沈潔　包海波

[摘 ?要]?長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)作為長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的先手棋和突破口，在率先破解跨界水生態(tài)協(xié)同治理難題方面具有示范意義和責(zé)任?；谖墨I(xiàn)梳理及國內(nèi)現(xiàn)有實踐，行政有界、生態(tài)無界矛盾背景下的跨界水生態(tài)協(xié)同治理體系框架得以構(gòu)建。分析一體化示范區(qū)案例可知，跨界水生態(tài)協(xié)同治理體系作為一個復(fù)合、開放、多元的復(fù)雜系統(tǒng)，它的協(xié)同體系構(gòu)建主要基于由政治勢能、法律權(quán)能、經(jīng)濟(jì)動能、社會效能組成的外部驅(qū)動機(jī)制和流域內(nèi)各行政主體、利益主體、參與主體間建立的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，這都大幅提升了系統(tǒng)整體性功能的發(fā)揮，最終實現(xiàn)從“分治”走向“共治”，從分化走向協(xié)同。

[關(guān)鍵詞]?協(xié)同治理體系;長三角一體化;制度創(chuàng)新;水生態(tài)

[中圖分類號]?C916.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]?1008-4479（2022）03-0108-11

黨的十八大以來，黨中央大力抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在生態(tài)文明建設(shè)方面發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。但是在跨界水生態(tài)治理方面還存在問題，尤其是跨省界毗鄰地區(qū)，由于行政壁壘及歷史遺留問題等原因，跨界協(xié)同治理還存在不少困難。2018年11月5日，習(xí)近平總書記在首屆進(jìn)博會上宣布，支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并將其上升為國家戰(zhàn)略。2019年5月，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確，上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善被列入長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡稱“一體化示范區(qū)”），成為國家戰(zhàn)略的先手棋和突破口，承擔(dān)了在一體化制度創(chuàng)新方面作出示范的責(zé)任。在此背景下，長三角一體化發(fā)展進(jìn)入加速期，在推進(jìn)生態(tài)協(xié)同治理方面走在全國前列，尤其在生態(tài)協(xié)同治理方面，一體化示范區(qū)已形成“3+5”項制度創(chuàng)新成果，率先將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展優(yōu)勢。本文以一體化示范區(qū)為研究對象，分析其在開展跨界水生態(tài)協(xié)同治理過程中的具體做法、主要困境及制度創(chuàng)新成果，不僅能為其他地區(qū)提供制度樣本，更是推動了區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

一、問題的提出

跨界水生態(tài)協(xié)同治理是通過合作方式解決政府行政權(quán)力、職能邊界與水污染流動性和治理空間整體性之間的矛盾而形成的成熟治理范式。從已有的文獻(xiàn)研究看，跨界水生態(tài)協(xié)同治理重點(diǎn)致力于解決行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會四個層面的問題。行政層面主要是解決在各行政部門和管理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍存在職能交叉、權(quán)責(zé)不明情況下，跨界水污染治理中容易出現(xiàn)的“九龍治水”“相互推諉”問題。因此，政府間的行政權(quán)責(zé)關(guān)系和跨部門的管理權(quán)限范圍等是行政研究的核心內(nèi)容。法律層面主要是解決由于流域的跨地域性特征，因環(huán)境司法在管轄、審理、認(rèn)定、執(zhí)行、修復(fù)、監(jiān)督等方面存在標(biāo)準(zhǔn)尺度各異、地方保護(hù)主義頻發(fā)、銜接合作機(jī)制虛無等現(xiàn)象導(dǎo)致司法效能難以施展的問題。標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化可以合理避免跨區(qū)域執(zhí)法差異化、認(rèn)定執(zhí)行困難等問題;跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法等還能避免執(zhí)法過程中的地方保護(hù)主義。經(jīng)濟(jì)層面主要是解決流域產(chǎn)品價值使用不均或者受益不均的問題。在跨界水環(huán)境協(xié)同治理的一般情境中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)具有比較話語優(yōu)勢，且往往處于流域下游，出于生活質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展需求有更強(qiáng)烈的協(xié)同治理動機(jī)和治理能力，而上游經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)為了獲得更優(yōu)資源同樣存在協(xié)同意愿。生態(tài)補(bǔ)償是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有效經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，主要通過采用公共政策或市場化手段逐步解決上下游之間對于流域產(chǎn)品使用的不平等問題。生態(tài)補(bǔ)償包括確定補(bǔ)償對象、補(bǔ)償內(nèi)容、基本路徑及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，補(bǔ)償對象是流域利益受損者，補(bǔ)償內(nèi)容包括跨界流域所體現(xiàn)出的經(jīng)濟(jì)價值以及流域的非使用價值，補(bǔ)償基本路徑分縱向協(xié)同和橫向協(xié)同，其中橫向協(xié)同路徑又可分為“高位主導(dǎo)型”協(xié)同和“輻射帶動型”協(xié)同。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問題，也是難點(diǎn)問題，以間接使用價值為計算基礎(chǔ)并剔除自然因素對生態(tài)環(huán)境的破壞可以有效防止高估補(bǔ)償定價標(biāo)準(zhǔn)的問題。社會層面主要是解決如何弱化政府依賴，使更多元主體參與水污染治理的問題。人類自古傍水而居，流域的整體性決定了流域的上中下游、左右岸、河湖關(guān)系以及周圍的人構(gòu)成了命運(yùn)共同體，水生態(tài)協(xié)同治理應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體訴求，從“個體理性”向“集體理性”回歸，在共同治理中引導(dǎo)各行動主體關(guān)注長期共同利益，在集體行動中形成合作網(wǎng)絡(luò)。

根據(jù)文獻(xiàn)梳理可知，現(xiàn)有研究分為兩類，一類是微觀性的案例研究，具體問題具體分析地講清了案例本身的問題及思路，但未能“跳出案例看問題”，很少能夠揭示蘊(yùn)含于案例中的理論問題或政策啟示;另一類是宏觀性水污染治理問題，綜合分析了我國跨界水環(huán)境治理研究的進(jìn)展及展望，但卻沒有進(jìn)一步構(gòu)建該問題的理論分析框架或制度體系。兩類研究在理論闡述及實踐研究方面多少有缺憾。跨界水生態(tài)協(xié)同治理作為一個“牽一發(fā)而動全身”的復(fù)合問題，須在厘清各個層面的細(xì)節(jié)問題的基礎(chǔ)上進(jìn)一步構(gòu)建協(xié)同治理體系，才能更好地在差異化的治理情境中找到合適的治理模式。因此，本文的研究意義在于三個方面。第一，研究對象具有典型性，所構(gòu)建的協(xié)同治理體系框架能夠提供普適性參考。長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展走在全國前列，但也率先經(jīng)歷了復(fù)雜的環(huán)境問題，這些環(huán)境問題包含了水生態(tài)協(xié)同治理的普遍問題，本文基于行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會四類重點(diǎn)問題構(gòu)建的協(xié)同治理體系框架，能夠為其他地區(qū)提供參考。第二，研究問題具有特殊性，所得出的研究結(jié)論能夠提供治理新思路。我國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在階段差異性，如在經(jīng)濟(jì)問題范疇中，水生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究對象多為下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)于上游地區(qū)，但一體化示范區(qū)是特例，上游吳江經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)于下游的嘉善、青浦，常規(guī)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定就比較艱難，即使下游愿意補(bǔ)償上游，但相對于犧牲上游工業(yè)發(fā)展機(jī)會所付出的成本而言，上游參與意愿并不強(qiáng)烈，這就產(chǎn)生了生態(tài)補(bǔ)償實現(xiàn)的難易程度是否和上下游經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平掛鉤的新問題，一體化示范區(qū)在這方面的突破可為其他同類型的跨界水生態(tài)協(xié)同治理提供新的思路。第三，研究成果具有示范性，所梳理匯總的創(chuàng)新實踐能夠提供制度樣本。一體化示范區(qū)在一體化制度創(chuàng)新及將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展優(yōu)勢方面承擔(dān)了先行先試的責(zé)任，目前長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略已提出三周年，一體化示范區(qū)也已成立兩周年，已形成8項生態(tài)協(xié)同治理的制度性成果，已初步解決行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會部分問題，這些都能為其他地區(qū)提供經(jīng)驗。

二、跨界水生態(tài)協(xié)同治理體系構(gòu)建分析

理性的個體如果沒有足夠的外部動力推動，參與集體行動達(dá)成共同目標(biāo)的動機(jī)十分微弱。合理的內(nèi)部制度結(jié)構(gòu)和適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計可以有效地解決個人的行為偏好，避免“搭便車”行為及“公地悲劇”。因此，跨界水生態(tài)協(xié)同治理體系作為一個復(fù)雜多元的復(fù)合系統(tǒng)，需要通過外部的驅(qū)動機(jī)制及內(nèi)部子系統(tǒng)之間相互配合的協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)從分化走向協(xié)同?？缃缢鷳B(tài)協(xié)同治理體系構(gòu)建設(shè)想如下。

（一）跨界水生態(tài)協(xié)同治理的外部驅(qū)動機(jī)制

根據(jù)已有跨界水生態(tài)協(xié)同治理過程可知，各地改變原有“分治”狀態(tài)，逐步走向區(qū)域“共治”必然是受到了外力的驅(qū)動，這個外力來自于從中央到地方政府、從企業(yè)到社會公眾等治理參與主體發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重水污染問題后提出改變原有“獨(dú)立運(yùn)行、自成體系”現(xiàn)狀訴求所形成的壓力機(jī)制，在該外力驅(qū)動機(jī)制下各地產(chǎn)生協(xié)同意愿行為。目前，影響跨界水生態(tài)協(xié)同治理水平的外部驅(qū)動機(jī)制主要包含四個模塊（見圖1）。

1.基于行政驅(qū)動的政治勢能。政治勢能是公共政策“高位推動”的學(xué)術(shù)表達(dá)，它在公共政策具體執(zhí)行過程中與傳統(tǒng)官僚體制產(chǎn)生緊密結(jié)合，形成強(qiáng)大政治勢能及執(zhí)行力，能夠在短期內(nèi)有效破解重大難題?？缃缢鷳B(tài)協(xié)同治理過程中決策機(jī)構(gòu)的政治性質(zhì)或領(lǐng)導(dǎo)組織的行政級別決定了行政驅(qū)動的壓力效果，長三角一體化發(fā)展是國家戰(zhàn)略，一體化示范區(qū)是國家戰(zhàn)略中的重要部分，根據(jù)一體化示范區(qū)理事會—執(zhí)委會—發(fā)展公司的工作架構(gòu)，理事會作為重要的決策平臺，其行政級別與國家戰(zhàn)略的政治性質(zhì)共同決定了示范區(qū)建設(shè)的政治勢能。

2.基于壓力驅(qū)動的法律權(quán)能。法律權(quán)能是地方立法權(quán)限與行使能力的規(guī)范表達(dá)，“依照意志支配的事實改變法律關(guān)系的能力”即為權(quán)能。由于地區(qū)發(fā)展、法律需求差異，不同地方對同一部法律的認(rèn)識程度與運(yùn)用結(jié)果會截然不同。在分級體系的背景下，法律允許較低等級機(jī)構(gòu)有權(quán)力簽發(fā)新法規(guī)，但較低的等級意味著新法規(guī)不會生效且其所包含的法律權(quán)能非常弱。但各地處于地方利益考慮所產(chǎn)生的有意識的行為能夠影響到法律關(guān)系，會依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)來對行為的好壞作出評價，容易產(chǎn)生“私法自治”的現(xiàn)象。在一體化示范區(qū)內(nèi)，因一體化制度創(chuàng)新、重大改革集成等措施，需暫時調(diào)整或暫時停止實施本地方性法規(guī)的，示范區(qū)執(zhí)委會可向該地人民代表大會常務(wù)委員會提出建議，由該地人民代表大會常務(wù)委員會依法決定，在這個過程中，示范區(qū)執(zhí)委會發(fā)揮重要的權(quán)能作用。

3.基于利益驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)動能。經(jīng)濟(jì)動能是個體受到利益驅(qū)動所產(chǎn)生的強(qiáng)大行動力，個體追求各自最大的利益，可以比其在真正處于本意情況下更能有效增進(jìn)社會共同利益。但區(qū)域內(nèi)多個利益主體的存在，使得跨界水生態(tài)協(xié)同治理的各方利益協(xié)調(diào)陷入困境，市場化參與及多元化生態(tài)補(bǔ)償變得艱巨復(fù)雜。相對而言，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、周邊市場活躍度以及制定的獎懲機(jī)制共同決定了經(jīng)濟(jì)驅(qū)動效果。其中在獎懲機(jī)制方面，反向的包含對企業(yè)違規(guī)排污行為等的懲治，正向的包含水質(zhì)達(dá)標(biāo)的財政獎勵等，且獎懲數(shù)額大的地區(qū)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)動能會高于金額低的地區(qū)。一體化示范區(qū)青吳嘉三地分屬兩省一市，在正反獎懲制度的統(tǒng)一及生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定方面更難于省內(nèi)地區(qū)，且根據(jù)近年來三地的綜合發(fā)展情況，流域上游的吳江發(fā)展水平明顯高于下游的青浦和嘉善，與傳統(tǒng)的下游水資源利益既得者的富裕地區(qū)補(bǔ)償上游發(fā)展機(jī)會犧牲者的欠富裕地區(qū)的模式相反，生態(tài)補(bǔ)償方面未有有效經(jīng)驗參考，仍未形成合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前，一體化示范區(qū)內(nèi)縱向的考核獎懲規(guī)定及數(shù)額發(fā)揮了大部分的經(jīng)濟(jì)效能。

4.基于情感驅(qū)動的社會效能。社會效能是基于區(qū)域內(nèi)集體有目的、有組織的活動中所產(chǎn)生的效率效果以及所形成的共同合力，區(qū)域內(nèi)資源共享程度及百姓的區(qū)域認(rèn)同感共同決定了壓力驅(qū)動的總體效果，即區(qū)域醫(yī)療、教育等公共資源及公共服務(wù)均等化程度越高，產(chǎn)生的社會效能越大;區(qū)域內(nèi)百姓間的身份無差別感程度越高，保護(hù)流域環(huán)境的集體行動欲望越大，情感驅(qū)動力越強(qiáng)，社會效能越大。長三角區(qū)域自1982年開始推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，2000年開始加快區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程，其中地理位置毗鄰的青浦、吳江、嘉善三地，歷來經(jīng)濟(jì)往來密切，市場迫切渴望一體化;人文相親，三地百姓內(nèi)心具有強(qiáng)大的向心力和一體感;試點(diǎn)經(jīng)驗豐富，在跨省域合作方面有先行先試的歷史基因。與日俱增的長三角“一體化”身份感及天然的合作條件決定了一體化示范區(qū)的社會效能。

（二）跨界水生態(tài)協(xié)同治理的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制

協(xié)同治理理論提出，在一個復(fù)合開放系統(tǒng)中，各子系統(tǒng)之間通過良性互動，形成有序的制度化協(xié)同運(yùn)作模式，可以大幅提升系統(tǒng)整體性功能發(fā)揮，呈現(xiàn)“1+1>2”效應(yīng);反之若相互推諉、不配合，使整體功能紊亂，將呈現(xiàn)“木桶短板”效應(yīng)。因此，跨界水生態(tài)要實現(xiàn)協(xié)同治理，區(qū)域內(nèi)各部門須在外部驅(qū)動力的推動下，建立四個相應(yīng)維度的內(nèi)部長效協(xié)同機(jī)制，以協(xié)調(diào)行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會四個領(lǐng)域內(nèi)不同主體間的各類關(guān)系（見圖2）。

1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。在政治勢能作用下，跨界政府參與協(xié)同治理重點(diǎn)要建立自上而下、職責(zé)明確的協(xié)調(diào)機(jī)制，重構(gòu)平行政府間、各職能部門間的合作聯(lián)動關(guān)系，統(tǒng)籌解決行政壁壘和條塊分割引起的碎片化治理問題。一是聯(lián)席會議制度，為跨界政府開展集體議事提供平臺，協(xié)調(diào)各地政府之間的聯(lián)系，促進(jìn)生態(tài)決策民主化，深入研究重大問題。二是干部交流制度，為聯(lián)合開展職能工作提供便利，拓寬干部思維，及時處理跨界難題。三是信息互通制度，為貫通信息交流渠道提供依據(jù)，縱向協(xié)同參與示范區(qū)水環(huán)境治理所涉及的多個行政層級，橫向建立涉及水環(huán)境保護(hù)的環(huán)保、水利、交通、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等多個職能部門。

2.執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制。在法律權(quán)能作用下，流域內(nèi)不同執(zhí)法監(jiān)管主體重點(diǎn)要建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的跨界執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，重塑各級行政主體和流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對區(qū)域內(nèi)水污染治理政策法規(guī)的審查關(guān)系，解決“上有政策下有對策”“執(zhí)法偏差”等問題：一是聯(lián)合執(zhí)法制度，為推動執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、嚴(yán)格執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)提供平臺;二是結(jié)果互認(rèn)制度，為進(jìn)一步明確執(zhí)法清單、檢查對象、檢查方式、互認(rèn)范圍等提供細(xì)則參考;三是監(jiān)測統(tǒng)一制度，為健全監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動、監(jiān)測數(shù)據(jù)共享、污染聯(lián)防聯(lián)控提供技術(shù)支撐。

3.經(jīng)濟(jì)獎補(bǔ)機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)動能作用下，流域內(nèi)不同的利益主體重點(diǎn)要明確協(xié)同互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻、設(shè)計科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)獎補(bǔ)機(jī)制，通過產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的提升以及高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引入，淘汰落后產(chǎn)能，以平衡各地流域產(chǎn)品的使用價值及經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會;通過建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償制度，重建上下游經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的利益關(guān)系。一是生態(tài)補(bǔ)償制度，重點(diǎn)平衡橫向政府間的發(fā)展利益。二是轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)平衡縱向?qū)蛹夐g的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力。三是污染獎懲制度，重點(diǎn)平衡本地政企之間、上下游企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)成本。

4.多元參與機(jī)制。在社會效能作用下，流域內(nèi)不同參與主體重點(diǎn)要建立常態(tài)化參與機(jī)制，充分發(fā)揮政府與企業(yè)、社會等各主體之間相互制約、相互助推的作用，形成多種力量的長期博弈與合作，解決“政府依賴性”“企業(yè)隨意性”“個體脫離性”的問題：一是政企聯(lián)動制度，政府引導(dǎo)企業(yè)加入水生態(tài)治理，同時企業(yè)受制于政府減少污染行為;二是決策旁聽制度，政府引入社會力量廣泛參與，尤其引入來自不同領(lǐng)域代表參與協(xié)調(diào)協(xié)商和決策旁聽;三是民眾監(jiān)督制度，引入社會輿論力量進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)政府治理能力提升，制約企業(yè)排污行為。

三、個案分析：一體化示范區(qū)早期協(xié)同治理過程

選取一體化示范區(qū)作為案例分析主要出于兩個方面的考慮：一方面，一體化示范區(qū)是國家戰(zhàn)略的先手棋和突破口，水生態(tài)協(xié)同治理是其中的重要內(nèi)容，因此這是一次國家層面系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)協(xié)同、集中攻堅治理困境的過程，比以往橫向政府之間通過遇到問題采取臨時性商議解決的方式效果更好;另一方面，一體化示范區(qū)肩負(fù)制度創(chuàng)新先行突破的使命，重點(diǎn)解決行政壁壘、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、利益平衡、多元參與等幾十年無法協(xié)調(diào)解決的歷史問題，因此選取該案例深入分析，梳理協(xié)同治理過程及制度創(chuàng)新成果能為其他地區(qū)提供有效參考。

（一）外力驅(qū)動產(chǎn)生的協(xié)同成效

一體化示范區(qū)總面積為2413平方公里，區(qū)域內(nèi)水網(wǎng)密布、湖蕩交錯，水面率達(dá)18.6%，具有大小湖泊396個。20世紀(jì)90年代，由于行政壁壘、信息不通、地方保護(hù)等因素，江浙滬省際毗鄰區(qū)域的水污染問題頻發(fā)。以青吳嘉三地唯一共同交界的太浦河為例，在法律層面由于跨界執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法形式的缺失，壓力效果較弱。太浦河是太湖流域最大的人工河道之一，全長50多公里。基于行政、社會、經(jīng)濟(jì)三方面外界壓力的推動，青吳嘉三地通過政府間合作、民間河長協(xié)助治水、企業(yè)倒逼騰退等方式，逐步從“分治”走向“共治”（見圖3）。

1.行政壓力促進(jìn)各方聯(lián)動。太浦河上下游對其定位不同，上游吳江把太浦河當(dāng)作泄洪通道，河周邊分布了上萬家紡織企業(yè);下游的青浦和嘉善把太浦河視為飲用水水源，需要承擔(dān)區(qū)域內(nèi)700萬人的供水任務(wù)。定位不同導(dǎo)致太浦河多次發(fā)生生態(tài)危機(jī)，2012年太浦河二氯甲烷超標(biāo)、2014年銻超標(biāo)等對下游水源地造成嚴(yán)重危害，引起了中央到地方政府的重視。在行政壓力的推動下，青吳嘉三地不斷探索水污染防治合作，建立屬地主動、部門互動、三地聯(lián)動的“三動”長效機(jī)制，制定各類合作方案，并使用自動監(jiān)測站，通過太浦閘調(diào)節(jié)，協(xié)同治水成果逐步顯現(xiàn)。

2.經(jīng)濟(jì)壓力倒逼轉(zhuǎn)型升級。五水共治及高質(zhì)量發(fā)展背景下，倒逼企業(yè)進(jìn)行排污成本投入，在經(jīng)濟(jì)壓力的推動下，“低小散亂”企業(yè)逐漸關(guān)停搬遷。吳江實施藍(lán)帶計劃，對太浦河周邊散亂污企業(yè)進(jìn)行拆遷，騰退太浦河周邊兩千多家企業(yè);嘉善進(jìn)一步將整治“小散亂污”拓展到了太浦河的各條支流上，先后拆除了四十多個碼頭堆場，八百多家鋼鐵經(jīng)營戶，2018年嘉善出境水水質(zhì)改善顯著，出境水質(zhì)與往年同期相比改善率提升明顯。

3.社會壓力促進(jìn)民間參與。行政有界及地域身份感使區(qū)域內(nèi)百姓只愿意保護(hù)本轄區(qū)水質(zhì)，導(dǎo)致很長一段時間青吳嘉之間出現(xiàn)生活垃圾偷倒到鄰區(qū)的現(xiàn)象，而青吳嘉三地的治理方式卻是“聞風(fēng)而動”，等著風(fēng)將垃圾吹走，把責(zé)任推來推去，每年都要過界協(xié)調(diào)一百多次，引發(fā)了三地百姓之間的矛盾。在社會壓力的推動下，2011年嘉善縣姚莊鎮(zhèn)銀水廟村黨支部牽頭組建起一支由老黨員組成的水源地保護(hù)巡查隊，7年累計巡查里程超過3000公里，發(fā)現(xiàn)和處理問題一百五十余個，通過常態(tài)化、無空白巡查監(jiān)督，實時發(fā)現(xiàn)和解決問題，有效保護(hù)了飲用水安全。2016年銀水廟村水源地水質(zhì)每月保持在三類及以上標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)全嘉興市最優(yōu)。

（二）內(nèi)部協(xié)調(diào)面臨的實際困境

青吳嘉三地在取得協(xié)同治水成效的同時，實際的內(nèi)部協(xié)調(diào)合作過程中也碰到了“先成長先煩惱”的各類問題，遭遇了行政聯(lián)動、執(zhí)法認(rèn)定、經(jīng)濟(jì)激勵、社會參與等各類協(xié)同困境。

1.行政聯(lián)動困境，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。主要原因是行政壁壘等制度性掣肘未徹底有效破解，臨時性的聯(lián)動機(jī)制產(chǎn)生了低效率協(xié)同，毗鄰地區(qū)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭導(dǎo)致污染企業(yè)出現(xiàn)梯度轉(zhuǎn)移，水生態(tài)協(xié)同治理成效并不理想。同時，存在“信息孤島”問題，即使建立了信息調(diào)度通報和會商機(jī)制，但由于三地部門之間都以平行關(guān)系存在，相互沒有管理監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)利，彼此之間僅建立了微信工作群，缺少建立完整的數(shù)據(jù)共享平臺的動力，在互通生態(tài)環(huán)境信息、資源等方面力度還不夠。

2.執(zhí)法認(rèn)定困境，缺乏跨界執(zhí)法壓力。主要原因是流域法缺位、三地污染標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一、信息共享未徹底實現(xiàn)。當(dāng)時國家層面沒有一部專門的流域法，憲法和《中華人民共和國組織法》中也沒有規(guī)定政府之間就水污染控制簽訂協(xié)議的相關(guān)內(nèi)容，導(dǎo)致流域管理的做法不受法律保護(hù);地方政府間跨區(qū)域污染控制協(xié)議的法律效力很低，甚至可能無法達(dá)到規(guī)范性文件的有效性。如在生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)清單、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等方面上下游不統(tǒng)一，導(dǎo)致三地聯(lián)合執(zhí)法及跨界執(zhí)法監(jiān)管難以操作。

3.經(jīng)濟(jì)激勵困境，缺乏生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。主要原因是處罰力度不夠以及上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力差距和地方保護(hù)主義的存在。根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》的處罰規(guī)定，對于環(huán)境污染最高罰款額度只有100萬元。與巨大利益相比，基于“理性經(jīng)濟(jì)人”視角，經(jīng)濟(jì)利益凌駕于社會利益之上，出于成本考慮，個別企業(yè)寧愿接受罰款也不愿意增加對污水處理的投入。同時，上游吳江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯好于下游的嘉善及青浦，2020年吳江地區(qū)生產(chǎn)總值是嘉善的3倍、青浦的1.5倍，地方政府為了本地利益考慮，對上游企業(yè)排污睜只眼閉只眼，或者采取寬松態(tài)度。另一方面，生態(tài)補(bǔ)償制度的缺失，更加重了上游吳江對于治理成本的顧慮。

4.社會參與困境，缺乏生態(tài)共保意識。主要原因是行政壁壘下的身份區(qū)別感和生態(tài)環(huán)境的一體性之間的矛盾以及生態(tài)環(huán)境的公共性及區(qū)域公共資源分配的非均衡性導(dǎo)致社會主體缺乏生態(tài)共保意識，在生態(tài)協(xié)同治理過程中更依賴政府主導(dǎo)，呈現(xiàn)"控制—依賴"關(guān)系，主動參與生態(tài)協(xié)同治理的積極性缺乏。長三角作為我國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，社會公眾環(huán)保意識相對較強(qiáng)，但在省際毗鄰區(qū)域，由于青浦、吳江、嘉善毗鄰區(qū)域處于農(nóng)村邊緣，農(nóng)村社會參與跨界環(huán)境共保的理念、意識方面還存在不足，尤其在示范區(qū)環(huán)境治理決策中的參與程度偏低，目前只有民間河長作為群眾代表進(jìn)行環(huán)境共保，且每年聯(lián)合巡河頻次不高，缺乏社會公眾參與的廣泛性。

四、一體化示范區(qū)水生態(tài)協(xié)同治理制度創(chuàng)新及優(yōu)化路徑

青吳嘉三地在早期水生態(tài)協(xié)同治理過程中所遇到的困境都需要在制度上進(jìn)行創(chuàng)新突破。一體化示范區(qū)成立后，三地率先開展生態(tài)協(xié)同治理，通過制度創(chuàng)新創(chuàng)建三地共治一方水的一體化治理模式，從分段分界治理走向流域性一體化治理。

（一）一體化示范區(qū)水生態(tài)協(xié)同制度創(chuàng)新

兩年時間，一體化示范區(qū)生態(tài)協(xié)同治理制度創(chuàng)新成效顯著。在制度創(chuàng)新方面形成了73項具有開創(chuàng)性的、去特殊化的、可復(fù)制可推廣的制度成果，其中第一年推出的32項制度性成果中，生態(tài)保護(hù)有3項制度創(chuàng)新成果：生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法“三統(tǒng)一”制度;一體化示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項方案;跨界水體生態(tài)修復(fù)與岸線貫通工程一體化實施指導(dǎo)意見。第二年41項成果中，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域形成了5項制度創(chuàng)新成果：生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、執(zhí)法“三統(tǒng)一”具體實施機(jī)制;一體化示范區(qū)環(huán)評制度改革集成;一體化示范區(qū)“一河三湖”環(huán)境要素功能目標(biāo)、污染防治機(jī)制及評估考核制度;跨界水體生態(tài)修復(fù)和功能提升工程一體化實施標(biāo)準(zhǔn);一體化示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項行動深化機(jī)制。同時，在第一年形成的生態(tài)環(huán)?！叭y(tǒng)一”制度基礎(chǔ)上新出臺8項統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建立7項統(tǒng)一監(jiān)測機(jī)制，組建跨省生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊。這些制度逐步解決了一體化示范區(qū)現(xiàn)有的行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會四類困境，且部分制度已在國家層面進(jìn)行推廣（見表1）。

1.促進(jìn)多方聯(lián)動，避免多頭治水問題。2019年10月30日，青吳嘉三地實現(xiàn)省際交界河湖聯(lián)合河長制全覆蓋。11月1日，一體化示范區(qū)形成理事會—執(zhí)委會—示范區(qū)發(fā)展公司工作架構(gòu)，其中生態(tài)和規(guī)劃建設(shè)組具體承擔(dān)了生態(tài)協(xié)同治理的協(xié)調(diào)工作。2020年9月，《浙江省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》進(jìn)一步賦予示范區(qū)執(zhí)委會法律地位并授權(quán)行使審批權(quán)。10月，一體化示范區(qū)執(zhí)委會聯(lián)合滬蘇浙兩省一市生態(tài)環(huán)境局（廳）、水利局（廳）以及生態(tài)環(huán)境部太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局、水利部太湖流域管理局共同出臺《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項方案》。10月30日，為了突破行政壁壘，解決“信息孤島”等問題，開發(fā)啟動聯(lián)合河長制信息化平臺。

2.探索聯(lián)合執(zhí)法，解決執(zhí)法認(rèn)定困難。2020年5月20日，青吳嘉兩區(qū)一縣生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合印發(fā)實施《兩區(qū)一縣環(huán)境執(zhí)法跨界現(xiàn)場檢查互認(rèn)工作方案》和《2020年兩區(qū)一縣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作計劃》，三地生態(tài)環(huán)保部門抽調(diào)執(zhí)法骨干組建示范區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊，解決執(zhí)法人員跨界執(zhí)法的主體資格的法律授權(quán)問題，并于7月開展首次跨界聯(lián)合現(xiàn)場執(zhí)法檢查。9月，滬蘇浙皖三省一市生態(tài)環(huán)境部門共同簽署的《協(xié)同推進(jìn)長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)一體化工作備忘錄》在示范區(qū)率先落地。10月28日，滬蘇浙兩省一市生態(tài)環(huán)境部門、一體化示范區(qū)執(zhí)委會聯(lián)合發(fā)布《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)環(huán)境管理“三統(tǒng)一”制度建設(shè)行動方案》，對于問題發(fā)現(xiàn)、跨界監(jiān)督和交流合作有積極成效。

3.平衡發(fā)展利益，破解經(jīng)濟(jì)激勵困境。2020年3月27日，一體化示范區(qū)執(zhí)委會發(fā)布《關(guān)于在長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)深化落實金融支持政策推進(jìn)先行先試的若干舉措》，在生態(tài)方面，積極推進(jìn)一體化綠色金融服務(wù)平臺建設(shè)。7月15日，滬蘇浙兩省一市生態(tài)環(huán)境部門、示范區(qū)執(zhí)委會聯(lián)合發(fā)布《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄（2020年版）》和《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動區(qū)產(chǎn)業(yè)項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。10月9日，滬蘇浙兩省一市人民政府又聯(lián)合發(fā)布《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2020年版）》等。2021年，制定的污染防治機(jī)制及評估考核制度首次針對太浦河、淀山湖、元蕩、汾湖等跨界水體及其周邊重點(diǎn)區(qū)域的不同功能要求，建立統(tǒng)一的精細(xì)化管控機(jī)制，成功破解上下游、左右岸跨界協(xié)同管控等難點(diǎn)。

4.建立開發(fā)聯(lián)盟，創(chuàng)新多元參與路徑。構(gòu)建“機(jī)構(gòu)法定、業(yè)界共治、市場運(yùn)作”的新型跨域治理模式，持續(xù)深化理事會—執(zhí)委會工作機(jī)制，充分發(fā)揮示范區(qū)重大事項決策平臺作用，64家理事會成員單位各盡其責(zé)，執(zhí)委會與兩區(qū)一縣三級八方公推示范區(qū)建設(shè)，特別是兩區(qū)一縣發(fā)揮了重要的主體作用。建立了開發(fā)者聯(lián)盟，作為參與示范區(qū)建設(shè)的重要市場力量，兩年間，開發(fā)者聯(lián)盟成員單位已從成立時的12家擴(kuò)圍至41家，這些聯(lián)盟成員深度參與重點(diǎn)項目開發(fā)建設(shè)，為示范區(qū)建設(shè)注入強(qiáng)大要素資源和發(fā)展功能。

（二）一體化示范區(qū)水生態(tài)協(xié)同治理優(yōu)化路徑

由水生態(tài)協(xié)同治理體系框架及一體化示范區(qū)實踐案例分析可知，破解跨界水生態(tài)協(xié)同治理的現(xiàn)有困境，須重點(diǎn)從行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會四個層面出發(fā)，優(yōu)化各項制度提升政府、企業(yè)、社會各子系統(tǒng)之間的協(xié)同度以及各治理主體與自然環(huán)境之間的融合度，從而實現(xiàn)示范區(qū)高質(zhì)量一體化發(fā)展。

1.完善合作框架，明確行政責(zé)任。一是處理好一般和特殊的關(guān)系。明確責(zé)任是任何治理的基礎(chǔ)，一體化示范區(qū)所設(shè)立的理事會—執(zhí)委會—示范區(qū)發(fā)展公司的行政機(jī)構(gòu)，在指導(dǎo)思想及推進(jìn)目標(biāo)方面與長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略一致，具有地方行政機(jī)構(gòu)的一般屬性;但由于其是國家戰(zhàn)略的先手棋和突破口，在不破行政隸屬、打破行政壁壘等方面具有先行先試、率先突破的特殊性。因此，必須妥善處理好一體化示范區(qū)三地間合作框架的一般性和特殊性的關(guān)系，進(jìn)一步明確三地行政責(zé)任，共同提升水生態(tài)協(xié)同治理質(zhì)效。二是優(yōu)化現(xiàn)有行政工作架構(gòu)。充分發(fā)揮一體化示范區(qū)理事會統(tǒng)籌決策作用，并積極向上延伸合作主體，爭取上級政府支持，合理分配協(xié)同治理內(nèi)容及責(zé)任;充分發(fā)揮一體化示范區(qū)執(zhí)委會的具體協(xié)調(diào)作用，將行政責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，實現(xiàn)責(zé)任橫向到邊、縱向到底;充分發(fā)揮示范區(qū)開發(fā)公司的協(xié)助作用，明確相應(yīng)推進(jìn)責(zé)任。三是明確過程化的治理責(zé)任。完善水生態(tài)協(xié)同治理從前端到末端的責(zé)任主體、范圍和內(nèi)容。協(xié)同治理開展前明確一體化示范區(qū)三地的主體責(zé)任及上下游治理范圍和內(nèi)容;協(xié)同治理過程中明確監(jiān)管督促相關(guān)責(zé)任主體并履行相關(guān)職責(zé);協(xié)同治理末端根據(jù)水生態(tài)治理結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)問責(zé)。

2.統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，整合考核制度。一是處理好主觀和客觀的關(guān)系。一體化示范區(qū)三地跨兩省一市，執(zhí)法過程中存在明顯的主客觀差異，在本地執(zhí)法過程中，自主裁量尺度及主觀意圖容易體現(xiàn)到執(zhí)法結(jié)果中;在異地執(zhí)法過程中，地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)會作為唯一的客觀標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)到執(zhí)法結(jié)果中，但由于各地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)未徹底統(tǒng)一，不同的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的執(zhí)法結(jié)果也體現(xiàn)了不均衡性。因此，必須妥善處理好聯(lián)合執(zhí)法過程中主觀和客觀的關(guān)系，進(jìn)一步整合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和考核制度，充分體現(xiàn)示范區(qū)執(zhí)法的公平性和公正性。二是加快統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是協(xié)同治理的關(guān)鍵，充分聯(lián)動三級八方力量，在充分討論、征求意見的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序，真正從“一盤棋”出發(fā)形成最大共識;優(yōu)化和細(xì)化制度設(shè)計，整合部門考核內(nèi)容，明確考核牽頭機(jī)構(gòu)或部門，徹底解決“九龍治水”的問題。三是創(chuàng)新聯(lián)合執(zhí)法形式。在明確執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍、執(zhí)法內(nèi)容的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新執(zhí)法方式，開展異地交叉執(zhí)法、三地聯(lián)動執(zhí)法等，盡可能減少地方保護(hù)主義的干擾，并增加外部壓力，推動執(zhí)法創(chuàng)新形式的制度化、常態(tài)化，降低臨時應(yīng)付的可能，保證執(zhí)法的正式性和嚴(yán)肅性。

3.優(yōu)化獎懲載體，建立生態(tài)補(bǔ)償。一是處理好內(nèi)部和外部的關(guān)系。從各地跨界水生態(tài)協(xié)同治理的實踐看，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是推動跨界生態(tài)協(xié)同治理的有效手段，是促進(jìn)流域上下游達(dá)成治理共識、實現(xiàn)發(fā)展利益平衡的有效載體。一體化示范區(qū)三地有各自制定的獎懲制度，由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異性，獎懲力度并不均衡;流域上游吳江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平高于下游青浦、嘉善的非典型性特征，導(dǎo)致示范區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還未科學(xué)制定。因此，必須妥善處理好內(nèi)部獎懲機(jī)制和外部生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化一體化示范區(qū)內(nèi)部的獎懲載體，加快制定從中央到地方的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動跨界水生態(tài)協(xié)同治理可持續(xù)化發(fā)展。二是優(yōu)化完善生態(tài)獎懲載體。獎懲制度是協(xié)同治理的動力，要充分運(yùn)用好這一動力機(jī)制，改變現(xiàn)有單一的獎懲載體，將獎懲主體從政府拓展至企業(yè)及社會組織，將獎懲客體從企業(yè)延伸至社會組織及個人;改良獎懲結(jié)構(gòu)維度，從單一的排污、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)拓寬至治理參與度等方面，充分激發(fā)各參與主體的經(jīng)濟(jì)動能。三是盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。做好生態(tài)補(bǔ)償評估，引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對一體化示范區(qū)水生態(tài)環(huán)境及上下游水生態(tài)價值進(jìn)行科學(xué)評估，選擇合適的生態(tài)補(bǔ)償模式;向上爭取、橫向商議生態(tài)補(bǔ)償資金來源，科學(xué)合理分配補(bǔ)償資金;根據(jù)評估結(jié)果及資金來源，進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)，充分激活一體化示范區(qū)三地的協(xié)同治理積極性。

4.構(gòu)建協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，完善多元參與。一是處理好縱向和橫向的關(guān)系。一體化示范區(qū)在構(gòu)建協(xié)同參與網(wǎng)絡(luò)方面，還存在縱向參與網(wǎng)絡(luò)較橫向參與網(wǎng)絡(luò)更為完善的情況，且縱向參與主體以政府為主導(dǎo)，自上而下帶動各層級各部門開展;橫向參與主體中企業(yè)等市場主體體現(xiàn)了被動性特征，而個人及組織等社會主體體現(xiàn)了政府依賴性特征，未形成良性互動閉環(huán)。因此，必須妥善處理好各協(xié)同主體之間縱向參與和橫向參與的關(guān)系，進(jìn)一步整合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和考核制度，充分體現(xiàn)示范區(qū)執(zhí)法的公平性和公正性。二是通過鼓勵多主體參與完善協(xié)同參與結(jié)構(gòu)。多元參與是協(xié)同治理的保障，生態(tài)協(xié)同治理應(yīng)囊括政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、環(huán)保社會組織、媒體以及公眾等多元主體，并構(gòu)建各主體之間的參與結(jié)構(gòu)，理順聯(lián)系和沖突，形成良性互動循環(huán)。三是通過協(xié)調(diào)參與關(guān)系構(gòu)建協(xié)同參與網(wǎng)絡(luò)。打破行政壁壘及部門壁壘，統(tǒng)籌多元參與主體力量，自發(fā)形成網(wǎng)格化管理模式，形成水生態(tài)共治關(guān)系;改變行政控制傳統(tǒng)思維，賦予參與主體監(jiān)督身份，以單元格構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò);突破數(shù)據(jù)壁壘，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，完善信息化協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)協(xié)同治理效果。

五、總結(jié)及展望

全球化背景下，跨界水生態(tài)協(xié)同治理問題是各國各區(qū)域都較為關(guān)注的問題，具有廣闊的研究前景和應(yīng)用價值。本文的研究重點(diǎn)是搭建水生態(tài)系統(tǒng)治理體系，化解行政有界和生態(tài)無界之間的矛盾，研究成果可適用于跨省、跨區(qū)等各類毗鄰地區(qū)的水生態(tài)協(xié)同治理問題。

本文的貢獻(xiàn)主要在于三個方面：一是構(gòu)建了內(nèi)外結(jié)合的水生態(tài)協(xié)同治理體系。以往協(xié)同治理理論更重視內(nèi)部各子系統(tǒng)之間的聯(lián)動，本文進(jìn)一步挖掘了外部驅(qū)動機(jī)制，探索了內(nèi)外結(jié)合的協(xié)同治理路徑，并成功構(gòu)建外部驅(qū)動機(jī)制與內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制相結(jié)合的水生態(tài)協(xié)同治理體系。二是通過個案分析明確了外部驅(qū)動機(jī)制的實踐價值。通過一體化示范區(qū)個案的系統(tǒng)分析，梳理自1982年以來推進(jìn)長三角一體化的協(xié)同治理過程發(fā)現(xiàn)，上升為國家戰(zhàn)略前的長三角一體化及水生態(tài)協(xié)同治理進(jìn)程緩慢且效果不明顯，由于行政壁壘等因素，各地雖高喊“一體化”，但仍打著如何從一體化過程中謀取本地利益最大化的“小算盤”。而長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，一體化示范區(qū)的行政勢能、法律權(quán)能、經(jīng)濟(jì)動能、社會效能組合而成的外部驅(qū)動機(jī)制高能運(yùn)作，在短期內(nèi)創(chuàng)新制定了水生態(tài)協(xié)同治理的制度，將跨界水生態(tài)協(xié)同治理的國內(nèi)實踐推上了快速通道，這一過程證明了外部驅(qū)動機(jī)制突出的實踐價值。三是及時總結(jié)梳理了一體化示范區(qū)制度創(chuàng)新成果。本文研究的基礎(chǔ)是一體化示范區(qū)的制度創(chuàng)新實踐，通過圖表的形式充分展現(xiàn)了具有標(biāo)志性、引領(lǐng)性、支撐性的制度創(chuàng)新成果及具體做法，這些制度成果經(jīng)過反復(fù)實踐在難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題上實現(xiàn)突破，本文的總結(jié)梳理可推動其在全國層面的快速復(fù)制推廣。

在本文研究成果的基礎(chǔ)上，還有一些問題值得進(jìn)一步探討：如在現(xiàn)實情況中，區(qū)域一體化的范圍有時并不完全覆蓋整個流域，在既定區(qū)域一體化范圍之外還需進(jìn)一步達(dá)成流域協(xié)同治理的共識;又如水生態(tài)協(xié)同治理之外還涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄如何設(shè)置等都能對整體水生態(tài)文明帶來影響，都是需要進(jìn)一步研究的問題。本文提供的是一個普適性的協(xié)同治理框架，而跨界水生態(tài)協(xié)同治理是一個較為復(fù)雜的問題，加之我國流域水資源地區(qū)分布的廣泛性與復(fù)雜性特征以及各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)各不相同，治理路徑還需具體問題具體分析，還需在復(fù)雜多樣的環(huán)境中不停調(diào)整創(chuàng)新，采取因地制宜和因時制宜的措施和手段，進(jìn)一步探索差異化的治理路徑。

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責(zé)任編輯??徐慧楓