李玉霞

[摘 ?要]?隨著國(guó)家治理理念轉(zhuǎn)型及治理現(xiàn)代化目標(biāo)的推進(jìn)，基層治理行政化逐漸強(qiáng)化。在村級(jí)治理中，伴隨正式規(guī)則及制度輸入、政績(jī)性嚴(yán)格考核及行政化治理事務(wù)冗雜，村級(jí)組織尤其是村干部在村級(jí)治理實(shí)踐中逐漸與農(nóng)村發(fā)展要求、村民實(shí)際需求脫節(jié)，其治理無(wú)法有效對(duì)接鄉(xiāng)村社會(huì)，在鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部留下了大量的治理縫隙?；趯?duì)鄂西A村民間組織的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查，分析其參與農(nóng)村治理的實(shí)踐機(jī)制，發(fā)現(xiàn)民間組織以事務(wù)治理為重點(diǎn)，以部分利益主體參與為起點(diǎn)，通過(guò)吸引社會(huì)精英獲得資源的增持，并借由村莊的共同體價(jià)值取向動(dòng)員一般群眾，形成了社會(huì)治理的互動(dòng)網(wǎng)，為村莊治理展開(kāi)創(chuàng)造了良好的資源條件及群眾基礎(chǔ)。民間組織作為村莊治理有效中介，在具體事務(wù)治理中有效對(duì)接村莊社會(huì)，提供契合村民及村莊社會(huì)發(fā)展的有效服務(wù)，成為基層治理的有效補(bǔ)充，使村莊治理擺脫技術(shù)化、行政化窠臼，為村民自治提供發(fā)展空間，保證基層治理有序展開(kāi)。

[關(guān)鍵詞]?民間組織;基層治理行政化;事務(wù)治理;社會(huì)動(dòng)員

[中圖分類(lèi)號(hào)]?C916.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]?1008-4479（2022）03-0089-08

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，農(nóng)村基層治理中兩方面的變化值得關(guān)注：一是國(guó)家涉農(nóng)政策的變化，二是村級(jí)治理整體變遷。前者體現(xiàn)在，自國(guó)家廣泛開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧、項(xiàng)目下鄉(xiāng)以來(lái)，大量惠農(nóng)資源向農(nóng)村涌入。這意味著國(guó)家以一種更為積極的姿態(tài)全面介入到農(nóng)村社會(huì)建設(shè)和發(fā)展中，打破了以往農(nóng)村社會(huì)自主建設(shè)和服務(wù)自主供給的狀態(tài)。后者則體現(xiàn)為黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村基層治理從村民自治向村級(jí)治理行政化轉(zhuǎn)型，村莊事務(wù)增多、治理任務(wù)繁重、村干部職業(yè)化轉(zhuǎn)型廣泛發(fā)生。上述兩重變化造成村莊治理的行政化困境，擠壓了村莊自治空間，對(duì)以村級(jí)組織為基礎(chǔ)的村莊治理有效性帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。在治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興背景下，思考村級(jí)治理與政府治理行政化的關(guān)系問(wèn)題，探索基層自治激活機(jī)制新思路，對(duì)回應(yīng)當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型期的秩序命題具有重要意義。

學(xué)界對(duì)村級(jí)治理行政化成因、困境及解決機(jī)制的研究主要從兩個(gè)視角出發(fā)：一是國(guó)家—社會(huì)關(guān)系視角，主要探討導(dǎo)致村級(jí)治理行政化的外部環(huán)境影響因素。徐勇認(rèn)為由于村級(jí)自治是國(guó)家行政推進(jìn)部分治理權(quán)下放基層的治理模式，村級(jí)自治的成長(zhǎng)發(fā)展空間、村莊自治能力的充分實(shí)現(xiàn)與政府權(quán)力下放充分相關(guān)。而從社會(huì)層面來(lái)看，合村并組、人口流動(dòng)與熟人社會(huì)的消解，導(dǎo)致鄉(xiāng)村內(nèi)部治理資源流失，在半熟人社會(huì)的村莊中通過(guò)村莊傳統(tǒng)權(quán)力運(yùn)作實(shí)現(xiàn)村級(jí)自治變得困難，對(duì)此既需要國(guó)家正式治理資源的輸入和填充，也需要向上尋求正式權(quán)力的幫助?？梢?jiàn)，村級(jí)治理行政化是國(guó)家治理需求與村莊社會(huì)變遷在村莊這一治理場(chǎng)域中互動(dòng)的產(chǎn)物。它造成村級(jí)自治組織被吸納進(jìn)正式行政科層體系及村莊治理資源的強(qiáng)政府依賴(lài)，不利于村莊自治活力的激發(fā)，也造成了對(duì)村莊民主政治的消解。在國(guó)家—社會(huì)關(guān)系視角下對(duì)村級(jí)治理行政化的解決路徑主要是在村級(jí)自治與地方政府治理中打造“協(xié)商地帶”，尋求新的治理主體參與基層治理。另一研究視角是制度主義視角，賀東航認(rèn)為村莊治理在具體實(shí)踐中存在兩套組織邏輯：“堅(jiān)持黨和政府領(lǐng)導(dǎo)”與村民自治制度，這種國(guó)家權(quán)力和基層權(quán)力一強(qiáng)一弱的格局影響了村級(jí)治理的民主選舉程序，“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，村莊治理中自治活力不足，群眾參與不充分。學(xué)界提出的解決方案主要圍繞制度建設(shè)進(jìn)行治理行政化困境彌補(bǔ)，強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)基層自治的民主協(xié)商能力的各項(xiàng)制度建設(shè)，保證村莊治理中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)、自治權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)和參與權(quán)的有機(jī)整合，完善村民主體廣泛參與村莊自治的渠道。

綜上所述，已有研究試圖從村莊社會(huì)與制度建設(shè)兩個(gè)方面來(lái)應(yīng)對(duì)村級(jí)治理行政化問(wèn)題。重點(diǎn)在于村民參與村莊治理的各項(xiàng)制度建設(shè)，以此激活村民參與基層自治的主體性與積極性。但對(duì)村級(jí)治理行政化的解決不能簡(jiǎn)單停留在村民主體激活層面而忽視組織建設(shè)，既缺乏對(duì)其作用機(jī)制的充分闡述，也忽視了村莊治理主體的多元性及其作用機(jī)制的發(fā)揮。基于此，本文引入民間組織這一新治理主體，以村莊治理參與為切入點(diǎn)，結(jié)合筆者對(duì)鄂西A村民間組織的田野調(diào)查，探究民間組織在村莊治理中的作用機(jī)制及其實(shí)踐價(jià)值。

二、村級(jí)治理行政化及其治理縫隙

基層治理行政化尤其是村級(jí)治理行政化是我國(guó)治理實(shí)踐中的一個(gè)普遍現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)稅取消后，國(guó)家不再向下汲取資源，開(kāi)始自上而下的政府資源輸入。為保證資源在村莊中的充分利用，政府對(duì)村級(jí)組織提出了嚴(yán)格化、規(guī)范化的要求。在改善村級(jí)治理資源利用狀況的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)了政府對(duì)村級(jí)治理的控制力度。除資源輸入以外，為保證基層治理能力強(qiáng)化，國(guó)家權(quán)力及制度也在不斷深入鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部。尤其是在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的背景下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大力推進(jìn)，村莊建設(shè)任務(wù)和村級(jí)治理內(nèi)容不斷增多和轉(zhuǎn)變，以村干部為主的村莊治理主體既要承接國(guó)家行政任務(wù)又要完成村莊常規(guī)性事務(wù)，難以應(yīng)對(duì)各項(xiàng)治理任務(wù)。因此，政府一方面通過(guò)駐村機(jī)制對(duì)村干部群體進(jìn)行村級(jí)治理指導(dǎo)與輔助，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力下沉;另一方面通過(guò)各項(xiàng)國(guó)家治理任務(wù)將村級(jí)組織隊(duì)伍捆綁進(jìn)行政隊(duì)伍，促使村級(jí)組織向行政科層化、職業(yè)化轉(zhuǎn)型。這些基層治理行政化轉(zhuǎn)向在具體的村莊治理實(shí)踐中造成了大量的治理縫隙，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）村級(jí)隊(duì)伍行政化與村莊群眾分離

在具體的治理實(shí)踐中，村級(jí)治理是最基礎(chǔ)的基層治理環(huán)節(jié)。而村級(jí)治理行政化是指“村級(jí)治理呈現(xiàn)出類(lèi)似于韋伯意義上的科層化的景象”。在村莊治理環(huán)節(jié)中，國(guó)家通過(guò)資源、規(guī)則的輸入及對(duì)村級(jí)組織的正式化建設(shè)，強(qiáng)化村級(jí)治理行政化，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)組織科層化以及村干部職業(yè)化的轉(zhuǎn)變。在A村治理實(shí)踐中，首先實(shí)現(xiàn)了村干部向脫產(chǎn)干部的轉(zhuǎn)變，其工資收入為政府轉(zhuǎn)移支付資金而不是務(wù)工補(bǔ)貼。為了保證治理資源在村莊的合理利用，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)村干部工作情況和任務(wù)完成情況的考核，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行獎(jiǎng)懲。其次，在嚴(yán)格規(guī)范的考核標(biāo)準(zhǔn)下，村干部工作內(nèi)容趨向?qū)I(yè)化、精細(xì)化，各村干部圍繞重點(diǎn)工作進(jìn)行專(zhuān)業(yè)分工。在日常工作中實(shí)行坐班制，并輸入各種復(fù)雜的規(guī)章、制度和條例對(duì)村干部行為進(jìn)行規(guī)范，將村干部隊(duì)伍納入國(guó)家行政規(guī)范之中。最后，在村干部選拔任用中出現(xiàn)后備干部聘用制度，即村干部選拔要通過(guò)正式面試，面試通過(guò)之后在村委后備一年，再次考核合格方可進(jìn)入村莊正式開(kāi)展工作。

由此可見(jiàn)，在村級(jí)治理中，村干部角色開(kāi)始由當(dāng)家人向代理人轉(zhuǎn)變，村級(jí)治理逐漸變成行政治理末梢，行政色彩強(qiáng)化，村莊公共性被消解。以往村級(jí)治理以農(nóng)民為本位，強(qiáng)調(diào)村干部與農(nóng)民的良好互動(dòng)。而在村級(jí)治理行政化背景下，村級(jí)組織對(duì)上負(fù)責(zé)，工作重點(diǎn)在于完成國(guó)家安排的各項(xiàng)行政任務(wù)而不是為農(nóng)民爭(zhēng)取利益，村干部與村民互動(dòng)打交道的機(jī)會(huì)越來(lái)越少，村干部與農(nóng)民的聯(lián)結(jié)弱化。加上村莊公共性的消解導(dǎo)致基于村莊共同體的價(jià)值約束弱化，村民維護(hù)共同利益的動(dòng)力弱化，農(nóng)民群體開(kāi)始呈現(xiàn)“權(quán)利本位”狀態(tài)，無(wú)組織的個(gè)體農(nóng)民在村莊生產(chǎn)，對(duì)政府的期待和要求變高。這種情況下，即使國(guó)家一切為了農(nóng)民，為農(nóng)民建設(shè)公共工程、提供公共服務(wù)，也難以塑造農(nóng)民對(duì)國(guó)家的強(qiáng)認(rèn)同，反而是國(guó)家提供的服務(wù)越多，農(nóng)民就越依賴(lài)政府，村莊的群眾自治基礎(chǔ)越衰弱。在這樣一種狀態(tài)下，村干部與村民的聯(lián)系縫隙變大，村民動(dòng)員難度變大，日常治理事務(wù)難以開(kāi)展，村莊治理難度增加。

（二）治理事務(wù)冗雜化與村莊社會(huì)需求錯(cuò)位

近幾年，隨著城市反哺農(nóng)村、國(guó)家資源下鄉(xiāng)，村莊承接了更多自上而下的治理事務(wù)。其中主要分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是階段性的政策落實(shí)和中心治理工作，另一類(lèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的常規(guī)行政任務(wù)以及文件、資料整理等程序性行政事務(wù)。這些工作內(nèi)容主要圍繞政策落實(shí)、制度創(chuàng)新改革、項(xiàng)目建設(shè)落地等展開(kāi)，工作量大且工作落實(shí)監(jiān)管、留痕任務(wù)重，村干部被冗雜的行政工作過(guò)分卷入，村級(jí)組織的自主空間受到擠壓。村干部“當(dāng)家人”色彩弱化，“代理人”角色強(qiáng)化，日益脫嵌于村莊社會(huì)，服務(wù)農(nóng)民、解決鄉(xiāng)村內(nèi)部問(wèn)題的時(shí)間、精力被行政化稀釋。村干部對(duì)自己的要求變成完成行政化任務(wù)指標(biāo)，解決村莊內(nèi)部事務(wù)逐步變成次要工作，村級(jí)治理重心不能有效契合村莊實(shí)際需求。行政事務(wù)的增多容易導(dǎo)致對(duì)村民需求的忽視，村莊內(nèi)生事務(wù)被懸置。同時(shí)，國(guó)家資源下鄉(xiāng)帶來(lái)的治理事務(wù)覆蓋面廣泛，與村莊部分服務(wù)需求相契合，但難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜化、多元化、差異化的村莊社會(huì)需求。

基于此，尋找多元化治理主體參與村級(jí)治理，作為中介組織實(shí)現(xiàn)與群眾的對(duì)接、表達(dá)村莊內(nèi)部產(chǎn)生的治理需求，對(duì)于改善村級(jí)治理行政化的困境具有重要意義。

三、社會(huì)動(dòng)員與事務(wù)治理：民間組織治理實(shí)踐與運(yùn)作機(jī)制

基層治理強(qiáng)調(diào)形成“共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織等多元主體的作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。筆者在鄂西A村調(diào)研的各種民間組織（如民間藝術(shù)團(tuán)、義務(wù)護(hù)河隊(duì)、鄉(xiāng)村文明理事會(huì)等）作為村莊內(nèi)部組織，通過(guò)組織動(dòng)員利益相關(guān)者、社會(huì)精英與普通村民，激發(fā)群眾的自治意識(shí)，提高農(nóng)村的自治能力，形成了良好的自治基礎(chǔ)，有助于重塑村莊公共性。這是民間組織依靠自身資源作為治理基礎(chǔ)，引入社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)與村莊內(nèi)部資源整合，以事務(wù)治理為重心，充分回應(yīng)村莊內(nèi)部多元化、差異化需求，提升自身參與村莊事務(wù)治理的能力，協(xié)助政府、村干部同村民建立良好的互動(dòng)關(guān)系，在村莊治理中成為聯(lián)結(jié)村級(jí)組織與村民的有效中介，發(fā)揮協(xié)同補(bǔ)充作用。

（一）社會(huì)動(dòng)員與政府互動(dòng)

1. 利益動(dòng)員

近幾年，為了推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，國(guó)家開(kāi)始對(duì)農(nóng)村輸入普惠式資源和項(xiàng)目式資源，國(guó)家資源的下放給村莊帶去各項(xiàng)利益和發(fā)展機(jī)會(huì)。尤其是在A村，2008年之后，國(guó)家向其投入大量資源，僅發(fā)展鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目就投資了幾千萬(wàn)。依托鄉(xiāng)村旅游，村莊的生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施得到極大改善，村里許多人還開(kāi)起了農(nóng)家樂(lè)。但僅僅依托基礎(chǔ)設(shè)施改善、村莊環(huán)境美化來(lái)吸引游客、增加村民收入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須通過(guò)開(kāi)發(fā)特色服務(wù)來(lái)尋找村莊發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的特點(diǎn)，如通過(guò)動(dòng)員農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行自我籌資，捐錢(qián)買(mǎi)魚(yú)苗，并組織義務(wù)巡河，重點(diǎn)打擊毒魚(yú)、電魚(yú)活動(dòng)，保證野生魚(yú)的生存。在這種保護(hù)模式下，農(nóng)家樂(lè)依托河流生態(tài)、河流野生魚(yú)吸引游客，保證農(nóng)家樂(lè)的生意，義務(wù)護(hù)河隊(duì)最初的組織形態(tài)就是在這種簡(jiǎn)單的利益驅(qū)動(dòng)下形成的。同時(shí)為了發(fā)展特色旅游，其他有文藝特長(zhǎng)和了解民族特色禮儀的村民也參與進(jìn)來(lái)，組織建設(shè)藝術(shù)團(tuán)，為游客提供民族特色表演。

最初的利益驅(qū)動(dòng)使得各種民間組織在村莊涌現(xiàn)。利益動(dòng)員雖然不具有廣泛性，基本上只能動(dòng)員村莊中生活的部分利益相關(guān)的村民，但它依托可預(yù)期利益，讓普通民眾看到只有積極參與才可能實(shí)現(xiàn)自己的利益。所以在這些民間組織發(fā)展一段時(shí)間后，其他村民也自主參與進(jìn)來(lái)。這種利益驅(qū)動(dòng)與吸引調(diào)動(dòng)起了村民的積極性和主動(dòng)性，在村莊內(nèi)部將其轉(zhuǎn)化為組織能力，為村莊治理培育了社會(huì)基礎(chǔ)。

2. 價(jià)值動(dòng)員

組織面臨的主要問(wèn)題是如何將其組織化地運(yùn)營(yíng)下去，僅靠利益驅(qū)動(dòng)無(wú)法長(zhǎng)期維持。A村民間組織立足于村莊社會(huì)本身，具有面向村莊社會(huì)的公共性，不僅能動(dòng)員利益相關(guān)者，還能穩(wěn)定地吸納村莊其他成員。筆者調(diào)研的村莊雖然經(jīng)歷了打工經(jīng)濟(jì)的沖擊，但村民外出務(wù)工也是基于地緣基礎(chǔ)共同外出務(wù)工，村莊內(nèi)部分化程度低，村民比較團(tuán)結(jié);加上國(guó)家精準(zhǔn)扶貧等項(xiàng)目下鄉(xiāng)，村莊基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大改善，村民被穩(wěn)固在村莊生活內(nèi)部，其生活預(yù)期被吸附在村莊上，村莊生活共同體的穩(wěn)定性得到強(qiáng)化，為村莊價(jià)值動(dòng)員創(chuàng)造了基礎(chǔ)。另一方面，深受?chē)?guó)家項(xiàng)目下鄉(xiāng)影響，社會(huì)精英返鄉(xiāng)建設(shè)既能獲取項(xiàng)目資源、增持自身資本，又能依靠項(xiàng)目承接為村莊發(fā)展做貢獻(xiàn)、為農(nóng)民謀福利，將村莊內(nèi)、外社會(huì)精英動(dòng)員到鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)中。

鄉(xiāng)村精英既有傳統(tǒng)的道德精英，也有返鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)精英。他們擁有一個(gè)共同特點(diǎn)，即是一種權(quán)威象征，深受村民尊敬，這為其群眾動(dòng)員創(chuàng)造了條件。這些精英能高度嵌入村莊社會(huì)，利用熟人社會(huì)中的面子、人情機(jī)制協(xié)助化解諸多鄉(xiāng)村公共問(wèn)題，并在他人“承人情”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的動(dòng)員。比如，在鄰居產(chǎn)生田土糾紛等問(wèn)題時(shí)，可以充分利用說(shuō)服、利益轉(zhuǎn)讓等方式化解矛盾，紓解民困，強(qiáng)化村民信任感。此外，村外返鄉(xiāng)社會(huì)精英不只是道德權(quán)威象征，也是經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本代表，能夠獲取“信息利益”和“控制利益”。相對(duì)于普通村民而言，他們具有較為豐富的外部視野和社交能力，既有能力建構(gòu)廣泛的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，又能為村莊注入外部資源，凝聚公益性的村落治理資本。在精英社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)資本盤(pán)活利用中，實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊公共建設(shè)和內(nèi)部事務(wù)處理的賦能。在A村，社會(huì)精英資源的注入帶來(lái)了村莊基礎(chǔ)設(shè)施的改善，吸引了大量游客，這些實(shí)際成效的顯現(xiàn)對(duì)村民參與村莊建設(shè)形成了良好的示范作用。這種資源優(yōu)勢(shì)帶來(lái)的治理實(shí)效進(jìn)一步形成利益吸引，團(tuán)結(jié)更多的人參與到村莊日常事務(wù)中，實(shí)現(xiàn)由精英到群眾的動(dòng)員。

在這種村莊本位的生活共同體結(jié)構(gòu)下，高度嵌入村莊社會(huì)內(nèi)部的普通村民和返鄉(xiāng)精英形成了社會(huì)關(guān)聯(lián)，將農(nóng)民與外部社會(huì)力量整合進(jìn)村莊治理中，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理多元主體的配合，擴(kuò)大了社會(huì)治理力量。

3. 民間組織與政府互動(dòng)

單一的治理方式不適應(yīng)村莊發(fā)展需要，村莊發(fā)展需要形成一個(gè)完整的行動(dòng)系統(tǒng)，民間組織的存在，為國(guó)家聯(lián)系村民提供了一個(gè)緩沖地帶;民間組織不僅可以在村莊內(nèi)部進(jìn)行多元互動(dòng)，還能憑借治理功能得到政府在組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、體制機(jī)制、人員職責(zé)等方面的指導(dǎo)，在信息、財(cái)政、配套設(shè)施等方面的支持。A村各民間組織作為產(chǎn)生于鄉(xiāng)村的草根組織，前期運(yùn)營(yíng)成本全靠鄉(xiāng)村精英的資源注入和組織成員的自行投入。民間組織在參與村莊各項(xiàng)治理事務(wù)中，能夠?qū)崿F(xiàn)與村民的充分互動(dòng)，了解村民對(duì)公共服務(wù)的需求與期待，打破村干部標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)統(tǒng)一化的供給模式。確保組織公共服務(wù)提供與村民實(shí)際需求的有效對(duì)接，彌補(bǔ)了村級(jí)組織尤其是村干部管理、服務(wù)不到位的狀況，使村莊日常內(nèi)部事務(wù)治理充滿活力。

民間組織治理效果作為亮點(diǎn)被政府捕捉，不僅對(duì)民間組織進(jìn)行了制度支持，也為后續(xù)村莊發(fā)展進(jìn)行了持續(xù)資源輸入。首先是政府針對(duì)部分民間組織的不合規(guī)操作給予制度補(bǔ)充，承擔(dān)起追責(zé)兜底功能。比如派出所和水利部門(mén)對(duì)義務(wù)護(hù)河隊(duì)的處罰機(jī)制進(jìn)行了補(bǔ)充和保障，一旦有義務(wù)護(hù)河隊(duì)處理不了的，他們就會(huì)直接介入，給予法律、行政處罰。其次對(duì)民間組織進(jìn)行資源、政策補(bǔ)充。作為農(nóng)村自我組織、志愿加入的公益性民間組織，獨(dú)具草根性，其組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)全部依靠成員自籌資金，缺乏政府資源支持，但在其作用得到充分發(fā)揮之后，除了制度兜底之外，上級(jí)政府部門(mén)也會(huì)提供一定的資金支持，表示對(duì)民間組織工作的認(rèn)可。最后，政府給予了民間組織符號(hào)化的榮譽(yù)支持，這種符號(hào)給予民間組織一種無(wú)形的責(zé)任感與義務(wù)感，督促民間組織在村莊中發(fā)揮更大的作用。

民間組織內(nèi)生于村莊社會(huì)，在發(fā)展培育階段吸納利益相關(guān)者參與獲取資源支持，并基于村莊生活共同體的價(jià)值影響動(dòng)員一般群眾，形塑村莊內(nèi)部自治網(wǎng)。民間組織高度嵌入村莊日常生活治理中，并通過(guò)自身治理功效的發(fā)揮，打通了組織內(nèi)部自籌資源和外部政府資源，為組織運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展提供了多渠道的資源支持，為治理效能的優(yōu)化創(chuàng)造了條件。

（二）事務(wù)治理與自治激活

在當(dāng)前國(guó)家治理資源大量下鄉(xiāng)的情況下，為村莊內(nèi)部提供的服務(wù)及治理內(nèi)容都帶有組織意圖的貫徹，有一種集體取向，但在農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及農(nóng)村體制變遷的大背景下，農(nóng)村內(nèi)部公共事務(wù)治理從“集體化”轉(zhuǎn)向“個(gè)體化”，國(guó)家的頂格治理不能有效囊括差異化、個(gè)體化的需求;此外當(dāng)前國(guó)家作為農(nóng)村公共資源、公共服務(wù)的主要提供者，過(guò)分介入到村莊事務(wù)治理中，壓縮了村莊自我管理、自我服務(wù)的空間。在具體的村莊治理實(shí)踐中，民間組織可憑借良好的群眾基礎(chǔ)以及資源優(yōu)勢(shì)充分解決農(nóng)民問(wèn)題、滿足農(nóng)民需求，實(shí)現(xiàn)自我治理的目標(biāo)。

1. 治理事務(wù)內(nèi)生性與共容性：村民實(shí)際利益的充分表達(dá)與滿足

民間組織主要由農(nóng)民群體組織和運(yùn)作，成立初衷是以組織內(nèi)部群體的利益滿足與服務(wù)需求提供為主，比如民間藝術(shù)團(tuán)最初成立主要是為了滿足村民日常休閑娛樂(lè)需求;義務(wù)護(hù)河隊(duì)最早設(shè)立是為了保護(hù)河道生態(tài)、吸引游客，以此為農(nóng)家樂(lè)增收。但隨著民間組織的發(fā)展壯大，其功能也隨之?dāng)U散，由單一職能向多樣化職能發(fā)展。第一，參與矛盾糾紛化解。各民間組織充分利用自身有威望、人員廣、資本足等特點(diǎn)，與村民進(jìn)行互動(dòng)溝通，甚至可以用利益交換等手段，進(jìn)行村莊內(nèi)部糾紛的化解。例如，A村在進(jìn)行村級(jí)公路貫通時(shí)產(chǎn)生田土利益矛盾，義務(wù)護(hù)河隊(duì)成員通過(guò)出讓土地彌補(bǔ)村民，化解矛盾;第二，處置突發(fā)事件。民間組織充分吸收社會(huì)精英參與其中，治理力量和治理資源有較好保證，能夠及時(shí)參與到村莊突發(fā)事件的處置中，諸如防洪抗災(zāi)、疫情管制，民間組織廣泛參與其中，對(duì)村莊日常生活秩序維護(hù)、農(nóng)民生活保障起到了重要作用;第三，參與社會(huì)管理。民間組織通過(guò)在村莊各項(xiàng)事務(wù)中發(fā)揮作用，得到了村民乃至村干部的認(rèn)可。在村莊事務(wù)治理中，民間組織一方面作為農(nóng)民的“傳聲筒”，向村干部、政府表達(dá)農(nóng)民的利益訴求，切實(shí)解決事關(guān)農(nóng)民利益的事務(wù);另一方面作為村莊內(nèi)部的自治主體又能充分采納廣大村民意見(jiàn)并參與村莊日常決策，決策能得到村民廣泛認(rèn)可。

民間組織開(kāi)展的治理內(nèi)容內(nèi)生于村莊生活，離不開(kāi)農(nóng)民的利益訴求與服務(wù)需求表達(dá)，這些表達(dá)是在村莊日常生活中產(chǎn)生的，兼具個(gè)體性與集體性的特點(diǎn)，村級(jí)組織在治理中只能對(duì)部分集體性的事務(wù)進(jìn)行治理，很難協(xié)調(diào)個(gè)體性的問(wèn)題。民間組織正好以其草根性及自主性充分與個(gè)體互動(dòng)，對(duì)農(nóng)民的利益與需求表達(dá)進(jìn)行充分了解，并提供及時(shí)有效的服務(wù)。它可以借由自身充分參與村莊生活的機(jī)會(huì)有效協(xié)調(diào)不同利益主體之間的關(guān)系，化解基層治理能力弱化引起的農(nóng)村公共品供給不足的難題，并依托組織嵌入村莊社會(huì)特性充分了解村民需求，進(jìn)行需求滿足。此外，其治理內(nèi)容具有共容性的特點(diǎn)，面向村莊社會(huì)生活各方面，盡管不是每一件村莊事務(wù)都能經(jīng)由民間組織得到解決，但至少有被民間組織消化掉的機(jī)會(huì)。尤其是在國(guó)家行政事務(wù)大量下沉基層的情形下，村級(jí)組織治理村莊內(nèi)部事務(wù)的時(shí)間和精力受到擠壓，加之國(guó)家治理任務(wù)的完成導(dǎo)致在基層治理實(shí)踐中治理事務(wù)存在選擇性偏重問(wèn)題，這就會(huì)忽略村莊中一般群體的利益需求及問(wèn)題解決。而產(chǎn)生于村莊社會(huì)內(nèi)部的民間組織正好起到補(bǔ)充作用，能充分參與到村莊內(nèi)部各項(xiàng)事務(wù)的解決中去并輻射到村莊大部分群體，實(shí)現(xiàn)治理事務(wù)的基本覆蓋，以此彌補(bǔ)在具體的治理實(shí)踐中基層治理以完成行政治理事務(wù)為主產(chǎn)生的村莊事務(wù)治理缺位的困境。

2. 事務(wù)治理中自治效能發(fā)揮：村莊公共空間再造

國(guó)家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，村莊作為最貼近農(nóng)民個(gè)體的層級(jí)，因行政事務(wù)過(guò)多，自主性被侵犯，自治效能減弱。而民間組織這一治理主體充分參與村莊日常事務(wù)治理，激活了村莊最基礎(chǔ)的治理層級(jí)，搭建了國(guó)家對(duì)接農(nóng)民的渠道，有助于治理效率的提升。近幾年的村莊資源提供、大部分公共服務(wù)需求滿足基本依靠國(guó)家、政府，村干部演化成為村莊資源配置、政策傳達(dá)主體，自治性弱化，行政性加強(qiáng)，而該村的眾多民間組織參與村莊事務(wù)治理，第一，能協(xié)助村干部工作開(kāi)展，承接一部分政策的上傳下達(dá)和項(xiàng)目落實(shí)工作，比如紅白理事會(huì)在村莊進(jìn)行政府下達(dá)的移風(fēng)易俗工作時(shí)，充分利用自身廣泛聯(lián)系群眾的特質(zhì)，做村民工作，管控紅白喜事的規(guī)模;義務(wù)護(hù)河隊(duì)也在參與河道治理過(guò)程中開(kāi)展巡邏、罰款等工作，起到了協(xié)助正式河長(zhǎng)工作的作用;在日常涉及公共工程義務(wù)勞動(dòng)時(shí)，民間組織內(nèi)部負(fù)責(zé)人利用人情、面子、權(quán)威重點(diǎn)進(jìn)行動(dòng)員，組織群眾開(kāi)展義務(wù)勞動(dòng)，激發(fā)村民參與公共事務(wù)的積極性。在民間組織參與承接國(guó)家任務(wù)下，可以避免村級(jí)組織過(guò)分卷入行政性事務(wù)中，為村莊留有一定的自主空間。第二，內(nèi)生于村莊的民間組織是村民最直接的代言人，它起到了向上傳達(dá)村民實(shí)際利益需求的作用，為村民搭建了理性表達(dá)平臺(tái)，民間組織在國(guó)家（政府）與個(gè)人之間形成一條緩沖地帶，在村莊中重塑表達(dá)的公共空間。村莊在建設(shè)文化廣場(chǎng)、完善組級(jí)公路等各種需求上，充分向各民間組織負(fù)責(zé)人表達(dá)，負(fù)責(zé)人作為中介聽(tīng)取村民意愿及建議，并在整合信息之后向上傳達(dá)，解決了以前村民有問(wèn)題找村干部得不到實(shí)際回應(yīng)的問(wèn)題。

四、民間組織與村級(jí)治理體系優(yōu)化

汪志強(qiáng)、袁方成認(rèn)為民間組織的發(fā)育與成長(zhǎng)，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)治理與建設(shè)具有積極作用。多元民間組織為農(nóng)村治理提供了一個(gè)中介，起到了補(bǔ)充的作用，對(duì)農(nóng)村基層治理有著重要的意義。筆者調(diào)研的A村民間組織充分展現(xiàn)了農(nóng)村草根組織如何在對(duì)政府的弱依附下自我組織、自我發(fā)育，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，積累資源優(yōu)勢(shì)，密切聯(lián)系農(nóng)民，就村莊社會(huì)內(nèi)部的具體事務(wù)實(shí)現(xiàn)積極有效的治理?？梢?jiàn)，民間組織在村莊社會(huì)中既能充分發(fā)揮自治功能，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)提供，又能在村莊內(nèi)部開(kāi)展治理輔助工作，承接一部分的國(guó)家行政任務(wù)，緩解村干部的行政壓力。

（一）在地治理下村莊治理層級(jí)、自我整合塑造

首先，從組織的治理資本來(lái)看，民間組織是社會(huì)資本的重要載體，正如上文分析，民間組織在治理實(shí)踐中，廣泛吸納地方社會(huì)精英、村莊積極分子，充分激發(fā)村莊內(nèi)部資源并引入社會(huì)資源，彌補(bǔ)基層治理資源不足的短板。尤其是在村莊日常瑣事治理上充分發(fā)揮組織自身的資源優(yōu)勢(shì)，及時(shí)有效地解決村莊內(nèi)部的問(wèn)題，并充分利用組織成員自身的社會(huì)資本為村莊治理鏈接外部資源，拓寬村莊與社會(huì)的連接渠道，為村莊治理發(fā)揮“外部效應(yīng)”。這表明民間組織在參與基層治理中不斷突破國(guó)家資源依賴(lài)，通過(guò)組織吸納多方資源，逐步實(shí)現(xiàn)村莊治理中自我管理、自我服務(wù)、自我決策的基層治理目標(biāo)，改變了以前單獨(dú)依靠村委會(huì)進(jìn)行村莊治理的樣態(tài)，民間組織作為基層治理中的有效治理主體，促進(jìn)了村民自治形式多樣化。

其次，就組織屬性而言，民間組織是內(nèi)生于村莊、對(duì)政府依賴(lài)較低的草根自治組織，具有自主性與獨(dú)立性。可憑借自身的草根性走進(jìn)群眾、貼合群眾，同時(shí)依靠村莊內(nèi)部熟人社會(huì)關(guān)系對(duì)村莊普通村民進(jìn)行動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)村民的自我整合。它不同于現(xiàn)階段的村級(jí)行政組織，不是一種非人格化、普遍化的權(quán)力象征，而是一種需要進(jìn)行互動(dòng)和人情構(gòu)建的組織。它代表的是農(nóng)民的利益，能夠有效對(duì)接農(nóng)民;此外，就組織結(jié)構(gòu)而言，多個(gè)民間組織平等分布、各自分工，承擔(dān)特定的治理事務(wù)，便于村莊內(nèi)部形成一個(gè)自治網(wǎng)?？傊?，民間組織在村莊中作用的發(fā)揮改變了原有的村委會(huì)直接對(duì)接農(nóng)民的治理體系，形成了政府指導(dǎo)、以村委會(huì)為主、多個(gè)民間組織為輔、對(duì)接農(nóng)民的一核多元的新型治理體系。

（二）協(xié)同治理下的自治內(nèi)容與行政任務(wù)的分工與銜接

從政府與基層互動(dòng)來(lái)看，當(dāng)前的基層治理格局具有“行政干預(yù)自治”的特點(diǎn)，公共權(quán)力也主要采取自上而下的單向度運(yùn)行，村級(jí)組織成為公共權(quán)力在村莊社會(huì)中的基礎(chǔ)端口。而民間組織這一治理主體在村莊中通過(guò)嵌入進(jìn)村莊自治平臺(tái)，充分發(fā)揮其協(xié)同治理的優(yōu)勢(shì)，能夠輔助村級(jí)組織開(kāi)展村莊治理。從橫向上來(lái)看，民間文化藝術(shù)團(tuán)、紅白理事會(huì)等新的治理主體與村級(jí)行政組織承擔(dān)了不同的治理功能，民間組織主要以處理村民日常生產(chǎn)、生活性事務(wù)為主，村級(jí)行政組織現(xiàn)在主要以完成國(guó)家行政任務(wù)為主，通過(guò)分工的形式實(shí)現(xiàn)了各司其職，相互協(xié)同;而且民間組織作為村莊治理的重要力量，能以制約的方式對(duì)村級(jí)行政組織形成制約與監(jiān)督，保證村級(jí)公共權(quán)力行使的正當(dāng)性。從縱向來(lái)看，各民間組織在實(shí)際治理實(shí)踐中承擔(dān)了原本村兩委承擔(dān)的部分治理責(zé)任，并且憑借自身優(yōu)勢(shì)還可承接部分行政任務(wù)，保證政府的政策在村莊社會(huì)內(nèi)部得到貫徹，同時(shí)一定程度上使村兩委從冗雜的行政事務(wù)中解脫出來(lái)，可以分散出更多的精力在村莊內(nèi)部的公共事務(wù)治理上。

由此可見(jiàn)，在民間組織協(xié)同治理下，當(dāng)前村兩委主要以完成上級(jí)行政任務(wù)為主，而更多的自治功能由各民間組織承擔(dān)，在村莊社會(huì)形成了“政府調(diào)控機(jī)制與社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能與村莊自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與民間組織力量互動(dòng)的新格局”，基層治理實(shí)現(xiàn)了自治與行政的合理分工與有效銜接，實(shí)現(xiàn)了政府行政和村莊自治的共贏。

五、總結(jié)

隨著國(guó)家治理理念轉(zhuǎn)型及治理現(xiàn)代化目標(biāo)的推進(jìn)，國(guó)家對(duì)基層治理的要求使得基層治理逐漸趨于行政化。尤其是在村級(jí)治理中，隨著國(guó)家資源下鄉(xiāng)，正式規(guī)則及大量治理行政事務(wù)輸入村莊，村級(jí)組織轉(zhuǎn)化為科層體制下的最低一環(huán)。村干部在具體的基層治理實(shí)踐中逐漸與農(nóng)村發(fā)展需求、普通群眾脫節(jié)，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)陷入一盤(pán)散沙的難動(dòng)員狀態(tài)。村級(jí)組織難以有效對(duì)接村民，從而產(chǎn)生了村莊治理困境。為了更好實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理的有效性，就需要立足村莊社會(huì)，均衡把握自上而下的行政化路徑和村莊自治能力的建設(shè)。而在村莊社會(huì)中引入民間組織這一治理主體，充分發(fā)揮其自治功能，在村莊具體事務(wù)治理中依托村莊的共同體價(jià)值取向緊密聯(lián)系群眾，并吸引社會(huì)精英獲得資源的增持，進(jìn)行自我服務(wù)、自我治理;同時(shí)民間組織作為村莊治理的有效補(bǔ)充，能夠充分發(fā)揮協(xié)同治理作用，村級(jí)組織開(kāi)展分工合作，協(xié)助理順村莊各項(xiàng)治理工作，形成與基層、地方政府平等博弈、合作共生的格局。

簡(jiǎn)言之，民間組織在村莊社會(huì)中既促進(jìn)了村民自治的回歸，有效解決農(nóng)村社會(huì)的需求與問(wèn)題，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)“善治”的目標(biāo)，又對(duì)推進(jìn)農(nóng)村層面的治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 徐勇. 村民自治的成長(zhǎng)： 行政放權(quán)與社會(huì)發(fā)育——1990年代后期以來(lái)中國(guó)村民自治發(fā)展進(jìn)程的反思[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）， 2005（2）.

[2] 朱戰(zhàn)輝. 村級(jí)治理行政化的運(yùn)作機(jī)制、成因及其困境——基于黔北米村的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查[J]. 地方治理研究， 2019（1）.

[3] 陶振. 村干部公職化管理的多重維度[J]. 重慶社會(huì)科學(xué)， 2016（7）.

[4] 趙曉峰. “雙軌政治”重構(gòu)與農(nóng)村基層行政改革——激活基層行政研究的社會(huì)學(xué)傳統(tǒng)[J]. 北京社會(huì)科學(xué)， 2016（1）.

[5] 劉建平， 陳文瓊. “最后一公里”困境與農(nóng)民動(dòng)員——對(duì)資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析[J]. 中國(guó)行政管理， 2016（2）.

[6] 賀東航. 中國(guó)村民自治制度“內(nèi)卷化”現(xiàn)象的思考[J]. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較， 2007（6）.

[7] 吳毅. 小鎮(zhèn)喧囂： 一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋[J]. 當(dāng)代廣西， 2018（11）.

[8] 朱余斌. 新型城鎮(zhèn)化和國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下村民自治的困境及破解[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)， 2017（4）.

[9] 舒曉虎， 張婷婷， 張文靜. 行政與自治銜接——對(duì)我國(guó)城市基層治理模式的探討[J]. 學(xué)習(xí)與實(shí)踐， 2013（2）.

[10] 肖濱， 方木歡. 尋求村民自治中的“三元統(tǒng)一”——基于廣東省村民自治新形式的分析[J]. 政治學(xué)研究， 2016（3）.

[11] 印子. 村級(jí)治理行政化的演化過(guò)程與治理效果——基于蘇北C鎮(zhèn)調(diào)研的分析[J]. 求實(shí)， 2020（4）.

[12] 王麗惠.控制的自治： 村級(jí)治理半行政化的形成機(jī)制與內(nèi)在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問(wèn)題討論[J]. 中國(guó)農(nóng)村觀察， 2015（2）.

[13] 賀雪峰. 行政還是自治： 村級(jí)治理向何處去[J].?華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2019（6）.

[14] 張雪霖. 村干部公職化建設(shè)的困境及其超越[J]. 西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2016（2）.

[15] 仇葉. 行政公共性： 理解村級(jí)治理行政化的一個(gè)新視角[J]. 探索， 2020（5）.

[16] 習(xí)近平. 決勝全面建設(shè)小康社會(huì)， 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M]. 北京： 人民出版社， 2017.

[17] 李永萍. 論鄉(xiāng)村建設(shè)的主體、路徑與方向——基于湖北省官橋村老年人協(xié)會(huì)的分析[J]. 中國(guó)農(nóng)村觀察， 2019（2）.

[18] 張興宇， 季中揚(yáng). 新鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村社區(qū)治理的路徑和實(shí)踐方式——基于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的視角[J]. 南京社會(huì)科學(xué)， 2020（8）.

[19] 何欣峰. 社區(qū)社會(huì)組織有效參與基層社會(huì)治理的途徑分析[J]. 中國(guó)行政管理， 2014（12）.

[20] 王亞華， 高瑞， 孟慶國(guó). 中國(guó)農(nóng)村公共事務(wù)治理的危機(jī)與響應(yīng)[J]. 清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）， 2016 （2）.

[21] 趙曉峰， 劉濤. 農(nóng)村社會(huì)組織生命周期分析與政府角色轉(zhuǎn)換機(jī)制探究——以鄂東南一個(gè)村莊社區(qū)發(fā)展理事會(huì)為例[J]. 中國(guó)農(nóng)村觀察， 2012（5）.

[22] 徐曉全. 協(xié)同治理型群眾組織與“鄉(xiāng)政村治”體制轉(zhuǎn)軌[J]. 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2015 （6）.

[23] 汪志強(qiáng)， 袁方成. 參與式發(fā)展： 草根組織生長(zhǎng)與農(nóng)村社區(qū)綜合發(fā)展的路徑選擇——蒙城縣岳東村實(shí)驗(yàn)觀察[J]. 學(xué)習(xí)與實(shí)踐， 2006（11）.

[24] 陳前恒， 魏文慧. 草根組織經(jīng)歷與政治參與： 來(lái)自中國(guó)村莊選舉的證據(jù)[J]. 中國(guó)農(nóng)村觀察， 2016（1）.

[25] 張小勁， 李春峰. 地方治理中新型社會(huì)組織的生成與意義——以H市平安協(xié)會(huì)為例[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）， 2012 （4）.

責(zé)任編輯??杜亦欣