趙垣可， 劉善槐

(1.西北師范大學 教育學院， 蘭州 730070; 2.東北師范大學 中國農村教育發(fā)展研究院， 長春 130024)

一、問題的提出

義務教育均衡發(fā)展是黨和國家長期以來重點關注的教育發(fā)展目標，而城鄉(xiāng)之間、學校之間的師資配置失衡是制約我國教育均衡發(fā)展的瓶頸。[1]為了實現(xiàn)十九大報告提出的讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育，需要提升薄弱學校尤其是農村偏遠地區(qū)薄弱學校的整體教師素質。2021年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》，提出“建立縣域專業(yè)人才統(tǒng)籌使用制度”“推進義務教育階段教師‘縣管校聘’”，再一次將“縣管校聘”改革作為政府的重要工作。教師“縣管校聘”管理體制改革是義務教育階段教師管理制度的創(chuàng)新之舉，有助于打破城鄉(xiāng)之間師資固化的局面，盤活縣域層面的教師資源，激發(fā)教師隊伍活力，提高學校管理效率，推進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展。從當前的政策實施情況來看，教師“縣管校聘”管理體制改革在部分地區(qū)(尤其是國家級“縣管校聘”改革示范區(qū))取得了顯著成效，但在相當一部分地區(qū)政策執(zhí)行的形式化、片面化等問題仍比較突出。正如美國學者艾莉森所說在達到政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，其余的90%取決于有效的執(zhí)行。[2]政策執(zhí)行的重要性不言而喻。目前學界關于教師“縣管校聘”政策執(zhí)行的研究不多，對于政策“執(zhí)行難”背后的深層機制挖掘不夠。那么，“縣管校聘”政策為何在實踐中執(zhí)行不暢？哪些因素制約了“縣管校聘”政策的有效落實？如何確?！翱h管校聘”政策精準落地？本研究基于史密斯政策執(zhí)行過程模型對教師“縣管校聘”政策執(zhí)行的制約因素進行分析，在此基礎上提出富有建設性的政策建議，以期提升“縣管校聘”政策的執(zhí)行效果。

二、理論框架

(一)史密斯政策執(zhí)行過程模型

自20世紀70年代初，政策執(zhí)行開始受到學界關注，在諸多研究中，托馬斯·史密斯(T.B.Smith)提出的政策執(zhí)行過程模型具有一定的代表性。他認為一項公共政策的執(zhí)行效果主要受四個因素影響：(1)理想化政策(the idealized policy)，即正確、合理、科學的政策，與政策的計劃、形式、類型、形象等變量息息相關；(2)執(zhí)行機構(the implementing organization)，主要負責政策執(zhí)行，涉及組織機構和人員資質、行政組織的領導、執(zhí)行計劃和能力；(3)目標群體(the target group)，受政策影響最大的組織或組織內的人，受組織化或制度化程度、領導的態(tài)度、先前的政策經驗影響；(4)環(huán)境因素(environmental factors)，是那些可能影響或受政策執(zhí)行影響的因素。[3]這四方面的因素在政策執(zhí)行過程中會產生一種張力，并對政策制定者與執(zhí)行者產生反饋，形成對制度的進一步支持或阻礙。[4]

圖1 斯密斯政策執(zhí)行過程理論模型資料來源：陳慶云.公共政策分析[M].北京：中國經濟出版社，1996：234.

(二)教師“縣管校聘”政策執(zhí)行過程分析框架

教師“縣管校聘”管理體制改革是為了優(yōu)化師資配置、推動義務教育均衡發(fā)展而對廣大義務教育在編教師人事制度進行改革的一次重大嘗試，其政策執(zhí)行不僅面臨政策目標群體量大、執(zhí)行機構多元、執(zhí)行環(huán)境復雜等現(xiàn)實問題，還要受到政策本身是否科學合理、各級執(zhí)行主體的執(zhí)行能力及意愿是否充分等因素影響。史密斯政策執(zhí)行過程模型對于分析教師“縣管校聘”政策執(zhí)行過程具有一定的合理性?；谑访芩拐邎?zhí)行過程模型，本研究構建了教師“縣管校聘”政策執(zhí)行過程分析框架，如圖2：

圖2 教師“縣管校聘”政策執(zhí)行分析框架

三、教師“縣管校聘”政策執(zhí)行的制約因素

為了更好地了解當前“縣管校聘”政策在地方的實施情況，筆者于2020年9月至12月通過線上訪談與線下實地調研相結合的方式對吉林省、浙江省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、湖南省、河南省、山東省等地開展相關的調研工作，發(fā)現(xiàn)當前教師“縣管校聘”管理改革在實踐中仍存在一些不容忽視的問題。據此，本研究在前期調研的基礎上借助于史密斯政策執(zhí)行過程模型的分析框架，從政策本身、執(zhí)行機構、目標群體、執(zhí)行環(huán)境四個方面分析教師“縣管校聘”政策執(zhí)行的制約因素。

(一)政策層面

在史密斯政策執(zhí)行過程模型中，政策本身是否明確、合理、可行，是影響政策執(zhí)行的首要因素。[5]分析現(xiàn)有國家層面以及地方出臺的教師“縣管校聘”政策，可以發(fā)現(xiàn)既有的教師“縣管校聘”政策體系不健全，部分政策目標模糊，政策的現(xiàn)實操作性有待進一步提升。

1.國家層面“縣管校聘”政策供給不足弱化政策執(zhí)行的合法性

國家層面的教師“縣管校聘”政策首次出現(xiàn)在《關于推進縣(區(qū))域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》(2014)中，《意見》提出：加強縣(區(qū))域內義務教育教師的統(tǒng)籌管理，推進“縣管校聘”管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙?？梢?，國家提倡教師“縣管校聘”管理改革的最初目的是為了配合落實教師交流輪崗制度。此后，國家層面相繼在《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015—2020年)》(2015)、《國務院辦公廳關于加快中西部教育發(fā)展的指導意見》(2016)、《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》(2018)、《關于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設的意見》(2020)、《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》(2021)等政策文件中明確提出實行義務教育教師“縣管校聘”，且從2018年起連續(xù)三年發(fā)布的中央一號文件(1)《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018)：加強農村專業(yè)人才隊伍建設，推行鄉(xiāng)村教師“縣管校聘”；《中共中央 國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》(2019)：實行義務教育學校教師“縣管校聘”，推行縣域內校長教師交流輪崗和城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體模式；《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》(2020)：加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設，全面推行義務教育階段教師“縣管校聘”，有計劃安排縣城學校教師到鄉(xiāng)村支教。也都提到推進義務教育教師“縣管校聘”管理改革，可見國家層面對“縣管校聘”改革的重視。但仔細分析會發(fā)現(xiàn)，國家層面的“縣管校聘”政策缺乏系統(tǒng)性，多數只是作為一種輔助性的政策內附于其他政策文件中，并未對“縣管校聘”改革的具體措施進行詳細的說明，且由于分散和簡短，它們更多是作為一種改革的口號和原則來提倡，對地方的現(xiàn)實指導性不夠強。國家層面專門文件的缺乏，弱化了教師“縣管校聘”改革的合法性，不利于地方開展“縣管校聘”改革活動。浙江省教育廳的一位同志在訪談中提到：“國家層面多次提到推進教師‘縣管校聘’管理改革，但是到目前為止還沒有出臺專門性的具體指導意見，導致地方做法千奇百怪，這也是個別地區(qū)‘縣管校聘’改革推行不下去或者將好經念歪的一個重要原因?！?/p>

2.地方“縣管校聘”政策解釋模糊降低政策執(zhí)行的現(xiàn)實操作性

目前，全國僅有十四個省(市)(2)目前省級層面有浙江、廣東、福建、廣西、湖北、江西、山西、陜西、山東、海南、云南、海南、河南、北京十四個省(市)出臺專門針對教師“縣管校聘”改革的政策文件。出臺了專門針對教師“縣管校聘”管理改革的政策文件，多個省份未出臺專門的政策文件，只是在本地區(qū)發(fā)布的教育規(guī)劃性政策文件中加入一部分“縣管校聘”改革的內容，并未對“縣管校聘”改革做出明確的指示和說明。如《貴州省教育廳關于深入貫徹落實習近平總書記教師節(jié)重要講話精神爭做“四有”好老師的通知》(2014)提出：“完善義務教育階段學校教師‘縣管校聘’管理模式，優(yōu)化城鄉(xiāng)師資配置，促進教師隊伍均衡發(fā)展”。但對于如何完善義務教育階段學校教師“縣管校聘”管理模式并沒有給出可操作化的具體方案。部分省、市、縣雖然出臺了專門的教師“縣管校聘”政策文件，但其中也存在指向不明的地方。如山東省出臺的《關于推進中小學教師縣管校聘管理改革的指導意見》提出：“切實做好交流輪崗教師退休后的服務和管理工作”，但具體怎么做并沒有給出明確指示。洛陽市出臺的《中小學教師“縣管校聘”管理改革指導意見》提出：“建立和完善教師考核評價制度，通過嚴格考核、科學評價，逐步建立教師退出機制”。但對于如何“嚴格考核”和“科學評價”并沒有規(guī)定。筆者在山東省調研時，一位縣教育局的副局長談到：“縣政府文件提到縣財政局每年要劃撥一定的改革專項資金用于‘縣管校聘’改革的運轉，但是對于劃撥多少錢以及劃撥的標準都沒明確提出，縣財政局也是能少給就少給，今年只給了我們10萬，我們也很無奈，要知道，經費是改革的基礎，沒錢啥都干不成。”地方“縣管校聘”政策表述的模糊以及過于原則化，導致一線工作者在執(zhí)行時有所顧慮，執(zhí)行力度自然大打折扣。

(二)執(zhí)行機構層面

機構是制度的重要組成部分，同時也是制度貫徹落實的主體。[6]教師“縣管校聘”政策的落實離不開強有力的執(zhí)行機構，這些機構主要由兩部分組成：一是以教育行政部門為核心包括編制部門、人社部門、財政部門等政府機構，主要負責教師的“縣管”工作；二是區(qū)域內的義務教育公辦校，主要負責教師的“校聘”工作。

1.部門協(xié)同性低稀釋“縣管”效力

眾所周知，與同級的其他政府部門相比，中國的教育部門屬于弱部門，[7]在諸多的教育改革中常處于權責不符的尷尬處境，即一方面教育部門承擔著重大的教育改革任務，另一方面教育改革是復雜的，常涉及社會其他領域，而作為改革主體的教育部門所能支配的權力僅限于其系統(tǒng)內部，這也是教育改革失敗或改革不徹底的一個重要因素，而對此不理解的公眾常將教育改革失敗的原因歸咎于教育行政部門，實則不然。在已頒布的國家和地方“縣管校聘”政策文件中可以看出，“縣管校聘”管理改革主要涉及教師的編制管理、崗位管理、聘用管理、考核管理、退出機制、權益保障等諸多方面，僅依靠教育部門是難以完成改革任務的，“縣管校聘”政策的有效落實需要多部門協(xié)同合作。從已出臺的省級“縣管校聘”政策文件的發(fā)文單位中也可以看出，當前我國“縣管校聘”政策主要由各級教育部門、財政部門、人社部門以及編辦聯(lián)合發(fā)布。由多部門聯(lián)合發(fā)布的政策有其固有的弊端，各部門都有自己的部門慣例、利益訴求及價值立場，在執(zhí)行中不愿意與其他部門合作，形成政策執(zhí)行的“孤島現(xiàn)象”。

此外，每個行政部門都有各自的法定職責和工作重心，在原有任務十分緊迫的情況下，新的任務分配無疑會加重執(zhí)行人員的工作負擔，甚至可能影響本部門核心工作的進展，加之沒有增加額外的勞動報酬，“縣管校聘”管理改革的協(xié)助部門(如編辦、人社部門、財政部門等)及其人員對政策的共識度不高，部門之間的結構摩擦力可能會超過粘合力，[8]致使教育部門在改革中孤立前行，舉步維艱，“縣管”效果不佳。廣東省Y縣教育局人事科科長在訪談中提到：“‘縣管校聘’管理改革主要還是由我們教育局在做，雖然省里和縣里文件都要求編辦、人社部門配合我們，這些部門領導在會上也是口頭答應配合我們，但是實際效果還是不顯著，我們現(xiàn)在雖然完成了每所學校的教師流動目標，但是教師的人事關系還是在原單位，我們也很無奈……”

2.學校管理者的自利性行為導致“校聘”走樣

學校在“縣管校聘”管理改革中扮演著重要角色，一方面，學校是連接上級教育行政部門(“縣管”的執(zhí)行主體)和教師(目標群體)的中間紐帶，教師對“縣管校聘”政策的了解狀況很大程度上取決于其所在學校的宣傳力度；另一方面，學校又是“校聘”的組織者與執(zhí)行者。甚至可以說，“縣管校聘”管理改革的難點和重點在于“校聘”環(huán)節(jié)。在“縣管校聘”政策執(zhí)行中，基層自利性驅使學校對需要“花費”大量時間和精力且成效可能甚微的政策采取“變通”策略。[9]為了應付上級部門的檢查，同時也為了避免優(yōu)秀教師的流失，學校管理者傾向于將教輔崗位工作者、臨退休教師作為首要“落聘”對象，致使“縣管校聘”管理改革形式化。筆者在廣東調研時，一位校長談到：“現(xiàn)在家長更看中的是學生成績，而學生的成績取決于教師，在‘縣管校聘’改革中，學校是竭盡一切努力留住好教師，盡量不讓好教師流動，如果非得有交流名額的話，就讓副科教師或者教輔崗的教師先頂上去，我們也有我們的難處，畢竟學生的成績最重要，改革不能影響學生的成績?！?/p>

此外，“校聘”是一個復雜的過程，包含了對教師的招聘、合同簽訂、考核、管理及評價等多個環(huán)節(jié)，由于缺乏充足的時間、專業(yè)人員以及物力財力的支持，每一環(huán)節(jié)對學校及其管理者來說都是一個不小的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實中的人在決策時往往受到有限理性的制約。[10]部分學校管理者專業(yè)素養(yǎng)不高，對改革的認識有限，片面理解“縣管校聘”政策，在執(zhí)行“校聘”的過程中將教師競聘看作一種末位淘汰賽，忽視對落聘教師的安撫，容易在教師群體中產生極大的心理恐慌，不利于他們開展日常教學工作。

再者，“縣管校聘”政策將“用人權”賦予學校，學校在執(zhí)行“校聘”時還可能面臨潛在的“道德風險”，部分學校管理者在內部團體達成一致意見的情況下基于某種“暗箱操作”將與自己關系緊密的教師直接“內聘”，而將與自己關系疏遠的教師定為“落聘”對象，使得“校聘”淪為學校少數群體徇私以及排除異己的工具。浙江一位縣教育局的副局長在訪談中談到：“學校管理者在‘校聘’過程中‘暗箱操縱’‘徇私’等不當行為多少會發(fā)生一些，這個是我們教育局比較頭疼的，畢竟改革的過程是人為操作的，我們能做的是加大對學校管理者的思想教育與監(jiān)督，盡量減少這些負面現(xiàn)象的發(fā)生?！?/p>

(三)目標群體層面

政策目標群體指那些由于政策的強制性而必須對其自身的行為模式重新進行調試的群體，他們對政策的接受度是影響政策執(zhí)行成效的重要因素。[11]“縣管校聘”政策的目標群體主要有兩類：一類是直接目標群體，即區(qū)域內的義務教育教師群體；另一類是間接目標群體，即區(qū)域內義務教育學校的學生及其家長。對于目標群體來說，他們主要受制于“當下合理性”而相對忽視“未來合理性”，在政策博弈中遵循的往往是政策的私益向度，更多地關注個人利益、局部利益和眼前利益。[12]如果目標群體權衡之后認為改革需要他們付出較高的成本，且改革帶來的收益不足以彌補所付出的成本，或者與付出的成本相比收益不顯著，他們往往會對改革不滿，或明或暗地抵制改革。

1.“舒適地帶”的缺失引發(fā)教師對政策不滿

教師“縣管校聘”管理改革涉及的最直接、最重要的利益群體是廣大義務教育階段的教師，他們對“縣管校聘”改革的認可度直接決定了該政策能否順利開展。對于部分競聘教師而言，他們有些已經在原單位工作十幾年甚至幾十年，早已適應了原單位的工作環(huán)境、文化氛圍、教學模式等，“縣管校聘”改革意味著他們將走出自己原有的“舒適地帶”，面對充滿不確定的新局面，一切需要重新適應，而對新環(huán)境的適應又要額外付出大量的時間和精力。尤其是那些將要流動到偏遠地區(qū)學校的教師，他們不僅要適應新環(huán)境，而且由于家校間距離變遠，甚至可能影響到其家庭生活的和諧，這種競聘前后生活、工作環(huán)境的巨大反差引發(fā)他們對“縣管校聘”政策的不滿。筆者在廣西調研時，一位女教師談到：“對于‘縣管校聘’改革我還是有一定的情緒的，以前我剛好就在我兒子就讀的一所城區(qū)小學里工作，當時照顧孩子很方便，后來我競聘到了目前的城郊學校，為了照顧孩子，我不得不將我兒子從城區(qū)小學轉到目前我所在的郊區(qū)小學?！?/p>

此外，在“縣管校聘”改革中，教師職業(yè)的“鐵飯碗”局面被打破，教師不僅面臨在本校落聘的風險，而且還面臨著被踢出教師隊伍的風險，這給廣大教師的心理帶來不小的沖擊。整日頂著“落聘”風險的心理壓力，教師很難全身心地投入到教學工作中。而對于那些不幸“落聘”的教師，教育局或者學校如果沒有對其進行妥善安置，容易激化教師與學校、教育局間的矛盾沖突，產生不良的社會影響。

2.學生“適應性”問題的出現(xiàn)導致學生及家長對改革政策不信任

教師“縣管校聘”管理改革的目的是為了優(yōu)化區(qū)域間的師資配置，推動義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展，使每個義務教育階段學齡兒童都能享受到公平而有質量的教育。從“縣管校聘”政策的出發(fā)點來看，義務教育階段學齡兒童應該是改革的最終受益者。但在現(xiàn)實的改革過程中，學生及其家長可能對“縣管校聘”政策產生不信任感。一方面，對于大多數學生及家長來說，好教師可遇而不可求，教師“縣管校聘”管理改革可能使學生原來所在班級的優(yōu)秀教師流動到其他學校，而新教師的教學水平則存在很大的不確定性，若其教學水平高于先前的教師，學生和家長還可能放心，若其教學水平低于先前教師，學生及其家長則會擔憂，進而對“縣管校聘”持不同的看法，抵制改革進行。另一方面，教師的流動會給學生帶來“適應性”問題。目前國內相當一部分中小學的班級的師資配置較為固定，新生入校后，其所在班級的語數英等主科教師一般會跟隨他們到畢業(yè)，經過長時間的相處，學生已經適應了其所在班級老師的教學模式、班級管理文化，如若突然更換老師，學生則會面臨新的適應問題，不利于其正常的學習生活。尤其是那些即將升為畢業(yè)年級的學生，如果突然更換教師，會讓學生及其家長產生擔憂，考慮到學生可能因為適應新老師而影響其升學考試，學生及其家長可能會向學校施加壓力，抵制學?！翱h管校聘”改革活動。筆者在河南省調研時，一位班主任教師談到：“‘縣管校聘’改革使教師流動成為常態(tài)，這就注定有班級在中途換教師，運氣不好的班級甚至年年換教師，這給教師和學生都帶來新的適應性問題，家長對此也是比較擔憂的，怕自己的孩子不適應新教師的教學方法而導致成績下降，有家長在家長會時反映過這個問題，作為教師，我也理解家長的心情，但所能做的也只是給學校領導反應家長的擔憂，看能不能把‘校聘’的周期延長。”

(四)政策環(huán)境層面

任何一項政策的執(zhí)行都無一例外地要與一定的社會因素發(fā)生相互作用，都要受到一定社會環(huán)境的制約與影響。[13]教師“縣管校聘”政策的執(zhí)行也不例外，除了受政策本身、執(zhí)行主體、目標群體的影響外，還受到政策執(zhí)行環(huán)境的影響。

1.城鄉(xiāng)間經濟文化發(fā)展水平的巨大差距消弭城鎮(zhèn)教師的流動熱情

義務教育發(fā)展的不平衡主要在于城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展的不平衡，而城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展的不平衡突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)學校的師資配備方面。教師“縣管校聘”管理改革若只是在城鎮(zhèn)學校內部開展以及提倡教師在城鎮(zhèn)學校之間流動，其阻力相對較小。而現(xiàn)實的情況是在整個縣域內開展，改革主要是為了推動城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師到農村薄弱學校任教，均衡城鄉(xiāng)之間的師資配置，其面臨的阻力較大。阻力大的一個重要原因在于縣域內城鄉(xiāng)之間經濟文化發(fā)展水平差距顯著。中華人民共和國成立后，在相當長一段時間內國家采取的是農業(yè)輔助工業(yè)、農村服務城市的“二元化”發(fā)展政策，在這種政策環(huán)境下城鄉(xiāng)差距不斷加大。改革開放以來，隨著城鄉(xiāng)“二元格局”的破除以及社會主義市場經濟的發(fā)展，我國農村地區(qū)經濟文化水平獲得了較大發(fā)展，但農村地區(qū)由于底子薄、基礎弱，其整體的發(fā)展速度仍要落后于城市的發(fā)展，二者之間仍存在著較大的差距。相較于城鎮(zhèn)地區(qū)，農村大多地區(qū)交通不便，公共設施匱乏，這給教師的日常生活、娛樂帶來諸多不便，早已習慣了便利生活的城鎮(zhèn)教師，如果“被迫”應聘到農村地區(qū)，會對農村生活不適應，對“縣管校聘”政策產生畏懼心理。筆者在湖南X縣調研時，一位縣城中學的老師談到：“鄉(xiāng)下的生活條件還是比較差的，一方面，上下班交通不太方便；另一方面，如果住校的話，平時洗個熱水澡都不容易，我是不愿意去農村任教的。”此外，學校的工作環(huán)境是影響教師崗位選擇的重要因素，受當地經濟發(fā)展水平的限制，農村學校的基礎設施總體上要落后于城鎮(zhèn)學校，學校工作環(huán)境對城鎮(zhèn)教師吸引力較弱，部分偏遠山村學校教師工作環(huán)境甚至比較惡劣，消弭了城鎮(zhèn)教師的流動熱情。

2.應試教育之風及保守主義傳統(tǒng)削弱了政策執(zhí)行的力度

隨著高等教育大眾化時代的到來，大學生就業(yè)難問題日益突出。作為教育投資、消費者的家長和學生大多屬于“生存型人口”，他們投資、接受教育的主要目的是獲取謀生和向上層社會流動的基本素質和競爭能力。[14]從幼兒園到高中的求學過程中，“上名?！薄罢液美蠋煛薄翱几叻帧背蔀閷W生和家長孜孜以求的目標，而學校為了迎合學生及家長的需求，也以追求升學率為學校的宗旨。教學成績好的教師自然容易受到學生、家長及學校領導的喜愛。教師“縣管校聘”管理改革可能造成學校好教師(此處主要指教學成績好的老師)的流失，進而觸及學?！吧龑W率”這根紅線，引發(fā)學校和家長的恐慌。尤其是農村學校為數不多的好教師借著“縣管校聘”改革的契機競聘到城鎮(zhèn)學校，而城鎮(zhèn)的優(yōu)秀教師卻難以流入鄉(xiāng)村，危及農村學生的升學率，這是農村地區(qū)學校和家長難以接受的。而地方教育行政官員常掛在嘴邊的一句話是：“別聽這改革那改革，升不上學就不是好改革”。[15]筆者在山東省調研時，一位校長坦言：“我們也擔心好教師(主要指教學成績好)被挖走，擔心那些好教師借著‘縣管校聘’改革的契機流向更好的學校，畢竟好教師的數量直接決定了學校的‘升學率’，每次‘縣管校聘’改革實施前夕，我們校領導就去做那些優(yōu)秀教師的工作，讓他們盡量留下來?！?/p>

此外，中國人歷來具有保守主義的傳統(tǒng)，政策執(zhí)行在某種程度上意味著利益的重新分配，教師“縣管校聘”改革觸及廣大教師及學生的利益，改革稍有不慎，就有可能引發(fā)教師、學生及家長的不滿，危及教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。加之教育改革具有周期性，短期內的成效可能并不顯著，甚至可能引發(fā)負面效應，故而教育行政部門和學校在落實“縣管校聘”政策時會慎之又慎，懷著瞻前顧后的態(tài)度進行改革，改革的力度自然不大。

3.新媒體時代對“縣管校聘”改革的片面報道造成輿論導向偏誤

隨著科技的進步和人民生活環(huán)境的變化，以網絡媒體、社交媒體和自媒體為代表的新媒體逐漸興起，人們開始步入具有及時性、共享性、交互性、海量性的新媒體時代。[16]新媒體的傳播力和影響力雖然較強，但在傳播正能量和弘揚主旋律方面卻先天不足，其引導力和公信力也比傳統(tǒng)媒體更為遜色。[17]部分網絡媒體為了博眼球，對教師“縣管校聘”改革進行片面報道，專注于放大報道個別落聘教師的凄慘處境，部分報道甚至將“縣管校聘”改革解讀為學校的末位淘汰賽，而對于“縣管校聘”改革將激發(fā)教師活力，推動義務教育均衡發(fā)展等政策紅利報道不足。此外，隨著網絡的普及，網民的數量急劇增加，個別網友在博客、貼吧等網絡空間發(fā)表對“縣管校聘”的片面看法更是起到了推波助瀾的作用，加之網絡傳播速度之快，極易誤導大眾，引發(fā)社會公眾尤其是教師群體對“縣管校聘”政策的不滿，致使改革舉步維艱。

四、推進教師“縣管校聘”政策執(zhí)行的路徑選擇

從史密斯政策執(zhí)行過程模型來看，政策執(zhí)行受到政策本身的內生變量和外生變量的雙重影響，任何一項變量都會對政策執(zhí)行結果產生影響。[18]推進教師“縣管校聘”政策有效落實需要從“縣管校聘”政策本身、執(zhí)行機構、目標群體以及環(huán)境因素等多維角度出發(fā)，精準發(fā)力。

(一)加強頂層設計，完善“縣管校聘”政策體系

首先，國家層面出臺“縣管校聘”改革專項政策文件。作為一項宏大的、全國性的教師管理體制改革活動，教師“縣管校聘”管理改革的任務之重、力度之大、難度之艱可想而知，需要有全國統(tǒng)一性的改革方針和目標作為指導。目前多個省份已經陸續(xù)出臺“縣管校聘”政策文件且已付諸實踐，國家頂層設計者應組織專家團隊赴這些省份進行實地考察，總結各地改革中存在的共性問題以及一些可供借鑒的典型經驗，在參照各省政策文件的基礎上從全國戰(zhàn)略格局出發(fā)制定具有前瞻性、科學性、方向性且能體現(xiàn)中國特色的義務教育教師“縣管校聘”管理改革政策文件。

其次，增強地方“縣管校聘”政策的現(xiàn)實針對性。義務教育教師“縣管校聘”管理改革主要是在縣域層面進行的，縣級層面出臺的政策文件恰當與否對改革的推行至關重要。縣政府應擺脫對上級部門政策的過度依賴與模仿，依據當地經濟文化發(fā)展水平以及教育現(xiàn)狀，制定出可控的、適應當地教育發(fā)展生態(tài)的“縣管校聘”政策文件。在具體政策的制定過程中要立足現(xiàn)實，堅持以問題為導向，前瞻性地預測區(qū)域內“縣管校聘”改革可能引發(fā)的問題，充分尊重廣大教師的意見，鼓勵教師積極為改革建言獻策。

再次，從政策層面保護改革參與主體的合法利益?！翱h管校聘”管理改革只有獲得改革參與主體的支持才能順利推進。作為“縣管校聘”管理改革參與主體的教育局、財政局、編委辦、人力社保局、學校、教師都有著自己的利益訴求，這其中不乏一些合理、合法的利益訴求。為了避免“縣管校聘”管理改革參與主體相互間無序的利益爭奪以及由于利益被忽視而打擊他們參與改革的積極性，需要加強制度建設，從規(guī)章制度層面明確提出保護“縣管校聘”管理改革參與主體的合法利益。只有關注到改革中各行動主體的合法權益，解決他們的后顧之憂，才能更好地調動他們參與改革的積極性，“縣管校聘”管理改革也才能更好地推進。

(二)堅持“高位推動”，力促“縣管”“校聘”精準落地

首先，通過縣政府牽頭的橫向高位推動形成以教育行政部門為主體，人社部門、財政部門、編辦為輔的多元治理局面，提升“縣管”的效力。教師“縣管校聘”管理體制改革是一個系統(tǒng)的工程，其涉及面之寬、難度之大、任務之重，僅依靠教育行政部門難以奏效，需要其他部門配合，而教育部門的“話語權”相對較弱，難以調動其他部門。對此，需要黨政齊抓，雙向發(fā)力。一方面，要充分發(fā)揮黨的領導作用，以縣黨委為主導牽頭下屬各單位黨委聯(lián)合推進改革，成立“縣管校聘”改革協(xié)調小組，負責協(xié)調化解編辦、人社、財政等有關職能部門因現(xiàn)行機制體制等原因產生制約改革持續(xù)進行的阻力，[19]為改革實施提供堅強的組織保障。另一方面，縣政府組織教育、人社、編辦、財政等部門成立“縣管校聘”改革領導小組，組長由負責教育工作的副縣長擔任，副組長由教育行政部門的主要領導擔任，提高教育行政部門的改革“話語權”，確保“縣管校聘”改革扎實推進。

其次，通過教育行政部門縱向的高位推動以及學校上下間的溝通協(xié)調，力促“校聘”精準落地。為了避免“縣管校聘”政策在“校聘”中失真，教育行政部門要采取高位推動策略，將“縣管校聘”改革的政策以及要求以正式函件的形式發(fā)放到全縣義務教育中小學校，召開全縣義務教育中小學校長會議，將改革的精神與目標真正傳達到每一所學校，指導并督促學校積極推行“縣管校聘”管理改革。學校要充分發(fā)揮好溝通協(xié)調作用，在正確領悟上級部門的改革精神后將其及時傳達給每一位教師，同時將“校聘”過程中產生的問題以及教師對“縣管校聘”改革的反應及時反饋給上級部門。

再次，權責明確，推行“縣管校聘”管理改革過程中的行政問責制度。一方面應合理劃分“縣管校聘”管理改革參與主體各自在改革過程中所應承擔的責任和義務，尤其是“縣管”環(huán)節(jié)中的教育、財政、人社、編辦等政府職能部門間的權責更是需要明確，在地方出臺的“縣管校聘”管理改革實施方案里應對這些職能部門的任務要求進行剛性規(guī)定，厘清職責權限，增強教育、財政、人社、編辦等多主體間的協(xié)作水平，建立起分工明確、層次有序、協(xié)同作戰(zhàn)的工作體系。[20]另一方面應在厘清各部門、單位職責權限的基礎上實施改革行政問責制度，對“縣管校聘”管理改革中的不作為以及濫用職權等行為嚴肅處理，確保教育、財政、人社、編辦等政府部門以及學校重視并盡心地投入到“縣管校聘”管理改革中。

(三)構建合理的利益補償機制，提升目標群體的政策認同度

在教師“縣管校聘”政策執(zhí)行過程中，加強區(qū)域內義務教育教師、學生及其家長對“縣管校聘”政策的認同和支持，使這些目標群體真正認識到政策執(zhí)行的價值與意義，并能從政策中體驗到獲得感，是推進“縣管校聘”政策落到實處的關鍵。

首先，對教師進行科學調配與合理補償，著力增強廣大教師對“縣管校聘”政策的認同。“縣管校聘”改革的最直接目標群體是廣大義務教育教師，他們對“縣管校聘”政策的態(tài)度直接決定了政策能否順利實施，因此，加大對義務教育學校教師的政策宣傳力度，讓他們明白“縣管校聘”政策執(zhí)行的初衷是為了激發(fā)教師隊伍活力，為了讓教師更好地發(fā)展，而不是搞末位淘汰賽，盡量消除教師參與改革的心理負擔。教育局和學校在落實“縣管校聘”政策時應尊重與傾聽一線教師的聲音，考慮到他們的具體困難，盡量按照地域靠近、學校相近、人崗相適、專業(yè)接近的要求進行科學調配和合理安排，以實現(xiàn)利益相關者的多方共贏。[21]還可以通過補償流動教師的流動成本、進一步完善鄉(xiāng)村教師的生活補助政策、將教師的職稱評聘向鄉(xiāng)村傾斜以及加快完善農村教師的周轉房建設等一系列措施，以盡量打消城鎮(zhèn)教師流向農村的心理顧慮，調動教師流動的積極性。

其次，通過引導與幫扶來努力獲得學生及其家長對“縣管校聘”政策的認同。學生及家長是“縣管校聘”改革的間接目標群體，“縣管校聘”管理改革通過改變教師的工作生活狀態(tài)進而可能影響學生的學習成績，從而影響到學生家長對學校及其推行“縣管校聘”管理改革的看法。應重視對學生及家長的教育和宣傳力度，讓他們明白教師資源不是屬于某個班級或某個學校，而是屬于整個義務教育事業(yè)，區(qū)域內無論農村還是城市的學生都有享受優(yōu)質教師資源的權利，要以平和的心態(tài)看待優(yōu)秀教師的流動。而對于那些適應能力差的學生，學校應提供必要的心理輔導和學習援助，幫助他們更好地適應新來的教師及其教學模式。需要注意的是，那些小升初、初升高的學生正面臨升學的壓力，學習任務重，重新適應老師可能影響他們的學習，故而畢業(yè)班的教師最好校內直聘，避免引起畢業(yè)班學生及其家長的“心理恐慌”。

(四)優(yōu)化“縣管校聘”政策執(zhí)行環(huán)境，營造良好政策執(zhí)行生態(tài)

首先，地方政府應堅定不移地實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，努力改善鄉(xiāng)村的生活環(huán)境。教師“縣管校聘”管理改革難以推行的一個較大的外部阻力在于縣域內城鄉(xiāng)之間經濟文化發(fā)展水平差距較大，致使城鎮(zhèn)教師不愿流動到農村尤其是偏遠鄉(xiāng)村薄弱學校任教。黨的十九大提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重要決策，隨后又出臺《“中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018)，可見黨和國家對鄉(xiāng)村建設的重視與關切。地方政府要高度重視國家實現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興”的宏偉目標，在準確理解黨和國家宏觀戰(zhàn)略思想的情況下，將“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”作為政府一把手工程重點推進，加大對鄉(xiāng)村建設的投入力度，因地制宜地創(chuàng)建鄉(xiāng)風文明、村容整潔、設施齊全、舒適宜居的美麗鄉(xiāng)村生活。

其次，堅持“破五唯”，引導社會大眾形成正確的教育發(fā)展觀。在“應試主義”“分數至上”風氣影響下，學校、學生及其家長由于擔心“好老師”的流失，或明或暗地抵制“縣管校聘”政策的落實。對此，一方面要改革現(xiàn)有的教育評價制度，對學校、班級、學生的評價不能單一地以學生成績?yōu)闃藴?，要全面地看校風、班風、師德師風以及學生綜合素質的發(fā)展情況。另一方面應引導社會大眾形成正確的教育發(fā)展觀，辯證地看待學生的成長與發(fā)展，不給學校和教師施加過大的“成績”壓力，避免學校喪失育人的宗旨，成為“成績加工廠”。

再次，加大對網絡媒體的監(jiān)管、審查力度，提升社會大眾的媒體素養(yǎng)。網絡媒體的報道對公眾具有重要的導向作用，尤其是在政策實施的初始階段，片面性的報道容易誤導大眾，導致大眾對政策執(zhí)行產生誤解與擔憂。對此，媒體尤其是教育媒體自身要有職業(yè)操守，客觀公正地報道“縣管校聘”改革的現(xiàn)實情況，不過分夸大報道改革的負面信息。網絡監(jiān)管部門要加大對媒體的審查監(jiān)管力度，凈化網絡空間，及時刪除關于“縣管校聘”改革的不實報道。此外，面對新媒體時代信息的泛濫，社會大眾應不斷學習，努力提升自身的媒體素養(yǎng)，提升辨別是非的能力，不人云亦云，做合格、守法、文明的網絡公民。