洑劉波 陳家應

摘要：城市公共場所的衛(wèi)生狀況影響著大眾身心健康，深化綜合執(zhí)法改革背景下，現(xiàn)階段公共場所的衛(wèi)生監(jiān)督工作現(xiàn)階段由衛(wèi)生監(jiān)督所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局共同承擔。本文通過對城市公共場所衛(wèi)生監(jiān)督現(xiàn)狀進行分析，探討在監(jiān)督過程中出現(xiàn)的問題，提出建議和對策，提升公共場所衛(wèi)生監(jiān)督工作的質(zhì)量。

關鍵詞：公共場所，衛(wèi)生監(jiān)督，生命健康安全

城市公共場所和每位大眾都息息相關，我們的生活、學習、工作等在大大小小的公共場所內(nèi)進行，公共場所的衛(wèi)生狀況、空氣等微小氣候的變化將直接影響場所內(nèi)群眾的身心健康。伴隨著政府關于在相關建制鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)開展相對集中行政處罰權工作的展開及深化綜合行政執(zhí)法體制改革的推進，現(xiàn)階段大部分城市公共場所的衛(wèi)生監(jiān)督工作實際上由衛(wèi)生監(jiān)督所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法局共同承擔，不管從監(jiān)管層面還是執(zhí)法過程中涉及的行政處罰，都將公共場所的衛(wèi)生監(jiān)督工作提高到了一個新的層次，多部門的聯(lián)動強化了公共場所衛(wèi)生的監(jiān)督力量。

一、城市公共場所衛(wèi)生監(jiān)督之現(xiàn)狀

1.相對集中行政處罰權的展開和深化綜合行政執(zhí)法體制改革的推進

根據(jù)2018年3月中共中央發(fā)布的國家機構改革的方案[1]、中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年印發(fā)的《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》[2]、江蘇省在2018年出臺的《關于深化綜合行政執(zhí)法體制改革的指導意見》[3]等文件精神，筆者所在的城市于2019年6月發(fā)布《深化綜合行政執(zhí)法體制改革的實施方案》，并在2020年3月以綜合行政執(zhí)法改革、區(qū)級執(zhí)法力量下沉的方式在相關建制鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)開展相對集中行政處罰權。對公共場所衛(wèi)生管理不符合規(guī)定的處罰、對公共場所衛(wèi)生質(zhì)量不符合衛(wèi)生標準和要求的處罰等關于公共場所的相關行政處罰權由原衛(wèi)生健康部門轉(zhuǎn)移到受建制鎮(zhèn)政府、開發(fā)區(qū)管委會委托的綜合行政執(zhí)法局，建制鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法局集中衛(wèi)生健康領域、城市管理領域、人力資源和社會保障領域、教育領域、農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域、水利領域等的行政處罰權開展綜合行政執(zhí)法工作。按照實施方案，針對公共場所的監(jiān)管和執(zhí)法，具體分工為：鎮(zhèn)政府、開發(fā)區(qū)管委會委托的綜合行政執(zhí)法局行使行政處罰權和與之相關的監(jiān)督檢查權，區(qū)衛(wèi)生健康局委托的區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所加強日常管理、繼續(xù)履行監(jiān)督管理職責。簡言之，區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所和鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法局實際上承擔了全區(qū)的公共場所衛(wèi)生監(jiān)督工作。

2.公共場所監(jiān)管法律適用

在實際監(jiān)管和執(zhí)法過程中，針對公共場所衛(wèi)生監(jiān)督適用的法律法規(guī)主要是《公共場所衛(wèi)生管理條例》和《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》?！豆矆鏊l(wèi)生管理條例》于1987年實施并于2019年第二次修訂，《條例》旨在為公共場所衛(wèi)生制定框架、創(chuàng)造良好衛(wèi)生條件、預防疾病的傳播和發(fā)生、保障人民群眾的生命健康?！豆矆鏊l(wèi)生管理條例實施細則》是對《條例》的補充說明及具體實施指導，制訂了更細化的衛(wèi)生要求和罰則。新版的《細則》在2011年發(fā)布并于2017年修訂?！稐l例》和《細則》的存在，對于公共場所的監(jiān)督管理起到了一定的保障作用，大部分的監(jiān)管對象也都能在法律法規(guī)的引導下合法經(jīng)營、保證場所衛(wèi)生達到相關標準和要求。

3.公共場所衛(wèi)生監(jiān)督概況

以筆者所在的江蘇南部某區(qū)為例，截至2020年5月，該區(qū)領取衛(wèi)生許可證的公共場所本底數(shù)量為1894家，其中賓館、旅店等住宿業(yè)498家，美容院、理發(fā)店835家，浴室、游泳場館373家，商場、超市108家，其他領證公共場所80家。其他諸如飯館、酒吧等已經(jīng)停止發(fā)放衛(wèi)生許可證的公共場所也在上千家。全區(qū)公共場所衛(wèi)生監(jiān)督人員有23人，不按量化分級的監(jiān)督頻次要求，人均每年需要監(jiān)督83戶次，如果按照量化分級監(jiān)督頻次要求，對公共場所衛(wèi)生監(jiān)督員的工作量要求更高。

二、公共場所衛(wèi)生監(jiān)督存在的問題

1.監(jiān)管力量薄弱，專業(yè)知識欠缺

筆者所在城區(qū)辦理衛(wèi)生許可證的公共場所1894家，衛(wèi)生監(jiān)督員23人，實際上這23名衛(wèi)生監(jiān)督員除對公共場所進行衛(wèi)生監(jiān)督外，還承擔全區(qū)10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)的職業(yè)病防治工作、飲用水衛(wèi)生監(jiān)督、學校衛(wèi)生監(jiān)督、非法行醫(yī)打擊工作、公共場所控煙工作及其他相關工作。加上衛(wèi)生監(jiān)督員年齡層次分布不均、專業(yè)和學歷有偏倚，絕大部分衛(wèi)生監(jiān)督員每天都在忙、亂、雜的工作中疲于奔命。而且衛(wèi)生監(jiān)督員專業(yè)參差不齊，預防醫(yī)學、衛(wèi)生管理、法學等專業(yè)都能應考衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法崗位，而衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作是在醫(yī)學背景基礎上結(jié)合法學知識進行的執(zhí)法工作，很多衛(wèi)生監(jiān)督員無法同時兼顧醫(yī)學和法學知識，這對衛(wèi)生監(jiān)督工作形成了挑戰(zhàn)。

2.法律法規(guī)滯后，處罰難以震懾

《公共場所衛(wèi)生管理條例》是在1987頒布實施的，距今已有30多年的時間，這30年來我們的國家發(fā)生了翻天覆地的變化，經(jīng)濟迅猛發(fā)展、百姓需求急速增長，30多年前的法律已經(jīng)很難適應現(xiàn)階段的監(jiān)管環(huán)境。雖然《條例》在2016年、2019年進行了2次修訂，但也只是因為部門的合并、針對法律主體等內(nèi)容的一些微調(diào)。而2011年出臺的《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》雖然實施才10年的時間，但是里面對于衛(wèi)生達不到標準和要求的等相關違法行為，處罰力度實在太輕，基本都是先責令整改，之后才是警告、罰款。公共場所達不到衛(wèi)生標準和要求的違法成本實在太低，在法律層面對這些場所的經(jīng)營者根本達不到震懾作用，所以才會屢次出現(xiàn)連鎖酒店衛(wèi)生保潔工作敷衍了事等相關報道。罰款金額上不去，經(jīng)營者們就會抱僥幸心理和逃避心理，因為衛(wèi)生監(jiān)督員不可能24小時盯著每一位經(jīng)營者，而一旦發(fā)現(xiàn)問題也是以限期整改、警告為主，很多經(jīng)營者索性就我行我素、不服從監(jiān)管。

3.監(jiān)管執(zhí)法紊亂，銜接過程困難

該區(qū)在推進綜合行政執(zhí)法改革時出臺文件，明確衛(wèi)生健康領域的監(jiān)管和執(zhí)法分工：綜合行政執(zhí)法局行使行政處罰權和與之相關的監(jiān)督檢查權，區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所加強日常管理、繼續(xù)履行監(jiān)督管理職責。但是在實際工作過程中，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法局不愿承擔公共場所的監(jiān)管職責，只承擔涉及處罰的行政執(zhí)法權。缺少監(jiān)管的執(zhí)法是無法服眾的，區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所衛(wèi)生監(jiān)督員不得不承擔所有公共場所的監(jiān)管職責。工作量的增加還在其次，在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的違法行為如何成為行政處罰的案由，中間的銜接過程成為困擾區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所和鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法局之間的難題。衛(wèi)生監(jiān)督所需要將案件做到什么程度才能移交給綜合行政執(zhí)法局，也是雙方爭議點之一。

4.監(jiān)管對象意識淡薄

絕大部分公共場所都是以服務業(yè)為主，而經(jīng)營者的服務意識有待提高。賓館、旅店業(yè)用洗臉洗澡毛巾擦洗座便器、床單床套沒有做到一客一換的情況屢次被曝光，浴室、游泳池菌落總數(shù)、大腸菌群數(shù)超標時有發(fā)生，美容館、理發(fā)店缺乏必要的消毒用具和消毒設施、造成傳染病的傳播，大型商場、超市對于集中空調(diào)通風系統(tǒng)的管理、消毒保潔和檢測管理不到位、置若罔聞。服務意識的淡薄，隨之帶來的也是法律意識的欠缺，經(jīng)營者總抱著能夠逃避監(jiān)管和執(zhí)法的僥幸心理，殊不知現(xiàn)在自媒體等群眾曝光、媒體暗訪等形式，已經(jīng)形成了全社會的輿論監(jiān)督。經(jīng)營者只要稍有不符合公共場所衛(wèi)生的相關標準和要求，消費者、媒體、執(zhí)法部門等都會從各個層面進行投訴、曝光、處罰。

三、公共場所衛(wèi)生監(jiān)督的對策建議

1.明確衛(wèi)生監(jiān)督體系改革方向

全國衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系最初的改革出現(xiàn)在2004年，全國衛(wèi)生防疫站拆分為疾病預防控制中心和衛(wèi)生監(jiān)督所。這次改革的目標就是實行技術支撐和監(jiān)督執(zhí)法的剝離，建立專業(yè)化的疾病預防控制團隊，提升衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法能力。伴隨著衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系的每一次改革，都有明確的目標和方向：如參公改革，是為了體現(xiàn)衛(wèi)監(jiān)所行政執(zhí)法的職能、提升衛(wèi)生監(jiān)督員的薪酬待遇、激發(fā)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法活力；又如2019年3月的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)，是順應機構改革、轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力和治理體系現(xiàn)代化，衛(wèi)生監(jiān)督承接職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能，從而更好地保障人民群眾的生命健康。本次依靠深化綜合行政執(zhí)法改革大背景，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系改革的目標和方向至今仍然較為迷茫，我們應該重新審視、再次定位，在深化綜合行政執(zhí)法改革大前提下，衛(wèi)生監(jiān)督應該扮演怎樣的角色？這些都需要改革的決策者下定決心，而不像現(xiàn)在懸而未決，職能下沉未徹底改革，監(jiān)管和執(zhí)法未徹底改革，讓衛(wèi)監(jiān)所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法局都“渾身難受”。

2.加強部門溝通、全面融入綜合行政執(zhí)法

加強司法局、衛(wèi)生健康局、綜合行政執(zhí)法局及衛(wèi)生監(jiān)督所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法局等部門間的聯(lián)系，以聯(lián)席會議、案件分享會等形式探討公共場所衛(wèi)生監(jiān)管和執(zhí)法之間的溝通與協(xié)調(diào)，明確監(jiān)管和執(zhí)法的界限，形成系統(tǒng)性的工作流程，保證所有執(zhí)法人員站在維護法律公平公正的立場、保障群眾的生命健康安全的基礎上進行工作。

該區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“三整合”改革中，積極推動現(xiàn)代化指揮中心的建設，打造鎮(zhèn)級綜合指揮調(diào)度中心，指揮中心融合12345服務熱線、防控、河長通、污染防治等監(jiān)管數(shù)據(jù)，調(diào)度網(wǎng)格員及其他相關人員高效處理歸口數(shù)據(jù)信息，開展科學研判。同時將日常監(jiān)管與綜合執(zhí)法無縫銜接，實現(xiàn)監(jiān)管資料、數(shù)字證據(jù)線上流轉(zhuǎn)審批，升成執(zhí)法文書、歸檔電子數(shù)據(jù)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法局在各村級建立“綜合行政執(zhí)法服務站”，派遣執(zhí)法隊員進村駐點，與村級網(wǎng)格員形成合力，推動監(jiān)管關口前移、激發(fā)社會主體參與。該措施可以有效縮短群眾舉報事項流程環(huán)節(jié)、加快違法線索發(fā)現(xiàn)速度，形成“吹哨報道”快速反應機制，提升處置效率。該區(qū)“三整合”改革中形成的基層綜合執(zhí)法網(wǎng)格模式，暢通了基層與執(zhí)法部門溝通渠道，提升了基層治理中的“見管率”和“管事率”。

借助深化綜合行政執(zhí)法改革，衛(wèi)監(jiān)所如果能和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法局充分融合，通過執(zhí)法局的網(wǎng)格組織聯(lián)系群眾、發(fā)現(xiàn)線索，同樣采取“吹哨報道”的機制，由衛(wèi)監(jiān)所、執(zhí)法局根據(jù)職能分工、派遣執(zhí)法人員迅速前往現(xiàn)場處置違法案情。同時將衛(wèi)生健康監(jiān)管信息納入鎮(zhèn)級綜合指揮調(diào)度中心，統(tǒng)一歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法局銜接，打造高效的衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法新模式。

3.擴大隊伍、加強培訓

擴編、招人是強大隊伍永恒不變的對策。但是在現(xiàn)有行政編制緊缺的情況下，通過增加該區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所的參公管理編制顯得不切實際，但是招收衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員等合同工、臨時工，是加強衛(wèi)生監(jiān)督工作的一大舉措。招收有醫(yī)學背景、法律背景、衛(wèi)生管理學背景的合同工、臨時工為衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員，提升衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員的工資待遇，組織衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員進行上崗前的培訓、增加協(xié)管員在崗期間業(yè)務學習的機會、提升協(xié)管員的衛(wèi)生監(jiān)督業(yè)務水平，可以極大地緩解衛(wèi)生監(jiān)督員的工作壓力、加強公共場所衛(wèi)生監(jiān)督的力度，打擊公共場所存在的違法行為，極大地保障人民群眾的生命健康安全。同時改變現(xiàn)有衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員兼職的身份，現(xiàn)階段協(xié)管員基本上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院預防保健科工作人員兼任，該區(qū)作為全國百強經(jīng)濟發(fā)達區(qū)，應該突破這個界限，將衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員打造成為協(xié)助衛(wèi)生監(jiān)督員進行公共場所衛(wèi)生監(jiān)管的專職人員，賦予協(xié)管員僅次于執(zhí)法權的監(jiān)管權，突出協(xié)管員的地位、打造協(xié)管員的價值。

4.推動法律修訂、完善法律法規(guī)

部分標準可操作性不強、自由裁量標準操作難及層出不窮的各類新興公共場所[4]，《公共場所衛(wèi)生管理條例》、《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》已經(jīng)很難適應現(xiàn)階段的社會和經(jīng)濟發(fā)展。衛(wèi)生標準和要求需要重新修訂，同時完善針對新興公共場所的法律法規(guī)。在罰款金額和自由裁量幅度上，應該在保障經(jīng)營者的基本利益前提下，著重處罰，加大處罰力度，起到對經(jīng)營者從事違法行為的震懾作用。處罰不是目的，公共場所衛(wèi)生監(jiān)督員只是希望借助處罰這個手段，積極推動經(jīng)營者合法、合規(guī)經(jīng)營，推動經(jīng)營者們站在消費者的角度、保證公共場所衛(wèi)生符合要求的層面從事經(jīng)營活動。

5.充分宣傳、增強意識

充分利用微信公眾號、抖音視頻等新興媒介對公共場所衛(wèi)生方面的體裁進行宣傳，報道衛(wèi)生監(jiān)督員、執(zhí)法人員在監(jiān)管、執(zhí)法過程中的突出問題、典型問題，強調(diào)日常生活中如何判斷衛(wèi)生狀況、強化老百姓的維權意識。組織公共場所經(jīng)營者、從業(yè)人員進行法律法規(guī)和衛(wèi)生標準規(guī)范的學習，將保障群眾生命健康安全的理念植入每一位公共場所衛(wèi)生參與人員的腦海。此外，選擇公共場所衛(wèi)生工作做的比較優(yōu)秀的單位，樹立這些單位作為典型，邀請其他單位經(jīng)營者、從業(yè)人員進行參觀學習、進行經(jīng)驗交流分享，幫扶工作欠缺單位取得進步，促進全行業(yè)衛(wèi)生服務水平得到提升。

城市公共場所衛(wèi)生監(jiān)督工作自深化綜合行政執(zhí)法改革以來已經(jīng)改變了原有的工作模式，一些細微問題的產(chǎn)生在所難免。以期通過對于問題的分析，找出相應的對策和建議，解決當前產(chǎn)生的問題，來改進和完善當前公共場所衛(wèi)生監(jiān)督工作，從而為人民群眾的生命健康提供更完善、更周全的保障。

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[4]郝欣欣，阮水富.公共場所衛(wèi)生監(jiān)督現(xiàn)狀及法律修訂對策研究[J].中國衛(wèi)生法制，2017，25（6）：45-47.

（作者簡介：洑劉波，南京醫(yī)科大學醫(yī)政學院在讀研究生，研究方向：公共管理）

（責任編輯：李雪威）