潘建良 劉倩倩

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴。長期以來，政府采購一直是廉政風(fēng)險易發(fā)高發(fā)環(huán)節(jié)，采購行為不規(guī)范，不僅事關(guān)公款去向，關(guān)涉公共財政的品質(zhì)，導(dǎo)致政府財政資源浪費(fèi)，而且為權(quán)力尋租留下安全隱患。推進(jìn)政府采購陽光建設(shè)，構(gòu)建公平競爭、規(guī)范透明、廉潔高效的管理機(jī)制，需要對重點(diǎn)單位、重要部門和熱點(diǎn)崗位經(jīng)常抓、長期抓，不斷提升政府采購項(xiàng)目透明度，強(qiáng)化依法合規(guī)管理，全面推進(jìn)廉潔從政，切實(shí)形成不敢腐、不能腐、不想腐的防護(hù)機(jī)制。近期，筆者深入江蘇部分縣（市、區(qū)），圍繞如何有效開展縣級政府采購陽光建設(shè)和廉潔風(fēng)險管控進(jìn)行調(diào)研，形成了初步可借鑒可復(fù)制的實(shí)踐路徑。

一、縣級政府采購陽光建設(shè)的現(xiàn)狀簡析

目前我國現(xiàn)有2862個縣級行政區(qū)劃（市轄區(qū)852個、縣級市374個、縣1636個），涵蓋社會管理各個領(lǐng)域，既是社會價值創(chuàng)造的核心級，也是社會物質(zhì)消費(fèi)的主出口。追溯到20世紀(jì)末，實(shí)施政府采購歸口管理至今已有20多年，其間的發(fā)展過程，特別是電子政務(wù)上線后，政府物采管控系統(tǒng)從無到有、從少到多、從單點(diǎn)到聯(lián)網(wǎng)，再到全程全覆蓋，在辦公自動化系統(tǒng)和政府網(wǎng)站建設(shè)的支撐下取得明顯進(jìn)步并日臻完善。但是，政府采購作為一種政務(wù)行為，無論是采購活動管理，還是實(shí)際操作，在政府采購過程中都表現(xiàn)出三個方面的行為特征。一是領(lǐng)導(dǎo)層面管控缺位。管而無能，差錯時有;擅自制定預(yù)算、改動預(yù)算，導(dǎo)致價格不精準(zhǔn);故意以整拆零，增加分散性采購;高價購置、重復(fù)購置，脫離預(yù)算約束。二是從業(yè)人員業(yè)務(wù)短板。物采從業(yè)者知識儲備不足，采購知識體系缺陷，實(shí)際操作中，時有采購預(yù)算小于采購需求和政府采購預(yù)算編制不嚴(yán)格等情況發(fā)生。三是監(jiān)管體系不夠健全。雖設(shè)立政府采購管理部門和采購中心，管采分而不離等情況依然存在，既執(zhí)行采購活動，又負(fù)責(zé)監(jiān)督采購過程，自管自采、職責(zé)混淆，使得黑箱操作概率增加、采購風(fēng)險加大。

二、縣級政府采購陽光建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

公款姓公，一分一厘都不能亂花;公權(quán)為民，一絲一毫都不能私用。無論是領(lǐng)導(dǎo)者、從業(yè)者，還是監(jiān)管者，哪一方出現(xiàn)問題，都會給腐敗分子留下“伸手”縫隙，給政府財政造成巨大損失。從社會學(xué)角度看，權(quán)力是指產(chǎn)生某種特定事件的能力或潛力。據(jù)此，德國學(xué)者馬克斯·韋伯認(rèn)為，權(quán)力是把一個人的意志強(qiáng)加在其他人的行為之上的能力。對于領(lǐng)導(dǎo)干部和熱點(diǎn)崗位人員來說，權(quán)力實(shí)質(zhì)上是對資源掌控的能力。物采人員掌控的是資源，能支配資源的權(quán)力即責(zé)任擔(dān)當(dāng)，但根據(jù)資源稀缺性原理，再大的權(quán)力，可支配資源和責(zé)任擔(dān)當(dāng)都是有限的。而人的利益需求是無限的，有限的權(quán)力滿足不了無限的利益需求。物采人員如果不能正確行使權(quán)力，損害的既有國家利益、人民利益，也有社會外部帶來的風(fēng)險壓力。當(dāng)一個人在熱點(diǎn)崗位上擁有絕對的、最終的決定權(quán)時，就會被各種公關(guān)圍獵，最終因?yàn)闆]有能力平衡各種利益關(guān)系，陷入權(quán)力困境，進(jìn)而走向腐敗深淵。英國歷史學(xué)家阿克頓勛爵也曾說過：“權(quán)力趨向腐敗，絕對權(quán)力趨于絕對腐敗?！睓?quán)力從來都是雙刃劍，為民則利，為己則害。從公共管理角度看，管理的核心是人，管住了人的思想和行為才能管住權(quán)力。主觀上，什么樣的世界觀、人生觀、價值觀，決定什么樣的權(quán)力觀，這是內(nèi)在的激勵約束。對于干部個人而言，規(guī)矩意識、用權(quán)意識及能力水平，兩者之間相輔相成、互為補(bǔ)充。前者強(qiáng)后者弱，則循規(guī)蹈矩、難有作為;前者弱后者強(qiáng)，則膽大妄為、權(quán)力失控。反思一些領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法的根源，除了世界觀、價值觀出現(xiàn)了問題，很多還因?yàn)闆Q策制度不完善使個體非理性導(dǎo)致集體非理性，監(jiān)督機(jī)制不健全導(dǎo)致的權(quán)力濫用和問責(zé)制度的不嚴(yán)格，是造成不執(zhí)行制度的根源。政府物采在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的前提下，透明管控協(xié)調(diào)各個環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，更好地發(fā)揮新型權(quán)力管控作用，為干部廉潔從政搭建陽光平臺。為此，加快政府采購陽光建設(shè)速度，必將成為實(shí)現(xiàn)廉潔善政的“硬設(shè)計”、應(yīng)對市場環(huán)境變化的“金剛鉆”。

三、縣級政府采購陽光建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑

建設(shè)結(jié)構(gòu)合理、有法可依、有據(jù)可查的政府采購陽光建設(shè)體系，要聚焦“回望、補(bǔ)白、修繕、再造”八字發(fā)力，以制度建設(shè)為綱，扎緊權(quán)力運(yùn)行的“籠子”。

深度檢視，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，確保采購規(guī)范、管控嚴(yán)密。舊有的物采管控系統(tǒng)處于摸索階段，缺乏系統(tǒng)性、全面性和徹底性，與信息化時代的現(xiàn)實(shí)環(huán)境融合度仍有差距，時有“漏風(fēng)漏雨”的可能性發(fā)生。如今，面對“雙循環(huán)”大時局，市場變化莫測，市場競爭加劇，各種技術(shù)化演進(jìn)，需要在“立新規(guī)矩、改老習(xí)慣、廢舊思想”上做文章，進(jìn)一步明確層級定位、厘清購采界面、科學(xué)配置權(quán)力。集中統(tǒng)一部署和推進(jìn)建設(shè)嚴(yán)密的物采管控系統(tǒng)，對規(guī)范保障權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行反思和深耕，完善“三不腐”工作機(jī)制，突出紀(jì)律審查，構(gòu)建“不敢腐”的懲戒機(jī)制，有效推動從嚴(yán)管理向鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居基層延伸、向崗位延伸，形成“緊抓、嚴(yán)管、硬約束”機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督，構(gòu)建“不能腐”防范網(wǎng)。結(jié)合權(quán)力清單制度全面排查，簽訂廉政責(zé)任書，健全責(zé)任體系。建制度、立規(guī)矩，成立專責(zé)小組強(qiáng)化監(jiān)管，形成條塊結(jié)合的權(quán)力約束，扎牢制度的“籠子”。在思想防線上，構(gòu)建“不想腐”的自律體制。突出思想引領(lǐng)，以參觀學(xué)習(xí)、思想教育、案例警示等方式，弘揚(yáng)廉政文化。在過去的物采過程中，有些單位確實(shí)形成了一些管理規(guī)章制度，在推進(jìn)陽光采購工程過程中，全面進(jìn)行合法合規(guī)合理的內(nèi)容檢視，里面的確有一部分是值得遵循傳承的“樣本”，但其中也存在許多“花拳繡腿”的嫌疑，存在制度要求和實(shí)際操作流程“兩層皮”現(xiàn)象，暴露出與新法矛盾且難以付諸落地的弊端。找準(zhǔn)重點(diǎn)，瞄準(zhǔn)突破口，以合縱連橫方式，將流程梳理、制度完善和再生再造作為構(gòu)建物采管控系統(tǒng)的基礎(chǔ)，搭建合理的結(jié)構(gòu)框架，安裝嚴(yán)密的“遮風(fēng)避雨”防罩，保障政府物采以集中采購、網(wǎng)上采購為主，發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，統(tǒng)一信息平臺，公開目錄清單，優(yōu)質(zhì)供給及時，全程陽光透明，全力服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

重視補(bǔ)白，合理修繕，確保責(zé)任歸位、履職到位。在構(gòu)建物采管控系統(tǒng)之前，必須對舊制度進(jìn)行全面回望與審視，確認(rèn)延續(xù)過去實(shí)踐中檢驗(yàn)成熟的規(guī)章制度，廢止不適用的，修繕有缺陷的。例如，對與現(xiàn)實(shí)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)要求不符合的制度，在修繕中增加新元素，補(bǔ)足程序上的缺口，使規(guī)矩在權(quán)力運(yùn)行中發(fā)揮更嚴(yán)更實(shí)的管控作用。同時，改變過去在政府采購制度建設(shè)中存在的沖突等蹩腳問題，成立制度管理委員會，負(fù)責(zé)制度建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化制度集中審查，實(shí)施規(guī)章制度管理。改變“部門直接出制度，部門編寫制度，部門網(wǎng)簽”的傳統(tǒng)做法，在制度管理委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各職能部門充分發(fā)揮決策參謀作用，加強(qiáng)業(yè)務(wù)研究，充分論證制度內(nèi)容，根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化不斷完善制度體系，制定修改計劃，提升設(shè)計水平，使制度更加公開透明。對涉及“三重一大”制度，通過黨委和政府辦公會討論修改后再頒發(fā)，保障制度與各項(xiàng)工作的相融性和權(quán)威性，徹底改變過去行事與監(jiān)事同出一門、裁判員與運(yùn)動員同是一家的弊端。要解決制度權(quán)責(zé)不分、內(nèi)容交叉、相互沖突、攬權(quán)脫責(zé)等問題，形成有章必循、執(zhí)章必嚴(yán)、違章必究的良好局面。要將規(guī)章制度公開化，立規(guī)矩、畫紅線、明底線，確保責(zé)任歸位、履職到位，確保所有員工在制度的軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

強(qiáng)化再生，聚力再造，確保權(quán)責(zé)明晰、管理閉環(huán)。針對當(dāng)前市場和政府需求，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新常態(tài)下設(shè)定完整的執(zhí)行鏈條、責(zé)任鏈條，按照規(guī)矩程序，推出再生新增管控制度，明確權(quán)力運(yùn)行程序、環(huán)節(jié)、過程和責(zé)任，確保每項(xiàng)工作可執(zhí)行、可考核、可追溯、可問責(zé)。要加強(qiáng)頂層設(shè)計，建立健全管理體制機(jī)制，明晰權(quán)責(zé)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程。以“合同管理”制度為例，過去要素不全、審批不規(guī)范、執(zhí)行不到位等情況時有發(fā)生，現(xiàn)在由相關(guān)部門制定系統(tǒng)流程圖，標(biāo)注關(guān)鍵環(huán)節(jié)，各級管控者與執(zhí)行者即可“按圖索驥”。該圖設(shè)計關(guān)鍵之處在于透明實(shí)用，每個空間都不是孤立存在，而是相互連接的。從簽約方到管控者，都能在圖中受到益處。同時，履行者必須按照合同約定與規(guī)程進(jìn)行全面實(shí)施，管理者按照合同法規(guī)，實(shí)施全面監(jiān)督和閉環(huán)管理。

內(nèi)外合力，完善機(jī)制，確保執(zhí)監(jiān)并舉、公平公正。通過制度梳理、流程再造、行為規(guī)范、資源優(yōu)化，從而達(dá)到內(nèi)外工作生態(tài)的凈化，提升執(zhí)行力，憑制度管人，靠制度立事。監(jiān)管部門要不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，充分認(rèn)識物采管控系統(tǒng)建設(shè)是一項(xiàng)綜合工程，需要持續(xù)創(chuàng)新、多方協(xié)調(diào)、長期堅持。物采管控系統(tǒng)是一項(xiàng)“易碎品”，推行和維護(hù)更要謹(jǐn)防系統(tǒng)“易碎”的事情發(fā)生。在執(zhí)行層健全崗位權(quán)力制衡機(jī)制，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單制度。落實(shí)重要崗位不相容業(yè)務(wù)分離規(guī)定，編制權(quán)力清單和責(zé)任清單，重點(diǎn)圍繞建議權(quán)、審核權(quán)、審批權(quán)、備案權(quán)、確認(rèn)權(quán)、給付權(quán)、監(jiān)督權(quán)和獎懲權(quán)等權(quán)力類別，分層級編制權(quán)力清單，梳理責(zé)任清單，形成兩單合一。著力加強(qiáng)自身建設(shè)，建立健全內(nèi)部既相互協(xié)調(diào)又相互制衡的工作機(jī)制。堅持重大事項(xiàng)集體研究決定，建立問題線索集體排查，科學(xué)設(shè)計實(shí)施流程，按照工作環(huán)節(jié)進(jìn)行分崗，發(fā)揮相互制約和監(jiān)督作用，著力營造遏制腐敗、干凈干事的工作生態(tài)，錘煉一支思想觀念清晰、價值取向正確、紀(jì)律規(guī)矩嚴(yán)明的干部隊伍。

強(qiáng)化建設(shè)，細(xì)化環(huán)節(jié)，確保信息公開、懲防并重。將采購的招標(biāo)、評標(biāo)、簽約等主要環(huán)節(jié)納入平臺管理，這是政府采購改革發(fā)展的必然選擇，信息化可以最大限度規(guī)范政府采購業(yè)務(wù)操作，對供應(yīng)商報名、下載招標(biāo)文件、政策咨詢等提供方便，對于采購動態(tài)、代理機(jī)構(gòu)、商家商品展示等相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)一鏈接。建立健全政府采購管理交易平臺等業(yè)務(wù)系統(tǒng)，有效實(shí)現(xiàn)政府采購部門在陽光下操作，在陽光下接受監(jiān)督，最大限度地避免人為因素干擾，方便整個過程的監(jiān)督管理。規(guī)范政府采購行為，是預(yù)防和治理商業(yè)賄賂的重要手段，是建立政府采購領(lǐng)域懲防體系的重要內(nèi)容。

四、縣級政府采購陽光建設(shè)的現(xiàn)實(shí)啟示

政府采購要做到厲行節(jié)約。公共服務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，必然導(dǎo)致采購規(guī)模增長，以前政府采購僅局限于辦公用品，如今則擴(kuò)展到民生工程和公共服務(wù)等。如果政府采購規(guī)模擴(kuò)張建立在超標(biāo)采購、突擊采購的基礎(chǔ)上，游離在預(yù)算的框架外，從而造成服務(wù)效率降低，雖然有預(yù)算約束，但預(yù)算的編制仍然有缺陷。沒有預(yù)算本身的節(jié)約，政府采購節(jié)約也就無從談起。

政府采購要嚴(yán)防關(guān)系采購。政府采購要遵循“三公一誠”原則，公開所有采購信息，讓采購人或受其委托的采購機(jī)構(gòu)把錢花在刀刃上，避免瓜田李下，杜絕選擇性披露、象征性披露、延遲性披露等痼疾滋生，最大程度減少采購亂象，將“雙隨機(jī)一公開”落實(shí)到位。政府采購要綜合評定采購商品的質(zhì)量、技術(shù)、服務(wù)、價格等因素，若是貪圖便宜買來質(zhì)量難以保證的商品，則會影響工作效率。

政府采購要保證信息公開。陽光是最好的防腐劑，要嚴(yán)厲打擊招投標(biāo)過程中私相授受的采購亂象，讓民眾知曉采購信息，監(jiān)督采購全程，提升政府公信力。對該公開不公開的采購機(jī)構(gòu)，要亮起問責(zé)之劍;對在采購中存在違法行為的采購人，要依法采取強(qiáng)制措施，讓政府采購運(yùn)行在陽光下。

（潘建良：江蘇省響水縣人民政府政策研究室;劉倩倩：太平洋保險公司）

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