熊雪婷 郭春林

（信陽農林學院,河南 信陽 464399）

內部審計和紀檢監(jiān)察是高等教育監(jiān)督體系中最為關鍵的部門，其職能有效地履行為高等教育事業(yè)的健康長久發(fā)展保駕護行。在黨和國家的相關政策指引下，伴隨著教育現(xiàn)代化改革的進程加快和反腐倡廉行動的深入，高校內部審計與紀檢監(jiān)察不能局限于單打獨斗，而應加快協(xié)同合作步伐。兩者的協(xié)同有利于整合監(jiān)督資源，共享監(jiān)督信息，同時也是提升高校治理水平的有力保障。

1 高校內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同的必要性

在國家反腐倡廉的新形勢下，為進一步推進高校的高質量發(fā)展，筑牢高校監(jiān)督管理體系，在理論支持、政策引導和發(fā)展趨勢下，高校內部審計與紀檢監(jiān)察的協(xié)同是必要途徑也是必然趨勢。

1.1 協(xié)同理論提供必要理論支撐

協(xié)同論是系統(tǒng)科學的重要分支理論，20世紀70年代在德國教授赫爾曼·哈肯研究的基礎上形成和發(fā)展起來。協(xié)同或協(xié)同作用是指系統(tǒng)是由很多子系統(tǒng)構成，如果子系統(tǒng)之間相互配合產生協(xié)同合作效應，那么協(xié)同就處在自組織的狀態(tài)。而協(xié)同論認為，系統(tǒng)從無序到有序的變化，關鍵就在于各個子系統(tǒng)間的協(xié)同作用[1]。內部審計與紀檢監(jiān)察作為高校的兩個子系統(tǒng)，在高校整體監(jiān)督體系中，擔負著經濟運行監(jiān)督職能和黨政專職監(jiān)督職責，兩者的監(jiān)督職能都對權力起著制約作用。高校內部審計與紀檢監(jiān)察的協(xié)同可以產生協(xié)同作用和合作效應，提高高校監(jiān)督管理能力。

1.2 國家政策提供方向性指引

高校實行內部審計與紀檢監(jiān)察聯(lián)動機制順應黨和國家的政策指導，黨的第十八屆六中全會審議通過了《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》，提出黨內監(jiān)督要與外部監(jiān)督相結合；十九屆中央紀委五次全會提出，促進各類監(jiān)督貫通融合，不斷增強監(jiān)督治理效能；黨的十九屆四中全會要求以黨內監(jiān)督為主導，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調。高校監(jiān)督體系應以國家政策指引為導向，形成高校內部審計與紀檢監(jiān)察的統(tǒng)籌聯(lián)動，在協(xié)同監(jiān)督上構建黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋的監(jiān)督體系。減少重復監(jiān)督導致的資源浪費，同時也消除監(jiān)督中存在的空白區(qū)。

1.3 高校高質量發(fā)展的必然要求

高校為社會發(fā)展提供人才資源，是社會發(fā)展的一個重要力量。高校在擴招和辦學資源更為豐富的時期，存在貪腐誘因增多的奉獻。一旦發(fā)生了腐敗事件，高校面臨的社會輿論壓力更大，甚至給社會造成嚴重不良影響[2]。中紀委國家監(jiān)察委員會網站2021年度審查調查公告顯示，高校重點領域權力尋租和腐敗問題依然突出，“關鍵少數(shù)”人員履職不到位和崗位權力失范的現(xiàn)象依然存在。與新形勢、新時代、新要求相比，目前絕大多數(shù)省市地區(qū)的高校內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同依然停留在比較表層的合作上，探索分析高校內部審計與紀檢監(jiān)察的深度協(xié)同是高校得以高質量發(fā)展的必然要求。

2 高校內部審計與紀檢監(jiān)察建設現(xiàn)狀

2.1 監(jiān)督范圍和層次具有相同性和差異性

在高校腐敗問題的監(jiān)督中，內部審計與紀檢監(jiān)察的價值目標具備一致性，都是為了全面履行受托經濟責任，反腐倡廉，提升高校治理水平。在監(jiān)督客體上本身存在交叉，高校領導人員既是內部審計的審計對象也是紀檢監(jiān)察的監(jiān)察對象。同時工作內容部分趨同，如國家重大政策貫徹落實的執(zhí)行情況審查等。但協(xié)同雙方在組織特性、法律權責、職能定位等方面又有所不同，內部審計為紀檢監(jiān)察提供線索，監(jiān)督范圍更廣。監(jiān)察對于違規(guī)違紀的查處，也可以為審計重點提供方向，針對性更強，監(jiān)督層次更深。

2.2 制度保障逐步完善

高等教育事業(yè)穩(wěn)定健康地發(fā)展離不開監(jiān)督體系的高效運轉。高校內部審計與紀檢監(jiān)察從合并到分設再到如今的協(xié)同，高校內部的監(jiān)督體系也在不斷地總結監(jiān)督經驗，考慮到各監(jiān)督部門的職能、目標、定位等方面因素，優(yōu)化改革了內部審計與紀檢監(jiān)察的相關制度，出臺了多項相關的制度文件。隨著反腐倡廉行動的進一步深入，內部審計與紀檢監(jiān)察各自已經建立了比較規(guī)范成熟的制度辦法，為高等教育的健康穩(wěn)步發(fā)展提供了制度保障。

2.3 協(xié)同效果逐步顯現(xiàn)

通過部分省市紀檢監(jiān)察網的披露可以看出，高校內部審計與紀檢監(jiān)察部門的協(xié)同主要體現(xiàn)在內部審計完成后的問題線索移交階段。在通過科學的審計方法實施審計之后，一方面，內部審計會提出可行性整改意見，使得被審計單位的業(yè)務行為更為規(guī)范，在審計報告報送至紀檢監(jiān)察部門之后，紀檢監(jiān)察部門也會針對整改意見中的內容對責任人進行誡勉談話，防患于未然；另一方面，若內部審計發(fā)現(xiàn)被審計單位或被審計人可能存在違法違紀行為，一般都會將現(xiàn)有的相關財務線索移交給紀檢監(jiān)察部門，供紀檢監(jiān)察部門有方向地查處案件，聯(lián)合雙方力量深挖腐敗，增強監(jiān)督的震懾作用。

3 高校內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同問題與原因

3.1 高校內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同問題

3.1.1 內部審計淪為攜同方

部分高校由于制度落實不到位，導致審計管理體制不健全，獨立性不高，領導重視程度不夠，監(jiān)督人員、工作基礎、學習培訓等各項資源的補給都難以跟上，監(jiān)督效應較弱，在與紀檢監(jiān)察的協(xié)同關系中，難以發(fā)揮自身優(yōu)勢，話語權不高，最終淪為攜同方，不能發(fā)揮“1+1＞2”的優(yōu)勢。

3.1.2 協(xié)同監(jiān)督溝通不佳

監(jiān)督計劃方面沒有溝通，內部審計與紀檢監(jiān)察部門履行監(jiān)督職責時，職能交叉領域可能出現(xiàn)“搶著管”，不僅會造成部門沖突或矛盾，同時也增加了監(jiān)督成本，或是遺留“都不管”的監(jiān)管空白區(qū)，導致監(jiān)督出現(xiàn)漏洞，削弱了監(jiān)督的效力。此外，工作重點彼此滲透不夠，信息溝通交流較少，在問題線索研判、疑難問題辨析、違紀違規(guī)事項核實等方面，各行其是，協(xié)同效果不佳。

3.1.3 協(xié)同內容過于單一

高?，F(xiàn)有協(xié)同內容基本處于內部審計發(fā)現(xiàn)問題線索，移交給紀檢監(jiān)察部門，紀檢監(jiān)察部門核查線索，只在結果層面有鉤稽關系，而沒有重視過程中的協(xié)同管理，無法滿足高校教育系統(tǒng)工作實際需求，不能充分發(fā)揮內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同合力作用。

3.1.4 協(xié)同效益評價難

內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同監(jiān)督在提高監(jiān)督效率的同時，協(xié)同效益如何評價是個難題，如果沒有合理的評價，內部審計與紀檢監(jiān)察的協(xié)同將難以有效進行。協(xié)同監(jiān)督的效果對于協(xié)同本身來講不僅是反饋，也是導向。

3.2 高校內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同問題的原因

3.2.1 協(xié)同體系頂層設計落實不暢

高校內部審計制度建設未得到有效落實?！秾徲嬍痍P于內部審計工作的規(guī)定》的第六條要求高校內部審計機構應當在本單位黨組織、主要負責人的直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作[3]。審計監(jiān)督權的有效性很大程度上取決于垂直任免制。通過對多所高校內部審計行政劃分來看，很多高校的審計管理工作不是由本單位黨組織、主要負責人領導，這就導致在日常工作中，審計工作并沒有受到高校領導層的高度重視，內部審計的工作標準也會隨之降低，沒辦法發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用。當內部審計得不到應有的重視時，其難以與紀檢監(jiān)察對高校形成有力的協(xié)同治理。

3.2.2 監(jiān)督協(xié)同制度不完善

高校內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同制度建設不夠完善?，F(xiàn)有的法律制度保障存在一元性，即獨立性強但缺少交互，就導致內部審計與紀檢監(jiān)察部門履行監(jiān)督職責時，容易各自為政，無法形成協(xié)同監(jiān)督合力。高校在建立內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同制度的同時，應細化完善協(xié)同監(jiān)督的范圍和內容，以及對協(xié)同效果的考評方法，避免職責混亂，影響雙方增值功能的發(fā)揮。

3.2.3 缺乏協(xié)同信息共享平臺

監(jiān)督信息的傳遞與監(jiān)督效能的發(fā)揮有較強的關聯(lián)性。高校內部審計與紀檢監(jiān)察部門各自依據(jù)法律規(guī)章獨立開展工作，二者之間缺少有效的溝通渠道和互動平臺，資源共享方面并不充分。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調“要堅持科技強審，加強審計信息化建設”。信息化的建設可以讓監(jiān)督人員借助技術手段增強協(xié)同過程中的調整能力，推動協(xié)同業(yè)務與信息化深度融合，同時提升監(jiān)督人員的復合素質，助力監(jiān)督工作提質增效。但現(xiàn)階段并沒有建立相關的共享型信息資源平臺。

3.2.4 協(xié)同重結果輕過程

高校內部審計與紀檢監(jiān)察部門的業(yè)務協(xié)同主要體現(xiàn)在兩個方面：一是監(jiān)督線索的移交；二是開展校內巡察、檢查時的任務協(xié)同[4]。很多時候都是強制性更多自主性較少。現(xiàn)有重結果輕過程的業(yè)務協(xié)同缺少協(xié)同的精神紐帶，難以長期形成較好的協(xié)同效應，也無法保障協(xié)同效果。

3.2.5 缺乏有效的考評機制

高校內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同的主要目的是從嚴治黨、防止腐敗，如果沒有明確的績效考核反饋機制，就看不到內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同的實際效用，沒有效果作為動力，協(xié)同最終可能成為一盤散沙。同時，評估結果的反思與總結也可以對協(xié)同監(jiān)督的制度化、規(guī)范化形成反哺，促進監(jiān)督協(xié)同不斷加以完善。

4 推進高校內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同體系建設

通過分析高校內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同的基本情況和協(xié)同的必要性，在掌握二者協(xié)同的現(xiàn)狀、問題和原因的基礎上，本項目通過劃分不同階段，提出針對性舉措的方式構建了高校內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同體系，為高校內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同提供參考。具體如圖1所示。

圖1 高校內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同體系框架圖

4.1 監(jiān)督資源共享階段

在高?，F(xiàn)代化教育改革的重要時期，內部審計與紀檢監(jiān)察若能有效貫通，制定以制度為導向的審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同制度，加強配合協(xié)作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，就能形成監(jiān)督合力，有效提升高校內部治理能力。

4.1.1 貫通頂層制度體系建設

監(jiān)督工作的監(jiān)督效力與其獨立性、權威性直接掛鉤。黨中央在2018年組建中央審計委員會，改革審計管理體制，加強黨對審計工作的領導。監(jiān)察體制改革后紀委與監(jiān)察委合署辦公，實現(xiàn)了黨政監(jiān)察的統(tǒng)一。由于高校實行黨委對學校工作全面領導，高校黨委發(fā)揮“把方向、管大局、作決策、促改革、保落實”的領導作用。加強黨對高校內部審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督的統(tǒng)籌領導，有助于協(xié)同雙方處于平等位置。高校應當根據(jù)《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）和《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》中的要求，直接讓校黨委書記負責分管審計處和審計工作，建立垂直的審計體系管理模式。

4.1.2 提供監(jiān)督協(xié)同制度保障

高校內部審計和紀檢監(jiān)察這兩個協(xié)同主體業(yè)務流程的整體運行，跨越了經濟和黨政的組織邊界，應當搭建更為開放的協(xié)同體系框架，建設統(tǒng)一標準的遵循制度?？梢越Ⅻh組織領導下的監(jiān)督委員會，作為監(jiān)督協(xié)調平臺，在重大事項、關鍵節(jié)點上做到制度、信息、技術高效協(xié)同。監(jiān)督委員會可以由紀委書記、紀委副書記、內部審計處長、紀檢監(jiān)察處長、人事處處長共同組成，監(jiān)督委員會辦公室設在內部審計處，負責監(jiān)督委員會日常管理工作。監(jiān)督委員會可以有以下職責：一是審議協(xié)同監(jiān)督相關的制度；二是根據(jù)年度內部審計和紀檢監(jiān)察計劃，明確各監(jiān)督事項主導實施部門；三是審定項目情況，確定聯(lián)合監(jiān)督項目，申請聯(lián)合監(jiān)督項目立項并審批；四是跟進監(jiān)督進程；五是審核監(jiān)督報告；六是問題處置方案審定，明確處置分工、整改要求等；七是審核問題處置結果是否達到要求，是否整改到位，確定有無開展后續(xù)監(jiān)督的需要[5]；八是對協(xié)同監(jiān)督效果進行評估。

4.1.3 搭建協(xié)同共享資源平臺

高等教育事業(yè)發(fā)展環(huán)境的動態(tài)變化，也經常會引起高校內部審計和紀檢監(jiān)察業(yè)務邏輯的重新洗牌，需要讓業(yè)務邏輯與技術路線并駕齊驅，使流程協(xié)同中的調整更加迅速。構建以數(shù)據(jù)為中心的內部審計與紀檢監(jiān)察協(xié)同內驅動力機制，降低信息匹配難度，提升協(xié)同效率。共享資源平臺可分為三個模塊：一是工作資源。主要搜集重點監(jiān)督工作及事項、反饋問題整改落實情況、發(fā)現(xiàn)的重要風險隱患等內容，主動分享上級政策，利于內審部門和紀檢監(jiān)察部門常態(tài)化開展信息交流，圍繞各自需要對方支持和配合的工作進行溝通，框定彼此需求信息范圍。二是組建監(jiān)督人才庫。組建由內審人員、紀檢監(jiān)察人員共同組成的監(jiān)督人才庫，并定期更新，全面掌握各類專業(yè)人才的現(xiàn)狀，在布置監(jiān)督任務時能快速準確抽調合適人員組成聯(lián)合小組開展監(jiān)督工作，為人員協(xié)同提供便利。三是學習資源。組織學習可以提高相關人員的認識水平，完善知識結識。平臺學習內容可分為兩項專題知識培訓，為紀檢監(jiān)察人員提供財務、內控、項目管理、投資管理等方面的專業(yè)技術能力的培訓資料或視頻，為內部審計人員提供紀檢監(jiān)察理論等相關知識，增強政治素養(yǎng)，提高政治站位，提升協(xié)同雙方綜合監(jiān)督能力。

4.2 監(jiān)督力量整合階段

在保障制度穩(wěn)步運行、平臺順利搭建的基礎上，以審計的業(yè)務流程為引線，打通紀檢監(jiān)察的日常監(jiān)督。整合監(jiān)督力量，優(yōu)化監(jiān)督流程，保證高校公共受托經濟責任的全面有效履行。

4.2.1 計劃階段協(xié)同安排

在審計計劃階段，根據(jù)制定的年度監(jiān)督工作計劃，內部審計部門與紀檢監(jiān)察部門進行溝通，針對上一年的整改問題落實情況、群眾反映強烈的熱點、腐敗問題易發(fā)高發(fā)的領域、權力相對集中的崗位、紀檢監(jiān)察本年的重大政策落實情況等，進行內部審計本年的審計計劃安排。申請立項審批后，依據(jù)實際任務情況組成審計小組，同時要考慮需不需要借助紀檢監(jiān)察作為專家身份參與審計小組工作。有必要時向監(jiān)督委員會申請專項協(xié)同監(jiān)督事項，內部審計與紀檢監(jiān)察聯(lián)動監(jiān)督，打出監(jiān)督“組合拳”。審計小組對審計項目開展審前調查，制定審計項目實施方案并上報審批，發(fā)出審計通知書并接收審計所需的相關資料。而對于擬定的審計計劃，在沒有保密要求的前提下可以上傳至協(xié)同資源共享平臺，紀檢監(jiān)察就可以根據(jù)協(xié)同資源共享平臺的內容對內部審計的監(jiān)督范圍、監(jiān)督內容進行把控，在一定情況下也可以對相關審計內容進行線索挖掘。

4.2.2 實施階段共同參與

在審計實施階段，內部審計要測試被審計單位內部控制制度運行的有效性，并進行實質性測試。通過一些審計方法，內部審計從財務收支的真實性、合法性、效益性入手揭示問題，對于計劃階段確定的重點模塊，內部審計可以有針對性地適當提升其重要性，降低部分審計模塊的重要性水平。對于有較強政治要求及高度專業(yè)需求的復雜監(jiān)督項目，可以列為聯(lián)合監(jiān)督項目，充分發(fā)揮內審人員在財務、工程、風險、內控方面的專業(yè)知識，以及紀檢監(jiān)察人員在黨紀黨章黨規(guī)方面的專業(yè)知識，形成知識結構全面的聯(lián)合監(jiān)督團隊。并收集審計證據(jù)，為審計結論的形成、審計工作底稿的編制提供依據(jù)。

4.2.3 報告階段協(xié)調推進

在審計報告階段，由于審計人員在審計工作中獲取了大量相關的審計證據(jù)，而審計證據(jù)是為紀檢監(jiān)察提供線索的最好依據(jù)，但審計證據(jù)的描述會有專業(yè)偏向，可能存在紀檢監(jiān)察難以直接使用的情況。這就需要內審人員撰寫審計底稿時，以更加平白簡潔的描述來呈現(xiàn)審計報告的內容。審核后的審計報告上報給上級主管部門或校領導取得簽收函后，若有相關問題線索需要研判或出現(xiàn)疑難問題需要辨析，就可以召開監(jiān)督工作協(xié)調推進會，借助雙方力量，協(xié)同研究處理辦法。

4.2.4 后續(xù)階段彼此反饋

在后續(xù)階段，高校內部審計在審計時發(fā)現(xiàn)有涉嫌違法違紀問題線索的，應及時反映到高校監(jiān)督委員會，移送高校紀檢監(jiān)察部門按程序處置。紀檢監(jiān)察部門如果發(fā)現(xiàn)苗頭性問題，可以通過資源共享平臺了解以往相關審計結果，也可以反饋給內部審計部門。通過建立協(xié)同工作規(guī)范，促進知識的互通、線索的互移、結果的反饋。紀檢監(jiān)察也可以通過不定期查閱審計報告、聽取黨委會議及院長辦公會議審計工作議題、召開聯(lián)合監(jiān)督會議等方式，確保線索反饋機制落實[6]。針對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題召開監(jiān)督工作協(xié)調推進會及時整理、綜合分析，第一時間發(fā)出風險提示，及時跟蹤監(jiān)督。根據(jù)《審計法》第五十二條：“審計結果以及整改情況應當作為考核、任免、獎懲領導干部和制定政策、完善制度的重要參考”[7]，依法把監(jiān)督結果作為考核領導班子的重要依據(jù)。

4.3 監(jiān)督優(yōu)勢形成階段

4.3.1 協(xié)同應當有分有合

紀檢監(jiān)察和內部審計部門監(jiān)督職責、監(jiān)督對象、監(jiān)督范圍存在差異，應當在監(jiān)督上保留各自獨特屬性，做到和而不同。內部審計部門圍繞經濟開展監(jiān)督，立足監(jiān)督評價，優(yōu)化增值功能，開展財務收支和內控管理監(jiān)督。紀檢監(jiān)察部門重點關注執(zhí)紀問責，開展政治監(jiān)督，深化作風監(jiān)督。高校內部審計和紀檢監(jiān)察部門每年依然要分別制定監(jiān)督計劃，而對于協(xié)同監(jiān)督事項，在出具監(jiān)督報告時，內審監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督報告應當著重體現(xiàn)各自職能特點和監(jiān)督重點。

4.3.2 開展協(xié)同效果評估

協(xié)同監(jiān)督的目標是提高監(jiān)督效率和效果，確保高校治理水平的提升。協(xié)同監(jiān)督的效果需要開展評估工作進行鑒定，評估開始前，首先制定詳細的評估方案，按照制定的評價體系進行評估，給出符合既定評價體系的得分，由專人記錄評估結果，提出評估建議；其次向上級領導匯報評估結果，并且反饋給高校內部審計與紀檢監(jiān)察部門改進和完善協(xié)同監(jiān)督工作；最后認真總結協(xié)同監(jiān)督中的優(yōu)秀經驗與成果，作為優(yōu)秀經驗給予記錄和推廣，并針對評估中發(fā)現(xiàn)的問題，結合實際制定可實施的改進方案，努力通過協(xié)同效果評估提高協(xié)同水平和積極性，形成良性的協(xié)同自循環(huán)。

5 總結

目前高校內部審計與紀檢監(jiān)察的協(xié)同效果“在皮不在骨”，并不能在新形勢、新時代、新要求下發(fā)揮最大效用。協(xié)同監(jiān)督對高校的治理是否能落到實處，關鍵還是在于優(yōu)化制度建設、推進過程協(xié)同、完善效果評價等方面。開展協(xié)同監(jiān)督不僅有利于拓寬監(jiān)督范圍，也能加大監(jiān)督深度與力度，使得高校內部審計的預防作用更加凸顯，高校紀檢監(jiān)察也能實現(xiàn)監(jiān)督常態(tài)化，共同為高校高質量發(fā)展提供保障。