主導(dǎo)功能布局圖細(xì)化為16類(lèi)二級(jí)分區(qū)（圖5），明確各分區(qū)的核心管控目標(biāo)、分區(qū)準(zhǔn)入或禁止等管制規(guī)則等。例如，一級(jí)分區(qū)中的鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)在二級(jí)分區(qū)中對(duì)應(yīng)村莊建設(shè)區(qū)、一般農(nóng)業(yè)區(qū)、林業(yè)發(fā)展區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目、農(nóng)村生產(chǎn)生活配套及必要的民生保障設(shè)施建設(shè)，不得進(jìn)行新城、新區(qū)等城鎮(zhèn)集中建設(shè)。

圖5 廣州市國(guó)土空間總體規(guī)劃主體功能政策區(qū)——主導(dǎo)用途分區(qū)傳導(dǎo)示意Fig.5 Planning transmission diagram of main functional policy area to main purpose zoning in Guangzhou territorial space master planning

下層級(jí)空間規(guī)劃需進(jìn)一步落實(shí)細(xì)化市級(jí)重要發(fā)展區(qū)域用地管控政策要求。以廣州市番禺區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃編制研究為例，區(qū)層面將部分主導(dǎo)功能規(guī)劃分區(qū)細(xì)化至《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南》中規(guī)定的一級(jí)類(lèi)用地（圖6）。單元層面詳細(xì)規(guī)劃再細(xì)化明確二級(jí)類(lèi)用地、地塊邊界和具體控制指標(biāo)等，制定街區(qū)與街坊導(dǎo)則（圖7）。并且為更好地處理政府與市場(chǎng)關(guān)系，單元層面詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)一步區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性兩類(lèi)用地深化規(guī)則，公益性用地是政府保障與管控的重點(diǎn)，應(yīng)具有確定性和約束性，需按照用地小類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)確定用地性質(zhì)以及實(shí)質(zhì)邊界，經(jīng)營(yíng)性用地可多保留一定的市場(chǎng)發(fā)展適應(yīng)性，按照用地大類(lèi)進(jìn)行表達(dá)，不確定具體用地性質(zhì)。

圖6 番禺區(qū)區(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃用地分區(qū)分類(lèi)規(guī)劃Fig.6 Land zoning and classification planning in Panyu district territorial space master planning

圖7 番禺區(qū)石碁單元詳細(xì)規(guī)劃（含街區(qū)單元用地導(dǎo)則）規(guī)劃示意圖Fig.7 Detailed planning diagram of Shiqi unit in Panyu District(including guidelines for block unit land use)

2）從規(guī)模分解到容量分配

用地規(guī)模分解是傳統(tǒng)用地管控的必備環(huán)節(jié)，但隨著城市逐步進(jìn)入存量發(fā)展階段，城市土地利用的質(zhì)量和綜合效率將越來(lái)越成為空間治理的重點(diǎn)?；诖?，廣州國(guó)土空間規(guī)劃在人口、用地等傳統(tǒng)規(guī)模指標(biāo)分解的基礎(chǔ)上，探索了以開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控為基礎(chǔ)、強(qiáng)化建設(shè)容量分配傳導(dǎo)的思路，實(shí)現(xiàn)從平面的規(guī)模分配到立體的空間容量分配的理念轉(zhuǎn)變。在市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃確定開(kāi)發(fā)強(qiáng)度分級(jí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在區(qū)級(jí)國(guó)土規(guī)劃中細(xì)化開(kāi)發(fā)強(qiáng)度分區(qū)與容積率管控要求，統(tǒng)籌確定各片區(qū)人口、用地、建筑規(guī)模等，并向下進(jìn)行分解。依托單元詳細(xì)規(guī)劃，在規(guī)劃編制、評(píng)估、調(diào)整時(shí)，保障用地、建設(shè)總量等容量指標(biāo)上有據(jù)可依，避免單個(gè)地塊詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)匯總后出現(xiàn)總量失控的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“人口、用地、建筑規(guī)模”容量的相互匹配和空間資源的高效統(tǒng)籌。

3.4 設(shè)施要素傳導(dǎo)

各類(lèi)設(shè)施涉及民生保障和城市發(fā)展承載基礎(chǔ)，也是規(guī)劃傳導(dǎo)的重要內(nèi)容，包括公共服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施三大類(lèi)，具有類(lèi)型多樣、等級(jí)不一的特征。設(shè)施類(lèi)要素的傳導(dǎo)需把握三方面重點(diǎn)：一是以實(shí)現(xiàn)設(shè)施量、質(zhì)并重保障為目的，切實(shí)促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施用地在不同層級(jí)規(guī)劃中的逐級(jí)細(xì)化落實(shí)，最終實(shí)現(xiàn)總體層面設(shè)施覆蓋率與配置標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升；二是按照市級(jí)、區(qū)級(jí)、社區(qū)級(jí)設(shè)施的等級(jí)體系，從從設(shè)施等級(jí)、標(biāo)準(zhǔn)、布點(diǎn)、規(guī)模、用地邊界5個(gè)方面，逐級(jí)深化高等級(jí)設(shè)施到低等級(jí)設(shè)施的管控要求；三是需結(jié)合不同層級(jí)規(guī)劃的基本單元，做好覆蓋率或人均標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)指標(biāo)向可直觀反映設(shè)施數(shù)量和面積指標(biāo)的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)等級(jí)設(shè)施的可統(tǒng)計(jì)、可匯總，做到設(shè)施管控在不同層級(jí)規(guī)劃中的可聯(lián)動(dòng)、可統(tǒng)籌、可監(jiān)管。

以市政設(shè)施為例，重大基礎(chǔ)設(shè)施的布點(diǎn)、線位走向和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為市級(jí)規(guī)劃管控的重點(diǎn)。區(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃則需按照設(shè)施類(lèi)型和等級(jí)分別細(xì)化邊界劃示、布點(diǎn)、總量等方面的要求，明確不同等級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施布局和主要設(shè)施走廊的控制范圍與配置標(biāo)準(zhǔn)。單元詳細(xì)規(guī)劃層面再深化各等級(jí)市政設(shè)施用地邊界和線位等（表2）。

表2 廣州主要市政設(shè)施分類(lèi)分級(jí)傳導(dǎo)指引Table 2 Guidance on classification and grading of main municipal facilities in Guangzhou

3.5 專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃傳導(dǎo)

1）建立與國(guó)土空間總體規(guī)劃同步推進(jìn)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制與管理體系

國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)鍵是建立統(tǒng)籌和平衡各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃空間需求的機(jī)制。規(guī)劃組織和編制協(xié)調(diào)互動(dòng)過(guò)程是促進(jìn)多規(guī)合一、橫向傳導(dǎo)的重要機(jī)制和手段。因此，按照與市國(guó)土空間總體規(guī)劃同步編制、實(shí)時(shí)對(duì)接的思路，廣州在國(guó)土空間規(guī)劃編制中，成立了由發(fā)改委、市生態(tài)環(huán)境局、市民政局、市交通局等13個(gè)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)的專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)責(zé)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、民生保障、交通等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃大綱的編制，共謀專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、核心指標(biāo)、重大設(shè)施布局、配置標(biāo)準(zhǔn)等，共建4 類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制清單庫(kù)（表3），明確約束指導(dǎo)內(nèi)容，并納入國(guó)土空間總體規(guī)劃，作為對(duì)后續(xù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的約束指導(dǎo)。專(zhuān)責(zé)小組還將跟進(jìn)后續(xù)的總體規(guī)劃調(diào)整、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制與審查、實(shí)施管理等工作，實(shí)現(xiàn)編－管－督的全流程管理。

表3 國(guó)土空間總體規(guī)劃對(duì)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的約束指導(dǎo)內(nèi)容Table 3 Constraints and guidance contents of territorial space master plan on sector planning

2）明確傳導(dǎo)內(nèi)容與規(guī)則，加強(qiáng)國(guó)土空間總體規(guī)劃約束指導(dǎo)作用

國(guó)土空間總體規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是1對(duì)N 的映射關(guān)系，作為專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)與指引，國(guó)土空間總體規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的傳導(dǎo)應(yīng)把握總體統(tǒng)籌與分類(lèi)傳導(dǎo)內(nèi)容，在傳導(dǎo)規(guī)則上，主要從指標(biāo)傳導(dǎo)、名錄傳導(dǎo)、位置傳導(dǎo)、結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)4個(gè)方面落實(shí)。一是指標(biāo)傳導(dǎo)，即國(guó)土空間總體規(guī)劃要求專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃落實(shí)定量的指標(biāo)目標(biāo)，包括規(guī)劃約束性指標(biāo)與預(yù)期性指標(biāo)、設(shè)施總數(shù)和結(jié)構(gòu)、相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃需要在落實(shí)總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)。例如總體規(guī)劃提出了林地保護(hù)面積的總量目標(biāo)，林業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃在落實(shí)總量目標(biāo)的基礎(chǔ)上，提出公益林、商品林等各類(lèi)林地面積目標(biāo)。二是名錄傳導(dǎo)，即總體規(guī)劃提出需要保護(hù)或建設(shè)項(xiàng)目名錄，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃對(duì)名錄的具體范圍、邊界管控要求等進(jìn)行細(xì)化。例如總體規(guī)劃提出歷史建筑的名錄，歷史文化保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃落實(shí)保護(hù)線范圍、保護(hù)規(guī)則等。三是位置傳導(dǎo)，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃落實(shí)總體規(guī)劃中劃定的相關(guān)設(shè)施線位、點(diǎn)位，以及相關(guān)控制線要求，細(xì)化形成地理坐標(biāo)和管控規(guī)則。例如總體規(guī)劃劃示高壓走廊的大致線位，電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中結(jié)合總規(guī)中確定的線位走向，明確高壓走廊的控制寬度、具體邊界坐標(biāo)等。四是結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃需落實(shí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中提出的空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)體系等。例如教育設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃需要根據(jù)總體規(guī)劃提出的城市主中心、副中心、外圍組團(tuán)，分別提出設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)。

4 結(jié)論與討論

以廣州的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為例，重點(diǎn)針對(duì)原有規(guī)劃體系傳導(dǎo)路徑不清晰、傳導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)不明等問(wèn)題，按照“事權(quán)?體系?內(nèi)容”相對(duì)應(yīng)的邏輯，結(jié)合廣州市—區(qū)—街道的行政管理體系，探討了面向全域全要素的廣州“四級(jí)三類(lèi)”規(guī)劃體系與傳導(dǎo)機(jī)制。“四級(jí)”是指“市域—區(qū)—單元—地塊”4個(gè)縱向傳導(dǎo)層級(jí)，區(qū)和單元層面規(guī)劃起到承上啟下作用，提出應(yīng)聚焦“目標(biāo)戰(zhàn)略、底線管控、功能與用地管控、設(shè)施管控”4 類(lèi)核心管控內(nèi)容，重點(diǎn)形成總量管控、差異化管控方式等，其中，目標(biāo)戰(zhàn)略類(lèi)需重點(diǎn)形成總體戰(zhàn)略目標(biāo)到指標(biāo)、行動(dòng)計(jì)劃的轉(zhuǎn)換；底線管控要聚焦各類(lèi)控制線體系，分別形成“確定規(guī)模總量+劃定邊界”“確定規(guī)?？偭?劃示邊界”“明確規(guī)模指標(biāo)+核心要素劃示邊界”的3種傳導(dǎo)方式；功能與用地管控宜采用從主體功能政策區(qū)到主導(dǎo)用途分區(qū)再到用地分類(lèi)的細(xì)化方式；設(shè)施要素類(lèi)依據(jù)不同設(shè)施等級(jí)，通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)、明確布點(diǎn)、框定規(guī)模、劃定邊界等不同方式深化管控要求。“三類(lèi)”是指總體層面規(guī)劃、詳細(xì)層面規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃3類(lèi)規(guī)劃的橫向協(xié)同，重點(diǎn)突出各層面規(guī)劃“聯(lián)系?反饋”機(jī)制的建立，注重指標(biāo)、名錄、位置、結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)等內(nèi)容。

盡管不同城市在規(guī)劃層級(jí)、編制周期、規(guī)劃組織等現(xiàn)實(shí)因素具有較大差異，傳導(dǎo)體系的設(shè)計(jì)也不盡相同，但廣州在強(qiáng)化銜接區(qū)和街道事權(quán)、設(shè)立中間規(guī)劃層級(jí)、建立總量管控的彈性調(diào)整機(jī)制、差異化制定各層級(jí)核心內(nèi)容與傳導(dǎo)路徑方法等方法思路仍具有代表意義，將對(duì)中國(guó)規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制的研究確立提供借鑒與參考。下一步，隨著市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的逐漸完成，為保證各級(jí)各類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)的有效實(shí)施，一是需要建立完整的實(shí)施評(píng)估—監(jiān)督—反饋機(jī)制，回答規(guī)劃是否有效傳導(dǎo)、傳導(dǎo)的科學(xué)性與實(shí)施可行性等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全流程有效監(jiān)督和調(diào)整。二是建立全市統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，匯聚各部門(mén)專(zhuān)題數(shù)據(jù)，有效協(xié)調(diào)多部門(mén)對(duì)空間發(fā)展權(quán)的交叉管理，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同、規(guī)劃底線性內(nèi)容的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、相關(guān)數(shù)據(jù)資料的自動(dòng)匯交與對(duì)比，全周期支撐規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估—監(jiān)督—反饋，真正實(shí)現(xiàn)能用、好用、管用的“一張藍(lán)圖”。