郝玉玲

一、前言

（一）研究背景

世界工業(yè)史表明，殘疾人一定程度的社會(huì)邊緣化是工業(yè)化階段出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)面臨的共同挑戰(zhàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)化改革驅(qū)動(dòng)工業(yè)化快速推進(jìn)，“中國(guó)僅用幾十年時(shí)間就走完了發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌曜哌^(guò)的工業(yè)化歷程”。①《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，中國(guó)政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm，2021年11月16日。在此過(guò)程中，利用市場(chǎng)機(jī)制把豐富的勞動(dòng)力資源轉(zhuǎn)化為制造業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，支撐了我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)達(dá)幾十年的高速增長(zhǎng)，也讓人力資本在快速拉大居民收入差距中的作用越來(lái)越大，②李實(shí)：《中國(guó)特色社會(huì)主義收入分配問(wèn)題》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2020年第1期。進(jìn)而殘疾人在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)性就更為突出，殘疾人成為國(guó)家反貧困政策的重點(diǎn)對(duì)象。尤其是黨的十八大以來(lái)，由于貧困殘疾人是貧困人口中貧困程度深、脫貧難度最大、返貧率最高的特殊困難群體，國(guó)家專門(mén)將其列為精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的重點(diǎn)人群，③中國(guó)殘聯(lián)等：《關(guān)于印發(fā)<貧困殘疾人脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020年）>的通知》，國(guó)務(wù)院新聞辦公室：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/47481/xgzc47487/Document/1716736/1716736.htm，2017年2月10日。不斷加大政策支持力度。近幾年，全國(guó)殘疾人家庭年均收入約有一半以上來(lái)自政府轉(zhuǎn)移支付。①厲才茂等：《2019年全國(guó)殘疾人家庭收入狀況調(diào)查報(bào)告》，《殘疾人研究》2020年第2期。2021年，全面建成小康社會(huì)歷史性地解決了殘疾人的絕對(duì)貧困問(wèn)題。作為世界上殘疾人口最多的國(guó)家，我國(guó)殘疾人全面脫貧也為世界殘疾人減貧事業(yè)做出了杰出貢獻(xiàn)。

但是，也應(yīng)該看到，在殘疾人生存問(wèn)題已通過(guò)政策“兜底”得以解決的同時(shí)，其生計(jì)和發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)依然非常突出。與國(guó)際社會(huì)類似，社會(huì)偏見(jiàn)仍然是造成我國(guó)殘疾人劣勢(shì)處境的重要原因。②國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《平等、參與、共享：新中國(guó)殘疾人權(quán)益保障70年》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/2019-07/25/c_1124797039.htm，2019年7月25日。黨的十九屆五中全會(huì)提出了“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”的遠(yuǎn)景目標(biāo)，習(xí)近平總書(shū)記在2020年也明確指出要“促進(jìn)殘疾人全面發(fā)展和共同富裕”。③《習(xí)近平講故事：促進(jìn)殘疾人全面發(fā)展和共同富?！罚袊?guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)：http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0806/c64094-31812000.html，2020年8月6日。因此，如何對(duì)當(dāng)前以“兜底”為主的政策內(nèi)容做出適當(dāng)調(diào)整，通過(guò)公共政策來(lái)改變社會(huì)對(duì)殘疾人的價(jià)值和形象的偏見(jiàn)，讓殘疾人共同富裕取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，是亟需深入探討的理論和實(shí)踐議題。在美國(guó)和德國(guó)，應(yīng)對(duì)殘疾風(fēng)險(xiǎn)的福利政策不僅是福利國(guó)家的起源，而且對(duì)世界殘疾人福利政策設(shè)計(jì)都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。本文以公共政策領(lǐng)域的目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)理論為分析框架，對(duì)兩個(gè)國(guó)家約兩百年的職業(yè)型殘疾人福利（傷殘退伍軍人福利、工傷保險(xiǎn)和殘疾保險(xiǎn)）和非職業(yè)型居民殘疾人福利的發(fā)展歷史進(jìn)行解讀，力圖探尋殘疾人福利政策設(shè)計(jì)的基本邏輯，為我國(guó)促進(jìn)殘疾人共同富裕的政策選擇提供部分理論思路和歷史經(jīng)驗(yàn)。

（二）理論基礎(chǔ)與分析框架

由美國(guó)學(xué)者施耐德和英格拉姆提出的目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)理論是20世紀(jì)西方公共政策領(lǐng)域的主流理論之一，該理論認(rèn)為特定政策劃定的目標(biāo)群體的“形象建構(gòu)”會(huì)對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生影響，具體表現(xiàn)為社會(huì)建構(gòu)的目標(biāo)群體正面或負(fù)面形象與該群體的政治影響力相結(jié)合會(huì)形成優(yōu)勢(shì)者、競(jìng)爭(zhēng)者、依賴者和越軌者四種目標(biāo)群體理想分類，如表1所示。政策設(shè)計(jì)者會(huì)針對(duì)四類目標(biāo)群體選擇不同的政策依據(jù)，進(jìn)而采用差異化的政策工具為他們分配相應(yīng)的政策利益和負(fù)擔(dān)（見(jiàn)表2）。目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)的理論貢獻(xiàn)之一是肯定了觀念、價(jià)值、形象等在政策過(guò)程中的作用，表明政策目標(biāo)群體不僅會(huì)為自己爭(zhēng)取政治影響力，也會(huì)為塑造正面的社會(huì)形象而努力。④Anne Schneider, et al., "Democratic Policy Design: Social Construction of Target Populations," in Paul Sabatier, Christopher Weible (eds.), Theories of the Policy Process, Westview Press, 2014.

表2 目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)類型與政策設(shè)計(jì)特征

目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)理論提出之后，美國(guó)學(xué)者以本國(guó)退伍軍人、老年人、移民等群體的公共政策為案例，考察目標(biāo)群體的社會(huì)形象與公共政策之間的雙向互動(dòng)關(guān)系。①施奈德和英格拉姆編輯出版《值得與賦予：社會(huì)建構(gòu)與公共政策》一書(shū)，匯編了該理論在具體公共政策案例研究中的應(yīng)用。參見(jiàn)Anne Schneider, Helen Ingram, Deserving and Entitled: Social Constructions and Public Policy,SUNY Press, 2005.其他國(guó)家的學(xué)者也以社會(huì)福利、衛(wèi)生、教育和環(huán)境等領(lǐng)域的公共政策為例，討論公共政策設(shè)計(jì)過(guò)程中的社會(huì)建構(gòu)效應(yīng)。②2014年，皮爾斯等研究者發(fā)表了《社會(huì)建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)：已有應(yīng)用的回顧》一文，對(duì)1993—2013年間發(fā)表的該理論的應(yīng)用性論文進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。參見(jiàn)Jonathan J.Pierce, et al., "Social Construction and Policy Design: A Review of Past Applications," Policy Studies Journal, 2014, 42(1).近幾年，我國(guó)也有學(xué)者就這一理論框架對(duì)中國(guó)公共政策設(shè)計(jì)的適用性進(jìn)行了探討，③李文釗：《民主的政策設(shè)計(jì)理論：探究政策過(guò)程中的社會(huì)建構(gòu)效應(yīng)》，《學(xué)海》2019年第1期；朱亞鵬、李斯旸：《目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)框架：發(fā)展與述評(píng)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期。并以傳染病、④李斯旸、朱亞鵬：《目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)的轉(zhuǎn)型與政策變遷——基于兩種傳染病的比較研究》，《公共管理與政策評(píng)論》2021年第6期。網(wǎng)約車、⑤李毅：《社會(huì)建構(gòu)類型轉(zhuǎn)換與公共政策變遷——以中國(guó)網(wǎng)約車監(jiān)管政策演變?yōu)槔?，《公共管理與政策評(píng)論》2019年第5期。住房⑥丁淑娟：《目標(biāo)群體的社會(huì)建構(gòu)與中國(guó)住房政策設(shè)計(jì)研究》，《公共行政評(píng)論》2019年第1期。等為例分析了目標(biāo)群體的社會(huì)建構(gòu)如何推動(dòng)了公共政策的變遷。本文繼續(xù)利用目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)理論框架，分析社會(huì)建構(gòu)的殘疾人形象如何影響了殘疾人福利的政策設(shè)計(jì)，據(jù)此總結(jié)殘疾人福利政策設(shè)計(jì)的基本邏輯。

（三）研究方法

基于美國(guó)和德國(guó)這兩個(gè)福利國(guó)家均起源于殘疾人福利政策，且這些政策至今在國(guó)際上仍具有代表性，本文根據(jù)典型案例原則選取這兩個(gè)國(guó)家的殘疾人福利政策為案例樣本，具體案例選擇依據(jù)如下所述。在傷殘退伍軍人福利的案例選擇上，美國(guó)傷殘退伍軍人福利是美國(guó)福利國(guó)家的起源，迄今是全世界項(xiàng)目最全與保障水平最高的傷殘退伍軍人福利；對(duì)于德國(guó)傷殘退伍軍人福利，因其與德國(guó)居民殘疾人福利的發(fā)展密切相關(guān)，本文在居民殘疾人福利的發(fā)展過(guò)程中做了較多介紹，故此處未作為專門(mén)案例進(jìn)行分析。在工傷保險(xiǎn)的案例選擇上，德國(guó)工傷保險(xiǎn)既是德國(guó)福利國(guó)家的起源，也是世界上第一個(gè)應(yīng)對(duì)殘疾風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，開(kāi)創(chuàng)了工傷保險(xiǎn)的制度模式；美國(guó)工傷保險(xiǎn)在建立之初，就由各州以商業(yè)保險(xiǎn)形式提供，只有幾個(gè)特殊職業(yè)人群的工傷保險(xiǎn)由聯(lián)邦政府管理，所以未對(duì)其進(jìn)行專門(mén)討論。在殘疾保險(xiǎn)的案例選擇上，美國(guó)和德國(guó)的殘疾保險(xiǎn)通過(guò)對(duì)殘疾的定義塑造了勞動(dòng)者截然不同的形象，所以兩國(guó)的殘疾保險(xiǎn)都作為案例進(jìn)行分析。在居民殘疾人福利的案例選擇上，美國(guó)和德國(guó)的居民殘疾人政策都經(jīng)歷了從分配懲罰性政策到基于社會(huì)正義的福利政策，再發(fā)展至當(dāng)前強(qiáng)調(diào)就業(yè)關(guān)聯(lián)型福利的轉(zhuǎn)變過(guò)程，所以把兩個(gè)國(guó)家的居民殘疾人福利都作為具體分析案例。

二、職業(yè)型殘疾人福利政策的案例分析

（一）美國(guó)傷殘退伍軍人福利：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計(jì)的變遷

美國(guó)傷殘退伍軍人福利從建立到成型，殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)經(jīng)過(guò)以下四個(gè)階段。

第一階段：獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后的依賴者目標(biāo)群體。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)（1776年）之后，美國(guó)財(cái)政盈余在1816年達(dá)到建國(guó)以來(lái)最高水平。與此同時(shí)，媒體把為新國(guó)家做出貢獻(xiàn)的傷殘退伍軍人宣傳為以乞討為生的“國(guó)家英雄”。為回應(yīng)公眾輿論，聯(lián)邦政府在1818年以同情和憐憫為依據(jù)，建立獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)傷殘撫恤金（The Revolutionary War Pension）。1819年發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，共和黨被迫堅(jiān)持以“社會(huì)公正”為依據(jù)才讓制度未被廢止，但在撫恤金中引入家計(jì)調(diào)查，撫恤金變?yōu)椤鞍霛?jì)貧法”性質(zhì)。①John P.Resch, "Politics and Public Culture: The Revolutionary War Pension Act of 1818," Journal of the Early Republic,1988, 8(2).

第二階段：內(nèi)戰(zhàn)后的競(jìng)爭(zhēng)者目標(biāo)群體。隨著內(nèi)戰(zhàn)（1861—1865）時(shí)期傷殘退伍軍人撫恤金的過(guò)度膨脹，新聞媒體用“偽證、欺詐、賞金獵人、侵蝕美國(guó)精神”等詞來(lái)形容這一時(shí)期的傷殘退伍軍人，認(rèn)為他們是美國(guó)自立文化下的“特權(quán)階層”。②A Serpent of Temptation, Chicago Tribune, Feb.12, 1887.此時(shí)，傷殘退伍軍人的政治影響力也開(kāi)始?jí)汛螅撊后w組成的同盟軍聯(lián)盟（G.A.P）是世界歷史上第一個(gè)白人男性政治利益集團(tuán)。③Theda Skocpol, "America's First Security System: The Expansion of Benef its for Civil War veterans," The Academic of Political Science, 1993, 108(1).1890年《殘疾人撫恤金法案》就是“共和黨和民主黨共同為爭(zhēng)取45萬(wàn)國(guó)民軍聯(lián)盟（G.A.P）成員及其他退伍軍人選票所做的政治投資?！雹躓illiam H.Glasson, Federal Military Pensions in the United States, Oxford University Press, 1918, p.238.為給政策尋求合法性，決策者不斷放寬對(duì)殘疾的定義，到1907年直接把“老年”（61歲）等同為“殘疾”，由此構(gòu)建了當(dāng)時(shí)世界上覆蓋人口最多且待遇水平最高的社會(huì)保障項(xiàng)目——內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期傷殘退伍軍人撫恤金制度（Civil War Pension），該制度支出連續(xù)多年占到聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算的42%左右。①M(fèi)aris A.Vinovskis, "Have Social Historians Lost the Civil War? Some Preliminary Demographic Speculations," The Journal of American History, 1989, 76 (1).

第三階段：一戰(zhàn)后的優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體。一戰(zhàn)期間，進(jìn)步主義者認(rèn)為軍人參戰(zhàn)事實(shí)上是在承擔(dān)男性公民的傳統(tǒng)角色。戰(zhàn)爭(zhēng)、失業(yè)、疾病和工傷都是現(xiàn)代工業(yè)的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，故要采用“戰(zhàn)爭(zhēng)保險(xiǎn)”的形式為傷亡軍人及其家屬提供相應(yīng)保護(hù)。②Karl Walter Hickel, "War, Region, and Social Welfare: Federal Aid to Servicemen's Dependents in the South, 1917-1921," Journal of American History, 2001, 87(4).這一時(shí)期軍人被建構(gòu)為傳統(tǒng)男性公民的正面形象，他們又對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戰(zhàn)爭(zhēng)都具有重要價(jià)值，所以其政治價(jià)值突出，這一時(shí)期的傷殘退伍軍人具有優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體性質(zhì)。1918年《戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法》符合優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體的政策設(shè)計(jì)特征，政策依據(jù)是恢復(fù)男性公民承擔(dān)責(zé)任的勞動(dòng)能力。在政策分配上，該時(shí)期聯(lián)邦政府對(duì)傷殘軍人的財(cái)政投入與內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期的撫恤金支出相當(dāng)。與內(nèi)戰(zhàn)形成鮮明對(duì)比的是，這一時(shí)期改為能力建設(shè)型政策工具，規(guī)定強(qiáng)制醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)，財(cái)政資金大部分都用于醫(yī)療和康復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施。截至1920年，已有數(shù)百萬(wàn)聯(lián)邦財(cái)政資金被用于建設(shè)58個(gè)軍用醫(yī)院，美國(guó)最著名的沃爾特·里德全國(guó)軍事醫(yī)療中心就建于這一時(shí)期。③Karl Walter Hickel, Entitling Citizen: World War I, Progressivism, and the Origins of the American Welfare State 1917-1918, Dissertation of Columbia University, 1999, p.126.《戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法》還是1920年聯(lián)邦政府通過(guò)的《平民職業(yè)康復(fù)法案》的基石。④Beth Linker, War's Waste: Rehabilitation in World War I America, The University of Chicago Press, 2011, p.166.

第四階段：二戰(zhàn)時(shí)期的優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體。二戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)約有40%的20—30歲男性公民奔赴戰(zhàn)場(chǎng)。⑤Suzanne Mettler, Soldiers to Citizens: The G.I.Bill and the Making of the Greatest Generation, Oxford University Press,2005, p.10.受自由主義福利傳統(tǒng)阻撓，羅斯福無(wú)法繼續(xù)實(shí)施早已草擬好的《保障、工作與救濟(jì)政策》（又稱“美國(guó)貝弗里奇報(bào)告”），此時(shí)恰逢約占國(guó)家十分之一人口的參戰(zhàn)者要從戰(zhàn)場(chǎng)返回，他們的失業(yè)問(wèn)題極有可能引發(fā)政治動(dòng)蕩。在這一背景下，羅斯福乘機(jī)呼吁把即將從戰(zhàn)場(chǎng)歸來(lái)的傷殘軍人視為優(yōu)等公民，并為他們制定相應(yīng)的福利政策。具有強(qiáng)大政治影響力的美國(guó)退伍軍人協(xié)會(huì)（The American Legion）⑥該協(xié)會(huì)是由美國(guó)第一次世界大戰(zhàn)時(shí)期退伍軍人于1919年成立。也借著羅斯福的意圖，僅在兩個(gè)月內(nèi)便以《保障、工作與救濟(jì)政策》為框架，完成《退伍軍人權(quán)利法案》（The Servicemen's Readjustment Act）草擬工作，并發(fā)揮出美國(guó)歷史上前所未有的團(tuán)體性游說(shuō)能力，讓國(guó)會(huì)迅速通過(guò)該法，這也被認(rèn)為是“羅斯福新政”的延續(xù)。這一時(shí)期包括傷殘退伍軍人在內(nèi)的美國(guó)退伍軍人可被明顯定性為優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體。1944年《退伍軍人權(quán)利法案》符合優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體的政策設(shè)計(jì)特征，羅斯福指出政策依據(jù)是“補(bǔ)充可以進(jìn)行戰(zhàn)后重建的公民，以維護(hù)全民公共利益”，⑦Samuel I.Rosenman, "The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt," The Tide Turns: Compiled with Special Material and Explanatory Notes, 1943.進(jìn)而為他們分配極為慷慨的利益，包括低利率貸款、四年大學(xué)本科教育和培訓(xùn)資助、康復(fù)和培訓(xùn)、失業(yè)補(bǔ)貼和其他福利待遇。政策工具體現(xiàn)出非常明顯的能力建設(shè)型特點(diǎn)，尤其是對(duì)退伍軍人的大學(xué)本科教育補(bǔ)貼“標(biāo)志著美國(guó)向知識(shí)社會(huì)的轉(zhuǎn)變”，該政策讓美國(guó)經(jīng)濟(jì)達(dá)到歷史上的繁榮頂峰，并改變了整個(gè)國(guó)家的面貌。①Peter F.Drucker, Post-capitalist Society, Harper Business, 1993, p.3.美國(guó)傷殘退伍軍人不同歷史時(shí)期殘疾形象建構(gòu)轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計(jì)變遷過(guò)程見(jiàn)表3。

表3 美國(guó)傷殘退伍軍人福利：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計(jì)的變遷

（二）德國(guó)工傷保險(xiǎn)：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計(jì)的變遷

德國(guó)工傷保險(xiǎn)制度迄今仍延續(xù)1884年《工傷保險(xiǎn)法》的政策設(shè)計(jì)框架，所以只對(duì)工傷保險(xiǎn)建立時(shí)的歷史予以解讀。1884年德國(guó)正值工業(yè)化時(shí)期，②Ralf Dahrendorf, Society and Democracy in Germany, Doubleday, 1969, pp.36-37.頻發(fā)的工業(yè)事故造成大量人員傷亡，這不僅造成勞動(dòng)力嚴(yán)重流失，還可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。此時(shí)，社會(huì)科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)允許對(duì)勞動(dòng)力（Labor Power）進(jìn)行投入和產(chǎn)出的量化評(píng)估，并成為德國(guó)雇傭關(guān)系的基礎(chǔ)。雇傭被定義為“對(duì)工人勞動(dòng)力的定時(shí)占有與工人活動(dòng)的特定安排”，工人身體被視為承載“勞動(dòng)力”的機(jī)器。③Richard Biernacki, The Fabrication of Labor: Germany and Britain, 1640-1914, University of California Press, 1995, p.12.

這一時(shí)期，德國(guó)已經(jīng)用現(xiàn)代人文社會(huì)科學(xué)和技術(shù)來(lái)討論健康、病痛、工作和社會(huì)義務(wù)等價(jià)值觀念。尤其是臨床醫(yī)學(xué)不僅能夠判斷疾病現(xiàn)狀，還可以預(yù)期未來(lái)康復(fù)的可能性，由此為工傷保險(xiǎn)提供了恢復(fù)勞動(dòng)力的途徑。①Greg Eghigian, Making Security Social: Disability, Insurance, and the Birth of the Social Entitlement State in Germany,University of Michigan, 2000, pp.58-64.德國(guó)政治決策者利用社會(huì)科學(xué)和技術(shù)把工業(yè)事故造成的社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為技術(shù)問(wèn)題，轉(zhuǎn)化工具就是把工人塑造為承載“勞動(dòng)力”的正面形象。此時(shí)，工傷工人在政治和經(jīng)濟(jì)方面的雙重價(jià)值決定其具有很高的政治影響力。政治決策者不僅利用社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)?yè)Q取工人的政治忠誠(chéng)度，而且國(guó)家正在集中力量發(fā)展工業(yè)，勞動(dòng)力對(duì)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展都至關(guān)重要。②參見(jiàn)William Dawson, Social Insurance in Germany, 1883-1911: Its History, Operation, Results, and a Comparison with the National Insurance Act, 1911, Forgotten Books, 2018.1884年《工傷保險(xiǎn)法》的政策設(shè)計(jì)也符合優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體的政策特點(diǎn)。在政策依據(jù)上，1884年《工傷保險(xiǎn)法》把殘疾定義為“收入能力受損”（Inability to Earn a Living），工傷保險(xiǎn)的目的是恢復(fù)傷殘工人失去的收入能力。因此，工傷保險(xiǎn)制度具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共價(jià)值。為恢復(fù)勞動(dòng)者的勞動(dòng)能力，工傷保險(xiǎn)待遇由預(yù)防、補(bǔ)償和康復(fù)三部分構(gòu)成，堅(jiān)持預(yù)防優(yōu)先、康復(fù)先于補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，顯然是具有能力建設(shè)特征的政策工具。在政策分配上，工傷保險(xiǎn)讓個(gè)人的待遇資格與其勞動(dòng)力相聯(lián)系，勞動(dòng)力是國(guó)家和公民建立社會(huì)契約關(guān)系的紐帶。德國(guó)現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度最大貢獻(xiàn)不是為勞動(dòng)者提供物質(zhì)保障，而是將疾病世俗化。對(duì)于符合條件的工傷待遇對(duì)象，意味著官方認(rèn)可其疾病和傷痛，享受待遇是需要被尊敬的勞動(dòng)者和公民。德國(guó)工傷保險(xiǎn)中殘疾形象建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)的關(guān)系見(jiàn)表4。

表4 德國(guó)工傷保險(xiǎn)：殘疾形象建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)特征

（三）德國(guó)和美國(guó)殘疾保險(xiǎn)：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計(jì)的變遷

1.德國(guó)殘疾保險(xiǎn)

德國(guó)于1889年通過(guò)《老年和殘疾保險(xiǎn)法》，與工傷保險(xiǎn)相同，政策對(duì)象同樣被社會(huì)建構(gòu)為承載“勞動(dòng)力”的機(jī)器，殘疾人是“收入能力受損”的正面形象。殘疾人被定義為“任何因身心健康問(wèn)題造成無(wú)法正常從事過(guò)去工作……也無(wú)法利用自身優(yōu)勢(shì)、能力以及現(xiàn)有工作機(jī)會(huì)獲得高于最低殘疾年金標(biāo)準(zhǔn)的收入者。”③Florian Tennstedt, Berufsunf?higkeit im Sozialrecht, Europaische Verlagsanstalt, 1972, p.25.這一定義包含了今天德國(guó)殘疾保險(xiǎn)對(duì)殘疾定義的所有要素。

一是收入能力喪失程度。個(gè)人只有工資低于社會(huì)最低收入水平時(shí)才被認(rèn)定為殘疾，殘疾年金的目的不是為了保障生活水平，而是為了補(bǔ)償喪失的收入能力。①M(fèi)ichael Stolleis, Origins of the German Welfare State: Social Policy in Germany to 1945, Springer, 2013, p.74.德國(guó)有國(guó)家為人民承擔(dān)社會(huì)福利的父愛(ài)主義傳統(tǒng)，福利制度是創(chuàng)造政治忠誠(chéng)度的工具，換取政治忠誠(chéng)度遠(yuǎn)高于財(cái)政支出的價(jià)值，所以當(dāng)個(gè)人收入水平低于社會(huì)最低收入水平時(shí)便可認(rèn)定為殘疾。

二是調(diào)整工作的范圍。殘疾被定義為無(wú)法從事過(guò)去工作時(shí)需要調(diào)整工作崗位，但替換的工作不能讓個(gè)人存在“社會(huì)地位的明顯下降”，如一位教授不可能因?yàn)闅埣沧兂晒と?。若無(wú)法滿足這一條件，就被認(rèn)定為殘疾并提前退休，開(kāi)始領(lǐng)取殘疾年金，殘疾定義具有穩(wěn)定社會(huì)分層的工具性價(jià)值。②Florian Tennstedt, Berufsunf?higkeit im Sozialrecht, Frankfurt, Europaische Verlagsanstalt, 1972, p.68.在政治影響力方面，老年與殘疾保險(xiǎn)同工傷保險(xiǎn)產(chǎn)生于相同的社會(huì)背景，兩者的政策對(duì)象均具有重要的政治價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。與其“收入能力受損”的正面形象結(jié)合，可被劃定為優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體。

考察《老年與殘疾保險(xiǎn)》政策設(shè)計(jì)，也體現(xiàn)了這一群體政策設(shè)計(jì)的特點(diǎn)。在政策依據(jù)上，殘疾保險(xiǎn)的目的是恢復(fù)勞動(dòng)力，并用殘疾年金補(bǔ)償勞動(dòng)者喪失的收入能力，具有促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的工具目標(biāo)。在政策分配上，殘疾保險(xiǎn)重在防止個(gè)人“社會(huì)地位的明顯下降”，是保護(hù)個(gè)人社會(huì)地位的工具。在政策工具上，同工傷保險(xiǎn)一樣，殘疾待遇也包括殘疾預(yù)防、收入補(bǔ)償和醫(yī)療康復(fù)三項(xiàng)，是典型的能力建設(shè)型政策工具。③1895—1913年的殘疾待遇支出可參見(jiàn)Greg Eghigian, Making Security Social: Disability, Insurance, and the Birth of the Social Entitlement State in Germany, University of Michigan Press, 2000.

2.美國(guó)殘疾保險(xiǎn)

美國(guó)殘疾保險(xiǎn)（SSDI）把殘疾定義為完全無(wú)勞動(dòng)能力，屬于“應(yīng)得的”（Deserving）正面形象。1934年，《社會(huì)保障法》起草者明確美國(guó)要建立以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的福利體系，④Martha Derthick, Policymaking for Social Security, Brookings Institution Press, 1979, pp.17-37.當(dāng)時(shí)因無(wú)法對(duì)殘疾做出明確定義，故未將殘疾保險(xiǎn)納入其中。⑤參見(jiàn)Edwin E.Witte, The Development of the Social Security Act, University of Wisconsin Press, 1962.1941年，《殘疾保險(xiǎn)草案》把殘疾定義為“個(gè)人無(wú)法工作造成的經(jīng)濟(jì)損失”，但反對(duì)者以殘疾的定義不能只考慮勞動(dòng)力市場(chǎng)，還要兼顧個(gè)人特征、宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境等因素為由予以否決。⑥Edward D.Berkowitz, Disability Policy: America's Program for the Handicapped: A Twentieth Century Fund Report,Cambridge University Press, 1987, p.45.

1948年，社會(huì)保障署給殘疾定義增加了“醫(yī)學(xué)”要素，建議把殘疾定義為“醫(yī)學(xué)上認(rèn)為個(gè)人損傷會(huì)造成其在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，無(wú)法從事任何實(shí)質(zhì)性的收入活動(dòng)”，⑦Permanent and Total Disability Insurance, A Report to Senate Committee on Finance from Advisory Council on Social Security, 80th Cong., 2d Sess., 1948, S.Doc.1621, p.6.試圖利用醫(yī)學(xué)的客觀性來(lái)掩蓋殘疾的社會(huì)建構(gòu)性質(zhì)，但仍未通過(guò)。1954年，國(guó)會(huì)將“殘疾豁免”（Disability Freeze）寫(xiě)入《社會(huì)保障法》修正案，這是社會(huì)保障署為建立殘疾保險(xiǎn)采取的讓步性策略，⑧基本內(nèi)容是個(gè)人如果在就業(yè)年齡期間被認(rèn)定為殘疾則可退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，并豁免其退休前（65歲）的所有社會(huì)保障繳費(fèi)，在達(dá)到退休年齡時(shí)開(kāi)始正常領(lǐng)取養(yǎng)老金。參見(jiàn)Social Security Act Amendments of 1954, Public Law No.83-761, §106(a), 68 State, p.1052, pp.1079-1080.并由醫(yī)學(xué)專家制定了評(píng)定殘疾的“醫(yī)學(xué)指南”（損傷表），以此證明殘疾具有客觀性。1956年，殘疾保險(xiǎn)被正式寫(xiě)入《社會(huì)保障法》修正案。殘疾被定義為“個(gè)人因醫(yī)學(xué)上認(rèn)為會(huì)不間斷持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間或直至死亡的身體和精神損傷，無(wú)法從事任何實(shí)質(zhì)性的收入活動(dòng)”。①"Social Security Act Amendments of 1956," Public Law No.84-880, Sec.103, 70 State, pp.807- 815.殘疾保險(xiǎn)建立之后，立法者又修法回歸了殘疾的社會(huì)建構(gòu)性質(zhì)，將職業(yè)要素引入殘疾定義和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。1967年，國(guó)會(huì)將殘疾定義為“個(gè)人因醫(yī)學(xué)上認(rèn)為至少存在12個(gè)月及以上的損傷，無(wú)法在全國(guó)經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)找到任何具有實(shí)質(zhì)性收入的工作”。最重要的是，在原有“醫(yī)學(xué)指南”中加入“職業(yè)”維度，構(gòu)成“損傷—職業(yè)”矩陣評(píng)估指南，證明個(gè)人確實(shí)因無(wú)法就業(yè)才退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，沒(méi)有違背美國(guó)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的分配原則。殘疾保險(xiǎn)的政策對(duì)象以工資繳稅為基礎(chǔ)，具備豐富的政治權(quán)力，正如總統(tǒng)羅斯福所言：“我們采用工資繳稅，旨在讓基于貢獻(xiàn)來(lái)領(lǐng)取養(yǎng)老金變成合法的、道德的和政治上的權(quán)利……因?yàn)橛卸愂諡榍疤?，沒(méi)有任何心存不軌的政客可以廢除我們的社會(huì)保障計(jì)劃”。②Arthur M.Schlesinge, The Age of Roosevelt: The Coming of the New Deal (1933-1935), Mariner Books, 1958, pp.308-309.

根據(jù)以上分析，殘疾勞動(dòng)者屬于優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體，1956年殘疾保險(xiǎn)的政策設(shè)計(jì)也體現(xiàn)了該群體的特點(diǎn)。在政策依據(jù)上，勞動(dòng)者已履行納稅義務(wù)，殘疾又被定義為無(wú)勞動(dòng)能力，提前退休不違背市場(chǎng)分配原則。在政策分配方面，社會(huì)保險(xiǎn)型福利不是政府施舍，而是投資。待遇領(lǐng)取者不是慈善對(duì)象，而是受人尊敬的公民。在政策工具上，殘疾保險(xiǎn)待遇屬于資格型待遇，待遇水平與過(guò)去的工資和通貨膨脹掛鉤，不會(huì)受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響。

德國(guó)和美國(guó)殘疾保險(xiǎn)中殘疾形象建構(gòu)轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計(jì)變遷的過(guò)程見(jiàn)表5。

表5 德國(guó)和美國(guó)殘疾保險(xiǎn)：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計(jì)的變遷

三、非職業(yè)型居民殘疾人福利政策的案例分析

（一）美國(guó)居民殘疾人福利：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計(jì)的變遷

建國(guó)之初，美國(guó)基于政治意識(shí)形態(tài)把身心健全的白人男性認(rèn)定為“好公民”（Good Citizen），并賦予其“完全公民”（Full Citizen）資格。殘疾人被劃定為“壞公民”（Bad Citizen），并剝奪其公民資格。①Kim E.Nielsen, A Disability History of the United States, Beacon Press, 2012, pp.50-52.按照目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)分類，他們屬于越軌者目標(biāo)群體。此時(shí)，政策設(shè)計(jì)也符合越軌者目標(biāo)群體的特征。政策依據(jù)是投票的公民只有身心健康，才能確保民主質(zhì)量。政策分配極具懲罰性，體現(xiàn)在殘疾人的機(jī)構(gòu)化管理、②參見(jiàn)David J.Rothman, Discovery of the Asylum: Social Order and Disorder in the New Republic, Brown, 1971.禁止參與選舉③Kay Schriner, Lisa A.Ochs, "Creating the Disabled Citizen: How Massachusetts Disenfranchised People under Guardianship," Ohio State Law Journal, 2001, 62.和禁止自由遷徙④Robert J.Steinfeld, "Subjectship, Citizenship, and the Long History of Immigration Regulation," Law and History Review,2001, 19 (3).等政策工具。

從戰(zhàn)后重建到1935年，公民身份資格范圍不斷擴(kuò)展，但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、優(yōu)生學(xué)等要素又將殘疾人建構(gòu)為“不良公民”（Undesirable Citizen），他們?nèi)允窃杰壵吣繕?biāo)群體，此時(shí)的政策設(shè)計(jì)比建國(guó)初期更具懲罰性?！冻舐ò浮返囊罁?jù)是殘疾人會(huì)占用城市有限的公共空間，⑤Susan M.Schweik, The Ugly Laws: Disability in Public, New York University Press, 2009, pp.291-293.《絕育法案》和《移民法案》的目的在于控制美國(guó)公民身體退化，以確保公民質(zhì)量。⑥Harry Laughlin, Eugenical Sterilization in the United States, Psychopathic Laboratory of the Municipal Court of Chicago, 1922, pp.451-452.這一時(shí)期，性別、階層、種族、性取向和民族均與殘疾概念相互交織，形成判斷公民質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

1935年《社會(huì)保障法》把盲人以及殘疾兒童納入社會(huì)救助范圍。直到1972年，才以“負(fù)所得稅”為建制理念，在聯(lián)邦層面正式建立補(bǔ)充收入保障計(jì)劃（SSI），為貧困居民殘疾人提供最低收入保障。殘疾同樣被定義為完全喪失收入能力，以此表明不違背市場(chǎng)分配原則。該政策理念是基于社會(huì)正義，殘疾人屬于依賴者目標(biāo)群體。⑦Anne Schneider, Helen Ingram, "Social Construction of Target Populations: Implications for Politics and Policy," American Political Science Review, 1993, 87(2).在政策依據(jù)上,“負(fù)所得稅”理念的目的是切斷貧困與道德的紐帶，消除傳統(tǒng)公共救助的污名性質(zhì)，將補(bǔ)充收入保障計(jì)劃上升至法定社會(huì)權(quán)利。但實(shí)踐中，SSI的待遇接受者仍然需要經(jīng)過(guò)收入調(diào)查，且在殘疾認(rèn)定上，損傷、就業(yè)以及損傷和就業(yè)之間的評(píng)定環(huán)節(jié)均極具自由裁量性，這種讓“社會(huì)權(quán)利”必須通過(guò)自由裁量的過(guò)程，也讓政策對(duì)象必須與“依賴者”概念共存。⑧Nancy Fraser, "A Denealogy of Dependency: Tracing A Keyword of the U.S.Welfare State," Signs Journals of Women in Culture and Society, 1994, 19(2).20世紀(jì)80年代，受殘疾的社會(huì)建構(gòu)主義影響，美國(guó)掀起了殘疾人權(quán)利運(yùn)動(dòng)，首當(dāng)沖擊的便是以殘疾人能力不足為依據(jù)建立的福利制度。社會(huì)建構(gòu)主義從能力視角來(lái)建構(gòu)殘疾人形象，認(rèn)為是社會(huì)造成身體損傷者無(wú)法平等參與主流社會(huì)。1990年，美國(guó)通過(guò)《殘疾人權(quán)利法案》，這也是世界上第一個(gè)專門(mén)用以禁止殘疾歧視的立法。后經(jīng)過(guò)多次修訂，從就業(yè)、教育、無(wú)障礙環(huán)境等多個(gè)方面對(duì)禁止歧視殘疾人做出具體規(guī)定來(lái)促進(jìn)殘疾人的平等參與，美國(guó)成為殘疾人“權(quán)利模式”政策體系的發(fā)源地，①Lisa Waddington, "Legislating to Employ People with Disabilities: The European and the American Way," Maastricht Journal of European and Comparative Law, 1994, 1(4).標(biāo)志著殘疾人政策開(kāi)始向優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體的政策設(shè)計(jì)發(fā)展。殘疾人被建構(gòu)為具有能力的群體形象，并以民事權(quán)利形式保障其平等參與，尤其是通過(guò)促進(jìn)就業(yè)，讓殘疾人享受基于貢獻(xiàn)原則的社會(huì)權(quán)利。美國(guó)居民殘疾人福利發(fā)展歷程中有關(guān)殘疾形象建構(gòu)轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計(jì)變遷的過(guò)程見(jiàn)表6。

表6 美國(guó)居民殘疾人福利：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計(jì)的變遷

（二）德國(guó)居民殘疾人福利：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計(jì)的變遷

德國(guó)自1871年建立之后，居民殘疾人福利政策主要依靠慈善組織，直至魏瑪共和國(guó)時(shí)期聯(lián)邦政府才開(kāi)始干預(yù)。1919年魏瑪共和國(guó)成立，通貨膨脹、②Bernd Widdig, Culture and Inf lation in Weimar Germany, University of California Press, 2001, p.37.一戰(zhàn)造成的大量傷殘軍人、③參見(jiàn)Jürgen Kocka, Facing Total War: German Society, 1914-1918, Berg Publisher, 1984.人口短缺④19世紀(jì)70年代，德國(guó)處于高生育率時(shí)期。但自19世紀(jì)80年代生育率開(kāi)始下降，到20世紀(jì)30年代初期生育率下降到最低點(diǎn)。具體可參見(jiàn)John Knodel, The Decline of Fertility in Germany 1872-1939, Princeton University Press, 1975, pp.38-87.以及康復(fù)服務(wù)的發(fā)展⑤Carol Poore, Disability in Twentieth Century German Culture, The University of Michigan Press, 2007, p.8.等因素把殘疾人建構(gòu)為“可再生勞動(dòng)力”的正面形象。戰(zhàn)爭(zhēng)和工業(yè)化均需要大量勞動(dòng)力，人力資源成為德國(guó)主要的國(guó)民財(cái)富。⑥Heather R.Perry, Recycling the Disabled: Army, Medicine, and Modernity in WWI Germany, Manchester University Press, 2014, p.93.殘疾人在國(guó)家重建中極具價(jià)值，可被界定為優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體，1920年出臺(tái)的《重度殘疾人法案》也滿足優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體的政策設(shè)計(jì)。在政策依據(jù)上，戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需人力資源，康復(fù)目標(biāo)便是“創(chuàng)造納稅人，而不是慈善救助對(duì)象！”。⑦Carol Poore, Disability in Twentieth Century German Culture, The University of Michigan Press, 2007, p.89.在政策工具上，醫(yī)學(xué)治療和康復(fù)服務(wù)均屬于能力建設(shè)型政策工具。在政策分配上，醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)擴(kuò)展到全民，居民殘疾人獲得了享受現(xiàn)代康復(fù)的權(quán)利。

納粹政府執(zhí)政后推行“種族共同體”的政治意識(shí)形態(tài)⑧Patricia Heberer, "Targeting the 'Unf it' and Radical Public Health Strategies in Nazi Germany," in Donna Rayan, John Schuchman (eds.), Deaf People in Hitler's Europe, Gallaudet University Press, 2002, p.52.，優(yōu)生學(xué)掌握話語(yǔ)體系⑨參見(jiàn)Paul Weindling, Health, Race, and German Politics between National Unif ication and Nazism, 1870-1945, Cambridge University Press, 1989.，社會(huì)強(qiáng)烈批評(píng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇造成的“年金神經(jīng)病”⑩參見(jiàn)Erwin Liek, Der Arzt und seine Sendung, Munich: J.F.Lehmann, 1927.，殘疾人被建構(gòu)為“種族退化者”形象，并采取臭名昭著的種族進(jìn)化政策，殘疾人可被歸為越軌者目標(biāo)群體?？疾煺咴O(shè)計(jì)，突出體現(xiàn)了越軌者目標(biāo)群體的政策特點(diǎn)，政策依據(jù)是保證種族質(zhì)量。在政策分配和工具選擇上，絕育和屠殺等極端懲罰性的實(shí)施，共造成40萬(wàn)人被強(qiáng)制絕育，至少26.7萬(wàn)殘疾人被執(zhí)行“安樂(lè)死”。?Carol Poore, Disability in Twentieth Century German Culture, The University of Michigan Press, 2007, p.89.工傷人員和傷殘軍人卻被賦予極高地位，1934年《絕育法案》規(guī)定不適用于戰(zhàn)爭(zhēng)和工傷致殘者。傷殘軍人被尊稱為“戰(zhàn)爭(zhēng)受傷者”（War Injured），屬于德意志一等公民。?James Diehl, The Thanks of the Fatherland: German Veterans after the Second War, University of North Carolina Press,1993, p.37.希特勒認(rèn)為工傷人員是在“勞動(dòng)中跌倒”，并尊稱為“工作受害者”（Work Injured）。?Walter Schuhmann, Ludwig Brucker, Sozialpolitik im neuen Staat, Willy Rink and Berhard Krause, 1934, p.345.

二戰(zhàn)后，德國(guó)19%的家庭中至少有1人殘疾。①Alice F?rster, Birgit Beck, "Post-traumatic Stress Disorder and World War II: Can A Psychiatric Concept Help Us Understood Postwar Society?" in Ricard Bessel, Dirk Schumann (eds.), Life after Death: Approaches to a Cultural and Social History of Europe during the 1940s and 1950s, German Historical Institute, 2003, pp.19-31.為復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，1953年聯(lián)邦政府通過(guò)《戰(zhàn)爭(zhēng)和工傷重度殘疾人補(bǔ)償法》。適用對(duì)象僅限于傷殘軍人和工傷人員，他們被稱為“真正的”（Genuinely）殘疾人，以區(qū)別于先天殘疾等其他原因致殘者。②參見(jiàn)Walter Fandrey, Crips, Idiots, and Crazies: A Social History of People with Disabilities in Germany, Silberburg,1990.直至1961年，《聯(lián)邦社會(huì)救助法》才將普通殘疾人納入救助范圍。受全球福利國(guó)家擴(kuò)張的影響，德國(guó)逐步以公民地位為依據(jù)大幅構(gòu)建居民殘疾人福利制度。1974年，聯(lián)邦政府通過(guò)《重度殘疾人法》，不再區(qū)分殘疾致因，將所有重度殘疾人納入按比例就業(yè)保護(hù)范圍。1975年，基于社會(huì)權(quán)利的殘疾人融合性福利被納入《社會(huì)法典》，德國(guó)成為世界上殘疾人“福利模式”政策體系的發(fā)源地，③Lisa Waddington, "Legislating to Employ People with Disabilities: The European and the American Way," Maastricht Journal of European and Comparative Law, 1994, 1(4).表現(xiàn)出鮮明的依賴者群體政策特征。在政策設(shè)計(jì)上，基于公民資格賦予社會(huì)權(quán)利，在政策分配上通過(guò)慷慨的社會(huì)保障讓殘疾人享有舒適的生活。在政策選擇上，是造成隔離和排斥的福利體系。

受美國(guó)殘疾人權(quán)利運(yùn)動(dòng)的深遠(yuǎn)影響，德國(guó)亦于20世紀(jì)90年代掀起了批判殘疾人“福利模式”政策體系的高潮，要求從能力角度出發(fā)，出臺(tái)禁止歧視立法，通過(guò)保障其民事權(quán)利來(lái)促進(jìn)就業(yè)和社會(huì)參與。德國(guó)殘疾人開(kāi)始爭(zhēng)取優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體的政策設(shè)計(jì)，并推動(dòng)立法機(jī)構(gòu)做出了一系列的立法調(diào)整。1994年，禁止基于殘疾的歧視被寫(xiě)入憲法。2002年通過(guò)《殘疾人平等法》，標(biāo)志著在傳統(tǒng)殘疾人“福利模式”政策體系中引入“權(quán)利模式”。2017年，德國(guó)正式實(shí)施《聯(lián)邦參與法》，將殘疾人的社會(huì)融入納入現(xiàn)代參與法律框架，殘疾人政策開(kāi)始從“福利模式”轉(zhuǎn)向“權(quán)利模式”。德國(guó)居民殘疾人福利發(fā)展歷程中殘疾形象建構(gòu)轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計(jì)變遷的過(guò)程見(jiàn)表7。

表7 德國(guó)居民殘疾人福利：殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計(jì)的變遷

四、結(jié)論與討論

本文的目的在于運(yùn)用目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)分析框架，考察美國(guó)和德國(guó)殘疾人福利政策中殘疾形象建構(gòu)的轉(zhuǎn)變與政策設(shè)計(jì)變遷的歷史過(guò)程，總結(jié)殘疾人的社會(huì)形象與殘疾人福利政策設(shè)計(jì)之間的邏輯關(guān)系，為我國(guó)當(dāng)下破除社會(huì)對(duì)殘疾人的形象和價(jià)值的某些偏見(jiàn)，促進(jìn)殘疾人共同富裕取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的政策選擇提供理論思路和歷史經(jīng)驗(yàn)?；诎咐芯浚疚陌l(fā)現(xiàn)社會(huì)建構(gòu)的殘疾形象與殘疾人福利政策設(shè)計(jì)之間至少存在以下邏輯關(guān)系。

第一，目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)和政策設(shè)計(jì)框架適用于對(duì)殘疾人福利政策的解釋。美國(guó)和德國(guó)殘疾人福利政策的發(fā)展史表明，殘疾不是一個(gè)純粹的醫(yī)學(xué)問(wèn)題，而是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，殘疾這一概念在不同的社會(huì)情境中被賦予了豐富多樣的社會(huì)涵義，這也符合當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)殘疾本質(zhì)的主流認(rèn)識(shí)。政策設(shè)計(jì)者若要改變殘疾人福利的政策依據(jù)、政策分配和政策工具，可以從改變殘疾人的社會(huì)形象入手，進(jìn)而達(dá)到相應(yīng)的政策目的。

第二，殘疾人的正面形象并不必然改變他們的相對(duì)弱勢(shì)地位。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)之后，作為開(kāi)國(guó)英雄的傷殘退伍軍人，雖然得到1818年“獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)傷殘撫恤金”的保障，但在美國(guó)遭遇財(cái)政危機(jī)時(shí)就改為“半濟(jì)貧”性質(zhì)才讓待遇得以保留。二戰(zhàn)之后，西方紛紛建立福利國(guó)家。居民殘疾人被普遍視為缺乏勞動(dòng)能力的社會(huì)群體，他們是國(guó)家再收入分配機(jī)制中“應(yīng)得者”的福利群體。盡管福利水平在不同福利體系的國(guó)家有所差異，但總體而言各國(guó)殘疾人福利都有顯著提高，表現(xiàn)出相對(duì)慷慨的基本特征。然而，實(shí)踐表明，這些福利不僅未能減輕殘疾人的社會(huì)排斥程度，反而讓國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)。基于此，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，福利國(guó)家又紛紛調(diào)整其殘疾人政策結(jié)構(gòu)，從過(guò)去的福利導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)導(dǎo)向，讓殘疾人盡量獲得就業(yè)關(guān)聯(lián)型的福利保障。①參見(jiàn)OECD, Sickness, Disability and Work: Breaking the Barriers, 2010.

第三，殘疾人群體的公共價(jià)值是改變殘疾人福利政策設(shè)計(jì)的決定性因素。美國(guó)和德國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，殘疾人福利政策設(shè)計(jì)的決定因素不是政策對(duì)象的職業(yè)，而是殘疾人的正面形象以及他們所具有的國(guó)防、政治、經(jīng)濟(jì)等公共價(jià)值相互作用的結(jié)果。依據(jù)優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體構(gòu)建的政策不僅會(huì)改變殘疾人群體的福利水平和社會(huì)地位，而且對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生積極效果。例如，德國(guó)在魏瑪共和國(guó)時(shí)期，為滿足戰(zhàn)爭(zhēng)和工業(yè)化需要，居民殘疾人被建構(gòu)為“可再生勞動(dòng)力”的正面形象，該群體由此被納入國(guó)家人力資源整體規(guī)劃，成為國(guó)家首要財(cái)富。據(jù)此，政策制定者采用以康復(fù)為主的能力建設(shè)型工具，為國(guó)家創(chuàng)造了大量的納稅人，而不是依賴者。同樣，在二戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)從戰(zhàn)場(chǎng)上返回的大量傷殘退伍軍人可能成為威脅政治穩(wěn)定的失業(yè)者，但羅斯福將其形象建構(gòu)為戰(zhàn)后國(guó)家重建者，加之這一時(shí)期退伍軍人協(xié)會(huì)具有強(qiáng)大的政治影響力，依據(jù)優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體設(shè)計(jì)的1944年《退伍軍人權(quán)利法案》不僅改變了這些軍人的個(gè)人狀況，創(chuàng)造了美國(guó)歷史上“最偉大的一代”，更讓美國(guó)經(jīng)濟(jì)達(dá)到繁榮頂峰，改變了整個(gè)國(guó)家的面貌。

要討論以上三點(diǎn)殘疾人的形象建構(gòu)與殘疾人福利政策設(shè)計(jì)的邏輯關(guān)系對(duì)我國(guó)當(dāng)下降低乃至消除社會(huì)對(duì)殘疾人的固有偏見(jiàn)，促進(jìn)殘疾人共同富裕取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的政策選擇有何啟發(fā)，首先要明確我國(guó)殘疾人形象的建構(gòu)主體。事實(shí)上，改革開(kāi)放以來(lái)，塑造主流社會(huì)對(duì)殘疾人的形象和價(jià)值認(rèn)知的決定性力量始終都是國(guó)家。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革前期，國(guó)家提出“讓一部分先富起來(lái)”的發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)而確立“效率優(yōu)先、兼顧公平”的分配機(jī)制。在這一時(shí)期，國(guó)家不僅鼓勵(lì)殘疾人要發(fā)揚(yáng) “四自”（自尊、自信、自強(qiáng)、自立）精神，而且樹(shù)立張海迪等身殘志堅(jiān)的殘疾楷模，鼓勵(lì)全社會(huì)向他們學(xué)習(xí)通過(guò)自我?jiàn)^斗來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值并奉獻(xiàn)社會(huì)的積極態(tài)度。相應(yīng)地，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立起來(lái)的傳統(tǒng)福利政策也逐步解體，代之以殘疾人按比例就業(yè)和福利企業(yè)為主要內(nèi)容的“勞動(dòng)福利型”政策體系。新政策只能惠及到具有部分勞動(dòng)能力的殘疾人，而且他們的就業(yè)質(zhì)量也普遍較低。進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)開(kāi)始更加積極主動(dòng)地參與和推動(dòng)國(guó)際殘疾人事務(wù)的發(fā)展，尤其是2008年北京殘奧會(huì)的舉辦以及《聯(lián)合國(guó)殘疾人權(quán)利公約》對(duì)我國(guó)正式生效，極大地推動(dòng)了國(guó)家對(duì)殘疾人正面形象的宣傳力度，確立了“平等、參與、共享”的新殘疾人事業(yè)發(fā)展理念。與此同時(shí)，國(guó)家強(qiáng)調(diào)構(gòu)建“以人為本”的和諧社會(huì)，分配機(jī)制相應(yīng)地調(diào)整為效率與公平兼顧，再次分配更加注重公平。這一時(shí)期，殘疾人在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)群體形象不斷被突出，以促進(jìn)殘疾人共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果為基本依據(jù)，不斷強(qiáng)化殘疾人在國(guó)家再分配機(jī)制中“應(yīng)得者”的正面形象，加大對(duì)該群體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。尤其是黨的十九大以來(lái)，殘疾人成為“弱有所扶”群體的主要構(gòu)成，國(guó)家依托精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略體系，通過(guò)多項(xiàng)政策為殘疾人脫離絕對(duì)貧困提供“兜底”保障，讓殘疾人邁進(jìn)全面小康社會(huì)。應(yīng)該說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)殘疾人福利政策總體上可歸納為依賴者目標(biāo)群體的政策設(shè)計(jì)思路，殘疾人被建構(gòu)為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力不足的社會(huì)弱勢(shì)群體，其待遇水平也隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而不斷提高。

當(dāng)前，促進(jìn)殘疾人共同富裕取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展已經(jīng)成為殘疾人福利政策的基本任務(wù)。2021年8月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議已經(jīng)明確指出“擴(kuò)大中等收入群體比重，……是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑”。然而，根據(jù)目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)理論的基本觀點(diǎn)以及美國(guó)和德國(guó)殘疾人福利政策的歷史經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)依賴者目標(biāo)群體進(jìn)行的政策設(shè)計(jì)，雖然可以提高殘疾人的絕對(duì)福利水平，卻無(wú)法改變其相對(duì)弱勢(shì)地位，并存在福利剛性讓國(guó)家財(cái)政變得不堪重負(fù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。而且，從我國(guó)福利傳統(tǒng)和福利發(fā)展水平來(lái)看，目前還不具備也不會(huì)走類似于北歐福利國(guó)家的道路，通過(guò)高稅收來(lái)支撐再分配機(jī)制，讓全社會(huì)成員達(dá)到相當(dāng)于中產(chǎn)階級(jí)的生活水平。

綜合我國(guó)當(dāng)前的基本形勢(shì)，要讓殘疾人進(jìn)入中等收入群體或促進(jìn)殘疾人共同富裕取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，必然要求對(duì)殘疾人群體的政策設(shè)計(jì)思路從依賴者目標(biāo)群體轉(zhuǎn)向優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體。在美國(guó)和德國(guó)，二戰(zhàn)后依據(jù)依賴者目標(biāo)群體構(gòu)建的殘疾人福利政策體系到20世紀(jì)80年代讓兩個(gè)福利國(guó)家的財(cái)政變得不堪重負(fù)。同時(shí)，殘疾人權(quán)利運(yùn)動(dòng)的興起也推動(dòng)了殘疾人形象向可行能力的轉(zhuǎn)變，這與國(guó)家想減輕財(cái)政壓力的需求不謀而合。國(guó)家依據(jù)優(yōu)勢(shì)者目標(biāo)群體的政策設(shè)計(jì)思路為殘疾人分配了平等參與的基本權(quán)利，并選擇了禁止殘疾人歧視立法為政策工具。目前，我國(guó)也已經(jīng)通過(guò)國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面的立法初步形成了禁止殘疾人歧視的權(quán)益保障體系。但是，禁止殘疾人歧視的立法理念形成于西方國(guó)家，其產(chǎn)生條件與我國(guó)至少存在兩點(diǎn)差異。一是西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義，具有通過(guò)立法來(lái)維護(hù)個(gè)人權(quán)益的歷史傳統(tǒng)。在我國(guó)，在強(qiáng)調(diào)集體主義的文化中，若過(guò)度突出立法來(lái)維護(hù)個(gè)人權(quán)益必然會(huì)破壞個(gè)人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，尤其是在就業(yè)領(lǐng)域必然會(huì)損害到和諧勞資關(guān)系。第二，西方發(fā)達(dá)國(guó)家禁止殘疾人歧視的理念是產(chǎn)生于歷經(jīng)數(shù)百年的工業(yè)化過(guò)程之后，因而立法和司法部門(mén)、雇主和殘疾人等利益相關(guān)群體對(duì)于采用立法來(lái)禁止殘疾人歧視都經(jīng)過(guò)了更為充分的發(fā)育過(guò)程。與此形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才歷經(jīng)幾十年的時(shí)間，即使借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，快速構(gòu)建起禁止殘疾人歧視的立法，也必然會(huì)在執(zhí)行上面臨諸多困難。

那么，要在短期內(nèi)讓殘疾人共同富裕取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，可以參考德國(guó)魏瑪共和國(guó)時(shí)期塑造居民殘疾人“可再生勞動(dòng)力”的社會(huì)形象，以及美國(guó)二戰(zhàn)時(shí)期構(gòu)建傷殘退伍軍人“戰(zhàn)后國(guó)家重建者”的社會(huì)形象，在國(guó)家主導(dǎo)下賦予殘疾人新的公共價(jià)值。中國(guó)獨(dú)特的制度體制也允許政府根據(jù)政策問(wèn)題和國(guó)內(nèi)外宏觀情境的變化，主動(dòng)推動(dòng)弱勢(shì)群體社會(huì)形象的轉(zhuǎn)變。目前，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化已經(jīng)上升到了國(guó)家戰(zhàn)略高度。人口老齡化造成的主要后果之一就是勞動(dòng)力人口的短缺，若以促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展為政策依據(jù)，將殘疾人人力資源開(kāi)發(fā)納入國(guó)家人力資源發(fā)展戰(zhàn)略總體規(guī)劃當(dāng)中，必然會(huì)讓殘疾人的“平等、參與、共享”權(quán)益更具可操作性，也有利于選擇更加多樣化和具體的能力建設(shè)型政策工具，為殘疾人通過(guò)高質(zhì)量就業(yè)進(jìn)入中等收入群體創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。而且，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)、現(xiàn)代醫(yī)學(xué)、新興科技等領(lǐng)域的發(fā)展，已經(jīng)極大地削弱了身體傷殘所帶來(lái)的功能障礙，殘疾人教育水平的提高也為將殘疾人建構(gòu)為“國(guó)家人力資源”的社會(huì)形象提供了有利條件。