摘 要： 燃氣行業(yè)作為清潔能源發(fā)展的重點領(lǐng)域，對于國民經(jīng)濟的發(fā)展起到關(guān)鍵作用。但近幾年來，燃氣領(lǐng)域涉嫌行政壟斷案件的頻發(fā)開始影響我國燃氣市場的正常發(fā)展。尤其是涉及燃氣管道、燃氣銷售環(huán)節(jié)的限定交易、招投標程序設(shè)定歧視標準及制定含有排除限制競爭的相關(guān)文件等行為加劇了燃氣市場的壟斷局面，阻礙了當(dāng)前國有燃氣企業(yè)的市場化改革，其原因即在于行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競爭的行為所造成的后果。固在我國反行政壟斷的背景下應(yīng)當(dāng)明確燃氣企業(yè)與政府之間的關(guān)系、解決燃氣產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策下的矛盾沖突、擴大反壟斷執(zhí)法權(quán)限，從而解決當(dāng)下燃氣行業(yè)面臨的行政性壟斷問題。

關(guān)鍵詞： 燃氣行業(yè);行政壟斷;反壟斷

中圖分類號：F299.24 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2022.02.09

歡迎按以下方式引用：阮鶴云.我國燃氣行業(yè)行政性壟斷的危害、成因及對策[J].克拉瑪依學(xué)刊，2022（2）57-64.

燃氣行業(yè)作為我國公共服務(wù)領(lǐng)域的一部分，其憑借前期計劃經(jīng)濟體制下形成的壟斷屬性以及后期市場經(jīng)濟機制下產(chǎn)業(yè)政策的扶持和政府特許經(jīng)營權(quán)許可的方式，在利益驅(qū)使下為謀取高額的壟斷利潤，實施濫用行政權(quán)力、排除限制競爭的行為，以此贏得常態(tài)化的強勢行業(yè)競爭地位。[1]國務(wù)院于2020年5月11日發(fā)布了《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，強調(diào)要穩(wěn)步推進自然壟斷行業(yè)的改革，切實打破行政壟斷，防止市場壟斷。對于我國燃氣市場，意見中提到要適時放開天然氣氣源和銷售價格、健全競爭性油氣流通市場。①可以看出，我國經(jīng)過長期的自然壟斷行業(yè)探索和市場化改革經(jīng)驗，對于關(guān)系民生和國家經(jīng)濟命脈等重點領(lǐng)域勢必將會提高反行政壟斷的執(zhí)法力度。

一、我國燃氣行業(yè)行政性壟斷現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國燃氣行業(yè)在投資維護、運營管理、燃氣輸送環(huán)節(jié)已經(jīng)逐漸放寬了市場的準入條件，然而燃氣行業(yè)中燃氣工程安裝環(huán)節(jié)行政壟斷程度依舊居高不下，難以形成開放性的市場化環(huán)境。本文將從市場化角度、政府管理以及燃氣企業(yè)角度分析燃氣行業(yè)運營環(huán)節(jié)中所反映的行政壟斷現(xiàn)狀。

（一）燃氣行業(yè)市場化程度低

首先，燃氣行業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，投資大且回收周期長，所以對于想要進入燃氣行業(yè)的民營企業(yè)來說，其自身的資本實力與企業(yè)設(shè)施條件可能無法滿足該行業(yè)較高的準入門檻，同時即便是滿足燃氣行業(yè)的硬性要求，后期的安裝維護成本、產(chǎn)品研發(fā)、運營管理也需要大量的流動資金。這會使想要進入該行業(yè)的市場主體望而生畏。其次，在燃氣行業(yè)發(fā)展之初，相關(guān)的行政管理部門就確定了燃氣行業(yè)的公益性市場定位，形成了區(qū)域性的特許經(jīng)營范圍以及天然氣價格的定價權(quán)，通過政策扶持及相關(guān)文件培養(yǎng)具有經(jīng)濟實力的國有企業(yè)進入市場。從目前城市燃氣生產(chǎn)和供應(yīng)企業(yè)基本類型的占比情況來看，國有燃氣企業(yè)與私營及外商及港澳臺投資企業(yè)相比，市場份額仍舊位居第一，這就意味著具有高市場占有率的大型國企擁有更多的資源和市場渠道，掌握或管控著燃氣行業(yè)一部分定價權(quán)、特許權(quán)及分配權(quán)。各級相關(guān)政府部門甚至可以決定燃氣企業(yè)的興衰存亡，使市場無法形成合理化的燃氣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致市場貿(mào)易壁壘越來越高。[2]最后，由于我國燃氣屬于區(qū)域定價產(chǎn)品，上游主體的高度集中加之中游管網(wǎng)占據(jù)天然的管道運輸資源配置能力，從而導(dǎo)致下游供氣企業(yè)無法擁有議價權(quán)，再加上運輸成本較高，無疑會降低下游企業(yè)的市場參與度。

（二）燃氣行業(yè)主要由政府管理

由于燃氣行業(yè)的自然壟斷屬性且又是國家能源發(fā)展的重點行業(yè)，從而決定了其后的相關(guān)規(guī)劃及發(fā)展必須由政府負責(zé)頒布及起草相關(guān)規(guī)范性文件。例如，歷史發(fā)展過程中我國燃氣的行業(yè)性規(guī)定出現(xiàn)上到行政法規(guī)層次的《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》，下到部門規(guī)章級別的《城市燃氣管理辦法》《城市燃氣安全管理規(guī)定》。[3]對于燃氣行業(yè)的準入、退出、運行機制以及相關(guān)的安全規(guī)范、價格管控等均作出了相關(guān)規(guī)定。②另一方面，由于燃氣管理工作涉及面廣、涉及人群眾多，所以與其相關(guān)聯(lián)的部門也遍布工商、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、住建、公安消防、市場監(jiān)管等多個政府監(jiān)管機構(gòu)。監(jiān)管內(nèi)容主要涉及燃氣行業(yè)是否具備經(jīng)營資質(zhì)、相關(guān)燃氣器具是否符合質(zhì)量及安全標準、是否有損害終端消費者權(quán)益的違規(guī)行為、是否有排擠同行業(yè)競爭的壟斷行為等諸多方面。通過約束燃氣行業(yè)投資者及相關(guān)燃氣項目的建設(shè)者的市場行為，從而營造良好的燃氣市場環(huán)境，維護消費者的人身安全與財產(chǎn)利益。

（三）燃氣企業(yè)準入門檻受限

隨著燃氣行業(yè)的市場化改革，民間資本力量逐漸涌入，私營企業(yè)在燃氣領(lǐng)域也占據(jù)了一定份額。但是企業(yè)在人事分配、資源管理、企業(yè)績效等方面仍舊缺少相關(guān)話語權(quán)，政府部門在燃氣企業(yè)經(jīng)營范圍、收費標準等方面仍具有一定的控制權(quán)。

首先，燃氣企業(yè)經(jīng)營范圍受到了一定限制。鑒于公用企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的限制，很多企業(yè)無法擁有該行業(yè)門檻的相關(guān)資質(zhì)，導(dǎo)致某區(qū)域供氣單位獨家經(jīng)營的局面。狹窄化的市場空間也不利于企業(yè)之間加強產(chǎn)業(yè)鏈的整合。若行政機關(guān)在行使特許經(jīng)營權(quán)的范圍內(nèi)出現(xiàn)偏差，則會造成該區(qū)域范圍內(nèi)的壟斷，進而燃氣企業(yè)在權(quán)力傘的庇護下，喪失了謀求科技創(chuàng)新的動力與優(yōu)勝劣汰的危機感，減弱了企業(yè)擴大經(jīng)營規(guī)模的積極性，最終會導(dǎo)致燃氣企業(yè)經(jīng)濟效益低下，同時企業(yè)也因此減弱或免除了與其它企業(yè)競爭而增加衰敗的風(fēng)險，更容易去獲取權(quán)力尋租的空間。其次，燃氣企業(yè)的安裝利潤被進一步壓縮，以2019年發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)燃氣工程安裝收費的指導(dǎo)意見》為例，要求燃氣企業(yè)壓縮利潤，管控成本。這一定程度上與企業(yè)自身的唯利性相悖。③最后，燃氣企業(yè)安裝領(lǐng)域的成本逐漸增加。具體來看，安裝領(lǐng)域的成本主要包括燃氣用具等原材料、運輸費用、制造費、人工費及后續(xù)的維修費。目前我國老舊小區(qū)居多、地下建筑繁雜，無疑會增加導(dǎo)致管道受損的機率，為了保證燃氣管網(wǎng)運輸通暢，對于燃氣管道定期的維護是必要的環(huán)節(jié)，這也造成前期成本開支巨大、后期的管理費用因受行政庇佑導(dǎo)致出現(xiàn)單位費用超額支出現(xiàn)象。綜上所述，從燃氣企業(yè)的經(jīng)營范圍、安裝利潤和運營成本來看，都無形中提高了市場主體的準入門檻。

二、我國燃氣行業(yè)行政性壟斷的危害

（一）行政壟斷的危害大于經(jīng)濟壟斷

與傳統(tǒng)的經(jīng)濟型壟斷相比，行政性壟斷危害后果更為明顯。從主體來看，經(jīng)濟型壟斷主要是各經(jīng)營者之間利用自身的市場支配地位施行固定領(lǐng)域的獨占優(yōu)勢的行為。[4]其主體是非完全授予營利性的社會團體或組織，亦或是自然人，往往憑借的是天然的市場優(yōu)勢。行政壟斷的主體衍生于《反壟斷法》第8條以及第5章的規(guī)定，主要是行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，通常外部主體的干預(yù)性較多。從產(chǎn)生根源來看，經(jīng)濟型壟斷是源于市場經(jīng)濟環(huán)境下的自然選擇，不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，常以先進的科學(xué)技術(shù)、雄厚的資金基礎(chǔ)以及過硬的產(chǎn)品質(zhì)量為優(yōu)勢，從而獲取生產(chǎn)規(guī)模和資本力量的集中。行政壟斷則是外生于市場經(jīng)濟環(huán)境之下，并非內(nèi)在的自身壟斷力量，而其所依靠的則是行政主體控制的行政權(quán)力[5]，其成長的過程中主觀因素影響較多。從實施手段來看，經(jīng)濟型壟斷主要通過濫用市場支配地位、企業(yè)橫向合并或經(jīng)營者集中來達到規(guī)?；氖袌鼋?jīng)濟效果。行政壟斷一般以規(guī)范性文件中的內(nèi)容對市場競爭的行為予以排除或限制，往往表現(xiàn)為行政許可、行政命令、行政處罰等方式，通過割據(jù)重點行業(yè)市場，將某一地區(qū)或某一行業(yè)與其它地區(qū)或行業(yè)相隔離，以此加強區(qū)域化的壟斷壁壘，形成地區(qū)性和行業(yè)性的經(jīng)濟封鎖。從壟斷性質(zhì)來看，經(jīng)濟型壟斷是依托生產(chǎn)力高度發(fā)展而形成的具有效率性、競爭性的現(xiàn)象，依據(jù)市場競爭規(guī)律而發(fā)展或消亡，使多數(shù)競爭者擁有持續(xù)性的市場準入門檻權(quán)利。行政性的壟斷是在生產(chǎn)力不足、技術(shù)不夠先進、基礎(chǔ)建設(shè)薄弱的情況下形成的，具有一定的強制性、抽象性、分散性，依靠強制性的手段獲取市場生產(chǎn)要素，從而使少數(shù)競爭者才可享受社會資源配置，極易造成分散化的競爭格局[6]。由于市場準入門檻的設(shè)立是壟斷形成的一個必要條件，而行政機關(guān)把特許經(jīng)營權(quán)及相關(guān)的專利權(quán)通過授予指定的企業(yè)，從而打擊了其他多數(shù)競爭者公平競爭的權(quán)力，同時燃氣行業(yè)許多基礎(chǔ)建設(shè)的成本仍舊依靠政府財政支撐，反觀其競爭對手就會發(fā)現(xiàn)其很難以相同或更低的成本提供同樣水平的服務(wù)，所以燃氣上游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域也不會存在目前還擁有私營企業(yè)或外資企業(yè)進行競爭的現(xiàn)象。

（二）行政壟斷降低企業(yè)運行效率

首先，我國絕大多數(shù)地方政府對于燃氣產(chǎn)業(yè)采取嚴格的政策管制，對于上游勘探開采環(huán)節(jié)、中游的管道設(shè)施建設(shè)及運輸環(huán)節(jié)以及LNG（Liquefied Natural Gas）加氣站服務(wù)環(huán)節(jié)均由大型國有石化企業(yè)單獨承攬，使多元化的燃氣資本進入存在障礙，燃氣企業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)高度縱向一體化的發(fā)展格局，對上中下游一系列壟斷業(yè)務(wù)與競爭業(yè)務(wù)的進行捆綁式經(jīng)營。這種廠網(wǎng)一體化的經(jīng)營管理模式，要求燃氣企業(yè)不僅要投入前期勘探開采的投資費用、還要負責(zé)管道項目的后期維護成本，管道建成后，還需要自身進行運營管理。這種廠網(wǎng)不分、網(wǎng)銷不分、輸配不分的運營管理體制，會直接導(dǎo)致燃氣行業(yè)缺乏競爭、運營效率低下。

其次，行政壟斷也降低了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的能力。燃氣企業(yè)傳統(tǒng)式的壟斷經(jīng)營，使企業(yè)喪失了生存壓力，無形之中對于燃氣器具的更新升級、企業(yè)工作人員創(chuàng)新意識的培養(yǎng)、燃氣企業(yè)服務(wù)技術(shù)的提升產(chǎn)生消極影響。以擁有5萬多用戶的某市燃氣公司為例，從其在2018年期間接到的用戶投訴情況來看，其中大部分用戶對于燃氣企業(yè)在燃氣器具安裝維修的響應(yīng)速度以及繳費方式上產(chǎn)生了消極情緒。2019年在該市兩會上，新聞媒體還針對民生訴求對于燃氣企業(yè)的技術(shù)改造升級進行了專題報道，在水、電、暖氣等設(shè)施已經(jīng)可以實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)支付的情況下，一些農(nóng)村城鎮(zhèn)地區(qū)在居民家用燃氣的繳費方式仍舊以線下門店購買為主[7]，可見行政壟斷一定程度上破壞了傳統(tǒng)企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間的跨行業(yè)技術(shù)流動，造成社會資源浪費、企業(yè)生產(chǎn)效率低下。

最后，行政壟斷易導(dǎo)致價格扭曲。以下游燃氣器具安裝為例，企業(yè)憑借垂直供應(yīng)鏈的壟斷優(yōu)勢，對于接駁安裝等項目亂收費的現(xiàn)象屢見不鮮。2016年廣東省某市下屬燃氣管理辦公室發(fā)布了《關(guān)于做好燃氣器具產(chǎn)品通氣事宜的通知》，該文件含有分割銷售市場、違約收取保證金等內(nèi)容④，導(dǎo)致該市同等型號的燃氣器具收費高于其他城市，這種利用行政權(quán)力獲取高利潤低成本的行為導(dǎo)致企業(yè)運價結(jié)構(gòu)紊亂、管理效率低下。

（三）行政壟斷易滋生權(quán)力尋租空間

從公權(quán)力與私權(quán)利角度來看，燃氣行業(yè)產(chǎn)生的行政壟斷行為易創(chuàng)造權(quán)力尋租的空間。早在2015年某市燃氣企業(yè)就出現(xiàn)國企領(lǐng)導(dǎo)人員以燃氣企業(yè)名義與私營企業(yè)的老板串謀，借用職務(wù)之便幫助私營企業(yè)承攬相關(guān)工程，涉案罪名包括受賄、行賄、貪污，其它城市也相繼出現(xiàn)負責(zé)人利用行政權(quán)力在天然氣公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目方面為私營企業(yè)謀取利益。④這恰恰證明燃氣行業(yè)在缺少監(jiān)管的條件下，人為性的干涉操控會導(dǎo)致行業(yè)秩序混亂且國有資產(chǎn)流失嚴重，損害國有企業(yè)的權(quán)威性。從私權(quán)利角度看，行政壟斷最終受損的主體主要為基層從業(yè)者及消費者。燃氣行業(yè)一旦涉嫌行政壟斷，對于定價權(quán)、施工權(quán)、安全保障權(quán)都掌握于公權(quán)力者的手中。一旦出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，私權(quán)利在沒有任何外在力量的保護下將會受到威脅，如2010年成都市天然氣價格漲幅從之前的1.43元/平方米上調(diào)至1.89元/平方米，超過了當(dāng)年國務(wù)院發(fā)改委制定的《關(guān)于提高國產(chǎn)陸上天然氣出廠基準價格的通知》⑤，重慶、陜西等多數(shù)城市相繼也開啟燃氣漲價熱潮。[8]

三、我國燃氣行業(yè)行政性壟斷的成因

（一）政府與燃氣企業(yè)職責(zé)劃分不明確

從表面上看，燃氣企業(yè)目前確實有私人資本力量的介入，同時大多數(shù)人會認為非國家行為參與我國燃氣行業(yè)的運營似乎會削弱行政機關(guān)及公共管理組織對于對這些國有控股燃氣企業(yè)的壟斷。然而，事實并非如此。燃氣行業(yè)從初生到成長再到今天形成的穩(wěn)固產(chǎn)業(yè)鏈，如果沒有公權(quán)力的大力支持，不可能形成現(xiàn)如今的規(guī)模經(jīng)濟。因此，盡管民間社會力量可能會對政府為燃氣行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生一定影響，但是相比公權(quán)力的作用可能不太顯著。首先，針對燃氣價格，《中華人民共和國價格法》第18條規(guī)定，可以對重要公用事業(yè)的價格實行政府定價或政府指導(dǎo)價。我國燃氣上游領(lǐng)域及中游管道燃氣也依舊實施政府定價，車用燃氣則是逐漸調(diào)整為市場調(diào)節(jié)價格。[9]但這并不意味著燃氣價格領(lǐng)域在逐漸放開，相反，由于我國地區(qū)化差異較為明顯，一些地區(qū)仍舊沒有放開燃氣價格管制的大門，下游銷售領(lǐng)域也會出現(xiàn)安裝費統(tǒng)一定價現(xiàn)象。其次，國有控股燃氣企業(yè)還承擔(dān)著一定的政府職能，對于進口燃氣管控以及進口燃氣管道輸送方面由國有燃氣企業(yè)代為實施。[10]最后，在人力資源配置方面，國有燃氣控股企業(yè)由于明顯偏部門化的行政管理模式，為行政壟斷的介入提供了余地。綜上，在燃氣行業(yè)角色扮演方面，政府充當(dāng)?shù)氖侵贫鹊脑O(shè)計者而非監(jiān)督者。

（二）政策性扶持加劇了燃氣企業(yè)的壟斷地位

近年來，為完善我國宏觀經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，我國環(huán)保領(lǐng)域的政策將對燃氣行業(yè)的發(fā)展起到重要作用。2010年國務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》總則第4條就明確要將其納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃;2017年發(fā)改委發(fā)布《加快推進天然氣利用的意見》的通知中指出，在資金方面要加強財政支持與投融資力度，對LNG動力船舶按規(guī)定享受有關(guān)專項補貼政策⑥;2019年各省政府也分別出臺了相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，從江蘇省政府發(fā)布的《促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展實施意見》來看，主要針對天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面提出了針對性的要求。⑦吉林省人民政府公布的《天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的實施意見》中也表示要提高全省天然氣供銷體系建設(shè)。其他地區(qū)也相繼發(fā)布了相關(guān)政策文件以支持燃氣行業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。在一系列產(chǎn)業(yè)政策的推行下，燃氣行業(yè)增加了多個就業(yè)崗位、提高了當(dāng)?shù)卣斦杖?，也起到了為地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展保駕護航的作用。所以政府在燃氣行業(yè)發(fā)展前期更愿意選擇產(chǎn)業(yè)政策而非競爭政策，這會使兩大政策的協(xié)調(diào)性變差，后者兼容前者的可能性較大。我國大型燃氣企業(yè)近幾年不斷擴展市場份額對其他中小燃氣企業(yè)實施并購，都是《反壟斷法》在執(zhí)法中充分考慮產(chǎn)業(yè)政策需要的典型案件，也意味著減少了燃氣行業(yè)的競爭力度，不利于競爭政策的施行，同時有些產(chǎn)業(yè)政策并不是完全具備合理性，若對于市場競爭秩序造成嚴重損害，[11]競爭政策是否可以優(yōu)先于產(chǎn)業(yè)政策從而打破該行業(yè)的壟斷地位，是值得思考的問題。

（三）反壟斷執(zhí)法機構(gòu)授權(quán)范圍有限

盧梭認為，公意意志應(yīng)居于首位，政府意志其次，個人意志最后。但現(xiàn)實中順序則相反，公共意志的程度是最低的，行政機關(guān)人員面對切身利益與公共利益，往往靠固化的權(quán)力爭取更多的利益。故當(dāng)權(quán)力愈來愈膨脹之時，權(quán)力的運行效果卻不盡人意。所以，僅僅依靠上級機關(guān)的執(zhí)法權(quán)會導(dǎo)致同船不同力的現(xiàn)象出現(xiàn)，從而降低執(zhí)法效率。[12]我國《反壟斷法》第51條規(guī)定了行政機關(guān)相對的法律責(zé)任，但同時也限制了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)行權(quán)。對于大部分國有控股燃氣行業(yè)，其本身就具有經(jīng)營者與行政管理者的雙重身份，即便是在我國推行的國有企業(yè)混合所有制改革的情況下，仍舊很難完全脫離行政機關(guān)的管制，在保留原有的利益關(guān)系下，上級機關(guān)對于下級機關(guān)如同手足兄弟般很難突破保護主義色彩，在對下級機關(guān)行使管制權(quán)力時也不具備獨立于立法、司法機關(guān)的能力，會產(chǎn)生對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)建議的抵抗情緒，從而盡可能維護其所屬范圍的燃氣企業(yè)，阻礙反壟斷執(zhí)法進度，[13]因而，對于上級機關(guān)而言很難做到公正執(zhí)法。其次，我國《反壟斷法》第39條、44條、46-48條僅針對經(jīng)營者的壟斷行為，執(zhí)法機構(gòu)才具有調(diào)查檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、以及處理決定權(quán)，可見，我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)面臨行政權(quán)力的介入時，無法充分掌控執(zhí)法過程中的主導(dǎo)地位。最后，由于涉及權(quán)力部門，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)難以界定所涉企業(yè)到底是壟斷行為還是政策性行為，加之由于基層執(zhí)法人員沒有調(diào)查與處罰權(quán)的保護，在行政權(quán)力的干預(yù)下顯得力量薄弱、取證困難。出現(xiàn)不敢說、不敢查、不敢評的現(xiàn)象，即便是已經(jīng)進入國家市場監(jiān)管總局的審查環(huán)節(jié)也可能因各種中間環(huán)節(jié)的阻礙而無法公開結(jié)案，長此以往無疑會助長這只“看的見的手”拓寬所涉市場范圍，從而進一步擾亂正常的交易秩序。

四、解決我國燃氣行業(yè)行政壟斷的對策

（一）明確燃氣行業(yè)與行政機關(guān)之間的關(guān)系

燃氣行業(yè)出現(xiàn)行政壟斷的重要原因之一在于政企不分，一方面國有燃氣企業(yè)還存有傳統(tǒng)的行政管理模式并享有上游天然氣公司的一部分行政職能;另一方面，政府與燃氣企業(yè)在人事配置、利益分配等方面的聯(lián)系導(dǎo)致政府通過發(fā)布一系列規(guī)范性文件的方式來維持燃氣企業(yè)的壟斷地位。[14]為實現(xiàn)燃氣市場政企分離，要求政府在行使職能的過程中摒棄原有的干預(yù)方式，緊緊圍繞依法行政加快轉(zhuǎn)變政府職能。正如美國學(xué)者德魯克所說，政府的職能須從應(yīng)做什么轉(zhuǎn)為能做什么，如維護社會穩(wěn)定、國家安全等公共目標，屬于政府應(yīng)當(dāng)履行的職能范圍;但對于政府能做的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)簡政放權(quán)按市場規(guī)則去發(fā)展。換言之，凡是非政府單位可以做的好的領(lǐng)域，就不應(yīng)存在行政權(quán)力的介入。[15]

首先，作為行政機關(guān)，其做出行政行為時，應(yīng)著重采用基本中立的標準看待燃氣市場的競爭狀態(tài)，而非保護地方企業(yè)的主觀性標準。燃氣企業(yè)進入市場之前，政府部門要堅持一類企業(yè)一個部門負責(zé)，避免多個政府職能部門越位管理，防止變相許可;燃氣企業(yè)進入市場之時，可以放寬事前監(jiān)管的力度，摒棄全盤肯定或否定的理念，對有資質(zhì)、有實力、有發(fā)展的燃氣企業(yè)鼓勵其進入相關(guān)市場拓展業(yè)務(wù)，但對一些仍有問題的企業(yè)可設(shè)置一定的“觀測期”，以方便對企業(yè)出現(xiàn)的危機與困難予以及時引導(dǎo)和處理。[16]

其次，作為燃氣企業(yè)，也要加大企業(yè)改革力度。要求企業(yè)加強各部門之間的“去行政化”，從企業(yè)管理系統(tǒng)為切入點，將行政化的治理方式轉(zhuǎn)向經(jīng)濟型的治理模式，實現(xiàn)從企業(yè)治理到公司治理的蛻變。第一要件即管理人員去行政化，將國有燃氣企業(yè)與非公有制企業(yè)相結(jié)合，通過多投資主體參與改組董事會，解決董事會授權(quán)不充分的現(xiàn)象，賦予其一定的經(jīng)營決策權(quán)，充分調(diào)動資源配置的能動性;第二要件即資源配置去行政化，燃氣企業(yè)要加強資源平臺共享，將傳統(tǒng)的LNG貿(mào)易與成熟的交易平臺競價機制相結(jié)合，實現(xiàn)買方與賣方的公平聯(lián)動機制;第三要件即經(jīng)營目標去行政化，這需要企業(yè)在經(jīng)營目標的設(shè)定過程中停止對行政命令的依賴，回歸以經(jīng)濟效益為導(dǎo)向的發(fā)展方向，但作為國家重點能源企業(yè)又需要兼顧公共利益，所以，需要對不同身份的經(jīng)營者采取不同的激勵機制。[17]例如，直接由行政主管部門任命的高管其經(jīng)營目標主要以公益化為主，可以采取與其身份相匹配的行政級別晉升的激勵方式;而由市場自主選擇的職業(yè)經(jīng)理人，可以采取薪酬與績效考核為主的激勵方案，使每個部門不同的人員都有與之相適應(yīng)的價值理念，同時也不違背企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟效益與承擔(dān)社會責(zé)任的雙重目標。

（二）促進競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策在燃氣行業(yè)中的協(xié)調(diào)發(fā)展，主要表現(xiàn)為政府與市場之間資源配置的不同方式，其本質(zhì)在于燃氣產(chǎn)業(yè)政策如何與公平競爭政策相協(xié)調(diào)。在燃氣行業(yè)發(fā)展的過程中，既要把握好產(chǎn)業(yè)政策的實施限度，又要加快競爭以提高行業(yè)效率促進創(chuàng)新。

首先，盡可能減少政策對燃氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制，讓市場更多發(fā)揮決定作用。第一，對燃氣產(chǎn)業(yè)的政策扶持應(yīng)在時間上有所限制。當(dāng)國家財政政策需要對燃氣行業(yè)予以補貼或作出稅收優(yōu)惠政策時，要明確何時開始至何時停止對燃氣行業(yè)的補貼，規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付的最低及最高限度的標準。[17]第二，為執(zhí)行燃氣行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策而采取的措施應(yīng)按照既定的計劃目標執(zhí)行，包括逐步淘汰某些不合現(xiàn)實發(fā)展方向的執(zhí)行計劃。當(dāng)燃氣行業(yè)發(fā)展遇到瓶頸期時，要堅決淘汰落后和化解過剩的產(chǎn)能，強化燃氣管道質(zhì)量檢驗監(jiān)管，鼓勵智能燃氣數(shù)字化發(fā)展，解決市民燃氣繳費難題，同時從“燃氣供應(yīng)商”升級為“燃氣綜合服務(wù)商”。第三，在對燃氣行業(yè)實施產(chǎn)業(yè)政策時，政府應(yīng)盡可能調(diào)動私營企業(yè)的積極性，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以成立更為專業(yè)的燃氣協(xié)會來執(zhí)行該行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，而不是由政府直接干預(yù)，盡可能減少各種依靠政府來選擇的支柱型產(chǎn)業(yè)，避免用主觀選擇和判斷來替代市場競爭機制。

其次，各政府部門要全面推進燃氣行業(yè)公平競爭審查制度的落實，建立良好有序的營商環(huán)境。第一，各政府部門在公布關(guān)于燃氣行業(yè)相關(guān)規(guī)范性文件之前要嚴格遵守自我審查環(huán)節(jié)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，細化審查標準。例如，針對多種問題性文件，將其同類化內(nèi)容抽象出具體概念加以細化納入審查標準體系，既符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，又便于相關(guān)部門進行審查，可以極大提高政府部門自我審查的效率。第二，各政府部門要積極發(fā)揮聯(lián)席會議的職能，以各省級市場監(jiān)管部門為主，燃氣行業(yè)相關(guān)監(jiān)管部門為輔，形成多方聯(lián)動機制，保證規(guī)范性文件審查的質(zhì)量。例如，加強行業(yè)性公平競爭審查制度的宣傳，推薦反壟斷專員進行公平競爭審查專項授課，強化執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力，對多個部門難以達成一致的意見，通過聯(lián)席會議予以研究解決。第三，強化第三方評估機構(gòu)的運用，可以采取公開招標、機構(gòu)自薦、平等協(xié)商的方式選用一個或數(shù)個評估組織，引進具有專業(yè)資質(zhì)的高校、科研單位、咨詢單位進行綜合性評估[18]，以確保外部審查的客觀性。

（三）擴大反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的范圍

目前，燃氣行業(yè)相關(guān)的行政執(zhí)法案例及司法案例中形成了上級機關(guān)執(zhí)法為主，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)建議為輔的局面。盡管反壟斷執(zhí)法機構(gòu)依法調(diào)查并提出合理建議，但事關(guān)最終責(zé)任的法律處置權(quán)仍掌握在違法單位上級機關(guān)手中，其建議能否被該上級機關(guān)采納并尊重，其機構(gòu)的權(quán)威性能否被地方政府予以重視，均不取決于《反壟斷法》的規(guī)定，而取決于權(quán)力部門對客觀事實的陳述，各地的執(zhí)法標準也因權(quán)力部門的抉擇而逐漸差異化。因此，打破燃氣行業(yè)的行政壟斷需要一個具有權(quán)威性、獨立性的專業(yè)執(zhí)法機構(gòu)來監(jiān)管行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競爭的行為，以此將權(quán)力關(guān)進真正的“籠子”里。

當(dāng)下解決反壟斷執(zhí)法困境的第一要務(wù)便是整合地方執(zhí)法資源、改變現(xiàn)有執(zhí)法權(quán)結(jié)構(gòu)、適當(dāng)下放反壟斷執(zhí)法權(quán)限。由于地方反壟斷執(zhí)法機構(gòu)是天然的“本土人”，更了解當(dāng)?shù)氐氖袌霏h(huán)境與行業(yè)發(fā)展情況，而地方反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的特殊性實施“軟性執(zhí)法”，客觀地說，地方反壟斷執(zhí)法機構(gòu)相比中央反壟斷執(zhí)法機構(gòu)更具有無可替代的地方執(zhí)法優(yōu)勢。[19]但目前僅有中央及省級單位具有行政執(zhí)法權(quán)，其他普通市縣沒有被授予執(zhí)法資格，一定程度上需要改變現(xiàn)有的執(zhí)法權(quán)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)將執(zhí)法權(quán)下放于競爭環(huán)境“真空”的地方城市。以副省級深圳市為例，從2021年4月起就著力爭取反壟斷執(zhí)法授權(quán)試點的資格，作為改革開放的先行者，深圳市申請反壟斷執(zhí)法部分授權(quán)的行為為我國其他地區(qū)推進反壟斷執(zhí)法部分授權(quán)資格試點提供了模板和參照。故突破當(dāng)下反壟斷執(zhí)法范圍的固有省級模式，授予地方反壟斷法機構(gòu)靈活、自主的執(zhí)法模式已經(jīng)成為強化國內(nèi)反壟斷執(zhí)法力度的必然趨勢，[20]也可以建立反壟斷執(zhí)法數(shù)據(jù)庫，針對行政壟斷行為高發(fā)行業(yè)進行實時跟蹤，專人專項負責(zé)，有助于構(gòu)建公平競爭的長效機制。

結(jié)? 語

隨著我國不斷強化市場監(jiān)督、加大反壟斷和反不正當(dāng)競爭的執(zhí)法力度，陸續(xù)公布燃氣行業(yè)相關(guān)處罰案例，燃氣作為公用企業(yè)之一，其實施行政壟斷限制競爭的行為成為各執(zhí)法機構(gòu)關(guān)注的重點。若要積極推行燃氣行業(yè)合理合法的競爭秩序，就應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府職能、明確政企之間的關(guān)系、擴大反壟斷執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法范圍，對于損害消費者權(quán)益及其他公平競爭企業(yè)的行為予以規(guī)制;當(dāng)面臨反壟斷監(jiān)管與特許經(jīng)營權(quán)監(jiān)管沖突時，也需要地方監(jiān)管部門在授予特許經(jīng)營權(quán)的條件下，不得設(shè)置歧視性條件或標準、不得超出其授權(quán)范圍;同時，在產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策同時推行的改革背景下，如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系并統(tǒng)一運用于燃氣市場，充分發(fā)揮市場資源的配置決定性作用，也將是今后市場化改革中所面臨的主題。

注釋：

①參見2020年5月11日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，意見提到要穩(wěn)步推進自然壟斷行業(yè)的改革，提高自然壟斷行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給量，嚴格監(jiān)管自然壟斷環(huán)節(jié)。

②參見《城市燃氣管理條例》第17-18條、第23條等及《城市燃氣管理辦法》第8、9條。

③參見國家發(fā)改委官網(wǎng)公布的《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)燃氣工程安裝費收費的指導(dǎo)意見》第3-4條，規(guī)定要合理確定城鎮(zhèn)燃氣工程安裝收費標準，取消不合理收費，凡是與其相關(guān)的類似費用一律不得收取。

④參見廣東省發(fā)改委官網(wǎng)公布的《關(guān)于建議糾正中山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的函》：粵發(fā)改價監(jiān)函[2018]3000號。

⑤參見中國裁判文書網(wǎng)，案號：（2018）粵刑終1536號。

⑥參見國家發(fā)改委官網(wǎng)公布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于提高國產(chǎn)陸上天然氣出廠基準價格的通知》，各油氣田（含西氣東輸、忠武線、陜京線、川氣東送）出廠（或首站）基準價格每千立方米均提高230元，允許浮動的幅度統(tǒng)一改為上浮10%。

⑦參見江蘇省人民政府官網(wǎng)發(fā)布的《關(guān)于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的實施意見》中明確表示當(dāng)前的主要任務(wù)就是加快天然氣供銷體系的建設(shè)，擴大沿海LNG接收站接受規(guī)模，完成儲蓄設(shè)施建設(shè)目標任務(wù)。

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