基層黨組織制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的機(jī)制與路徑
——基于群眾路線視角的探析

何得桂,李 想

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院;2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 農(nóng)村社會研究中心,陜西 楊凌 712100)

一、研究背景與問題的提出

改革開放以來,中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化,圍繞我國社會轉(zhuǎn)型的治理實踐,學(xué)界提出一系列論斷,為研究國家與社會關(guān)系提供了有益啟示。研究范式開始超越西方經(jīng)典社會科學(xué)理論“國家-社會”關(guān)系的視角更多轉(zhuǎn)向了“政黨-國家-社會”三維關(guān)系的視角,這種“將政黨帶進(jìn)來”[1]的分析理路體現(xiàn)出對基層治理形態(tài)的深刻理解與獨到觀察。在中國社會,政黨治理既是聯(lián)結(jié)國家與社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[2],也是挖掘執(zhí)政黨執(zhí)政歷史和理論中值得進(jìn)一步制度化的資源。在基層治理精細(xì)化與高效能治理的情勢下,激活和發(fā)揮基層黨組織治理優(yōu)勢的重要性和緊要性進(jìn)一步凸顯。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出,堅持黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo),把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程、各方面。黨建引領(lǐng)基層治理的實踐在全國迅速展開,這為觀察基層治理的中國范式提供了重要的實踐依據(jù)和豐富的本土資源。學(xué)界從內(nèi)在邏輯、理論闡釋、實踐邏輯等方面對黨建引領(lǐng)基層治理議題展開深入研究。

關(guān)于黨建引領(lǐng)基層治理內(nèi)在邏輯的研究。當(dāng)代中國基層治理體系的形成是多種因素共同作用和長期演進(jìn)的結(jié)果。從歷史的角度看,黨建引領(lǐng)基層治理是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)成效和政治傳統(tǒng)。現(xiàn)代國家與社會在中國的成長過程中,中國共產(chǎn)黨始終是領(lǐng)導(dǎo)核心,通過人事和組織等機(jī)制,政黨深嵌于國家的運行與治理之中。從社會發(fā)展背景來看,基層治理朝著網(wǎng)格化、精準(zhǔn)化方向發(fā)展,社會組織數(shù)量快速增長,黨建引領(lǐng)獲得一定的成效;但是在基層治理場域中依然存在基層黨組織動員能力不足[3]、治理資源匱乏[4]、治理懸浮化等問題[5]。面對治理情景日趨復(fù)雜以及治理精細(xì)化的迫切需求,由哪個主體在其中扮演統(tǒng)籌協(xié)調(diào)角色,引領(lǐng)相關(guān)職能部門以及社會組織協(xié)同共治,成為十分重要的議題。基于中國共產(chǎn)黨在國家和社會中的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢,以黨建引領(lǐng)化解基層治理困境,成為實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的客觀要求和必然選擇。

關(guān)于黨建引領(lǐng)基層治理的理論闡釋?；趯Ω鞯攸h建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新實踐的觀察,有學(xué)者在對國家社會關(guān)系理論、社會資本理論和治理理論展開闡釋的基礎(chǔ)上,增加了“政黨”關(guān)系在基層治理中的重要內(nèi)涵[6]。學(xué)界通過深描與探尋行動動態(tài),注重在基層治理實踐中把握國家、政黨與社會關(guān)系的本質(zhì)。典型的研究進(jìn)路包括“政黨形塑社會”視角,關(guān)注政黨組織社會/引領(lǐng)社會的實現(xiàn)路徑[7];關(guān)注基層治理中政黨激活社會、社會助推治理效能的雙向運作機(jī)制[8]。

關(guān)于黨建引領(lǐng)基層治理實踐邏輯的研究。其一,關(guān)注政黨的整合功能在基層社會再組織化過程中的釋放與實現(xiàn),探究政黨的社會整合力,優(yōu)化和提升基層治理有效性的發(fā)展路徑。從政黨內(nèi)部整合、社區(qū)社會整合、基層行政整合和異度空間整合[9]方面構(gòu)建以黨建推動社會建設(shè)的可行路徑;以政黨整合機(jī)制來解決基層治理問題是“中國之治”的重要展現(xiàn)。其二,重視以政黨服務(wù)功能的發(fā)揮來提升基層治理的整體效能?；鶎狱h組織通過對社會力量的積極吸納和有效整合達(dá)到推動社會進(jìn)步、鞏固拓展執(zhí)政基礎(chǔ)以及擴(kuò)充服務(wù)資源等目標(biāo);有學(xué)者將“推動政黨去官僚化”以及“激發(fā)黨員群體服務(wù)社會作用”歸納為“服務(wù)引領(lǐng)制”的實現(xiàn)路徑[10]。其三,把基層黨組織當(dāng)作基層治理的重要主體,基于共建共治共享社會治理新格局的要求,著重研究以“協(xié)同治理”的理念來積極構(gòu)建基層黨建深度融入基層治理內(nèi)在機(jī)理的可行路徑。

基層黨組織的優(yōu)勢與基層治理效能之間存在嵌構(gòu)關(guān)系,但基層黨建的制度優(yōu)勢并不會自動轉(zhuǎn)化為治理效能。要積極探索基層黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢與基層有效治理之間的中間機(jī)制。既有研究存在以下局限性:(1)在實證研究方面,案例研究考察的治理實踐多集中于治理需求明顯、治理資源豐富的大城市和特大城市,鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的經(jīng)驗案例較少呈現(xiàn)。(2)從研究視角看,政黨整合和服務(wù)引領(lǐng)等視角下的研究較為充分地揭示了黨的基層組織作為強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)主體,發(fā)揮其整合功能有效引領(lǐng)基層治理的運作邏輯與實踐機(jī)制,但也因?qū)Ｗ⒂邳h的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌地位而相對忽視基層治理的群眾性的一面,導(dǎo)致基層治理體現(xiàn)出單向治理和群眾被動參與的局面。(3)既有研究對“基層黨建引領(lǐng)”組織和動員群眾的實踐維度重視不夠,難以對基層治理中基層黨建引領(lǐng)如何轉(zhuǎn)化為治理效能問題提供系統(tǒng)解釋。

基于上述分析和判斷,本文通過對陜西省安康市石泉縣“書記民情三本賬”制度實踐的觀察發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)?016年以前基層治理存在著群眾利益表達(dá)路徑分散化、治理效能不理想等困境。2016年后發(fā)生巨大變化,石泉縣在基層治理中加強(qiáng)和創(chuàng)新群眾工作機(jī)制,主動聯(lián)系和服務(wù)群眾,將蘊藏于人民群眾的力量有效激活,探索形成了以人民為中心的基層高效能治理樣本。本文的核心問題在于:“書記民情三本賬”制度是如何形成和如何運作的?這一治理創(chuàng)新體現(xiàn)了基層黨組織的優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的哪些深層機(jī)理?

二、群眾路線:推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理的基本思路

(一)在基層治理中“找回群眾”

作為黨根本的政治路線和組織路線,群眾路線主要包含群眾觀點、群眾工作方法兩個相互聯(lián)系的部分。黨的七大將群眾路線的基本精神寫入黨章,從此群眾路線成為治國理政的重要組成部分,也是一種有效的治理方式。改革開放以來,基層治理不斷轉(zhuǎn)型,社會流動性的增強(qiáng)與傳統(tǒng)社會整合機(jī)制的消解,使基層治理朝著行政理性化、專業(yè)化的方向發(fā)展,群眾路線逐漸放棄群眾動員而側(cè)重官僚體系的內(nèi)部動員,群眾路線日益強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)和方法問題,群眾淪為治理的客體和對象[11]。只有堅持“從群眾中來,到群眾中去”,才能使民眾以實際行動支持基層社會改革與發(fā)展,增強(qiáng)民眾的幸福感、獲得感以及安全感,加快推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化[12]。

群眾路線在基層治理中的實踐,可簡要歸納為“領(lǐng)導(dǎo)和群眾的相結(jié)合”。這意味著群眾路線擁有互為聯(lián)系和相互促進(jìn)的兩個面向。具體而言,在領(lǐng)導(dǎo)層面上,群眾路線不僅僅包括官僚體系的內(nèi)部動員(在基層治理中體現(xiàn)為黨建的政治引領(lǐng)、全黨動員),也包括采用運動式治理、官僚制建設(shè)等工作方法。在群眾工作層面上,它包括以宣傳教育工作為代表的群眾動員,也包括構(gòu)建黨群協(xié)商渠道、黨聯(lián)系和服務(wù)群眾制度化平臺等互動機(jī)制。兩個面向呈現(xiàn)出群眾路線發(fā)揮作用的路徑。

(二)分析框架

作為由組織動員機(jī)制進(jìn)行驅(qū)動、基于基層治理共同體協(xié)同運作的一種整體性治理模式,“書記民情三本賬”制度的治理實踐除了自上而下的政策供給之外,還包括了自下而上的積極動員和有效參與。它的顯著特點在于,借助官僚體系動員以及群眾動員,在聚焦治理目標(biāo)和治理對象中,黨政權(quán)力發(fā)揮著機(jī)制整合的作用。換言之,它既重塑了科層內(nèi)部的條塊關(guān)系與部門之間不夠協(xié)同的狀況,也積極促成基層群眾致力于實現(xiàn)共同治理目標(biāo)而采取協(xié)同行動的治理機(jī)制。治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有助于盤活不同主體的治理要素與機(jī)能,從而使基層治理的實踐和共同體的建設(shè)相結(jié)合,確?；鶎又卫硇?。

群眾路線之于基層治理主要有三個方面的重要含義:一是在治理理念層面上,群眾是基層治理的積極參與者,也是基層治理和服務(wù)的主要對象,“以人民為中心”的立場則體現(xiàn)出基層治理的價值關(guān)懷。二是在治理結(jié)構(gòu)層面上,公共治理行為主要是通過認(rèn)真踐行群眾路線來呈現(xiàn)的,它體現(xiàn)為基層黨建引領(lǐng)下群眾廣泛參與的治理行為或治理活動。三是在治理機(jī)制的層面上,創(chuàng)新群眾工作機(jī)制主要包括那些旨在實現(xiàn)官僚體系內(nèi)部動員、群眾動員以及有效治理的制度化行為。圍繞黨組織如何通過踐行群眾路線構(gòu)建以人民為中心的基層治理實踐,本文將群眾路線的分析路徑劃分成三個環(huán)節(jié),構(gòu)建相應(yīng)的分析框架(見圖1)。

圖1 群眾路線的分析框架

1.人民性的價值導(dǎo)向。任何治理活動都有其蘊藏的價值意蘊,這些價值觀念決定了治理的本質(zhì)屬性和發(fā)展方向,也提供了判斷治理成效的價值標(biāo)準(zhǔn)。民心是中國最大的政治,中國共產(chǎn)黨始終把群眾路線當(dāng)作黨的根本工作路線。以人民為中心是黨的基本政治立場,契合了基層治理的人民性價值邏輯。通過在治理過程中貫徹“以人民為中心”的政治立場,有效提升黨建引領(lǐng)實現(xiàn)治理價值目標(biāo)的能力,有效回應(yīng)基層治理“為誰治理”的問題,破解黨建引領(lǐng)和基層治理兩張皮和脫嵌化的低效狀態(tài)。

2.積極動員機(jī)制。作為黨組織體系的末梢神經(jīng),基層黨組織是打通公共治理“最后一公里”的核心主體。他們執(zhí)行黨的路線、方針和政策的結(jié)果將直接作用于基層的群眾,也是影響治理效能以及群眾對黨和政府認(rèn)同的主要因素。要轉(zhuǎn)變基層黨組織“內(nèi)向型”屬性,強(qiáng)化對民眾的服務(wù)職能[13]。注重發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,也要保證群眾主體性的參與合作,激發(fā)基層群眾的公共參與效能感。在群眾路線的意義上,這意味著需要有效的官僚體系內(nèi)部動員與群眾動員的雙重機(jī)制來實現(xiàn)。實現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)”和“群眾”以及“領(lǐng)導(dǎo)”和“回應(yīng)”的有機(jī)結(jié)合是踐行群眾路線、創(chuàng)新基層治理機(jī)制的必要條件。

3.群眾路線的穩(wěn)固機(jī)制。任何形式的治理方式都要通過良好的制度保障與強(qiáng)有力的政策執(zhí)行相結(jié)合,也才能更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。作為矛盾結(jié)合體的群眾路線,它不僅有群眾動員的主要基因,還有官僚制建設(shè)的重要成分。不論是行政體系的動員,還是群眾動員,也不論是運動式的治理,還是科層制工作方法,都是群眾路線的重要部分,不可或缺。因此,通過哪些制度性策略和方法來鞏固拓展官僚體系內(nèi)部動員的結(jié)果,從而不斷增強(qiáng)群眾動員的整體效果是重點要研究的問題。

三、群眾路線視角下“書記民情三本賬”的實踐探索

(一)人民至上:“書記民情三本賬”的價值導(dǎo)向

人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。以人民為中心的發(fā)展思想是對群眾路線的重要闡釋和生動展現(xiàn)。面對群眾利益訴求的復(fù)雜化、基層治理“信任困境”等情勢,基層的改革創(chuàng)新要堅持以人民為中心,樹立“治理成果更多惠及基層群眾”的目標(biāo)導(dǎo)向?！皶浢袂槿举~”制度既是貫徹落實中共中央辦公廳《關(guān)于做好黨員聯(lián)系和服務(wù)群眾工作的意見》精神,也是對習(xí)近平總書記關(guān)于“縣委書記”要做到“心中有黨、心中有民、心中有責(zé),心中有戒”要求的積極回應(yīng)和實踐探索。在人民至上立場的引導(dǎo)下,石泉縣堅持民意導(dǎo)向,主動成立聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新黨聯(lián)系群眾服務(wù)群眾的各項機(jī)制,把“民情賬”做成“治理賬”“發(fā)展賬”“黨建賬”,確保群眾利益訴求及時暢通并有效解決,在治理過程中實現(xiàn)以人民群眾利益至上的根本宗旨。

(二)積極動員機(jī)制:官僚體系的內(nèi)部動員與群眾動員的雙重路徑

1. 官僚體系內(nèi)部動員。2016年8月18日,在前期推行干部包聯(lián)制度等直接聯(lián)系和服務(wù)群眾機(jī)制的基礎(chǔ)上,石泉縣正式印發(fā)《關(guān)于推行縣鎮(zhèn)書記民情“三本賬”制度的暫時辦法》(石辦發(fā)〔2016〕46號),明確要求縣鎮(zhèn)兩級書記充分發(fā)揮聯(lián)系群眾的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用和示范帶頭作用,形成以民意和問題為導(dǎo)向的執(zhí)政思維和工作方法?？h級成立由縣委書記擔(dān)任組長的“直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組”,設(shè)立直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱“聯(lián)系辦”)專門機(jī)構(gòu),直接向縣委一把手負(fù)責(zé),協(xié)調(diào)縣域內(nèi)各方力量做好“群眾意見建議、群眾利益訴求、群眾投訴舉報”縣鎮(zhèn)村(社區(qū))各級黨組織“書記民情三本賬”制度的建賬和管理工作。直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成立遵循事本主義的邏輯,在著力破除部門利益并組織動員全縣力量的前提下,以有效解決在縣域內(nèi)群眾自下而上的多元利益訴求。各鎮(zhèn)也參照縣委書記“群眾意見建議、群眾利益訴求、群眾投訴舉報”三本賬的運行要求和相關(guān)規(guī)則,設(shè)置鎮(zhèn)黨委“書記民情三本賬”的日常管理機(jī)構(gòu);此外,村(社區(qū))在支部則常態(tài)化構(gòu)建“書記民情三本賬”的登記受理平臺,從而更好地辦理轄區(qū)的群眾意見建議、投訴舉報以及他們的利益訴求。

2018年1月30日,在縣和鎮(zhèn)兩級書記探索施行“書記民情三本賬”制度的基礎(chǔ)上,石泉縣印發(fā)《關(guān)于全面推行書記“民情三本賬”制度的通知》(石辦發(fā)〔2018〕7號),建立縣、鎮(zhèn)、部門、村(社區(qū))各級黨組織書記直接聯(lián)系服務(wù)群眾的組織體系,構(gòu)建起“黨委統(tǒng)攬、上下銜接、權(quán)責(zé)明晰、運行高效”的新時代群眾工作格局。以官僚體系內(nèi)部動員為基礎(chǔ)的直接服務(wù)群眾工作體系再造了基層機(jī)構(gòu)的內(nèi)部關(guān)系,使縣域成為基層治理共同體。聯(lián)系和服務(wù)群眾的工作不再是信訪工作或單一部門工作,而是成為基層治理的“中心工作”,縣聯(lián)系辦成為樞紐機(jī)構(gòu),這帶來了治理機(jī)制的顯著變化?！皶浢袂槿举~”制度的這一動員策略體現(xiàn)了群眾路線的要點,實現(xiàn)常規(guī)治理與運動式治理的有機(jī)結(jié)合,形成了兩種治理機(jī)制互嵌的體制,為基層治理創(chuàng)建出上下貫通、高效聯(lián)動的環(huán)境。這種治理方式破解了基層黨組織在治理中能力不足與資源有限的困境,黨組織和黨員干部有機(jī)嵌入到基層社會之中并持續(xù)發(fā)揮積極作用。

在踐行“書記民情三本賬”制度的過程中,官僚體系的內(nèi)部動員以目標(biāo)管理責(zé)任制等制度建設(shè)為保證。石泉縣通過“縣聯(lián)系辦、縣委常委、縣委書記”三線督辦機(jī)制的建立,從而實現(xiàn)了民情重大問題由縣委常委對各自聯(lián)系分管的鎮(zhèn)(部門)予以實時督辦;至于對于辦理不力的單位負(fù)責(zé)人,則由縣委書記親自約談;如果造成嚴(yán)重后果的,則要移交縣紀(jì)委監(jiān)委從嚴(yán)問責(zé)。2017年12月28日出臺的《關(guān)于印發(fā)石泉縣直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作目標(biāo)責(zé)任考核辦法(試行)的通知》(石辦發(fā)〔2017〕81號)要求“直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作既實行單項考核,納入縣委、縣政府年度綜合目標(biāo)責(zé)任考核,并實行評優(yōu)評先‘一票否決’?！边@反映在“書記民情三本賬”的工作中,便是明確將聯(lián)系和服務(wù)群眾的任務(wù)分解到鎮(zhèn)、部門、村(社區(qū))黨組織書記及縣級領(lǐng)導(dǎo),以目標(biāo)責(zé)任考核保證實施(目標(biāo)責(zé)任考核的重要指標(biāo)有限時辦結(jié)率、辦理結(jié)果、群眾回訪滿意度、檔案管理等)。

2.群眾動員?；鶎又卫砭哂刑烊坏娜罕娦?。黨在革命和建設(shè)時期就十分注重依靠強(qiáng)大的動員能力來加強(qiáng)群眾基礎(chǔ);注重以宣傳教育、價值輸入或其他手段廣泛地發(fā)動群眾積極參與社會建設(shè)或完成其他任務(wù)。在官僚體系動員起來后,群眾動員成為“領(lǐng)導(dǎo)”和“回應(yīng)”有效結(jié)合的關(guān)鍵一環(huán)。暢通民情民意表達(dá)渠道、增加群眾評價權(quán)重,使人民群眾的治理智慧更多地為打破治理困境、提升治理效能提供支持;群眾對治理行為結(jié)果的反饋、民主評價也更多地進(jìn)入到基層黨政系統(tǒng)的治理決策和政策調(diào)整中,使治理政策與人民的現(xiàn)實需求、接受偏好等愈益契合,提升基層治理水平。

“書記民情三本賬”制度推行伊始,石泉縣就打造民意民情表達(dá)多種渠道:縣鎮(zhèn)村三級書記公布信箱、微信、手機(jī)號碼以及在日常工作中直接收集;印發(fā)《石泉縣民情聯(lián)絡(luò)員管理辦法》(石辦發(fā)〔2017〕51號),設(shè)置“民情聯(lián)絡(luò)員”一職專門負(fù)責(zé)收集報告社情民意;從黨代表、人大代表、政協(xié)委員和公道正派的社會人士中考察和確定聯(lián)絡(luò)員,確保每個建制村(社區(qū))至少選聘1～2名聯(lián)絡(luò)員;積極開通民情“110”熱線,24小時接聽民情電話;開辦“石泉民聲”微信公眾號、微博,通過網(wǎng)絡(luò)平臺直接與群眾交流溝通;把人大代表建議意見以及政協(xié)委員提案、信訪接待中心憑借信訪渠道收到的信訪、網(wǎng)信部門所掌握的網(wǎng)絡(luò)輿情信息、民調(diào)中心民意調(diào)查所收集的民情民意全部納入到“書記民情三本賬”收集范圍,從而做到民情收集無死角、全覆蓋,取得了良好效果(見表1)。實踐表明,“書記民情三本賬”制度的實施,在直面群眾需求和解決群眾問題的過程中激發(fā)基層黨組織及黨員干部的主體意識和治理責(zé)任,基層治理效能最終也以民眾政治認(rèn)同的方式轉(zhuǎn)化為基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力,進(jìn)而形成基層黨建與基層治理良性互動的態(tài)勢。

表1 2018-2020年縣委書記民情“三本賬”辦理情況

(三)“書記民情三本賬”的穩(wěn)固機(jī)制

官僚體系的內(nèi)部動員與群眾動員奠定了人民至上的治理基礎(chǔ),但個別鎮(zhèn)、部門與黨員干部還不同程度存在諸如辦理程序不夠規(guī)范、解決問題不徹底、工作方法較為簡單等行為。為此,石泉縣設(shè)計一套旨在保障“書記民情三本賬”有效落地的制度安排,促進(jìn)治理流程精細(xì)化、規(guī)范化、程序化,實現(xiàn)對民情民意的有效回應(yīng),過程管理和分類治理成為增強(qiáng)群眾工作成效的兩大穩(wěn)固機(jī)制。

1.以過程管理提升治理效能。在黨和國家的有力推動下,社會治理的制度化建設(shè)成效顯著。上級對基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部的管理方式不斷優(yōu)化、方法日益科學(xué)。在這種大趨勢下,石泉縣形成了各種形式的過程管理機(jī)制,有力地促進(jìn)基層組織回應(yīng)群眾訴求、破解治理難題、及時糾偏基層黨員干部行為等方面的工作。

在“書記民情三本賬”制度的運行中,村(社區(qū))級組織的治理過程可以被劃分為三個環(huán)節(jié):一是治理需求信息的獲取?；鶎尤罕娊柚袂槊褚獗磉_(dá)渠道來反映訴求,形成治理臺賬。二是治理責(zé)任主體的界定。縣、鎮(zhèn)(部門)、村(社區(qū))委書記依據(jù)臺賬內(nèi)容提出批示意見,然后按照屬地責(zé)任及處理責(zé)任將臺賬移交到特定的組織或者承辦人。三是回應(yīng)型治理和治理需求的解決。各鎮(zhèn)(部門)和各村(社區(qū)),在收到“民情三本賬”批辦單后,及時核實情況,確保合理合法的群眾訴求得以落實,及時核查回復(fù)監(jiān)督投訴,及時采納合理的意見建議,負(fù)面、不實的信息及時進(jìn)行澄清。若承辦單位或承辦人確需延期辦理,應(yīng)書面說明情況或理由,明確辦理計劃和承諾辦理時限。“民情三本賬”按照“誰辦理誰回復(fù)”的原則,將辦理結(jié)果及時反饋給群眾并形成書面回復(fù)函。在收到承辦人的回復(fù)資料之后,“民情三本賬”專職管理人員以電話或當(dāng)面征詢的形式進(jìn)行回訪測評,并將辦理結(jié)果和回訪情況,以及附辦理回復(fù)印證資料,一并交由書記審定。直至群眾訴求徹底解決或辦理到位才能進(jìn)行銷號,對銷號的事項做到一件一卷、分類歸檔。在此情況下,基層社會的治理過程達(dá)到可供循跡和追蹤的狀況,黨員干部治理惠民的行為和活動被全景化監(jiān)督(見圖2)。

圖2 “書記民情三本賬”辦理流程

過程管理促使基層治理日益高效,基層干部依法行政意識增強(qiáng)。對黨員干部參與基層治理過程管理的加強(qiáng),使基層干部亂作為、消極作為的現(xiàn)象明顯減少,增進(jìn)了干群之間的相互信任。注重過程管理并不意味著對結(jié)果管理的摒棄?！皶浢袂槿举~”制度的運行過程中,群眾訴求的辦結(jié)率和滿意率作為實際的治理績效是各級書記實績考核、單位年度目標(biāo)責(zé)任考核雙掛鉤的重要指標(biāo)。直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作的考核結(jié)果與黨員干部的評優(yōu)評先和晉升直接掛鉤。過程管理和結(jié)果管理的有效結(jié)合,既保障了群眾工作目標(biāo)和治理責(zé)任的落實,也鞏固了官僚體系內(nèi)部動員和群眾動員的成果。

2. 以分類治理增強(qiáng)治理能力。能否有效地對治理內(nèi)容進(jìn)行正確分類并采取有針對性的措施,將決定行政力量能否轉(zhuǎn)化為治理效能。作為群眾路線的重要組成部分,分類治理深嵌于基層治理體系的運行和實踐之中。中國政府在公共事務(wù)管理中有出色的分類控制能力[14]。在聯(lián)系和服務(wù)群眾的工作中,石泉縣針對不同類型的民情民意實施分類治理的策略。在通過多種渠道收集民情民意后,依據(jù)群眾反映問題的性質(zhì)差異,將民情民意劃分為群眾“意見建議、利益訴求、投訴舉報”三種類型,并采取不同治理手段。“群眾意見建議賬”已經(jīng)成為了黨委和政府進(jìn)行民主決策和科學(xué)決策的重要支撐。例如,石泉縣曾面臨公立幼兒園資源不足、私立幼兒園收費過高導(dǎo)致教育不公平問題,接到群眾反映后,當(dāng)?shù)囟喾交I措,全面推行學(xué)前三年免費教育政策。反映群眾個人利益訴求的事情及時交辦相關(guān)部門解決,“群眾投訴舉報賬”打通民主監(jiān)督與黨風(fēng)廉政建設(shè)渠道,為全面從嚴(yán)治黨的工作與基層治理的政治過程的匯合提供關(guān)聯(lián)機(jī)制,使群眾成為黨風(fēng)廉政監(jiān)督員。而因現(xiàn)實條件制約難以被采納的意見建議、要求過高不合理的利益訴求或者查證不符合事實的投訴舉報,石泉縣聯(lián)系辦按照流程進(jìn)行處理,但件件都要辦、件件有結(jié)果、件件要滿意,不是一刀切解決問題。

通過劃分群眾訴求類型,匹配相應(yīng)的治理策略,群眾工作有效落實,基層社會治理取得顯著成效。2016年8月-2020年12月,石泉縣縣鎮(zhèn)兩級“書記民情三本賬”累計受理各類民情達(dá)8 307件,累計辦結(jié)數(shù)量為8 149件,群眾滿意率超過99%,石泉縣多次被評為全國信訪“三無”縣,公眾社會治安滿意度測評多年位居全省前列,2020年度社會公眾安全感滿意度測評位列全省各縣(區(qū))第1名。

四、優(yōu)勢轉(zhuǎn)化:基層黨組織的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的路徑

當(dāng)下,基層黨建的邏輯不再只是政黨自身的建設(shè)或黨組織覆蓋率的增加,更重要的是將黨建引領(lǐng)與基層治理有效聯(lián)結(jié),有效整合社會資源、組織社會力量?；鶎狱h組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢生成治理優(yōu)勢乃至進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為治理效能的深層機(jī)理在于通過黨的全面領(lǐng)導(dǎo)(政治引領(lǐng)和組織、意識形態(tài)層面全面嵌入基層組織體系)和協(xié)同整合,能彌補(bǔ)“正式行政”的制度慣性、回應(yīng)不足,體現(xiàn)出政黨整合治理領(lǐng)導(dǎo)性與行政科層治理規(guī)范性的有機(jī)融合,蘊化出專業(yè)治理與綜合治理、實質(zhì)正義與程序正義、基層黨建創(chuàng)新、治理機(jī)制革新與基層善治的獨特優(yōu)勢和效能。實現(xiàn)基層黨組織的優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化需要具備一定的條件和形式,即基層黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢在一定條件下(治理理念、治理主體、治理機(jī)制等要素的融合)可以轉(zhuǎn)化為治理效能(見圖3)。

圖3 以群眾路線推進(jìn)基層黨組織的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的內(nèi)在邏輯

(一)治理理念:把以人民為中心的理念優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化人民執(zhí)政思維的治理效能

治理理念是治理機(jī)制運行的內(nèi)在動力。以人民為中心的理念注重破解基層治理主要依靠誰、主要為了誰以及成果主要由誰共享的問題,體現(xiàn)黨的根本政治立場和價值取向,為優(yōu)化治理機(jī)制的效能提供理念指引。人民至上是基層治理轉(zhuǎn)型取得長足進(jìn)展的顯著優(yōu)勢。石泉縣在“書記民情三本賬”制度的引領(lǐng)下,推動“縣鎮(zhèn)村三個層級之間的無縫對接”以及“縣、鎮(zhèn)、村層級的黨組織書記直接聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾”工作機(jī)制的形成;各級黨組織書記統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及示范帶動作用下,確保各鎮(zhèn)(部門)、村(社區(qū))聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾的責(zé)任落實。不論是基層治理重心的下沉、還是為民服務(wù)的下移,都彰顯出人民至上的制度優(yōu)勢[15]。基層黨組織作為黨的“群眾路線基礎(chǔ)”,憑借其政治資源與組織優(yōu)勢建構(gòu)直接聯(lián)系和服務(wù)群眾的制度化平臺,主動回應(yīng)群眾關(guān)切的問題,有效地緩解了基層治理中治理需求與供給資源之間的矛盾,推進(jìn)基層黨組織的優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化[16]。

(二)治理主體:把基層黨組織的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為高效動員的治理效能

治理主體是治理的施動者。黨的基層組織體系具有政治性和社會性雙重意涵。黨將社會動員與群眾路線作為一種國家治理方式,通過運用其自上而下的組織網(wǎng)絡(luò),對基層社會進(jìn)行有效整合和廣泛動員。黨的基層組織體系可以為基層治理場域中的不同主體提供合作平臺與制度空間,藉由其包容性和開放性優(yōu)勢實現(xiàn)對基層社會各方力量、資源的協(xié)調(diào)整合,促進(jìn)其共同行動,增強(qiáng)社會共識和社會凝聚力。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,縣、鎮(zhèn)(部門)、村(社區(qū))各級層面自上而下地構(gòu)建起嚴(yán)密高效的直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作組織體系,形成了民情民意收集“縱向到底、橫向到邊”的利益表達(dá)格局。直接聯(lián)系和服務(wù)群眾的組織化和網(wǎng)格化,提高了基層黨組織的社會動員能力;把黨組織在政治和組織方面的優(yōu)勢、特別是密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢轉(zhuǎn)變成為基層治理的綜合優(yōu)勢,構(gòu)筑起縣域治理的強(qiáng)大合力。一方面,在直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作組織化方面,基層黨組織直接對接群眾,黨員干部積極落實“書記民情三本賬”制度,基層黨組織和民意溝通渠道全面覆蓋基層社會,廣泛動員群眾表達(dá)意見建議,有力提升民意收集的組織化程度,增強(qiáng)社會公眾對基層治理目標(biāo)、理念、方式的理解和認(rèn)同,激活群眾參與基層治理的潛能。另一方面,基層黨建運用自上而下的組織化力量,健全立體網(wǎng)格化治理機(jī)制。整合組織資源使基層黨組織嵌入治理結(jié)構(gòu)之中。面向群眾的基層治理既是群眾工作法培養(yǎng)的重要載體,也是黨群關(guān)系具體化的實踐載體。與“書記民情三本賬”制度相配套,石泉縣推進(jìn)民情直通車制度、代辦服務(wù)制度、干部包聯(lián)制度、實事暖民制度、民意調(diào)查制度、矛盾排查化解制度等各項制度,黨員干部在這些制度中參與民聲收集與民意回應(yīng)的情況與黨員干部工作評議打分相掛鉤,以調(diào)動黨員干部參與基層治理的積極性。這些舉措以密集的群眾工作內(nèi)容推動了黨群關(guān)系的制度化,使黨員身份嵌入基層治理全過程和各方面,黨員的先進(jìn)性在動員和服務(wù)群眾的過程中得以顯化,基層黨建也通過鄉(xiāng)村治理實踐塑造了通達(dá)民眾人心的政治,為構(gòu)建基層治理共同體夯實了根基。

(三)治理機(jī)制:把基層黨組織的政治優(yōu)勢與群眾路線優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為基層治理共同體的治理效能

將基層黨組織的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能,關(guān)鍵在于創(chuàng)新群眾路線的實現(xiàn)機(jī)制,重塑官僚體制內(nèi)條塊關(guān)系、基層黨組織與鄉(xiāng)村社會關(guān)系,從而在治理實踐中構(gòu)建起基層黨組織、政府組織與群眾的“治理共同體”治理機(jī)制。“書記民情三本賬”制度本質(zhì)上是基層黨組織和基層政權(quán)圍繞基層治理目標(biāo)對權(quán)力和資源進(jìn)行再組織化的一種協(xié)同機(jī)制,黨政體制在此打造多元治理主體協(xié)同參與的治理模式來提升基層治理效能。這種實踐既有來自縣委政府的自上而下的策劃與推動,又有來自基層社會自下而上的治理機(jī)制的創(chuàng)新與促進(jìn),有機(jī)融合了運動式治理與科層制工作方法、行政體系動員與群眾動員,為治理主體間的有效合作與治理效能提升創(chuàng)造了條件。

1.發(fā)揮基層黨組織協(xié)同性政治優(yōu)勢。在“書記民情三本賬”制度中,石泉縣通過釋放黨的基層組織的政治勢能,將群眾工作從諸多日常性行政事務(wù)中遴選出來設(shè)定為“中心工作”,以黨的組織體系進(jìn)行政治動員、治理整合等,調(diào)動和整合跨部門、跨層級的資源,有效促進(jìn)條塊協(xié)同治理機(jī)制的形成。直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立以及“書記民情三本賬”制度長效機(jī)制的構(gòu)建為基層協(xié)調(diào)能力增強(qiáng)提供了政治基礎(chǔ),民意從多頭管理、末端治理轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^治理、綜合治理、分類治理,提高了基層治理的協(xié)調(diào)性。在有效發(fā)揮基層黨組織的主導(dǎo)性作用、動員體制內(nèi)資源和力量的同時,“書記民情三本賬”制度還將村支部書記、村干部甚至村民吸納進(jìn)治理體系之中,形成基層治理的條塊、政社協(xié)同。

2.發(fā)揮群眾路線的制度性優(yōu)勢。創(chuàng)新和完善黨組織聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的制度化平臺,及時獲取群眾各種訴求,以更好地確?；鶎又卫碇刃蚝突盍??；鶎狱h組織有效回應(yīng)群眾合理訴求,有助于切實激發(fā)群眾的政治參與效能感,強(qiáng)化他們對公共事務(wù)的積極參與,形成基層黨組織與群眾之間的良性互動,發(fā)揮群眾路線的制度優(yōu)勢[17]。石泉縣把“書記民情三本賬”作為基層黨建工作和縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要指標(biāo)并落實到具體行動中,將群眾需求、群眾呼聲、群眾福祉置于首位,真正實現(xiàn)問政于民、問計于民、問需于民;群眾也從開始不信任轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動,從訴求者轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄑ匀?積極參與基層治理;“民情賬”的有效互動,助推了共建共治共享社會治理新格局的形成。

五、結(jié) 語

治理和服務(wù)重心下移是社會治理在新發(fā)展階段的著力點。充分挖掘基層黨組織的治理優(yōu)勢,將治理優(yōu)勢進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為治理效能的深層機(jī)理,有助于構(gòu)筑共建共治共享的基層治理新格局。本文基于“書記民情三本賬”制度的分析,呈現(xiàn)基層黨組織立足“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”,在源頭治理和群眾路線的實踐過程中推動其自身優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的路徑與機(jī)制。研究表明,激活并釋放基層黨組織在保持群眾路線方面的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢,能較好破解基層治理領(lǐng)域“被動參與”與“被動治理”的現(xiàn)實困境。作為一種有效治理方式,“書記民情三本賬”制度以人民至上的治理理念為價值導(dǎo)向;通過“縱向到底、橫向到邊”的黨的組織架構(gòu)與基層黨組織協(xié)同性政治優(yōu)勢的發(fā)揮,實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)與治理關(guān)系圍繞群眾工作從條塊結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向整體性、功能性的再構(gòu)建;以群眾路線制度優(yōu)勢的充分發(fā)揮助力基層治理共同體治理機(jī)制形成,以集成治理提升基層治理效能。這一治理實踐是政黨體制發(fā)揮基礎(chǔ)乃至決定性作用,創(chuàng)造和整合制度、權(quán)力和資源以及凝聚群眾參與的過程,體現(xiàn)出中國基層治理體系得以有效運轉(zhuǎn)的政治邏輯和中國政黨體制的獨特優(yōu)勢。

基層黨組織是國家介入基層治理與城鄉(xiāng)社會的渠道,也是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的主導(dǎo)性力量。在充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用和柔性嵌入基層治理的過程中,要防止可能出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性偏差。譬如,立足國家政黨社會的多維關(guān)系以及黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的功能機(jī)理,推進(jìn)基層黨組織的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能要在政黨治理領(lǐng)導(dǎo)性和科層治理規(guī)范性之間尋求平衡。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理要持續(xù)推進(jìn)黨組織的各種優(yōu)勢,特別是密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢的制度化,使法治化治理與政黨整合治理有機(jī)結(jié)合。只有如此,基層治理現(xiàn)代化的美好愿景才能更好地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實,進(jìn)而推動社會進(jìn)步。