宣 頔，孫 森

（1.常州大學(xué) 史良法學(xué)院，江蘇 常州213159；2.上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海200030）

一、問(wèn)題的提出

隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，金融領(lǐng)域新興業(yè)態(tài)層出不窮，資本市場(chǎng)中金融商品、金融服務(wù)日益多樣化、混業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化。金融市場(chǎng)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，金融風(fēng)險(xiǎn)在個(gè)別行業(yè)、個(gè)別區(qū)域呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。特別是近年來(lái)，資本市場(chǎng)內(nèi)幕交易、虛假財(cái)報(bào)、信息披露不當(dāng)、操縱證券以及非正常關(guān)聯(lián)交易等違法違規(guī)行為屢禁不止。由于天然的信息不對(duì)稱(chēng)，外部投資者一旦“踩雷”，投資風(fēng)險(xiǎn)極易轉(zhuǎn)化，造成不可挽回的損失。

伴隨證券發(fā)行注冊(cè)制改革的深入推進(jìn)，預(yù)防上市公司違法違規(guī)，促進(jìn)資本市場(chǎng)有序發(fā)展顯得尤為重要。未來(lái)的證券監(jiān)管重點(diǎn)將從提高發(fā)行上市準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)度到充分、有效信息披露，強(qiáng)化證券欺詐責(zé)任機(jī)制等方面。但事實(shí)上，如何查處上市公司復(fù)雜的違法違規(guī)行為，切實(shí)保護(hù)中小投資者的合法權(quán)益，是當(dāng)前世界各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局面對(duì)的共性難題；證券欺詐的民事責(zé)任追究也存在法律和技術(shù)上的諸多難題?？梢?jiàn)，監(jiān)管當(dāng)局的縱向規(guī)制和私人實(shí)施的事后規(guī)制都有其弊端。持續(xù)性的信息披露是前述規(guī)制的重要補(bǔ)充，是資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控的重要工具。但信息披露不僅需要發(fā)行人主導(dǎo)的常態(tài)化披露，也需要非常態(tài)的另類(lèi)信息披露機(jī)制。

在與上市公司違法違規(guī)博弈的漫長(zhǎng)道路上，吹哨人制度是這種另類(lèi)信息披露機(jī)制的典型代表。完善的吹哨人制度，可將監(jiān)管力量從證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)較小的范圍擴(kuò)展到上市公司內(nèi)部及利益相關(guān)群體，資本市場(chǎng)整體的監(jiān)管力量也會(huì)由此大大增強(qiáng)[1]。而英美國(guó)家吹哨人法律之演進(jìn)對(duì)當(dāng)前我國(guó)資本市場(chǎng)吹哨人制度的構(gòu)建具有重要意義。特別是美國(guó)，其發(fā)展初期的內(nèi)部人舉報(bào)（吹哨）制度成為遏制上市公司違法違規(guī)的重要機(jī)制[2]；次貸危機(jī)后，《多得弗蘭克法案》擴(kuò)大了吹哨主體范圍，進(jìn)一步完善了吹哨人的激勵(lì)和保護(hù)措施，也取得了良好的效果。

但值得注意的是，我國(guó)與英美國(guó)家的資本市場(chǎng)情況迥異，后者投資者構(gòu)成以機(jī)構(gòu)投資者為主，而我國(guó)以散戶(hù)等中小投資者為主，其對(duì)抗金融風(fēng)險(xiǎn)能力遠(yuǎn)低于機(jī)構(gòu)投資者；另外，在資本市場(chǎng)的專(zhuān)業(yè)化程度上，我國(guó)與英美國(guó)家尚存差距，中介機(jī)構(gòu)“看門(mén)人”的角色定位與實(shí)際作用出現(xiàn)了嚴(yán)重背離[3]。在此背景下，境外吹哨人制度是否可以移植到國(guó)內(nèi)，在多大程度上加以移植，其中最重要的問(wèn)題是，基于中國(guó)的資本市場(chǎng)法治實(shí)踐，怎樣將這些制度內(nèi)嵌到既有的證券法體系中，發(fā)揮其應(yīng)有的效用。

事實(shí)上，我國(guó)從2001年開(kāi)始就在探索實(shí)施資本市場(chǎng)的舉報(bào)人制度，其類(lèi)似于英美法吹哨人制度，但規(guī)定較為籠統(tǒng)，制度設(shè)計(jì)存在諸多缺陷，與英美市場(chǎng)的實(shí)施效果相差甚遠(yuǎn)。通過(guò)對(duì)近十年證監(jiān)會(huì)“年度稽查執(zhí)法工作情況通報(bào)”進(jìn)行梳理可知，從2015年開(kāi)始，證監(jiān)會(huì)稽查局獲取案件線索的來(lái)源主要依靠證券交易所報(bào)送，舉報(bào)線索的數(shù)量幾乎可以忽略不計(jì)，舉報(bào)的實(shí)踐價(jià)值日漸式微。另外，上市公司內(nèi)部人、被欺詐投資者，會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)是否有足夠的激勵(lì)和專(zhuān)業(yè)能力充當(dāng)好吹哨者都尚存疑問(wèn)。在資本市場(chǎng)吹哨人的主體構(gòu)造上，是否存在更優(yōu)選擇是頗有實(shí)踐意義的問(wèn)題。

2014年12月，中證中小投資者服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)投服中心）成立，作為我國(guó)資本市場(chǎng)中小投資者保護(hù)的堅(jiān)強(qiáng)后盾，其監(jiān)測(cè)調(diào)查功能在一定程度上起到了防控金融風(fēng)險(xiǎn)的作用①。投服中心是否可以成為我國(guó)資本市場(chǎng)吹哨人制度的有力載體，怎樣結(jié)合我國(guó)已有的舉報(bào)人制度和投服中心的功能定位，彌補(bǔ)私人實(shí)施吹哨行為的不足，并構(gòu)建具有中國(guó)特色的投服中心吹哨人制度，以促進(jìn)我國(guó)資本市場(chǎng)的良性健康發(fā)展，這些都是本文將重點(diǎn)研究的內(nèi)容。

二、資本市場(chǎng)吹哨人制度的基本內(nèi)涵

“吹哨人”（Whistleblower）一詞源于英國(guó)，是指警察發(fā)現(xiàn)犯罪行為時(shí)為了引起同僚或民眾的注意而進(jìn)行吹哨子的動(dòng)作，后來(lái)經(jīng)過(guò)延伸，現(xiàn)在經(jīng)常指企業(yè)或機(jī)構(gòu)揭露舞弊行為的人，也被俗稱(chēng)“內(nèi)部舉報(bào)人”。吹哨人制度是從食品安全監(jiān)管領(lǐng)域逐漸發(fā)展成為金融證券監(jiān)管領(lǐng)域的一把利刃。

吹哨行為按吹哨主體可分為“內(nèi)部人吹哨”（通常為組織內(nèi)雇員）和“外部人吹哨”，按吹哨渠道可分為通過(guò)“內(nèi)部渠道吹哨”（通常簡(jiǎn)稱(chēng)“內(nèi)部吹哨”）和“通過(guò)外部渠道吹哨”（通常簡(jiǎn)稱(chēng)“外部吹哨”）。“內(nèi)部人吹哨”可以讓公司快速發(fā)現(xiàn)并解決存在的問(wèn)題，如果沒(méi)有內(nèi)部舉報(bào)途徑，選擇向外部揭露也是一種避免社會(huì)和公共利益遭受損失的選擇。

一般來(lái)說(shuō)，吹哨人的吹哨對(duì)象是那些在公共或私人機(jī)構(gòu)內(nèi)部的違法、違規(guī)或違背職業(yè)道德、危害社會(huì)公共利益的不當(dāng)行為，例如欺詐、貪污腐敗、財(cái)務(wù)造假等。吹哨人制度則是指針對(duì)激勵(lì)和保護(hù)吹哨人所發(fā)布的一系列法案，其中最為典型且全面、嚴(yán)格的國(guó)家是美國(guó)。美國(guó)有關(guān)吹哨人的法案較為復(fù)雜，雖沒(méi)有一部統(tǒng)一的法律，但聯(lián)邦和州層面以及不同領(lǐng)域均有規(guī)定。

從微觀上講，吹哨本身對(duì)于公司內(nèi)部整改、改善治理現(xiàn)狀具有巨大作用[4]。另外，資本市場(chǎng)吹哨人制度也有助于防止上市公司出現(xiàn)內(nèi)幕交易、虛假財(cái)報(bào)、信息披露不當(dāng)、操縱市場(chǎng)以及非正常交易等違法違規(guī)行為。該制度既可在一定程度上防止“黑天鵝”事件引發(fā)的個(gè)別極端金融風(fēng)險(xiǎn)，也可以間接防止“灰犀?！爆F(xiàn)象和“明斯基時(shí)刻”[5]?？梢?jiàn)，該制度是資本市場(chǎng)監(jiān)管體系中的重要組成部分，也是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)投資者合法權(quán)益的重要機(jī)制。

三、英美國(guó)家資本市場(chǎng)吹哨人制度的立法與實(shí)施考察

域外吹哨人制度不僅廣泛運(yùn)用在重大突發(fā)性公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域、食品藥品安全領(lǐng)域，在金融證券領(lǐng)域也起到了相當(dāng)重要的作用。在英美法的吹哨人制度中，注冊(cè)會(huì)計(jì)師這一吹哨人主體發(fā)展較為成熟，是英美國(guó)家資本市場(chǎng)吹哨人制度發(fā)展的典型代表。本文將以注冊(cè)會(huì)計(jì)師為視角考察兩國(guó)資本市場(chǎng)的吹哨人制度。

（一）英國(guó)吹哨人制度的立法與實(shí)施考察

作為吹哨人制度的起源國(guó)，英國(guó)并沒(méi)有為金融吹哨人專(zhuān)門(mén)立法，僅在1998年《公益披露法》（Public Interest Disclosure Act of 1998）中確定了內(nèi)部舉報(bào)人保護(hù)的一般原則和法律框架，但該法更多的是減少公司對(duì)舉報(bào)行為的限制而非鼓勵(lì)或抑制舉報(bào)，盡可能保護(hù)善意舉報(bào)人不因舉報(bào)而遭報(bào)復(fù)[6]。

同時(shí)，英國(guó)在應(yīng)否規(guī)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師有向企業(yè)外部的監(jiān)管及執(zhí)法機(jī)構(gòu)通報(bào)企業(yè)相關(guān)不法行為的義務(wù)這一問(wèn)題上，長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議。英國(guó)法認(rèn)為只有在獲得客戶(hù)同意或在訴訟程序中提供證據(jù)等情況下才能將企業(yè)相關(guān)信息向外部通報(bào)。英格蘭及威爾士特許會(huì)計(jì)師公會(huì)（Institute of Chartered Accountants in England and Wales）在1985年發(fā)布的“Report of the Working Party on Fraud”中規(guī)定，會(huì)計(jì)師具有通報(bào)企業(yè)不法行為的權(quán)利；在“The Auditor and Fraud: Report of Lord Benson’s Committee”中認(rèn)為，會(huì)計(jì)師原則上負(fù)有保密義務(wù)，除非是在會(huì)計(jì)師須出具非無(wú)保留意見(jiàn)的審計(jì)報(bào)告并已通知受審計(jì)公司的例外情況下，否則會(huì)計(jì)師不可向監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行通報(bào)?？偟膩?lái)看，這兩份報(bào)告書(shū)在對(duì)于會(huì)計(jì)師是否負(fù)有向監(jiān)管機(jī)構(gòu)通報(bào)的義務(wù)上均是持否定意見(jiàn)。但自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，隨著社會(huì)公眾對(duì)會(huì)計(jì)師揭發(fā)財(cái)務(wù)舞弊責(zé)任呼聲日益高漲，英國(guó)法遂在《1986年金融服務(wù)法》（Financial Services Act 1986）、《1987年銀行法》（Banking Act 1987）等多部金融及商事法律中規(guī)定，注冊(cè)會(huì)計(jì)師負(fù)有向監(jiān)管機(jī)構(gòu)通報(bào)企業(yè)內(nèi)部違法信息的義務(wù)，并且在之后的《2000年金融服務(wù)及市場(chǎng)法》（Financial Services and Market Act 2000）中又系統(tǒng)規(guī)定了吹哨人的范圍、事項(xiàng)、通報(bào)程序、保護(hù)措施、法律后果等具體內(nèi)容[7]。

（二）美國(guó)吹哨人制度的立法與實(shí)施考察

美國(guó)是較早對(duì)吹哨行為進(jìn)行立法的國(guó)家，其有關(guān)吹哨行為的制度并不是一部單純的法律，而是由一系列多層次的法律法規(guī)組成。

美國(guó)國(guó)會(huì)早在1863年3月就通過(guò)了《虛假申報(bào)法案》（False Claims Act），正式立法保護(hù)舉報(bào)私人和政府部門(mén)不正當(dāng)行為的吹哨人。水門(mén)事件后，美國(guó)于1989年制定了世界上第一部專(zhuān)門(mén)的《吹哨人保護(hù)法案》（Whistleblower Protection Act）。針對(duì)安然事件和次貸危機(jī)，美國(guó)國(guó)會(huì)于2002年與2010年分別通過(guò)了《薩班斯-奧克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act）和《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）。在2012年，又通過(guò)了《吹哨人增強(qiáng)保護(hù)法》（Whistleblower Protection Enhancement Act）。正是由于這一系列的法案，美國(guó)才逐步構(gòu)建出完善的吹哨人制度和與之相關(guān)的成熟的監(jiān)管體系。其中，SEC的吹哨者項(xiàng)目（Whistleblower Program）是美國(guó)資本市場(chǎng)吹哨行為取得成功的佐證之一。

具體而言，美國(guó)《1995年私人證券訴訟改革法》（Private Securities Litigation Reform Act of 1995）第301條“對(duì)舞弊的偵查及披露”首次規(guī)定了注冊(cè)會(huì)計(jì)師吹哨人制度，要求注冊(cè)會(huì)計(jì)師在發(fā)現(xiàn)不法行為時(shí)，須向美國(guó)證券交易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)SEC）進(jìn)行通報(bào)。《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》對(duì)1934年《證券交易法》進(jìn)行了修訂，通過(guò)了題為“證券吹哨人激勵(lì)與保護(hù)”（Securities Whistleblower Incentives and Protection）的 第21F條，并將負(fù)責(zé)公眾公司財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所規(guī)定為吹哨人，從通報(bào)程序、涉及事項(xiàng)、保護(hù)措施、違反后果等方面入手構(gòu)建了注冊(cè)會(huì)計(jì)師吹哨人制度。此后，美國(guó)上市公司的“會(huì)計(jì)錯(cuò)報(bào)重述”數(shù)量大幅減少，在2019財(cái)政年度，SEC共向8名自然人提供約6 000萬(wàn)美元的吹哨人獎(jiǎng)勵(lì)。這8名吹哨人所提供的原始信息促使了SEC案件調(diào)查的啟動(dòng)或是為最終成功執(zhí)法行動(dòng)作出重大貢獻(xiàn)[8]。

四、我國(guó)資本市場(chǎng)吹哨人制度的法律缺陷與實(shí)施困境

在我國(guó)，既有證券法體系中的確存在類(lèi)吹哨人法律制度，但總體實(shí)施的效果并不理想。而缺乏系統(tǒng)性的制度規(guī)范將直接導(dǎo)致上市公司風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制低效甚至無(wú)效。總結(jié)起來(lái)，當(dāng)前我國(guó)資本市場(chǎng)吹哨人制度所面臨的困境和局限主要集中在立法缺陷和實(shí)施效果不佳兩個(gè)方面。

（一）資本市場(chǎng)吹哨人制度的立法缺陷

從2001年開(kāi)始，我國(guó)對(duì)資本市場(chǎng)吹哨人制度的探索已整二十年，有關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于各類(lèi)法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中（見(jiàn)表1），吹哨人制度的建設(shè)整體上仍處于探索階段。2019年修訂通過(guò)的新《證券法》第176條首次在法律層面上對(duì)證券違法違規(guī)舉報(bào)制度進(jìn)行了原則性規(guī)定。從舉報(bào)權(quán)、舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)制度以及舉報(bào)人身份信息保密義務(wù)等方面勾勒出證券吹哨人制度的核心要素。在此基礎(chǔ)上，《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》完成了修訂，該規(guī)定第12條通過(guò)增加“兜底條款”擴(kuò)大了適用舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的違法行為范圍，第16條和第20條分別規(guī)定了內(nèi)部人的獎(jiǎng)勵(lì)金額上限和反報(bào)復(fù)條款，確認(rèn)了內(nèi)部舉報(bào)人的金錢(qián)激勵(lì)。

表1 我國(guó)有關(guān)資本市場(chǎng)吹哨人制度的主要法律文件

但即便這樣，我國(guó)相關(guān)立法依然存在如下缺陷：第一，美國(guó)SEC就《證券交易法》新增第21F條制定了非常具體的實(shí)施規(guī)則②，相比之下，盡管我國(guó)也有專(zhuān)門(mén)的部門(mén)規(guī)章，但規(guī)定較為籠統(tǒng)。第二，缺乏對(duì)“原生信息”的具體界定，僅對(duì)“已經(jīng)公開(kāi)報(bào)道或披露的違法事實(shí)與線索”等做了部分列舉式排除。第三，金錢(qián)激勵(lì)較弱。普通案件按罰沒(méi)款金額（10萬(wàn)以上）的1%（上限10萬(wàn)）、重大案件以30萬(wàn)、60萬(wàn)作為上限進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，這與美國(guó)按處罰金額（100萬(wàn)美金以上）的10%~30%進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)相比偏低很多，最關(guān)鍵的是我國(guó)證券處罰金額基數(shù)本來(lái)就非常低。在金錢(qián)激勵(lì)普遍很弱的情況下，其他激勵(lì)措施也未規(guī)定。第四，對(duì)舉報(bào)人缺乏有效保護(hù)。我國(guó)立法對(duì)身份信息保密、反報(bào)復(fù)、匿名舉報(bào)等舉報(bào)人保護(hù)措施的規(guī)定較為簡(jiǎn)單，如反報(bào)復(fù)條款，僅用一個(gè)條文加以規(guī)定③。

此外，其他領(lǐng)域的吹哨人立法也間接成為資本市場(chǎng)吹哨人制度的法律淵源。在《公司法》中，相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在公司財(cái)務(wù)報(bào)告外部審計(jì)環(huán)節(jié)，外部的會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)際擔(dān)任了吹哨人角色④。同時(shí)，現(xiàn)行《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》以及《中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師準(zhǔn)則》就注冊(cè)會(huì)計(jì)師與公司內(nèi)部機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)舞弊時(shí)進(jìn)行通報(bào)與合作予以了詳細(xì)規(guī)定⑤。即便如此，縱觀現(xiàn)行法律及審計(jì)準(zhǔn)則等相關(guān)規(guī)定，并無(wú)注冊(cè)會(huì)計(jì)師在審計(jì)時(shí)就發(fā)現(xiàn)的上市公司違法違規(guī)行為向監(jiān)管機(jī)構(gòu)主動(dòng)通報(bào)的明文規(guī)定，但其核查的資料是可被監(jiān)管機(jī)構(gòu)用于懲處公司違法違規(guī)的重要依據(jù)。

（二）實(shí)施效果不佳：私主體吹哨效能發(fā)揮不足

首先，內(nèi)部人吹哨實(shí)施效果不佳。內(nèi)部人是資本市場(chǎng)吹哨的主要力量，境外吹哨人制度主要實(shí)通過(guò)高額的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和嚴(yán)密的保護(hù)措施，促使內(nèi)部人揭發(fā)組織內(nèi)部的違法違規(guī)行為。以美國(guó)的“罰金分成”制度為例，該制度是有著與美國(guó)社會(huì)文化倫理以及獨(dú)特司法制度的匹配性，其他國(guó)家很難借鑒和移植[9]。目前來(lái)看，我國(guó)也并未在公司等商業(yè)組織內(nèi)部形成有利于違法活動(dòng)檢舉的整體框架和倫理氛圍[10]。更為重要的是，我國(guó)關(guān)于內(nèi)部舉報(bào)人制度的規(guī)范過(guò)于粗疏，遠(yuǎn)不足以給內(nèi)部舉報(bào)人以充分保護(hù)，也不足以在企業(yè)利益和公共利益之間提供適當(dāng)權(quán)衡[11]。一方面，我國(guó)并沒(méi)有像英美國(guó)家那樣的高額舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金，另一方面內(nèi)部人往往擔(dān)心遭受報(bào)復(fù)或失去工作機(jī)會(huì)而放棄舉報(bào)。而一旦吹哨人的披露或舉報(bào)行為得不到支持和保護(hù)，那么相關(guān)利益遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)大幅增加，該制度也就形同虛設(shè)了[12]。

以“長(zhǎng)虹財(cái)務(wù)門(mén)”和“長(zhǎng)征電器財(cái)務(wù)造假案”兩起案件為例，長(zhǎng)虹前員工范德均、長(zhǎng)征電器前監(jiān)事李杰斌這兩位實(shí)名舉報(bào)人皆遭受了公司的報(bào)復(fù)打擊。2014年，中體產(chǎn)業(yè)員工因舉報(bào)董事長(zhǎng)劉軍以及中體產(chǎn)業(yè)涉內(nèi)幕交易、虛假陳述、重大并購(gòu)項(xiàng)目未公告而遭受降薪、減少社保項(xiàng)目、甚至被迫離職和惡意裁員等不合理的報(bào)復(fù)行為。2017年，華豚集團(tuán)子公司法定代表人閔凱波實(shí)名舉報(bào)華豚集團(tuán)偽造交易背景、收購(gòu)空殼公司、虛假陳述，最終其職務(wù)被罷免，同時(shí)還因涉嫌盜竊公司相關(guān)財(cái)務(wù)而被報(bào)案至公安機(jī)關(guān)。因此，內(nèi)部人如果沒(méi)有“私人恩怨”“內(nèi)部爭(zhēng)斗”“維權(quán)”等其他利益驅(qū)使[13]，一般不會(huì)選擇舉報(bào)公司的證券違法違規(guī)行為。但這些驅(qū)動(dòng)因素都具有一定的偶發(fā)性。從我國(guó)司法實(shí)踐來(lái)看，積極舉報(bào)的主體并非企業(yè)的內(nèi)部知情人，證監(jiān)會(huì)所期待的內(nèi)部人舉報(bào)可以說(shuō)完全不存在[14]。

其次，會(huì)計(jì)師事務(wù)所、做空機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)中介未能很好的承擔(dān)起吹哨人角色。2019年，A股上市公司康得新虛增119億元利潤(rùn)的財(cái)務(wù)造假事件被披露。四年間，該公司頻繁造假，從巨額資金不翼而飛到虛構(gòu)交易到遺漏重大披露，為公司進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)的瑞華事務(wù)所都對(duì)此視而不見(jiàn)，且出具了三份無(wú)保留意見(jiàn)的年度標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)報(bào)告[15]。做空機(jī)構(gòu)是境外資本市場(chǎng)吹哨的重要力量[16]，但境內(nèi)因?yàn)槿狈ν晟频馁Y本市場(chǎng)做空機(jī)制，沒(méi)有獨(dú)立意義上的做空機(jī)構(gòu)。另外，做空機(jī)構(gòu)是境外做空產(chǎn)業(yè)鏈的重要一環(huán)，其發(fā)布的調(diào)查報(bào)告也并非全然客觀、中立，安踏、新東方、好未來(lái)等公司都曾被機(jī)構(gòu)惡意做空，如果欺詐舉報(bào)等機(jī)制不健全，也不排除其惡意舉報(bào)。

最后，投資者舉報(bào)行為不規(guī)范，影響吹哨效果。由于舉證難、訴訟成本高等原因中小投資者往往怠于通過(guò)司法途徑追究證券侵權(quán)人的責(zé)任[17]，而尋求其他方式維護(hù)自身權(quán)益。但投資者經(jīng)常將舉報(bào)、投訴等事項(xiàng)相互混淆，舉報(bào)事項(xiàng)中往往摻雜著投訴請(qǐng)求。譬如投資者聯(lián)名向證監(jiān)會(huì)舉報(bào)申萬(wàn)證券[18]，投資者以維權(quán)為目的進(jìn)行舉報(bào)，證監(jiān)會(huì)查證后未予處罰；再如霍姓投資者以申購(gòu)資管產(chǎn)品未簽署合同為由實(shí)名舉報(bào)東海證券[19]，也是將投訴與舉報(bào)混淆。另外，投資者缺乏客觀依據(jù)舉報(bào)甚至惡意舉報(bào)也時(shí)有發(fā)生。惡意舉報(bào)的原因很多，因?yàn)樗饺硕髟箰阂鈭?bào)復(fù)，為了排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手詆毀誣告，不一而足。譬如在網(wǎng)友“天地俠影”舉報(bào)廣匯能源關(guān)聯(lián)交易事件中，就被認(rèn)為存在非理性、非客觀舉報(bào)，有誤導(dǎo)市場(chǎng)之嫌[20]。

五、資本市場(chǎng)投服中心吹哨人制度的具體構(gòu)建路徑

（一）公私合作治理：吹哨人的雙重屬性與投服中心的功能契合

英國(guó)學(xué)者斯科特教授在對(duì)公共規(guī)制與私人規(guī)制進(jìn)行比較時(shí)指出，私人規(guī)制傾向于承擔(dān)規(guī)制體系中的所有三項(xiàng)職能，即標(biāo)準(zhǔn)制定、合規(guī)監(jiān)督與適用制裁措施，但目前來(lái)看，很大程度上忽視了公共領(lǐng)域的私人規(guī)制。同時(shí)，傳統(tǒng)的公共規(guī)制也在向治理發(fā)生轉(zhuǎn)變，斯科特教授認(rèn)為，當(dāng)前治理的主體已不限于國(guó)家，而是涉及政府主體之外的各種非政府主體，治理更為強(qiáng)調(diào)國(guó)家與非政府主體之間的相互作用[21]。

資本市場(chǎng)建立市場(chǎng)化法制化風(fēng)險(xiǎn)防范體系，最關(guān)鍵的就是要充分厘清市場(chǎng)化與法制化的基本內(nèi)涵和邏輯關(guān)聯(lián)，在市場(chǎng)化與法制化有效互動(dòng)的前提下完成制度構(gòu)建[22]。吹哨人制度通過(guò)私人主體參與合作治理的方式，將進(jìn)一步豐富證券監(jiān)管行為的外觀和功能。從監(jiān)管效果來(lái)看，吹哨人制度更強(qiáng)調(diào)“放權(quán)于民”，可以實(shí)現(xiàn)從企業(yè)、市場(chǎng)內(nèi)部解決問(wèn)題[23]。內(nèi)部人、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、投資者等非政府主體在擔(dān)任吹哨人角色時(shí)，實(shí)際上起到了私人治理的輔助性作用。證券監(jiān)管失靈時(shí)有發(fā)生，監(jiān)管當(dāng)局不是唯一的資本市場(chǎng)秩序維持者，而通過(guò)多元化的治理主體，卻能夠彌補(bǔ)證券監(jiān)管的不足，提高資本市場(chǎng)治理的水平和效率。我國(guó)投服中心并非證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，作為一個(gè)私主體其承擔(dān)了部分的證券監(jiān)管職能，兼及公私雙重屬性。另外，投服中心在上市公司治理方面具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，能夠同證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)作，搭建起公私合作的資本市場(chǎng)治理體系。

值得注意的是，投服中心作為積極股東不僅可以直接行使股權(quán)權(quán)利，其公益性和法定性也很明顯[24]。從本質(zhì)上來(lái)看，投服中心仍是由監(jiān)管機(jī)關(guān)設(shè)立的證券類(lèi)公益機(jī)構(gòu)，盡管并無(wú)明確的法律依據(jù)，但其根據(jù)公共權(quán)力而設(shè)，其運(yùn)行資金主要來(lái)源于其他法定機(jī)構(gòu)，在我國(guó)行政層級(jí)劃分上隸屬于中國(guó)證監(jiān)會(huì)。從廣義的角度來(lái)看，投服中心仍然是屬于機(jī)構(gòu)投資者的范疇，其通過(guò)持有每個(gè)上市公司的一手股票進(jìn)而以公司股東的身份直接行使權(quán)利，同時(shí)投服中心通過(guò)以股東身份參加上市公司股東大會(huì)、重大資產(chǎn)重組媒體說(shuō)明會(huì)，向上市公司發(fā)送質(zhì)詢(xún)函、建議函，在公共媒體上對(duì)上市公司治理的普遍性問(wèn)題或具體公司的特定事項(xiàng)公開(kāi)發(fā)聲等方式，積極行使質(zhì)詢(xún)權(quán)、表決權(quán)、建議權(quán)等股東權(quán)利，充分發(fā)揮著積極股東的角色[25]。

目前來(lái)看，投服中心的主要職責(zé)包括：面向投資者開(kāi)展公益性宣傳和教育；公益性持有證券等品種，以股東身份或證券持有人身份行權(quán)；受投資者委托，提供調(diào)解等糾紛解決服務(wù)；為投資者提供公益性訴訟支持及其相關(guān)工作；中國(guó)投資者網(wǎng)站的建設(shè)、管理和運(yùn)行維護(hù)；調(diào)查、監(jiān)測(cè)投資者意愿和訴求，開(kāi)展戰(zhàn)略研究與規(guī)劃；代表投資者，向政府機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門(mén)反映訴求以及中國(guó)證監(jiān)會(huì)委托的其他業(yè)務(wù)。投服中心更多的職責(zé)集中于公司的合規(guī)業(yè)務(wù)，督促上市公司遵循法律法規(guī)。具體來(lái)說(shuō)，就是使投服中心“吹哨人”制度全面覆蓋于上市公司的信息披露、財(cái)務(wù)管理、重大決策等各個(gè)方面[26]。如果從投服中心現(xiàn)有的角色、職能和實(shí)踐發(fā)展來(lái)看，其職責(zé)更多的是一種巡視或者監(jiān)督，是一種確保法律適用和施行的實(shí)踐，在本質(zhì)上是屬于法律執(zhí)行或者警察執(zhí)法活動(dòng)[27]，而這恰恰同吹哨人制度的內(nèi)涵和目的一致。

（二）基本內(nèi)核：投服中心吹哨人制度的具體構(gòu)造

投服中心吹哨人制度的基本宗旨是旨在預(yù)防上市公司出現(xiàn)違法違規(guī)行為，加強(qiáng)上市公司的外部治理，督促上市公司合規(guī)合法運(yùn)營(yíng)，更好維護(hù)我國(guó)資本市場(chǎng)中小投資者的合法權(quán)益。具體來(lái)說(shuō)，就是要進(jìn)一步充分發(fā)揮投服中心的調(diào)查監(jiān)測(cè)功能，加強(qiáng)在發(fā)行、交易、并購(gòu)重組到退市的全鏈條、各環(huán)節(jié)的信息披露警示，并將上市公司內(nèi)部潛在的違法違規(guī)信息傳遞出來(lái)，打破公司內(nèi)部上下級(jí)之間、政府與企業(yè)之間、上市公司與投資者之間信息不對(duì)稱(chēng)的局面，有效發(fā)揮“公私協(xié)作”治理作用，加快推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其基本內(nèi)容主要包括吹哨目標(biāo)、吹哨主體、吹哨對(duì)象、吹哨范圍、吹哨程序等。

在吹哨目標(biāo)和激勵(lì)機(jī)制方面，不應(yīng)完全移植境外以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)驅(qū)動(dòng)吹哨行為的法律機(jī)制。作為兼具公私屬性的機(jī)構(gòu)，投服中心業(yè)務(wù)應(yīng)受證監(jiān)會(huì)指導(dǎo)，其吹哨行為不僅以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作為驅(qū)動(dòng)，還應(yīng)以規(guī)范上市公司合法合規(guī)運(yùn)營(yíng)，加強(qiáng)上市公司治理，滿(mǎn)足金融監(jiān)管需要為重要目標(biāo)。對(duì)大型上市金融機(jī)構(gòu)的吹哨，將在很大程度上防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融安全，降低困境金融市場(chǎng)相互傳染的概率[28]。

在吹哨主體上，我國(guó)不宜構(gòu)造英美法上完全市場(chǎng)化運(yùn)作的中介機(jī)構(gòu)作為吹哨主體。一方面，我國(guó)的資本市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)化程度不夠，主要由市場(chǎng)化的第三方中介機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行吹哨無(wú)法保證實(shí)施效果；另一方面，由我國(guó)資本市場(chǎng)投資者結(jié)構(gòu)決定，需要具有公權(quán)力屬性的相關(guān)機(jī)構(gòu)作為中小投資者保護(hù)的堅(jiān)實(shí)后盾。正因如此，兼具公私雙重屬性的我國(guó)投服中心在擔(dān)任“吹哨人”的角色上便具有了特殊優(yōu)勢(shì)。以投服中心名義進(jìn)行吹哨，一方面能夠克服個(gè)體畏懼失業(yè)或遭打擊報(bào)復(fù)而不敢吹哨的困難，另一方面也是為了更好發(fā)揮投服中心調(diào)查監(jiān)測(cè)的本職功能。

在吹哨對(duì)象上，投服中心的主要吹哨對(duì)象是A股上市公司。投服中心通過(guò)持有所有滬深交易所上市公司一手股票，可以積極行使股東權(quán)利，在此基礎(chǔ)上對(duì)境內(nèi)的上市公司積極吹哨。在移植英美法相關(guān)制度時(shí)應(yīng)注意我國(guó)資本市場(chǎng)的實(shí)際情況，投服中心吹哨人制度的具體實(shí)施可以先從科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板上市公司試點(diǎn)實(shí)施，等到時(shí)機(jī)成熟再推展至主板市場(chǎng)；吹哨指向的企業(yè)類(lèi)型方面，可從國(guó)有企業(yè)開(kāi)始先行試點(diǎn)?？傊?，應(yīng)盡可能消弭法律制度移植附帶的金融風(fēng)險(xiǎn)。另外，直接吹哨對(duì)象的關(guān)聯(lián)公司，甚至為其提供金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)被納入到吹哨對(duì)象范圍之中，建構(gòu)“穿透式吹哨”法律制度。

在吹哨范圍上。具體來(lái)說(shuō)，一方面是要對(duì)于上市公司信息披露不及時(shí)、不規(guī)范、不健全等潛在不合規(guī)行為進(jìn)行吹哨預(yù)警；另一方面是要對(duì)于上市公司出現(xiàn)的財(cái)務(wù)造假、內(nèi)部交易、操縱證券市場(chǎng)等違法違規(guī)行為進(jìn)行吹哨。此外，吹哨應(yīng)涉及上市公司證券發(fā)行、上市、交易等各環(huán)節(jié)，建構(gòu)全過(guò)程的投服中心吹哨法律體系。

在吹哨程序上，美國(guó)法上規(guī)定的是“內(nèi)部通報(bào)優(yōu)先”模式，英國(guó)法上規(guī)定的是“外部直接通報(bào)”模式，我國(guó)投服中心吹哨人制度的吹哨程序不可簡(jiǎn)單復(fù)制上述兩種模式。我國(guó)投服中心既是上市公司股東，也承擔(dān)投資者教育，接受證監(jiān)會(huì)委托從事資本市場(chǎng)調(diào)查、監(jiān)測(cè)等事務(wù)，其從事的業(yè)務(wù)具有很強(qiáng)的公益性；投服中心和證監(jiān)會(huì)本身即有良好的內(nèi)部溝通協(xié)作機(jī)制。因此，不妨可采取“內(nèi)外部同時(shí)通報(bào)”的雙通道模式。內(nèi)部通報(bào)可給予上市公司自行糾正的機(jī)會(huì)，但與此同時(shí)，應(yīng)將相關(guān)事項(xiàng)向證監(jiān)會(huì)通報(bào)，后者在有充分理由相信上市公司不會(huì)在法定期限內(nèi)自行糾正、報(bào)告、披露，或者有其他突發(fā)情況的，可以直接采取相關(guān)措施。

（三）立法安排：《證券法》中明確投服中心吹哨人制度

新《證券法》一方面并未對(duì)我國(guó)投服中心的法律定位進(jìn)行明確規(guī)定，但不難看出，投服中心實(shí)際上屬于新《證券法》所規(guī)定的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)；另一方面，從法律條文來(lái)看，并未規(guī)定投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)需要具有吹哨預(yù)警的作用。正因如此，本文認(rèn)為在現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定的情況下，可以先將投服中心吹哨人制度通過(guò)規(guī)范性文件的形式予以明確，并在先行先試的實(shí)踐中總結(jié)完善，進(jìn)而在未來(lái)的《證券法》修訂中將投服中心吹哨人制度規(guī)定其中。投服中心要充分發(fā)揮其本身所具有的公私雙重屬性，將其“吹哨人”的角色也相應(yīng)地賦予公私雙重身份。一方面，投服中心作為上市公司股東，其屬于公司治理體系中的內(nèi)部“吹哨人”；另一方面，投服中心作為證券監(jiān)管的受托機(jī)構(gòu)，提供公共服務(wù)，可被視為承擔(dān)“準(zhǔn)金融監(jiān)管職能”的外部“吹哨人”。

通過(guò)規(guī)范性文件對(duì)投服中心吹哨人制度予以規(guī)定，最主要內(nèi)容就是其權(quán)利和義務(wù)。由于投服中心的公私雙重屬性使投服中心的“吹哨”事項(xiàng)既成為其權(quán)利，又成為其義務(wù)，因其是上市公司股東，從而使“吹哨”成為其權(quán)利，又因其是公共權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)定的組織，從而使“吹哨”成為其義務(wù)。權(quán)利在其行使股東權(quán)利時(shí)得以體現(xiàn)，其義務(wù)主要在履行輔助金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的義務(wù)時(shí)體現(xiàn)。而通過(guò)規(guī)范性文件，亦或是今后通過(guò)法律條文的形式予以確定，能夠更加明確投服中心吹哨人制度的法定地位，提高“吹哨”的合法性和有效性。

（四）基礎(chǔ)完善：建立投服中心吹哨人制度的配套機(jī)制

從國(guó)外立法和司法實(shí)踐來(lái)看，單純依靠某一部門(mén)達(dá)到吹哨預(yù)警的目的實(shí)屬困難，況且在我國(guó)對(duì)于一般的吹哨人制度尚且未予以明確規(guī)定的情況下，難度更上一層，但我國(guó)投服中心為我國(guó)吹哨人制度的建設(shè)提供了一個(gè)強(qiáng)有力的載體。我們?cè)趯?duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行建構(gòu)的同時(shí)，也要注意完善與其相配套的體制機(jī)制，這就要求投服中心吹哨人制度的構(gòu)建要注重強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)動(dòng)。具體來(lái)說(shuō)，主要從以下幾個(gè)方面入手：一是要做好證券法、專(zhuān)門(mén)的投服中心吹哨人制度規(guī)范性文件與公司法、民事訴訟法等法律的銜接，提高其權(quán)利行使和義務(wù)履行的執(zhí)行力；二是要加強(qiáng)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)和其他金融市場(chǎng)主體的合作，注重與中國(guó)證監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，重點(diǎn)加強(qiáng)同滬深交易所、港交所的合作，探索與納斯達(dá)克等域外交易所的合作機(jī)制，建立與會(huì)計(jì)師、審計(jì)師行業(yè)協(xié)會(huì)的互聯(lián)互通機(jī)制，同時(shí)強(qiáng)化與律師事務(wù)所協(xié)作的風(fēng)控體系建設(shè)；三是要加快構(gòu)建技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)，充分利用投服中心現(xiàn)有技術(shù)支撐，創(chuàng)新利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等智能化、數(shù)字化技術(shù)設(shè)施，為投服中心吹哨人制度做好完備的技術(shù)支撐。

六、結(jié)語(yǔ)

公私合作治理已成為當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要模式。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放，上市公司的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防成為了我國(guó)公司治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)。上市公司的不合規(guī)行為甚至是違法違規(guī)行為對(duì)資本市場(chǎng)危害極大，需要通過(guò)加強(qiáng)公司內(nèi)部治理和金融外部監(jiān)管予以防范。洞悉“吹哨人”舉報(bào)行為在食品藥品領(lǐng)域、重大公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域?qū)嵺`中所帶來(lái)的有益成果，本文認(rèn)為有必要在我國(guó)金融證券監(jiān)管領(lǐng)域明確吹哨人制度，而我國(guó)投服中心恰巧為我國(guó)資本市場(chǎng)吹哨人制度的構(gòu)建提供了一個(gè)有力載體，其監(jiān)測(cè)調(diào)查功能也正是吹哨預(yù)警的重要表現(xiàn)，構(gòu)建我國(guó)資本市場(chǎng)投服中心吹哨人制度也是當(dāng)前深化金融監(jiān)管體制改革的有力舉措。資本市場(chǎng)投服中心吹哨人制度正是有效結(jié)合了公司內(nèi)部治理與金融外部監(jiān)管，并且充分發(fā)揮投服中心在金融證券領(lǐng)域維護(hù)中小投資者合法權(quán)益的作用。本文對(duì)于該制度構(gòu)建的探究雖提出一些建議，但仍存在諸多需要完善的空間，希望理論界與實(shí)務(wù)界能夠在此制度的建設(shè)上作出更大的貢獻(xiàn)，以穩(wěn)妥構(gòu)建出符合我國(guó)資本市場(chǎng)特色的投服中心吹哨人制度，推動(dòng)我國(guó)資本市場(chǎng)良性健康發(fā)展。

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①中證中小投資者服務(wù)中心（CHINA SECURITIES INVESTOR SERVICES CENTER，縮寫(xiě)ISC），是經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立并直接管理的證券金融類(lèi)公益機(jī)構(gòu)，經(jīng)國(guó)家工商總局注冊(cè)于2014年12月5日在上海注冊(cè)成立。其調(diào)查監(jiān)測(cè)部主要負(fù)責(zé)建設(shè)中小投資者狀況監(jiān)測(cè)平臺(tái)，跟蹤分析投資回報(bào)、信息披露、表決投票、侵害賠償?shù)壬婕爸行⊥顿Y者權(quán)益的事件，調(diào)查了解中小投資者意愿和訴求；向政府機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門(mén)反映中小投資者在維權(quán)合法權(quán)益中的問(wèn)題、建議和要求，參與制定涉及中小投資者利益的政策制度。

②SeeSecurities Whistleblower Incentives and Protections，76 Fed. Reg. 34300，34300-84（June 13，2011）.

③參見(jiàn)《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》第20條。

④參見(jiàn)《公司法》第62條、第164條。

⑤參見(jiàn)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第20條、第21條，《中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師準(zhǔn)則》1141號(hào)第41條、1142號(hào)第29條。